Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., doce (12) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 25000-23-42-000-2017-00382-02 (2482-2025) Accionante: William Serna Mejía Demandado: Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) Temas: Sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general para ocupar cargos públicos.
Decisión: Confirmar sentencia de primera instancia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA 1. En esta oportunidad se resolverá el recurso de apelación formulado por la parte demandada contra la sentencia del 3 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 2. Pretensiones. Con la demanda se solicitó la nulidad de las siguientes decisiones: i) fallo de primera instancia de fecha 20 de marzo de 2015, mediante el cual se impuso el correctivo disciplinario de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años1 y; ii) fallo de fecha 19 de junio de 2015, por medio del cual se confirmó la anterior decisión2. 3.
Como restablecimiento del derecho se exigió: i) revocar la Resolución nro. 0932 del 29 de julio de 2015, a través de la cual se hizo efectiva la sanción antes mencionada y ii) eliminar las anotaciones negativas en los registros de antecedentes disciplinarios. 4. Hechos. La actuación disciplinaria tuvo origen en el memorial presentado el 26 de septiembre de 2013, en el que la Unión Temporal ICOMANRO le solicitó a la UNGRD información sobre los contratos «FNGRD nro. 9677-04-987-2012, 9677-04-585-2013 y 9677-04-598-2013», suscritos con la Distribuidora NISSI, respecto de los cuales se habían emitido unas certificaciones en el mes de agosto, aparentemente firmadas por el demandante. 5.
Dichos documentos fueron utilizados por la distribuidora para acreditar condiciones de experiencia como contratista y así poder aspirar a la adjudicación del proceso de contratación SDIS-SASI-014-2013. 1 Folios 668 a 677 del cuaderno nro. 2 de expediente físico. 2 Folios 697 a 704 del cuaderno nro. 2 de expediente físico. Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 6.
Luego de las investigaciones realizadas por la UNGRD, se concluyó que tales escritos, supuestamente expedidos por el actor, eran falsos. La falta imputada fue la prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, consistente en «Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo» y el incumplimiento de sus deberes. 7.
El 20 de marzo de 2015 se profirió el fallo de primera instancia, donde se declaró disciplinariamente responsable al señor William Serna Mejía. 8. El proceso disciplinario culminó con los fallos del 20 de marzo y 19 de junio, de 2015, por medio de los cuales se impuso la sanción de destitución e inhabilidad general de diez (10) años. 9.
Fundamentos de derecho. Se señalaron como infringidas las siguientes disposiciones: artículo 29 de la Constitución Política; 9.°, 141 y 142 de la Ley 734 de 2002. Al desarrollar el concepto de violación expuso lo siguiente: 10. Falsa motivación. En el presente caso se presentó un error de hecho, debido a la equivocada valoración de las pruebas dentro del proceso disciplinario, como pasa a explicarse: 11.
El despacho investigador distorsionó y tergiversó la declaración rendida por el señor Henry Cruz Giraldo, en tanto que, el testigo nunca afirmó que los certificados fueron elaborados y entregados por el demandante. 12. Por otra parte, sostuvo que la señora Adriana Cuevas Marín es una testigo de oídas, puesto que no tuvo conocimiento directo sobre la elaboración y firma de dichos documentos.
En efecto, ante una pregunta del ente investigador contestó que «las certificaciones las firmó WILLIAM SERNA, pero del contexto íntegro de su declaración se infiere que a ella personalmente no le consta ese hecho. Hace tal afirmación, porque en el documento se lee el nombre de WILLIAM SERNA MEJÍA y una firma, mas no porque le conste tal hecho». 13.
En ese sentido, precisó el actor que no se discute el hecho de que en las certificaciones aparece su nombre y tampoco que tales documentos contienen afirmaciones erradas, sino que de los testimonios no se puede concluir que fueron suscritos por el demandante. 14. En síntesis, las pruebas aportadas al proceso disciplinario no conducían a la certeza de la responsabilidad del disciplinario.
Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 15. Contestación de la demanda. Dentro de la oportunidad prevista en la norma, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) ejerció su derecho de defensa y contradicción de la siguiente manera3: 16.
En primer lugar, expuso que el control judicial no constituye una nueva instancia del procedimiento administrativo, ni la oportunidad para expresar la presunta necesidad de un medio probatorio, máxime cuando al interior del proceso disciplinario se probó sin discusión alguna que las mencionadas certificaciones, relativas a los contratos 9677-04-987-2012, 967-05-585-2013 y 9766-04-598- 2013, fueron suscritas por el señor William Serna Mejía en ejercicio de un cargo público que no desempeñaba. 17.
En segundo lugar, el demandante y su apoderado tuvieron la oportunidad de controvertir y cuestionar los testimonios recaudados; sin embargo, no se hicieron presentes en la diligencia de pruebas. 18. En tercer lugar, las pruebas de la actuación disciplinaria fueron valoradas bajo las reglas de la sana crítica, es decir, de manera conjunta y ponderada con la totalidad del acervo allegado al expediente. 19.
En cuarto y último lugar, no es cierto que la única manera de acreditar la falsedad de un documento sea mediante dictamen pericial de un grafólogo, pues para corroborar tal conducta no existe una tarifa legal. En consecuencia, se puede probar por cualquier medio de prueba conducente y pertinente como los testimonios. 20. Propuso las siguientes excepciones: «falta de agotamiento del requisito sustancial previo de la conciliación extrajudicial como presupuesto de procedibilidad», «ineptitud sustantiva de la demanda», «de la debida motivación de los actos administrativos objeto de control judicial» y «genérica o ecuménica». 21.
Sentencia de primera instancia4. El 3 de abril de 2025, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitió fallo en el que accedió a las pretensiones de la demanda. Para llegar a esa conclusión, consideró: 22. Durante el periodo probatorio del proceso disciplinario se recepcionaron los testimonios del señor Henry Cruz Giraldo (representante legal de la Distribuidora NISSI E.U.) y de la señora Adriana Cuevas Marín; sin embargo, de ellos no se desprende con total certeza que las certificaciones objeto de reproche fueron expedidas y entregadas por el señor William Serna Mejía. 23.
A juicio del tribunal, el primer testigo basó su declaración en supuestos de su imaginación, que no contenían bases circunstanciales de tiempo, modo y lugar, 3 Folios 71 a 83 del cuaderno principal de expediente físico. 4 Folios 173 a 184 del cuaderno principal de expediente físico.. Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 como tampoco el cumplimiento de las exigencias previstas en el artículo 221 del Código General del Proceso. 24.
Por su parte, los dichos de la segunda interrogada tampoco eran convincentes, exactos y completos, pues la sola afirmación «manifestó no tener claridad de lo que había firmado, por razones de la premura solicitada para la firma» no podía considerarse como una confesión extraprocesal, toda vez que esa versión no fue confirmada por la señora Amparo Manzano. 25.
Después de las anteriores declaraciones, la entidad accionada decretó de oficio la prueba pericial del estudio grafológico de la firma del señor William Serna Mejía, contenida en las citadas certificaciones; sin embargo, esta prueba no se pudo practicar «teniendo en cuenta que para el análisis se debía arrimar diferentes muestras caligráficas y firmas extra procesos y coetáneas, además del original del documento de duda, no permitiendo la práctica de la citada prueba». 26.
Para el a quo, la prueba grafológica resultaba necesaria para determinar si el demandante fue el autor de las certificaciones cuestionadas, debido a que este afirmaba que había sido suplantado. 27. En ese contexto, una de las situaciones en las que el administrado puede quedar en una situación de indefensión es cuando de manera injustificada la autoridad disciplinaria no practica las pruebas que son esenciales para resolver el aspecto central de la controversia, situación que ocurrió en el caso de marras. 28.
Luego entonces, al no tener total certeza sobre la responsabilidad del disciplinado en la suscripción y entrega de los certificados que sirvieron de base para sustentar la experiencia de la Distribuidora NISSI, no era dable imponer sanción alguna. 29. Por ello, el tribunal declaró la nulidad de los actos administrativos enjuiciados y como restablecimiento del derecho, ordenó cancelar las anotaciones en los antecedentes disciplinarios del señor William Serna Mejía. 30.
Recurso de apelación5. Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la UNGRD la recurrió en apelación en los siguientes términos: 31. Luego de citar un apartado de la sentencia del 3 de septiembre de 2009, proferida por el Consejo de Estado, sostuvo que el proceso judicial no puede erigirse como una tercera instancia de la actuación disciplinaria.
A saber, el tribunal centró su análisis en determinar si estaba suficientemente probado o no la falsedad de las certificaciones, omitiendo que, en este escenario no podían valorarse nuevamente las pruebas, sino estudiar si en su decreto y práctica se vulneró el debido proceso del demandante. 5 Pdf 022 MeorialWeb_Recurso contentivo del expediente digital el cual puede ser descargado en la opción de gestionar documentos de la plataforma SAMAI, del tribunal de primera instancia. Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 32.
En el caso bajo estudio, es evidente que al investigado se le protegieron las garantías constitucionales, diferente es que no estuviese de acuerdo con la valoración probatoria que se hizo en su momento, situación que de ninguna manera comporta una trasgresión constitucional, por el contrario, hace parte de la facultad del juez de apreciación de la prueba de acuerdo con las reglas de la sana critica. 33.
No obstante, el tribunal, desconociendo los principios de independencia y autonomía judicial, procedió en sede contenciosa a reabrir indebidamente el debate probatorio, realizando un nuevo análisis de las pruebas arrimadas al proceso sancionatorio, para concluir que la entidad debía haber decretado más elementos para determinar si las certificaciones fueron suscritas por el actor. 34.
Los testimonios que sirvieron de fundamento a la decisión disciplinaria fueron legal y debidamente recaudados. Entonces, mal haría el tribunal en esta sede judicial reabrir el debate cuando, ni el demandante, ni su apoderado en el proceso disciplinario controvirtieron esas pruebas en las oportunidades pertinentes, ya que no asistieron a las diligencias testimoniales. 35.
En síntesis, es evidente que había prueba suficiente para considerar que el investigado había incurrido en la conducta descrita y así fue como se motivó de manera suficiente y sustantiva los actos administrativos, pues, se insiste, de la valoración probatoria realizada con fundamento en las reglas de la sana crítica, se encontró plenamente acreditado o demostrado que el señor Serna Mejía incurrió en la falta disciplinaria que le fue endilgada, en tanto que, suscribió y entregó las certificaciones falsas que dieron lugar a la investigación disciplinaria.
Trámite correspondiente a la segunda instancia. 36. La admisión del recurso. Mediante auto de fecha 15 de septiembre de 20256 se admitió el citado recurso de apelación. Dentro de la oportunidad de ley no se presentaron intervenciones de las partes ni del agente del ministerio público. II. CONSIDERACIONES 37. Competencia. Esta Sala de Subsección es competente para resolver el aludido recurso de apelación, pues así lo establece el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.7 38.
Marco de análisis de la segunda instancia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso,8 la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a los argumentos expuestos por el 6 Índice 4 de la plataforma SAMAI. 7 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 8 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]». Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 recurrente.
No obstante, en caso de que ambas partes hayan apelado toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones. En el caso concreto es necesario pronunciarse respecto de los argumentos expuestos por el apoderado de la entidad demandada, en su condición de apelante único. 39. Problema jurídico. De conformidad con los argumentos planteados por el recurrente, se debe establecer sí: 40.
¿En el presente caso, las pruebas recaudadas dentro del proceso disciplinario daban cuenta de la comisión de la falta que se le imputó al demandante? El caso concreto. La resolución de los interrogantes planteados. 41. Interrogante único: ¿En el presente caso, las pruebas recaudadas dentro del proceso disciplinario daban cuenta de la comisión de la falta que se le imputó al demandante? 42.
Esta corporación, en la sentencia de unificación del 9 de agosto de 20169, varió la tesis que tenía respecto del control integral de los actos disciplinarios por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Al respecto, destacó la providencia que la integralidad está sujeta a los siguientes parámetros: «1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva.» (Énfasis de la Sala) 43.
Lo anterior significa que el juez contencioso está facultado para ejercer control integral sin restricción alguna, únicamente respecto del trámite interno del proceso disciplinario, es decir, frente a la situación fáctica, probatoria y jurídica sometida a su estudio. No debe entenderse la expresión «sin deferencia alguna», como una oportunidad para que en sede judicial se suplan las falencias probatorias de sede administrativa, pues de admitirse esa interpretación, se vulneraría el derecho al debido proceso de la autoridad disciplinaria, quien se vería sorprendida con nuevas pruebas que no fueron incorporadas en la oportunidad correspondiente. 9 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente 11001-03-25-000-2011-00316-00 - (1210-11).
Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 44. Todo lo anterior, para decir que no se está en presencia de una tercera instancia como lo afirma la entidad apelante, pues, desde la sentencia del 9 de agosto de 2016, se permite que el juez contencioso estudie la valoración probatoria realizada dentro de la actuación disciplinaria. 45.
Precisado lo anterior, destaca la Sala que, del acervo probatorio allegado en debida forma al expediente, se encuentra acreditado lo siguiente: 46. El 26 de septiembre de 201310, el representante legal de la Unión Temporal ICOMANRO presentó petición ante la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y de Desastres (UNGRD) con el fin de obtener información sobre las certificaciones que avalaban la experiencia de la Distribuidora NISSI E.U., para aspirar a la adjudicación del proceso de contratación SDIS-SASI-014-2013. 47.
Producto de esa solicitud, la subdirectora de Manejos y Desastres de la UNGRD, 4 días más tarde11, le envió un memorando al director general de la entidad informándole de las inconsistencias encontradas al compararse la información contenida en los antedichos certificados y la plasmada en los contratos nro. 9677-04-987-2012, 9677-04-585-2013 y 9677-04-598-2013. 48.
Debido a las disparidades observadas, el director general de la entidad remitió otro memorando a la Oficina de Control Interno Disciplinario para que adelantara las investigaciones correspondientes12. 49. Es así como mediante auto del 23 de octubre de 201313 se abrió la investigación preliminar en contra de los posibles responsables al interior de la Subdirección de Manejo de Desastres de la UNGRD. 50.
El 6 de noviembre de 201314, la señora Adriana Cuevas Marín, subdirectora de Manejos y Desastres de la UNGRD, en la ampliación del informe rendido, explicó que las inconsistencias consistían en lo siguiente: «CONTRATO 9677-04-987-2012 Objeto contractual real Certificación Suministro de 1.113 vigas de madera de 6x10x6.5 metros, 17.200 tablas de manera de 3x2 5x1 metro, 1.606 vigas en madera 4x10x6 metros y 1.396 columnas en madera de 4x10x10 metros Dotación de bienes muebles para atender los requerimientos del Departamento de Putumayo y municipio de Puerto Asís: Industriales: 9 estufas industriales a gas de 4 puestos, medidas 2.10x0. 85x0.60 mts, 9 congeladores industriales de 21 pies, 9 hornos industriales a gas 9 campanas extractoras de 0.60x2.10 mts, 9 licuadoras de 15 lts, 9 lavadoras de 33 libras, 9 procesadores de alimentos, 9 mesones industriales alto 80 cm, largo 2.00 mts, ancho 50 cm, 9 básculas 10 Folio 4 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. 11 Folio 3 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. 12 Folio 1 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. 13 Folios 12 y 13 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. 14 Folios 18 y 19 del cuaderno nro. 2 del expediente físico.
Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 electrónicas de 100 kg, 9 neveras mixtas de 30 pies, 7000 kits de cocina olla # 24, chocolatera 2 litros 5 pocillos plásticos, 5 platos plásticos, 5 cucharas soperas en acero inoxidable, 1 cucharon metálico. «CONTRATO 9677-04-585-2013 Objeto contractual real Certificación Suministro de 4.380 colchonetas en espuma de 1.90x0.90x8 cm de espesor, 4.000 toldillos sencillos, 90 caballetes de asbesto cemento, 600 tejas de asbesto cemento No. 6, 2.400 ganchos para teja de asbesto cemento, 2.017 mercados y 300 sobrecamas sencillas Dotación de bienes muebles para atender los requerimientos del Departamento de Norte de Santander, Santander y Chocó: 90 grabadoras, 90 televisores LCD 42, 90 televisores LCD 32, 90 megáfonos, 90 extensiones, eléctricas 25 mts, 90 amplificadores 400 W RMS, a 4 OHMS por canal, 4.000 colchonetas, 4.000 toldillos, 1000 tejas de zinc de 3.05 mts. «CONTRATO 9677-04-598-2013 Objeto contractual real Certificación Suministro de 4.780 tejas de zinc de 3.05 mts, 28.680 amarres para teja de zinc, 6.701 bultos de cemento gris x 50 kilos, 22.468 gancho para teja de asbesto cemento, 2.340 caballetes de asbesto cemento, 5.233 tejas de asbesto cemento No. 6, 384 tejas de asbesto cemento No. 8, 219.724 ladrillos, 20.307 kilos de acero de ½", 2.858 varillas de hierro de 3/8", 26 varillas de hierro de 1", 35 mallas con vena de hierro de 2x0.60 mts, 1.250 tablas de madera de 25cmx2.5cmx3 metros, 11.488 varillas de hierro de 1/2", 40 tanque para agua de 1000 litros Dotación de bienes muebles para atender los requerimientos del Departamento de Cauca municipio de Caloto, Florencia, Tambo, Buenos Aires, Caldono: 5000 kits de cocina olla # 24, chocolatera 2 litros, 5 pocillos plásticos, 5 platos plásticos, 5 cucharas soperas en acero inoxidable, 1 cucharon metálico.
Industriales 25 Estufas industriales a gas de 4 puestos, medidas 2.10x0.85x0.60 mts, 25 congeladores industriales de 21 pies, 25 hornos industriales a gas, 25 campanas extractoras de 0.60x2.10mts, 25 licuadoras de 15 Its, 25 lavadoras de 33 libras, 25 procesadores de alimentos, 25 mesones industriales alto 80 cm, largo 2.00 mts, ancho 50 cm, 25 basculas electrónicas de 100 kg, 25 neveras mixtas de 30 pies. 51.
Con base en las pruebas recaudadas en la etapa de indagación preliminar, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la UNGRD, en ejercicio temporal de las funciones de Control Interno Disciplinario otorgadas por la Resolución nro. 150 de 2013, a través del auto del 9 de diciembre de 201315, ordenó abrir la investigación disciplinaria en contra del señor William Serna Mejía. Este auto fue notificado personalmente tal como consta en el documento visible a folio 156 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. 52.
Posteriormente, el 8 de mayo de 201416 se profirió auto decretando las siguientes pruebas: i) citar en versión libre al señor William Serna Mejía; ii) citar y oír a la señora Adriana Cuevas Marín (subdirectora del Área de Manejo de Desastres de la UNGRD y al señor Henry Cruz Giraldo (representante legal de la 15 Folios 150 y 151 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. 16 Folios 171 y 172 del cuaderno nro. 2 del expediente físico.
Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Distribuidora NISSI E.U., entre otras. 53. En la diligencia de rendida el día 3 de junio de 201417, la señora Adriana Cuevas Marín manifestó lo siguiente: «(…) PREGUNTADO: Manifieste al despacho lo que le conste sobre los hechos de la Investigación. CONTESTO: En la dirección quedo radicada una solicitud de ampliación de información sobre contratos de compraventa de acuerdo con unas certificaciones del cumplimiento del contrato que adjuntaba, contratos suscritos con la Distribuidora Nissi y que habían sido aportados en un proceso de licitación, este documento fue remitido por correspondencia a la Subdirección dándose traslado para su estudio a la abogada en su momento, quien revisó los documentos que se aportaban detectando en primera instancia que los objetos no coincidían con los objetos de los contratos que reposan en la Unidad.
PREGUNTADO: ¿Manifieste al despacho quien suscribía las certificaciones, y que labor desempeñaba esa persona en la Subdirección? CONTESTO: William Serna y ejercía labores de coordinación territorial, coordinación de apoyo del nivel nacional en situaciones de emergencia, supervisión de contratos de asistencia humanitaria de emergencia, apoyo en manejo de comisiones nacionales asesoras, cuando era él el delegado de supervisor certificaba sobre los contratos, certificaciones que se emiten para pago a entera satisfacción. PREGUNTADO: Cuando llegó la solicitud de conocer sobre las certificaciones citadas, trabajaba el señor Serna en la Unidad CONTESTO: El trabajaba en la Unidad.
PREGUNTADO: Que explicación ofreció el señor Serna ante esta situación de las certificaciones enunciadas. CONTESTO: Él se encontraba en vacaciones cuando llegó la solicitud, después pidió una licencia, a su regreso hablamos con él, estaba Amparo Manzano y yo, el manifestó no tener claridad de lo que había firmado, por razones de la premura solicitada para la firma, después el renunció. PREGUNTADO: Manifieste al despacho si tuvo alguna explicación de Distribuidora Nissi E.U. sobre dichas certificaciones (las cuales se ponen de presente) CONTESTO: El representante legal Henry Cruz manifestó que no conoció al detalle la propuesta para la licitación y no conoció al detalle las certificaciones…» (Énfasis de la Sala) 54.
Un día después, el señor Henry Cruz Giraldo, en su calidad de representante legal de la Distribuidora NISSI E.U., refirió lo siguiente18: «(…) PREGUNTADO: Obra en el proceso de investigación disciplinaria certificaciones para los contratos referidos de la siguiente manera, el contrato 598-2013 con una certificación de día 27 de agosto de 2013 suscrito por William Serna Mejía, a nombre de Distribuidora Nissi EU, segunda y certificación del contrato 585-2013 de la misma fecha y suscrito igualmente por William serna mejía y la certificación del contrato 987-2013a los 30 días de octubre de 2013 suscrito por William Serna a nombre se Distribuidora Nissi EU, con un objeto diferente al de los contratos, se le pone al testigo las certificaciones para ver si conoce de las mismas.
CONTESTO: Si, si las conozco. PREGUNTADO: Manifiesta al despacho como obtuvo el conocimiento de estas certificaciones si fueron expedidas para la persona jurídica que usted representa CONTESTO: Las conoce por medio de la Dra. Adriana Cuevas, que me puso al tanto de la situación- PREGUNTADO: Manifieste al despacho si conoce al señor William Serna Mejía, persona que de acuerdo con lo anterior suscribe las certificaciones-.
CONTESTO: Claro porque era el que ayudaba a elaborar los contratos dentro 17 Folios 649 y 650 del pdf «EXPEDIENTE No. 011-2013- WILLIAM SERNA», contentivo del cd obrante a folio 123 del expediente físico. 18 Folios 877 y 878 del pdf «EXPEDIENTE No. 011-2013- WILLIAM SERNA», contentivo del cd obrante a folio 123 del expediente físico.
Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 de los 10 años que llevan en la UNGRD, era el supervisor de los contratos. PREGUNTADO: Manifieste al despacho si esas certificaciones fueron entregadas a Distribuidora Nissi EU, en caso afirmativo quien las entregó, y si estas fueron parte de algún proceso de contratación en la aspiración de adjudicación ante la Secretaria de Integración Social.
CONTESTO: A un funcionario de la empresa que es la encargada de hacer las ofertas, me imagino que se las entregó William Serna, es una empleada, ella misma es la que se encarga de recibir esas ofertas, si se presentaron, pero al momento que al saber en el error en que estaban se retiró la oferta, no se presentaron en el proceso licitatorio.
PREGUNTADO: Manifieste al despacho por qué motivo no conoció las certificaciones en el momento que fueron expedidas y entregadas a ustedes, las cuales fueron presentadas en la oferta a la que hace relación. CONTESTO: Porque yo no manejo esos documentos, a mí me preparan la oferta y yo firmo, obviamente uno confía que todo esté bien. (…) PREGUNTADO: Manifieste al despacho el nombre de la persona que solicito las certificaciones a la UNGRD, y perfecciono la oferta para el proceso que ha señalado, y si tiene conocimiento de donde se pueda ubicar la persona.
CONTESTO: Se llama Diana Ortiz, y no tengo idea de donde se pueda ubicar. PREGUNTADO: Manifieste al despacho cuando tuvo usted conocimiento de que esas certificaciones hubieran llegado a su empresa y quien haya emitido. CONTESTO: Ese conocimiento no lo tengo, sé que llegaron, pero no tengo conocimiento porque ella era la que preparaba los procesos licitatorios.
PREGUNTADO: Manifieste al despacho si usted después de tener conocimiento del error de estas certificaciones haya reclamado ante la UNGRD, y ante William Serna lo dicho en la certificación. CONTESTO: La misma UNGRD es la que me informa del error, por lo tanto, lo conocí, y de William Serna desde hace mucho tiempo no sé nada. PREGUNTADO: Manifieste al despacho si las certificaciones solicitadas de los contratos que hemos tantas veces mencionado fue una solicitud por escrito que hizo la distribuidora Nissi EU a la Unidad, o cómo fue su procedimiento.
CONTESTO: Normalmente ella lo que hada era llamar a William verbalmente le pedía las certificaciones de los contratos directamente al Dr. William Serna (…)” …» (Énfasis de la Sala) 55. Por medio del auto del 8 de septiembre de 201419, se formuló pliego de cargos en contra del demandante, así: «PRIMER CARGO: El señor William Serna Mejía, en su condición de Profesional Especializado, Código 2028, Grado 18, de la planta global de la Unidad, presuntamente suscribió y emitió certificación para el contrato nro. 9677-04-987- 2012, con contenido contrario a la realidad de lo señalado en el contrato, arrogándose cargo que no ejercía para la época de los hechos como asesor de contratación de la UNGRD, certificación expedida para el mes de agosto de dos mil trece (2013) SEGUNDO CARGO: El señor William Serna Mejía, en su condición de Profesional Especializado, Código 2028, Grado 18, de la planta global de la Unidad, presuntamente suscribió y emitió certificación para el contrato No. 9677- 04-585-2013, con contenido contrario a la realidad de lo señalado en el contrato, arrogándose cargo que no ejercía para la época de los hechos como asesor de contratación de la UNGRD, certificación expedida para el mes de agosto de dos mil trece (2013).
TERCER CARGO: El señor William Serna Mejía, en su condición de Profesional Especializado, Código 2028, Grado 18, de la planta global de la Unidad, presuntamente suscribió y emitió certificación para el contrato No. 9677-04-598- 2013, con contenido contrario a la realidad de lo señalado en el contrato, 19 Folios 632 a 636 del cuaderno nro. 2 del expediente físico.
Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 arrogándose cargo que no ejercía para la época de los hechos como asesor de contratación de la UNGRD, certificación expedida para el mes de agosto de dos mil trece (2013).
Con su actuar presuntamente incurre en la conducta descrita en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, al realizar objetivamente la descripción típica consagrada en el artículo 286 del Código Penal (Ley 599 de 2000), en concurso con la descrita en el artículo 428 de la misma ley, con ocasión y en ejercicio de sus funciones.
PRUEBAS: Las pruebas recopiladas y aportadas al expediente ya mencionadas en el aparte 2.
HECHOS Y PRUEBAS, especialmente los contratos Nos 9677- 04-987-2012, 9677-04-585-2013 y 9677-04-598-2013 celebrados con Distribuidora NISSI E.U., las certificaciones expedidas para el mes de agosto de 2013, al parecer por el investigado, con contenido contrario a la realidad de los contratos, certificaciones que fueron anexas en la propuesta presentada por la Unión Temporal Soluciones Nissi, integrada por Distribuidora Nissi E.U. y Ferreteria Forero S:A. -FF Soluciones S. A, como experiencia contractual de la primera, en el Proceso de Selección Abreviada por Subasta Inversa SDIS-SASI No 14 de 2013 y, que permitió a la Unión Temporal Soluciones Nissi, CUMPLIR, de acuerdo con el formato de verificación técnica definitiva de dicho proceso, en lo relacionado con la evaluación del grupo No 6 (menaje de cocina), acreditando experiencia específica del proponente (Distribuidora Nissi E.U.) con las certificaciones para los contratos 9677-04-598-2013 y 9677-04-987-2012 por valor de $245.000.000 v $343.000.0000, dando como resultado el CUMPLIR con la capacidad de organización establecida en el pliego, también para el grupo No 2 de Audio y Video con la certificación del contrato No 9677-04-585-2013 por valor de $251.603.896 con el mismo resultado.
Folios 4 A 7, 18, 19, 1877 a 195, 239 a 244, 304 a 309, 441 a 447, 501 a 503, 518 a 530, 603 a 606. Las declaraciones también son de relevancia para el proceso, la Subdirectora de Manejo de Desastres de la Unidad, Adriana cuevas, indica que las certificaciones se conocieron en la solicitud que realizará la Unión temporal en petición de consulta sobre los contratos que tanto se han mencionado, las cuales se presentaron en una licitación pública, que lo argumentado por William Serna es no haber tenido claro lo que firmaba por la premura de la necesidad de los documentos por parte de la firma; igualmente la declaración de Henry Cruz Giraldo, el día 4 de junio de 2014, relata que la solicitud de estas certificaciones se hicieron por una persona de su empresa en forma verbal a William Serna, quién era el supervisor de los contratos, y fueron entregadas a una persona también de su empresa que cree que las entregó William Serna, que se entregaron en el proceso licitatorio de la Secretaria de Integración Social, pero que cuando vio el error en las certificaciones retiró la oferta.
Para el despacho las pruebas documentales y testimoniales reseñadas, conllevan la demostración objetiva de la falta y constituyen prueba suficiente de la posible responsabilidad del disciplinad.» 56. Luego de la formulación del pliego de cargos, la entidad disciplinaria mediante auto del 30 de octubre de 201420, de manera oficiosa, ordenó la prueba pericial de análisis grafológico, con el fin de determinar si la firma que aparece en el acta de posesión del demandante es la misma que está plasmada en los certificados que avalaron la experiencia de la Distribuidora NISSI E.U». 57.
Como respuesta, el coordinador del Grupo de Grafología Forense del Instituto 20 Folio 641 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Nacional de Medicina Legal, a través del oficio 020443-2014-CGF-DRB del 9 de diciembre de 201421, comunicó la realización del peritaje, previas las siguientes exigencias: «1.
Redactar un cuestionario claro, preciso y conciso sobre los puntos específicos a resolver, clasificando previamente los documentos dubitados e indubitados, pues en la actualidad lo consignado en el oficio petitorio no da las pautas suficientes para adelantar el análisis de forma expedita y sin lugar a dudas. 2. Remitir los originales de los documentos de duda e indubitados, pues el análisis grafológico no aplica en sentido estricto al estudio de fotocopias o copias carbonadas.
Si no es posible contar con el original del documento de duda, el concepto pericial será preliminar y sin mayor aporte a la resolución definitiva del caso, debido a las características de las copias fotostáticas y copias carbonadas. 3. Recopilar muestras caligráficas y firmas extraproceso y coetáneas en original del señor William Serna Mejia, así como anteriores y posteriores en un año a la fecha de elaboración de los documentos de duda (año 20012 2013). 4.
Las muestras señaladas anteriormente son indispensables para poder realizar un concepto pericial integral y definitivo, pues el gesto gráfico es susceptible de cambios en términos de semanas o meses y por lo tanto es necesario evaluar la constantes y variantes del modus escritural en un ámbito de tiempo lo más coetáneo posible a la fecha de emisión del documento cuestionado. 5.
Tener presente que dichas muestras, así como las actuales posean el mismo formato de escritura e incluyan los mismos contenidos textuales de los documentos cuestionados y los registros alfanuméricos a que haya lugar. (…) 10. Hasta tanto no se cumplan los requisitos exigidos, o en su defecto se haga la anotación expresa de que el material solicitado no existe, no se dará curso al análisis» 58.
Por medio del auto del 5 de febrero de 201522, se corrió traslado por el término de diez (10) días para alegar de conclusión. 59. Dentro de la oportunidad prevista23, el apoderado de la parte actora solicitó la absolución de la falta endilgada, porque no se demostró con total certeza que el señor William Serna Mejía hubiese firmado y entregado las certificaciones que dieron inicio a la investigación disciplinaria. 60.
Mediante fallo del 20 de marzo de 201524, se declaró responsable disciplinariamente al señor William Serna Mejía por la infracción prevista en el numeral 1° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, consistente en «Realizar objetivamente una descripción típica consagrada en la ley como delito sancionable a título de dolo, cuando se cometa en razón, con ocasión o como consecuencia de la función o cargo, o abusando del mismo», imponiéndole la 21 Folio 650 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. 22 Folios 657 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. 23 Folios 662 a 667 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. 24 Folios 668 a 677 del cuaderno nro. 2 del expediente físico.
Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 sanción de destitución e inhabilidad general por el término de diez (10) años. 61. Dicha decisión fue confirmada en segunda instancia por el director regional de la UNGRD, a través de la Resolución nro. 059 del 19 de junio de 201525. 62.
En el expediente reposan las certificaciones de fecha 27 de agosto de 2013 y 30 de octubre de 201226, en las que el «profesional especializado del área de contratación de la UNGRD, William Serna Mejía», referenció el objeto de los contratos «9677-04-987-2012, 9677-04-585-2013 y 9677-04-598-2013», suscritos con la Distribuidora NISSI. 63.
Y el certificado expedido por la coordinadora del Grupo de Talento Humano de la UNGRD, en la cual se consignó que entre los días 13 de agosto y 7 de noviembre de 2013, al señor Serna Mejía le fue otorgara licencia no remunerada27. 64. Pues bien, analizado el acervo probatorio, considera la Sala que las conclusiones de la autoridad disciplinaria no son acertadas, en tanto que las pruebas recaudadas no eran suficientes para acreditar la responsabilidad del señor William Serna Mejía. En efecto, aunque dentro del proceso disciplinario se demostró que los certificados de fecha 27 de agosto de 2013 y 30 de octubre de 2012 fueron entregados a la Distribuidora NISSI, E.U, de tal circunstancia no se deriva que hayan sido suscritos y adjudicados por el demandante. 65.
La decisión sancionatoria se sustentó principalmente en los testimonios de los señores Adriana Cuevas Marín y Henry Cruz Giraldo (antes transcritos) de los cuales no es posible establecer con certeza la autoría e incumbencia del accionante. 66. Al respecto, debe recordarse que para que el testimonio sea útil e idóneo para probar la teoría de un caso, es necesario que sea responsivo, exacto y completo, para lo cual no basta que el declarante conozca las circunstancias objetivas que expone, sino también que sustente la razón de la ciencia de sus dichos, es decir, los motivos por los cuales particularmente conoció en tiempo, modo y lugar los hechos28. 67.
En ese hilo, no resultan útiles ni idóneas las declaraciones del representante legal de la Distribuidora NISSI E.U., para acreditar la responsabilidad disciplinaria del demandante, puesto que, si bien ofreció detalles sobre las certificaciones, lo cierto es que su respuesta se estructuró a partir de un supuesto de imaginación, carente de certeza sobre la intervención del sujeto disciplinado. 68.
De igual manera, los dichos de la testigo Adriana Cuevas Marín tampoco resultan exactos para despejar las dudas o presunción de inocencia del 25 Folios 697 a 704 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. 26 Folios 5 a 7 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. 27 Folios 132 y 133 del cuaderno nro. 2 del expediente físico. 28 Devis Echandía H., Teoría General de la Prueba Tomo II (2022).
Editorial Temis P. 112 y siguientes. Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 investigado, en tanto que, la señora Amparo Manzano, quien presuntamente se encontraba en la oficina cuando el señor Serna Mejía manifestó no tener claridad sobre los documentos firmados, al rendir su declaración, no corroboró dicha circunstancia. A ello se suma que, para la fecha de expedición de las constancias (agosto de 2013), el servidor se encontraba en licencia no remunerada, circunstancia que debilita el supuesto conocimiento directo atribuido a la testigo. 69.
En ese orden de ideas, considera la Sala que la autoridad disciplinaria no realizó un mayor esfuerzo para establecer si el actor suscribió y entregó los documentos cuestionados, razón por la cual resulta equivocado concluir que por el simple hecho de tener a cabo su supervisión y no intervenir dentro de las etapas correspondientes, este realizó una conducta que está tipificada como delito o incurrió en el incumplimiento de sus deberes. 70.
A juicio de la Sala, el hecho de que, con posterioridad a la recepción de los testimonios, el secretario general de la UNGRD – Control Interno Disciplinario hubiese solicitado la práctica de la prueba pericial grafológica para determinar la autoría de la firma contenida en los certificados, constituye un indicador claro de la duda existente en torno a la responsabilidad del investigado. 71.
No obstante, pese a la respuesta de viabilidad emitida por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, no se advierte que la autoridad disciplinaria hubiese despegado a plenitud su labor para finiquitar la práctica de la prueba y llegar a la verdad real de lo ocurrido. Por ejemplo, nunca se justificaron los motivos reales por los cuales no fue posible aportar los documentos solicitados por el grupo de grafología forense, limitándose el fallo de primera instancia a consignar, de forma genérica lo siguiente: «… prueba que no se llevó a cabo teniendo en cuenta que para el análisis se debía arrimar diferentes muestras grafológicas y firmas extraprocesos y coetáneas, además del original del documento de duda». 72.
En ese contexto, no resultan atendibles los reparos de la entidad cuando sostiene que el acervo probatorio era suficiente para declarar disciplinariamente responsable al señor William Serna Mejía de la falta prevista en el numeral 1.° del artículo 48 de la Ley 734 de 2002. 73. Cabe destacar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional29 y de esta corporación30 ha sido uniforme en señalar que el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, la administración debe demostrar: i) que la conducta por la que se acusa a una persona, es un comportamiento previsto como falta, ii) que su ocurrencia se encuentra efectivamente probada; y iii) que la autoría y responsabilidad es atribuible al sujeto investigado.
Solo superados estos 29 Corte Constitucional. Sentencia T-969/09. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A., C.P: William Hernández Gómez, sentencia del 11 de julio de 2020, proferida dentro del expediente identificado con el radicado nro. 25000-23-42-000-2016- 03623-01 (2838-2019). Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 presupuestos es posible desvirtuar la presunción de inocencia. (Énfasis de la Sala). 74.
Así las cosas, a juicio de la Sala no se está en presencia de una adecuada valoración probatoria, sustentada en criterios objetivos y racionales, que permitieran formar el convencimiento sobre la comisión de una falta disciplinaria atribuible al demandante, presupuesto indispensable para la imposición de una sanción. 75. Por lo anterior y conforme al análisis normativo, jurisprudencial y probatorio expuesto, se confirmará la sentencia proferida en primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda. 76.
Condena en costas. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 77.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 78. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 79.
En consecuencia, se condenará a la parte demandada a pagar las costas en esta instancia, por cuanto no prosperaron los argumentos del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 25000 23 42 000 2017 00382 02 (2482-2025) Demandante: William Serna Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 III.
FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 3 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor William Serna Mejía en contra de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, por las razones expuestas en precedencia.
SEGUNDO. CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandada. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta sentencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.