www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A Tema: Acción de tutela contra providencia judicial SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1.
La Subsección A, de la Sección Segunda, del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 15 de mayo de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la cual amparó el derecho fundamental al debido proceso de la señora Diana Milena Millán Vargas. II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. Del escrito de tutela1 y del expediente se colige que, desde el 24 de diciembre de 2014 hasta el 30 de junio de 2022, Diana Milena Millán Vargas prestó servicios a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial, en adelante UAERMV, mediante contratos sucesivos de prestación de servicios, bajo supuesta subordinación, horario y funciones continuas, configurando un vínculo de carácter laboral. 3.
El 4 de agosto de 2022, la accionante presentó reclamación administrativa solicitando el reconocimiento del contrato realidad y el pago de acreencias laborales, la cual fue resuelta desfavorablemente mediante Oficio 20221100077421 del 26 de agosto de 2022. 4. Contra dicho acto, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación; sin embargo, mediante Oficio 20221100086981 del 21 de septiembre de 2022, la entidad indicó que el acto recurrido no era susceptible de recursos y no resolvió de fondo la impugnación. 5.
En consecuencia, la actora interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que correspondió al Juzgado 1 Presentada el 20 de marzo de 2025. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 67 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, solicitando nulidad de los oficios 202211000177421 del 26 de agosto de 20222 y 20221100086981 del 21 de septiembre de 20223, así como la configuración del silencio administrativo negativo4, aunado al reconocimiento de todas las prestaciones laborales y pensionales correspondientes. 6.
El juzgado referido, mediante sentencia del 14 de febrero de 2024, declaró la existencia del vínculo laboral, ordenó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales conforme a honorarios devengados, y el giro de aportes pensionales a las entidades correspondientes, negando otros emolumentos no causados. 7. El fallo fue apelado por la UAERMV y revocado parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 19 de septiembre de 20245, toda vez que declaró parcialmente probada la caducidad respecto de las prestaciones económicas y se inhibió de pronunciarse sobre ellas, aunque confirmó la existencia del vínculo laboral y ordenó el pago de cotizaciones pensionales. 8.
El Tribunal sostuvo que el único acto definitivo era el Oficio del 26 de agosto de 2022 y que el del 21 de septiembre no era susceptible de control judicial. Esta sentencia fue notificada a las partes por correo electrónico el 26 de septiembre de 2024. 2.2. Fundamento jurídico 9. La accionante invocó la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, al considerar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca omitió aplicar el artículo 74 de la Ley 1437 de 2011, desconociendo la procedencia del recurso de reposición contra el acto administrativo definitivo contenido en el Oficio 20221100077421 del 26 de agosto de 2022. 10.
Alegó que no se trataba de una discrepancia subjetiva con la decisión judicial, sino de un error jurídico concreto, en tanto el Tribunal asumió que el Oficio 20221100086981 del 21 de septiembre de 2022, mediante el cual la entidad indicó que no procedía recurso alguno, invalidaba el derecho a impugnar. 11. Reprochó que, bajo dicha interpretación, el restablecimiento del derecho quedaba neutralizado por la excepción de caducidad, lo que, en su criterio, reducía a mera formalidad los efectos materiales de las declaraciones favorables obtenidas en primera instancia. 12.
Señaló que la providencia judicial acusada incurrió en cuatro defectos: 2 Mediante el cual la Secretaría General de la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial le negó a la demandante el reconocimiento de la existencia del contrato realidad y el pago de todas las prestaciones sociales a que había lugar, junto con el pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social; notificado de manera electrónica el 26 de agosto de 2022 3 Por medio del cual la Secretaría General declaró improcedente el recurso de reposición interpuesto por la demandante; notificado de manera electrónica el 21 de septiembre de 2022. 4 Respecto del recurso de apelación en subsidio presentado el 5 de septiembre de 2022 en contra del Oficio 202211000177421 del 26 de agosto de 2022. 5 Índice 12 del aplicativo SAMAI, exp. 11001-33-42-057-2023-00023-01 Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto, fáctico y por violación directa de la Constitución, todos derivados de la omisión de aplicar disposiciones imperativas del CPACA y de una indebida valoración del contexto normativo y probatorio. 13.
En su sentir, el defecto sustantivo radicó en la inobservancia del artículo 74 del CPACA, que consagra la regla general de procedencia del recurso de reposición contra actos administrativos definitivos, aun cuando el acto no lo exprese, lo cual hace parte del bloque de legalidad que rige la actuación administrativa. 14. Adicionalmente, sostuvo que se configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, al desestimar el Oficio 20221100086981 como un acto susceptible de control, máxime, cuando mediante este, la administración negó la procedencia de un recurso interpuesto, desatando así consecuencias jurídicas que ameritan revisión en sede constitucional. 15.
La accionante sostuvo que el cómputo de la caducidad debía iniciarse el día siguiente a la notificación del Oficio del 21 de septiembre de 2022, y no antes, dado que ese fue el momento en que se resolvió expresamente (aunque de forma negativa) el recurso, presentando la demanda dentro del término legal previsto. 16. Indicó que el defecto fáctico se presentó por la errónea valoración que el Tribunal hizo del Oficio 86981, al apoyarse en argumentos normativos y jurisprudenciales inaplicables al contencioso administrativo, sin realizar un análisis completo ni de su contenido ni de sus efectos jurídicos. 17.
Finalmente, indicó que la decisión acusada violó directamente principios constitucionales como la legalidad, tipicidad, “iura novit curia” y la reserva de ley, al desconocer el marco normativo del debido proceso administrativo y su desarrollo en el artículo 74 del CPACA, comprometiendo la eficacia del derecho de defensa y contradicción. 2.3.
Pretensiones 18. La parte accionante solicitó: «1. AMPARAR a la accionante sus derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, TIPICIDAD, RESERVA DE LA LEY e “IURA NOVIT CURIA”, previstos en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política de Colombia respectivamente y los que se lleguen a considerar, con base en los fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios planteados en el presente escrito de tutela.
2. DEJAR PARCIALMENTE SIN EFECTOS la Sentencia de Segunda instancia proferida el 19 de septiembre de 2024, notificada el 26 de septiembre de 2024, por parte de la Subsección “A” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la cual se revocó parcialmente el fallo de primera instancia emitido en Audiencia el 4 de febrero de 2024, por parte de la Juez 67 Administrativa del Circuito de Bogotá; se declaró probada Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 parcialmente la excepción de caducidad y se inhibió de proferir decisión de mérito, dentro del proceso promovido bajo radicado 11001-33-42-057-2023- 00023-00(01), contra la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial. 3.
Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR a la SUBSECCIÓN “A” DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA a que profiera nueva decisión de mérito dentro del proceso promovido bajo radicado 11001-33-42-057-2023-00023- 01, en la que declare no probada la excepción de caducidad y confirme íntegramente el fallo emitido en primera instancia, teniendo en cuenta que el término de caducidad del Medio de Control debe ser contabilizado a partir de la notificación del Oficio 20221100086981 de 21 de septiembre de 2022, a través del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto el 5 de septiembre de 2022.».
(Sic en toda la cita). 2.4. Intervenciones 19. Mediante auto6 del 9 de abril de 2025, la Sección Quinta del Consejo de Estado notificó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A como accionado y vinculó en calidad de tercero “con interés jurídico legítimo” al Juzgado Sesenta y Siete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. - Sección Segunda (a quo en el proceso ordinario); al Distrito Capital de Bogotá, y a la Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial «entidades demandadas en el proceso ordinario» 2.4.1.
La Alcaldía Mayor de Bogotá7, solicitó ser desvinculada de la acción indicando que no estaba legitimada en la causa por pasiva, toda vez que el artículo 120 del Decreto Distrital 479 de 2024, suscrito por el mandatario distrital, delegó la representación judicial y extrajudicial del sector central de la Administración Distrital en “los jefes y/o directores de las Oficinas o direcciones Jurídicas y/o subsecretarios jurídicos de las entidades y organismos distritales del sector central.” 2.5.2.
El Juzgado Sesenta y Siete (67) Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá D. C.8 remitió el link de acceso al proceso, pero guardó silencio respecto a la presente acción. 2.5.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección “A”9, a través del magistrado Néstor Javier Calvo Chaves, solicitó negar las pretensiones de la acción al considerar que no incurrió en ninguna trasgresión ius fundamental. 20.
La autoridad judicial accionada afirmó que el único acto administrativo definitivo en este caso era el Oficio 20221100077421 del 26 de agosto de 2022, mediante el cual la Secretaría General de la UAERMV negó a la demandante el reconocimiento del contrato realidad, las prestaciones sociales derivadas y el 6 Índice 6 del aplicativo SAMAI 7 Índice 12 del aplicativo SAMAI 8 Índice 13 del aplicativo SAMAI 9 Índice 15 del aplicativo SAMAI Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 pago de las cotizaciones al Sistema de Seguridad Social, por ser el acto que resolvió de fondo su situación jurídica. 21.
El ad quem consideró que, al no indicarse en el Oficio 20221100077421 del 26 de agosto de 2022 la procedencia de recursos no era viable el recurso de reposición. Afirmó que, en consecuencia, el Oficio 20221100086981 del 21 de septiembre de 2022, que reiteró dicha improcedencia, no fue considerado un acto administrativo susceptible de control judicial, por cuanto no resolvía de fondo la situación jurídica de la demandante, sino que se limitaba a rechazar la impugnación. 2.5.5.
La Unidad Administrativa Especial de Rehabilitación y Mantenimiento Vial (UAERMV)10, se opuso a las pretensiones argumentando que el Tribunal actuó conforme a derecho al declarar parcialmente probada la excepción de caducidad respecto a las pretensiones económicas y mantener únicamente la declaración de la existencia de la relación laboral y el pago de aportes pensionales. 22.
Adicionalmente, consideró que no era pertinente el amparo de los derechos fundamentales, toda vez que no los consideró trasgredidos por la autoridad judicial accionada aunado a que en su sentir proferir un fallo de reemplazo en este caso constituiría una tercera instancia. 23. Adujo que la interpretación dada por el Tribunal fue correcta porque en su criterio el oficio 20221100086981 del 21 de septiembre de 2022 no se consideró como un acto administrativo susceptible de control judicial, puesto que sólo declaraba la improcedencia del recurso de reposición interpuesto. 24.
Alegó que el término para interponer la demanda inició el 27 de agosto de 2022 y la misma fue radicada el 23 de enero de 2023, es decir, por fuera del término de 4 meses establecido en el artículo 164 numeral 2° literal d) del CPACA para reclamar prestaciones económicas de tipo salarial y prestacional, por lo que no se presentó el defecto sustantivo alegado. 25.
Manifestó que, en el entendido de que el ad quem aplicó las normas procesales, el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se advertía inexistente y con respecto al defecto fáctico concluyó que este tampoco se configuró porque el Tribunal estableció del conjunto probatorio los elementos de la relación laboral. 26. A lo anterior, adicionó que la violación directa de la Constitución no se presentó toda vez que la providencia judicial cuestionada no desconoció los principios de legalidad, tipicidad y reserva de la ley derivados del debido proceso, pues, por el contrario, el Tribunal aplicó las normas procesales referentes a la caducidad del medio de control. 10 Índice 16 del aplicativo SAMAI Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 2.5.6.
No se rindieron más informes. 2.6. Sentencia Impugnada 27. La Sección Quinta encontró acreditada la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la accionante, derivada de la inaplicación de normas imperativas del CPACA, pues evidenció que el acto administrativo contenido en el Oficio 20221100077421 del 26 de agosto de 2022, expedido por la Secretaría General de la UAERMV, resolvió de fondo la reclamación administrativa elevada por la accionante, denegando el reconocimiento del vínculo laboral y el pago de prestaciones sociales y cotizaciones. 28.
Afirmó que, pese a que dicho oficio no indicó que contra él procediera recurso alguno, el artículo 74 del CPACA consagra como regla general la procedencia del recurso de reposición contra actos administrativos definitivos. 29. En ese entendido, la primera instancia puntualizó que la Secretaría General de la UAERMV no ostenta la máxima jerarquía institucional, por lo que también procedía el recurso de apelación ante el director general.
Sostuvo que la omisión del Tribunal accionado en aplicar esta normativa, así como los artículos 75 a 78 y 86 del CPACA, constituyó un defecto sustantivo, al desconocerse el régimen legal aplicable sin una justificación razonable. 30. Indicó que la providencia judicial cuestionada también desconoció el efecto jurídico derivado del silencio administrativo negativo, consagrado en el artículo 86 del CPACA, al omitir que la decisión expresa de la entidad (contenida en el Oficio 20221100086981 del 21 de septiembre de 2022) resolvió el recurso de reposición presentado, por lo que el término de caducidad debía computarse a partir del día siguiente a su notificación personal (22 de septiembre de 2022), y no desde la emisión del acto inicial. 31.
En consecuencia, la primera instancia concluyó que el Tribunal accionado incurrió en un defecto sustantivo al inaplicar un mandato legal claro e inequívoco, afectando el derecho al acceso efectivo a la administración de justicia y la garantía de contradicción. Por ello, amparó el derecho fundamental al debido proceso, dejó sin efectos la sentencia del 19 de septiembre de 2024 y ordenó que se profiriera un nuevo fallo conforme al conteo de caducidad correctamente establecido. 2.7 Impugnación11 32.
La UAERMV presentó escrito de impugnación en el que reafirmó los argumentos de su contestación a la presente acción, afirmando que es improcedente al no configurarse los defectos alegados, y que la interpretación del artículo 164 del CPACA efectuada por el Tribunal fue razonable y conforme a la jurisprudencia, sin desconocer precedentes ni incurrir en ninguna arbitrariedad. 11 Índice 23 del aplicativo SAMAI Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 33.
Alegó que el Oficio 20221100086981 fue un acto de mero trámite que no reabrió términos de caducidad, pues no resolvió de fondo la situación jurídica de la actora. Invocó además el artículo 13 de la Ley 1755 de 2015 y el inciso final del artículo 76 del CPACA para descartar la obligatoriedad del recurso. 34. Resaltó que el Tribunal garantizó los derechos fundamentales, al distinguir entre pretensiones sujetas a caducidad (económicas) y no sujetas (aportes pensionales). 35.
En conclusión, solicitó revocar el fallo de tutela de primera instancia, por cuanto desconoce la excepcionalidad de este mecanismo, reabre términos precluidos y desnaturaliza el control constitucional al interferir con una providencia motivada, legal y ajustada al debido proceso. 36. El apoderado de la UAERMV dio12 a los argumentos expuestos previamente, indicando que la reclamación administrativa laboral tiene naturaleza especial y autónoma, distinta del régimen general del CPACA pues está regida por un régimen especial autónomo previsto en el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo, que se agota con la decisión inicial o el silencio de un mes, sin dar lugar a recursos adicionales como los establecidos en el CPACA. 37.
En ese entendido adujo que invocar el CPACA implicaría vulnerar el principio de especialidad normativa, contrariar décadas de práctica judicial y generar contradicciones normativas, como incompatibilidades entre el silencio previsto en el artículo 6 del CPT y los términos de los recursos del procedimiento administrativo. 38. Alegó además el carácter optativo del silencio administrativo negativo en materia laboral, reafirmado en la Sentencia C-792 de 200613 e insistió en que la interpretación del Tribunal fue razonable y ajustada al ordenamiento especial, por lo que no configura defecto alguno ni procede su revisión mediante acción de tutela.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 39. La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico 40 De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A incurrió en los defectos sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto, fáctico y por violación directa de la Constitución, y con ello, en la 12 Índice 4 del aplicativo SAMAI, exp. 11001-03-15-000-2025-01691-01 13 Corte Constitucional, Sentencia C-792 del 2006, MP Rodrigo Escobar Gil Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, y los principios de legalidad, tipicidad, “iura novit curia”, y reserva legal de la señora Diana Milena Millán Vargas. 3.3.
Procedencia de la acción de tutela 41. La acción de tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991 así como por los Decretos 306 de 1992 y 1382 de 2000 compilados en el Decreto 1069 de 2015, protege los derechos fundamentales cuando son vulnerados o amenazados, actuando de manera residual o subsidiaria en ausencia de otros medios judiciales, salvo cuando se requiera utilizar como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 42.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es posible acudir al recurso de amparo para proteger derechos fundamentales amenazados o vulnerados por decisiones judiciales, ya que el ejercicio de la judicatura debe sujetarse a los valores, principios y derechos constitucionales, permitiendo el control de autoridades que excedan los límites impuestos por la Constitución. 43.
La acción de tutela, como mecanismo excepcional y residual, exige cumplir unos requisitos definidos por la Corte Constitucional tras años de elaboración jurisprudencial. Estos buscan equilibrar la seguridad jurídica, la autonomía judicial y la protección efectiva de los derechos fundamentales, permitiendo subsanar controversias en procesos judiciales dentro del marco constitucional. 44.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. 3.3.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.3.1.1.
En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.3.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.3.1.3.
Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues no han transcurrido más de 6 meses desde la notificación de la providencia cuestionada14. 3.3.1.4. El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de un defecto sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto, fáctico y por violación directa de la Constitución, derivados de la supuesta omisión en la aplicación de disposiciones imperativas del CPACA y de una indebida valoración del contexto normativo y probatorio, con los que presuntamente se trasgredieron los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y los principios de legalidad, tipicidad, “iura novit curia”, y reserva legal, de la señora Diana Milena Millán Vargas. 45.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.4. El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 46. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico» 47. En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador. (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es 14 La cual fue notificada el 26 de septiembre de 2024.
La acción de tutela se presentó el 20 de marzo de 2025. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que, si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador»15. 48.
Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presentó un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoció las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoció la normativa aplicable o porque omitió tener en cuenta la ratio decidendi de una sentencia con efectos erga omnes. 3.5.
El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 49. En cuanto al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, se advierte que este se presenta cuando la autoridad judicial utiliza o concibe los procedimientos como obstáculo para la eficiencia del derecho sustancial, de tal manera que sus actuaciones generan una denegación de la justicia16.
Este defecto procedimental puede llegar afectar la prevalencia del derecho sustancial y el derecho a acceder a la administración de justicia cuando: i) se aplican normas procesales que se oponen a la vigencia de derechos constitucionales en cada caso concreto, ii) se exige cumplir requisitos formales de manera irracional, a pesar de que pueda tratarse de cargas imposibles de cumplir, siempre y cuando dicha circunstancia sea comprobada, iii) se incurre en un exceso de severidad procedimental en la apreciación de las pruebas, iv) o se omite el decreto oficioso 15 Corte Constitucional, sentencia T – 581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-053 de 2012., Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 de pruebas cuando a ello hay lugar17. 50.
Según la jurisprudencia constitucional, la configuración tanto del defecto procedimental absoluto como del defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, en todos sus supuestos fácticos, también requiere: i) que se trate de un error procedimental grave y trascendente que influya de manera cierta y directa con el fondo de la decisión; ii) que dicha deficiencia no pueda imputarse directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración al debido proceso; iii) que no se pueda corregir la irregularidad por ninguna otra vía; iv) que se haya alegado la irregularidad dentro del proceso, a no ser que ello hubiere sido imposible por la situación fáctica del caso; y v) que a consecuencia de todo lo anterior se vulneren derechos fundamentales18. 3.6.
El defecto fáctico como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 51. De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre el particular la Corte Constitucional19 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa20, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva21, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar. 52.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»22.
(Negrillas de la Sala). 53. En ese sentido, no es procedente la acción constitucional cuando se 17 Corte Constitucional, Sentencias, T-1306 de 2001, T-1323 de 2002, T-950 de 2003, T-973 de 2004, T-289 de 2005 y T-053 de 2012. 18 Corte Constitucional, sentencias C-590 de 2005, T-214 y T-053 de 2012, T-160 de 2013 y SU-770 de 2014. 19 Véase: Corte Constitucional, sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T- 567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 20 Corte Constitucional, sentencia T-576 de 1993, magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 21 Corte Constitucional, sentencia T-538 de 1994, magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-222 de 2016, magistrada ponente: María Victoria Calle Correa.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.7.
El defecto de violación directa de la Constitución como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 54. La Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada que este defecto que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4 de la Carta Política según el cual «la Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales.»23 55. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que este defecto se configura cuando se omite la aplicación de un precepto ius fundamental necesario para la decisión, lo que puede ocurrir cuando: “(a) en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (c) el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución24”25. 56.
Asimismo, la Corte Constitucional ha precisado que esta causal específica de procedencia de la acción de tutela se concreta cuando el juez da aplicación a una disposición de rango legal contraria a la Carta Política y no utiliza la figura de la excepción de inconstitucionalidad26. 4. Análisis de los defectos sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto, fáctico y por violación directa de la Constitución en el caso concreto 57.
La Sala anticipa que confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez que se evidenció la vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, derivada de la omisión del Tribunal accionado en aplicar normas imperativas del CPACA, en especial los artículos 74 a 78 y 86, que regulan el régimen de recursos y el silencio administrativo. 58.
Se partirá del análisis de los defectos alegados considerando que todos provienen de una misma raíz, esto es, la indebida interpretación del marco normativo aplicable al procedimiento administrativo que dio lugar a la actuación objeto de control. En esa medida, su examen integral resulta necesario para valorar adecuadamente el impacto constitucional del conjunto de irregularidades alegadas. 59.
En ese entendido, la inobservancia normativa (de la que se desprende el defecto sustantivo) condujo a una exigencia procesal indebida (que configuró un exceso ritual manifiesto), sustentada en una valoración incompleta del Oficio 23 SU-336 de 2017, Corte Constitucional 24 Al respecto, ver entre otras, las Sentencia T-199 de 2005, T-590 de 2009 y SU-198 de 2013 y T-809 de 2010. 25 Sentencia T-369 de 2015. 26 Sentencia SU-198 de 2013.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 20221100086981 del 21 de septiembre de 2022, mediante el cual la entidad resolvió de forma expresa el recurso de reposición (lo que constituyó un defecto fáctico). 60.
En conexidad con lo anterior, la desatención al contenido y efectos del acto referido derivó en su conjunto, en una afectación al debido proceso y a los derechos inherentes a él, configurándose la violación directa de la Constitución. Una vez precisado lo expuesto, se procederá al análisis individual de cada uno de ellos. 61. Así las cosas, la inobservancia del artículo 74 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) constituye una infracción normativa que configura un defecto sustantivo, toda vez que dicha disposición consagra, como regla general, la procedencia del recurso de reposición contra actos administrativos definitivos, incluso cuando no se indique expresamente en el acto. 62.
En consecuencia, la negativa a tramitar el recurso interpuesto por la parte actora desconoció el principio de legalidad que rige la actuación administrativa y vulneró de manera directa su derecho fundamental al debido proceso toda vez que como lo advirtió la primera instancia, la Secretaría General de la UAERMV, no ostenta la máxima jerarquía institucional, por lo que también procedía el recurso de apelación ante el director general. 63.
Dicha omisión generó una cadena de irregularidades que afectaron sustancialmente el acceso a la justicia, pues invalidó injustificadamente una actuación administrativa que producía efectos jurídicos directos y, en consecuencia, distorsionó el cómputo del término de caducidad para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. 64.
Por lo anterior la interpretación errada de la autoridad judicial al desconocer la naturaleza y efectos del Oficio 20221100086981 culminó en una decisión judicial que, en lugar de garantizar la protección de los derechos fundamentales involucrados, consolidó una denegación de justicia, contraria a los principios consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política. 65.
Así las cosas, el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto se presentó al exigir que el recurso solo procedía si estaba expresamente indicado en el acto, lo cual contraviene el artículo 75 del CPACA, que limita la improcedencia de recursos a actos generales, de trámite o ejecución. El acto en cuestión era definitivo y, por tanto, recurrible, por lo que requerir una formalidad no prevista legalmente impidió el acceso a la jurisdicción. 66.
El artículo 76 del CPACA refuerza esta conclusión al establecer que los recursos deben resolverse de fondo, y que su interposición suspende los efectos del acto. El artículo 77 dispone que la decisión sobre los recursos debe notificarse conforme a las reglas generales, y el 78 establece que, si no se decide en el término legal, el recurso se entenderá resuelto negativamente, pero todo este bloque normativo fue ignorado por el Tribunal.
Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 67. Aunado a lo anterior, con respecto al defecto fáctico, el Tribunal desestimó el valor jurídico del Oficio 20221100086981, pese a que este resolvió expresamente el recurso interpuesto.
Esta actuación no fue de mero trámite, pues produjo efectos jurídicos concretos. En consecuencia, el término de caducidad debía contarse desde su notificación, conforme al artículo 86 del CPACA, y no desde el acto inicial. 68. En ese entendido, el artículo 86 es claro al establecer que, transcurridos dos meses desde la interposición de un recurso sin que se haya notificado decisión expresa, se entenderá que la decisión es negativa.
Sin embargo, si la administración resuelve antes de ese plazo, como ocurrió en este caso, el término de caducidad debe contarse desde la notificación de esa decisión expresa. Ignorar este efecto implicó una valoración probatoria incompleta. 69. Adicionalmente, la violación directa de la Constitución se configuró al desconocer principios como la legalidad, la garantía de contradicción y el acceso a la justicia pues la interpretación judicial impugnada impidió el ejercicio de un recurso legalmente procedente, cerrando el acceso a la jurisdicción sin justificación razonable, lo que vulnera el núcleo esencial del derecho al debido proceso. 70.
Por otro lado, frente a la tesis sostenida en la impugnación según la cual el CPACA no es aplicable por tratarse de una reclamación laboral, es importante destacar que el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo no excluye la aplicación del CPACA cuando se trata de actos administrativos expedidos por entidades públicas. Así las cosas, no existe norma expresa que excluya su aplicación en este caso. 71.
Tampoco, y se reitera, es de recibo la afirmación que el Oficio 20221100086981 fue un acto de mero trámite. Ahora bien, la Sentencia C-792 de 2006 invocada por el actor es clara al señalar que el silencio administrativo negativo no sustituye la obligación de responder, y que el administrado puede esperar una respuesta expresa sin que ello implique consecuencias adversas.
Por tanto, la respuesta posterior sí tiene efectos jurídicos e incide en el cómputo de términos de la caducidad. 72. Finalmente, debe indicarse que, en cumplimiento de la providencia del 15 de mayo de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dictó una decisión de reemplazo de fecha 26 de mayo de 202527 que fue notificada el 6 de junio de esta anualidad. 73.
Por las razones expuestas, la Sala concluye que la providencia judicial cuestionada incurrió en defectos sustantivo, procedimental, fáctico y por violación directa de la Constitución, todos derivados de una interpretación normativa errada que afectó el derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, se confirmará la decisión del a quo que concedió el amparo solicitado. 27 Índices 24 y 26 del aplicativo SAMAI, exp. 11001-33-42-057-2023-00023-01 Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01691-01 Accionante: Diana Milena Millán Vargas www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la providencia del 15 de mayo de 2025 proferida por la Sección Quinta, del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA