Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-2019) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 20 de febrero de 2019 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP09328 del 9 de marzo de 2017, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; ii) RDP017544 del 27 de abril de 2017, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y 2 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja la confirmó; y iii) RDP019983 del 16 de mayo de 2017, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración. Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio mensual percibido al momento de la adquisición del estatus pensional, esto es, el 21 de diciembre de 2013; ii) cancelar el valor de las mesadas pensionales con los correspondientes reajustes de ley desde la fecha de acreditación de requisitos de pensionada; iii) cumplir la sentencia al tenor de lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA; y iv) condenar en costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja nació el 21 de diciembre de 1963, luego cumplió 50 años de edad, el 21 de diciembre de 2013. ii) Prestó servicios como docente oficial al departamento de Nariño de la siguiente manera: Acto de Nombramiento Fecha acto administrativo Fecha inicial Resolución 025 18/02/1981 01/09/1980 Decreto 030 11/01/1985 11/01/1985 Decreto 1438 31/12/1990 26/11/1990 Decreto 080 27/09/1993 27/09/1993 Decreto 1293 16/12/1998 16/12/1998 Decreto 0514 01/10/2002 01/10/2002 3 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja Resolución 0160 10/02/2010 10/02/2010 Resolución 0344 10/03/2010 10/03/2010 iii) Acreditó más de 32 años de servicio al magisterio con honradez, idoneidad y buena conducta. iv) El 27 de octubre de 2016, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 2 y 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) Los actos administrativos demandados transgredieron las disposiciones citadas, por cuanto se negó el reconocimiento de los tiempos de trabajo que la actora realizó como alfabetizadora, nombrada con la Resolución 025 del 18 de febrero de 1981, con retroactividad al 1° de septiembre de 1980, bajo el argumento de que no impartió educación formal por haber sido «alfabetizadora». ii) Dentro de la profesión docente las personas que desarrollen actividades de alfabetización de adultos se los debe contemplar como educadores, por lo tanto, el tiempo servido deberá ser computable para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 1.2.
Contestación de la demanda 4 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:1 i) La vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 se considera del orden nacional, por cuanto, aunque el acto de nombramiento fue suscrito por el departamento de Nariño, el Ministerio de Educación Nacional estaba a cargo para esa época del manejo y financiación de los programas de alfabetización, razón por la cual no resulta computable para efectos del reconocimiento prestacional deprecado. ii) No se encuentran debidamente acreditados los tiempos de servicio con posterioridad a 1980, pues no se ha podido dilucidar qué tipo de vinculación tenia la actora, ni el origen de los recursos con los que se pagaron las asignaciones devengadas, así como tampoco obran los actos administrativos de nombramiento o situaciones administrativas que se pudieran presentar.
Propuso las excepciones de inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia escrita proferida el 20 de febrero de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) Contrario a lo afirmado por la entidad demandada, el tiempo servido como docente en programas de alfabetización es dable tenerlo en cuenta para calcular el requerido para acceder a la pensión gracia. Así las cosas, en virtud de que los nombramientos fueron realizados por la entidad territorial y que su vinculación ocurrió el 1° de septiembre de 1980, se infiere que se dan los presupuestos del 1 Folios 144 al 148. 2 Folios 240 al 244.
Con ponencia del magistrado Edgar Guillermo Cabrera Ramos. 5 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja numeral 2° del artículo 1° de la Ley 91 de 1989, es decir, que la señora Arteaga Pantoja fue docente de carácter municipal antes del 31 de diciembre de 1980; además, está probado que laboró por más de 20 años al servicio de la docencia oficial. ii) Adicionalmente, cumplió 50 años el 21 de diciembre de 2013 y no obra prueba en el plenario que demuestre que durante el desempeño laboral estuvo incursa en una causal de mala conducta. iii) En cuanto al origen de los recursos, la UGPP alegó que no se evidenció que los salarios de la demandante fueran cubiertos en su totalidad con recursos propios, toda vez que consideró pudo haber recibido recursos el situado fiscal o del sistema general de participaciones, sin tener en cuenta que era obligación del extremo pasivo acreditar o desvirtuar uno u otro aspecto dentro del proceso, y que dicha circunstancia no incide al momento de definir el tipo de vinculación, ni mucho menos el derecho al reconocimiento prestacional. iv) En atención a ello, deviene procedente acceder a las pretensiones de la demanda y ordenar a la UGPP reconocer y pagar las mesadas correspondientes atendiendo a los ingresos y prestaciones devengadas en el año anterior a la adquisición del estatus, esto es, entre el 21 de diciembre de 2012 y el 21 de diciembre de 2013, así como condenar en costas a la parte demandada. v) En relación con la prescripción, se tiene que la reclamación administrativa presentada el 27 de octubre de 2016, interrumpió el fenómeno por el lapso de tres años, esto es, hasta el 27 de octubre de 2019, y como la demanda fue presentada el 14 de septiembre de 2017, se consideran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 27 de octubre de 2013. 1.4.
El recurso de apelación El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia 6 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja con base en los siguientes argumentos:3 i) Reiteró en estricto sentido las consideraciones presentadas en la contestación de la demanda referentes a que no se puede tener en cuenta el tiempo servido como alfabetizadora para efectos del reconocimiento de la pensión gracia y que no se encuentra debidamente acreditada la vinculación a partir de 1980. ii) De manera subsidiaria, y en el evento de confirmarse la decisión del a quo, no se comparte la determinación de condenar en costas a la entidad en tanto la oposición ejercida no fue temeraria, pues la actuación se acomodó a un adecuado ejercicio del derecho de defensa y contradicción y sin abuso del derecho. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes demandante y demandada reiteraron los argumentos expuestos en las oportunidades procesales.4 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.5 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 3 Folios 247 al 249. 4 Expediente digital, memoriales visibles en los índices 13 y 17 de la plataforma Samai. 5 Folio 312. 7 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja 2.2.
Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19286 y 37 de 19337 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.8 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».9 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante 6 Artículo 6.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 7 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 8 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 9 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 8 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».10 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699.
También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).
En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 9 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,11 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que 11 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 10 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».12 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:13 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».14 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,15 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:16 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 12 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».17 2.3.
Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios i) Conforme a su cédula de ciudadanía la señora Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja nació el 21 de diciembre de 1963, por lo tanto, cumplió 50 años de edad el 21 de diciembre de 2013.18 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 18 Folio 14. 13 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja ii) El 18 de febrero de 1981, mediante la Resolución 025, «por la cual se hacen unos nombramientos en el programa de educación de adultos y se dictan otras disposiciones», el secretario de educación pública del departamento de Nariño nombró a la señora Arteaga Pantoja como alfabetizadora del Centro Enrique Jhensen del municipio de Pasto, con retroactividad al 1° de septiembre de 1980.19 iii) La profesional universitaria de la sección de constancias de la Secretaría de Educación del departamento de Nariño certificó que la actora fue vinculada como alfabetizadora mediante la Resolución 025 del 18 de febrero de 1981, con retroactividad al 1° de septiembre de 1980.20 iv) El 11 de enero de 1985, por medio del Decreto 030, «por el cual se hace un nombramiento en el ramo de la educación», el gobernador del departamento de Nariño, en uso de sus atribuciones legales nombró a la demandante como maestra 19 Folios 15 al 17. 20 Folio 18.
Certificado del 21 de septiembre de 2016 y folio 189. 14 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja del departamento y la destinó como seccional de la Escuela Rural de Niñas de la Victoria, del municipio de Ipiales.21 Tomó posesión del empleo ante el secretario de gobierno municipal.22 v) El 27 de septiembre de 1993, con el Decreto 080, «por medio del cual se efectúa un traslado interno por solicitud propia de un docente nacionalizado del municipio de Ipiales», el secretario de educación municipal en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y de conformidad con los Decretos 2277 de 1979, 180 de 1982 y 1706 de 1989, trasladó a la actora de la Escuela Rural de Niñas de la Victoria, a la Concentración Escolar Centenario.23 vi) El 10 de diciembre de 1998, a través del Decreto 1293, «por el cual se traslada a un docente amenazado y se ordenan otros movimientos de personal, en el ramo de la educación», el gobernador del departamento de Nariño en ejercicio de sus atribuciones trasladó a la docente de la Concentración Escolar Centenario del municipio de Ipiales, a la Escuela Rural Mixta Santa Teresita de Catambuco del municipio de Pasto.24 vii) El 10 de octubre de 2002, mediante el Decreto 0514, «por el cual se termina una comisión y se traslada a un docente en el ramo de la educación», el secretario municipal de la Alcaldía de Pasto, en uso de la delegación de funciones concedidas mediante el Decreto 0037 de enero y 0142 de marzo 30 de 2001, trasladó a la maestra a la Concentración Escolar Enrique Jensen.25 viii)El 10 de marzo de 2010, por medio de la Resolución 0344, el secretario municipal de educación de la Alcaldía de Pasto, en uso de sus facultades legales, asignó como lugar de desempeño laboral de la señora Mercedes del Rosario la Institución Educativa Municipal San Juan Bosco.26 21 Folio 171. 22 Folio 172. 23 Folio 174 24 Folios 178 y 179. 25 Folios 181 y 182. 26 Folio 225. 15 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja ix) A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del municipio de Pasto certificó que la docente fue vinculada a través del Decreto 030 del 11 de enero de 1985, al servicio de la Escuela Rural Mixta La Victoria del municipio de Ipiales como docente de preescolar en propiedad y el vínculo se prorrogó desde esa data hasta la expedición del certificado, inclusive, esto es, el 29 de noviembre de 2018, y que tuvo dos períodos de licencias no remuneradas.27 En dicho certificado se dejó constancia de que el tipo de vinculación de la demandante fue nacionalizado, fuente de recursos sistema general de participaciones. x) Según el certificado de salarios emitido por la Secretaría de Educación del municipio de Pasto, la señora Arteaga Pantoja devengó entre 2012 y 2013 los factores salariales de asignación básica, prima de navidad, y prima de vacaciones.28 xi) El 29 de octubre de 2018, el jefe de la oficina de Control Interno Disciplinario de la Gobernación de Nariño certificó que revisada la base de datos y los libros radicadores de sanciones que se llevan en la Oficina de Control interno Disciplinario de la gobernación no se encontró registrada sanción en contra de la señora Arteaga Pantoja.29 2.3.2.
Actuación administrativa i) El 9 de marzo de 2017, la UGPP profirió la Resolución RDP09328 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante, al considerar que al 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada a la docencia oficial.30 En gracia de discusión, los períodos laborados como alfabetizadora no están contemplados como educación formal por lo que no podrían tenerse en cuenta para efectos de la prestación deprecada. 27 Folios 205 y 206. 28 Folios 22 y 23. 29 Folio 187. 30 Folios 24 y 25. 16 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja ii) Los días 27 de abril y 16 de mayo de 2017, la UGPP expidió las Resoluciones RDP017544 y RDP019983, respectivamente, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó.31 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante al observar las siguientes circunstancias. 2.4.1.
Está demostrado que la señora Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja laboró como maestra alfabetizadora antes del 31 de diciembre de 1980 en el Centro Enrique Jhensen del municipio de Pasto, en virtud de la designación efectuada con la Resolución 025 de 1981. 31 Folios 28 al 36. 17 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja 18 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja Bajo este escenario, tal como lo determinó el a quo, la vinculación como docente alfabetizadora es válida para obtener la pensión gracia objeto de controversia por las siguientes razones: El Decreto 1830 de 1966 reglamentó la educación para adultos y en su artículo 7 determinó que la alfabetización «constituye la etapa inicial de programas más amplios de educación de adultos y tiene como misión específica la enseñanza de la lectura, escritura, cívica y nociones de aritmética, la iniciación en actividades profesionales, habilitando al alfabetizado par a su ingreso a los cursos de educación general básica y a los de formación profesional».
Posteriormente, el Decreto 378 de 1970 estableció la educación primaria para adultos en todo el territorio nacional. A su vez, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 dispuso que el ejercicio de la profesión docente incluye la alfabetización de adultos. A partir de dichas normas, esta corporación ha sostenido que la labor docente de alfabetización es computable para efectos de acceder a la pensión gracia. En tal sentido se ha sostenido lo siguiente:32 De acuerdo con las normas antes mencionadas, el tiempo servido como docente en programas de alfabetización debe tomarse como laborado en educación primaria, por lo que es dable tenerlo en cuenta para efecto de calcular el requerido para acceder a la pensión gracia y sumarlo al que se laboró en educación secundaria, pues como ya se expuso el artículo 3.° de la Ley 37 de 1933, extendió dicha prestación a los maestros que completaron los años de servicio previstos en la Ley 114 de 1913 en establecimientos del nivel educativo antes mencionado. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de junio de 2016, radicado 19001-23-33-000-2013-00138-01 (2497-2014).
En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 15 de agosto de 2013, radicado 19001-23-31-000-2011-00303-01 (0106-2013); ii) del 6 de julio de 2017, radicado 52001-23-33-000-2014-00257-01 (4537-2016), iii) del 17 de julio de 2020, radicado 52001-23-33-000-2014-00255-01 (4850-2016); iv) del 27 de mayo de 2021, radicado 41001-23-33-000-2016-00553-01(1062-20); v) del 29 de julio de 2021, radicado 76001-23-33-000- 2017-01130-01(0523-20); vi) del 14 de octubre de 2021, radicados 25000-23-42-000-2016-03173- 01(4060-19) y 76001-23-33-000-2017-01199-01(5496-19); vii) del 23 de junio de 2022, radicado 41001-23-33-000-2016-00462-00 (1503-2021). 19 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja Así las cosas, se itera, la vinculación del 1° de septiembre de 1980, a partir de la cual la demandante fungió como alfabetizadora, debe tenerse en cuenta para computar los 20 años de servicio requeridos para acceder a la pensión gracia, teniendo en cuenta que dicho nombramiento fue efectuado por una autoridad del orden territorial y el servicio docente se prestó antes del 31 de diciembre de 1980.33 Además, dicha designación es de carácter nacionalizado, pues al tenor del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, tal condición la adquieren «los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales», conforme ocurrió en el sub lite. Es oportuno resaltar que la parte demandada desestimó la referida vinculación en consideración, entre otras cosas, a que los salarios de la docente alfabetizadora pudieron haber sido financiados por la Nación; sin embargo, conforme se expuso en acápites anteriores, esta corporación unificó su criterio en el sentido de indicar que tal argumento no podía oponerse para reconocer la prestación en comento, toda vez que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -ahora sistema general de participaciones- «le pertenecía[n] de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas endógenas y exógenas».34 De esta manera, los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación». 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 29 de julio de 2021, radicado 76001-23-33-000-2017-01130-01(0523-20). 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 20 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja Así las cosas, contrario a lo argumentado en el recurso de apelación, la vinculación al servicio oficial docente para desarrollar labores de alfabetización es válida para efectos del reconocimiento pensional pretendido. 2.4.2.
Respecto de la vinculación con posterioridad a 1980, se advierte que está determinada por la Resolución 030 del 11 de enero de 1985, proferida por el gobernador del departamento de Nariño, mediante la cual «se hace un nombramiento en el ramo de la educación», y se nombró a la accionante como maestra del departamento en la Escuela Rural de Niñas de la Victoria en el municipio de Ipiales.
Este acto se fundó en las siguientes consideraciones: De acuerdo con la anterior motivación, se encuentra acreditado que la actora fue nombrada como docente territorial, pues el acto de designación fue suscrito por una autoridad del orden departamental, en ejercicio de sus atribuciones legales. 21 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja Corolario a ello, no obra alusión alguna a que la autoridad territorial hubiera realizado la designación con ocasión del proceso de nacionalización de la educación adelantado por la Ley 43 de 1975, al paso que no se evidencia la intervención directa o por autorización del Ministerio de Educación Nacional para adoptar dicha decisión. Aunado a ello, la afirmación de que dicha designación tiene el carácter territorial también encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 1° de la ley 91 de 1989, en tanto dispone que son territoriales aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975».
Por consiguiente, se observa a partir de la prueba bajo análisis que la demandante fue nombrada como maestra departamental, sin que, se itera, se mencione o se aduzca la participación del Ministerio de Educación Nacional para adoptar dicha decisión, más aún cuando la plaza en la que fue designada correspondía a una propia de la entidad territorial.
Adicionalmente, se advierte que la demandante fue objeto de varios traslados en este período, tal como se extrae del siguiente certificado: 22 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja La Sala precisa que en el dossier se encuentra copia de los actos administrativos mediante los cuales la actora fue nombrada a partir de 1985 y por medio de los cuales fue trasladada a diferentes instituciones educativas al interior del departamento de Nariño,35 de los que se extrae con claridad que el objeto de la vinculación fue prestar servicios como docente de educación primaria y prescolar.
Así pues, no se puede perder de vista que las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron a pesar de los traslados de que fue objeto, comoquiera que el último nombramiento se efectuó el 11 de enero de 1985, para desempeñarse en una plaza departamental y este se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.36 35 Decretos 080 del 27 de septiembre de 1993; 1293 del 10 de diciembre de 1998; 0514 del 10 de octubre de 2002 y 0344 del 10 de octubre de 2002, detallados en el acápite de hechos probados de esta providencia. 36 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 23 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja En este orden de ideas, la vinculación que se mantuvo entre el 11 de enero de 1985 y el 21 de diciembre de 2013,37 que suma un total de 28 años, 10 meses, y 3 días,38 tal como acertadamente lo consideró el a quo, resulta válida para estudiar las pretensiones de la demandante.
Ahora, respecto del motivo de inconformidad de la entidad apelante respecto de la condena en costas de primera instancia se tiene que por mandato del artículo 188 del CPACA la imposición de las costas obedecía a un criterio objetivo, sin que para ello debiera evaluarse la conducta de las partes. De este modo, al juez le correspondía efectuar una valoración objetiva-valorativa para comprobar que estas se causaron conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiriera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de los sujetos procesales.
En ese orden de ideas la decisión de condenar o no en costas a la parte vencida del proceso correspondía a un análisis discrecional del fallador de instancia. En efecto, en aplicación del criterio objetivo, en la sentencia debía haber una disposición o decisión acerca de la condena en costas, bien sea imponiéndola o absteniéndose de hacerlo; en este caso, el juez de instancia decidió condenar en costas a la parte vencida en el proceso.
Así las cosas, en virtud del criterio anotado era necesario que el juez revisara si las costas se causaron o si era viable comprobar su causación, ello, de acuerdo con la actividad que efectivamente se hubiera desplegado en ejercicio de la defensa de los intereses de las partes, como en efecto ocurrió. De suerte que la decisión de condenar en costas tomada por el Tribunal Administrativo de Nariño no desatendió los postulados del artículo 188 del CPACA 37 Fecha en la que la accionante cumplió 50 años de edad y para la cual continuaba prestando servicios como educadora según fue certificado. 38 Descontando los 37 días respecto de los cuales gozó de licencia no remunerada.
Los actos mediante los cuales le concedieron la licencia no remunerada reposan en los folios 173 y 183 del expediente. 24 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja para el momento en que fue proferida la decisión,39 razón por la cual se encuentra ajustada a derecho.
No obstante, aprovecha la Sala para precisar que a partir de la promulgación de la Ley 2080 de 2021, en tanto en su artículo 47 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para señalar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», se debió ajustar el mencionado criterio objetivo.
De esta manera, debe entenderse que a partir de la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. Sin embargo, se insiste, para la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia (20 de febrero de 2019), no habían comenzado a regir las previsiones de la mentada norma, cuya publicación data del 25 de enero de 2021, luego su decisión no desatendió los postulados del artículo 188 del CPACA vigentes al momento de su promulgación. En suma, una vez fueron estudiados uno a uno los argumentos esbozados en el recurso de apelación impetrado, la Sala advierte que ninguno tiene vocación de prosperidad y en tal sentido se confirmará la sentencia de primera instancia. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 39 De acuerdo con lo expuesto, para la imposición de la condena en costas debía hacerse una valoración objetivo - valorativa que implica el deber del juez de comprobar que se causaron conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes. 25 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,40 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada, pues se acreditaron los requisitos previstos en la norma para acceder a la pensión gracia 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 26 Radicación: 52001-23-33-000-2018-00041-01 (2679-19) Demandante: Mercedes del Rosario Arteaga Pantoja reclamada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 20 de febrero de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.