CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá D. C. ocho (8) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 250002342000201200245 02 (6052-2019) Demandante: JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS Demandado: NACIÓN, RAMA JUDICIAL, DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Temas: Prima especial del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala de Conjueces procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de fecha 21 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria que accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y mediante apoderado judicial, el señor Jesús María Carrillo Ballesteros solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos1: - Resolución 3922 del 13 de junio de 2011, expedida por el director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial de Bogotá, mediante la cual negó el pago de las diferencias causadas entre 1995 y el 2003 de la prima de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, con inclusión de las cesantías. - Resolución 6745 del 30 de diciembre de 2011, emitida por la misma entidad, por medio de la cual se confirmó la decisión descrita en el numeral anterior, al desatar el recurso de reposición. Como consecuencia de tal declaración, a título de restablecimiento del derecho pidió condenar a la demandada a: 1 Folios18 a 29.
Radicación: 250002342000201200245 02 (6052-2019) Demandante: Jesús María Carrillo Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 “(…) reconocer y pagar las diferencias adeudadas por concepto de prima especial de servicios, desde el 15 de mayo del año 1995 al 15 de mayo del año 2003, periodo como Consejo de Estado del demandante.
Tercera.- el pago de las prestaciones solicitadas se debe liquidar conforme lo ordenan los artículos 176, 177, y 178 del Código Contencioso Administrativo, y generar los intereses ordenados en la Sentencia C-188 de la Honorable Corte Constitucional. Cuarta.- Condena a las costas del proceso para la entidad demandada (…)” 2. Contestación de la demanda.
La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial guardó silencio en esta etapa.2 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA3 Mediante sentencia dictada en audiencia el 21 de junio de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, accedió a las pretensiones de la demanda en los siguientes términos: “(…)
PRIMERO: DECLARAR la nulidad de las Resoluciones No. 3922 del 13 de junio de 2011 y No. 6745 del 30 de diciembre de 2011por las cuales se negó el pago de las diferencias adeudadas al señor JESÚS MARÍA CARRILLO BALLESTEROS por concepto de prima especial de servicios (Art. 15 Ley 4ª de 1992), conforme con lo expuesto en la parte motiva.
SEGUNDO: CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL a RECONOCER y PAGAR (…) retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido por prima especial de servicio (Art. 15 de la Ley 4ª de 1992) durante el periodo comprendido entre el 15 de mayo de 1995 al 15 de mayo de 2003 como Consejero de Estado, y la suma que corresponda luego de incluir la totalidad de los factores salariales devengados por los Congresistas en dicho periodo y que no le fueron tenidos en cuenta, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
(…)
CUARTO: Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo (…)” (Ortografía, puntuación, mayúsculas, resaltados y negrilla del texto original) Señaló que para la liquidación de la prima especial de servicios se deben tener en cuenta las cesantías percibidas por los congresistas, pues el que la ley haya relacionado, únicamente, la prima de navidad no significa que se trate de un factor taxativo sino enunciativo.
De ahí que, proceda el pago de las diferencias dinerarias resultantes entre lo percibido por concepto de prima especial entre el 15 de mayo de 1995 y el 15 de mayo de 2003, en favor del demandante, en su calidad de ex consejero de estado, y la suma que corresponda luego de incluir la totalidad de los factores salariales devengados por los congresistas en dicho periodo.
RECURSO DE APELACIÓN4 2 Así se advierte en el acta de la audiencia inicial obrante a folios 100 a 104. 3 Folios 152 a 156. 4 Folios 114 a 118. Radicación: 250002342000201200245 02 (6052-2019) Demandante: Jesús María Carrillo Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Inconforme con la decisión el apoderado de la demandada interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la decisión adoptada por el a quo y, en su lugar, negar las súplicas de la demanda.
Expuso, brevemente, la normativa que rige la bonificación por compensación y la bonificación por gestión judicial, a saber, los Decretos 610, 2668 y 1239 de 1998 y 4040 de 2004. A su vez, destacó que estos emolumentos no constituyen factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones sociales. De otro lado, señaló que existe una imposibilidad de pago por parte de la entidad, dado que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado los recursos correspondientes.
En ese sentido, indicó que, de acuerdo con las disposiciones contenidas en los Decretos 111 de 1996 y 1068 de 2015, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones atribuibles al presupuesto de gastos sobre apropiaciones inexistentes. De igual manera, aseveró que de acceder a las pretensiones de la demanda se superaría el tope de la remuneración que por todo concepto perciben los “Magistrados de Tribunal y equivalentes”5, esto es, el 80% de lo que por todo concepto perciben anualmente los magistrados de Alta Corte.
CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 2.
Problema jurídico En atención a los argumentos del recurso de apelación frente a las consideraciones expuestas por el a quo, el problema jurídico que se debe resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿El recurso de apelación presentado por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia, satisfizo las exigencias señaladas en la Ley, para efectos de examinar las consideraciones del a quo? 5 Así lo señala expresamente en el recurso de apelación. Radicación: 250002342000201200245 02 (6052-2019) Demandante: Jesús María Carrillo Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Incongruencia del recurso de apelación A fin de resolver este problema jurídico, se considera importante precisar que el objeto del presente proceso versó sobre la pretensión de nulidad de las Resoluciones 3922 del 13 de junio de 2011 y 6745 del 30 de diciembre de la misma anualidad6, mediante las cuales la demandada negó incluir las cesantías para calcular la prima especial de servicios, de que trata el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, bajo el argumento de que, según lo prevé el Decreto 10 de 1993, para el cálculo de este emolumento solo puede tenerse en cuenta la prima de navidad.
Mediante sentencia proferida el 21 de junio de 2019, el a quo accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que “para la liquidación de la prima especial de servicios se debe tener en cuenta la cesantía percibida por los Congresistas, pues el que la ley haya relacionado únicamente la prima de navidad no significa que se trate de un factor taxativo, sino enunciativo y en dicha medida se declarará la nulidad de los actos administrativos enjuiciados (…9”.
Pues bien, nótese que el recurso de alzada presentado por la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no constituye una impugnación, habida cuenta que alude a aspectos que no guardan relación alguna con la sentencia, ni con la demanda. En efecto, se hace alusión a las bonificaciones por compensación y por gestión judicial, lo cual no concierne al debate jurídico objeto del sub examine, pues la decisión de primera instancia analizó la inclusión de las cesantías para el cálculo de la prima especial contenida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992.
En ese sentido, es preciso recordar que, en la sustentación de la apelación frente a la providencia de primer grado, al impugnante o recurrente le asiste el deber de señalar las discrepancias que tiene frente a la sentencia que ataca por la vía del recurso de alzada, pues dichas inconformidades son las que realmente deben ser examinadas y resueltas en la providencia de segunda instancia. Dicho de otro modo, la sustentación del recurso de apelación es el medio procesal previsto por el artículo 247 del CPACA para que el recurrente manifieste los motivos de reproche con la sentencia. En efecto, la sustentación del recurso delimita el pronunciamiento de la segunda instancia, tal y como lo dispone el artículo 328 del CGP, aplicable por remisión expresa del artículo 306 del CPACA.
Es así como las razones aducidas por el recurrente en la sustentación de la apelación demarcan la competencia funcional del juez de segunda instancia, por lo cual, si no existen dichas razones de discrepancia con la sentencia dictada, el recurso carece de objeto, máxime en el caso en estudio, al apreciarse que los argumentos esgrimidos en el recurso de apelación resultan incongruentes no sólo 6 Folios 31-32.
Radicación: 250002342000201200245 02 (6052-2019) Demandante: Jesús María Carrillo Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 frente a la sentencia proferida por el a quo, sino también respecto de las pretensiones de la demanda. Frente al punto, por parte de la Sección Segunda de esta Corporación7 se ha explicado lo siguiente: “[…] Se debe precisar, a la altura de lo enunciado, que al no respetar el principio de congruencia el recurso de apelación presentado por el apoderado del Ministerio de Educación frente a la sentencia de primera instancia, la apelación es fallida y por consiguiente se tiene por no presentado.
Lo anterior por cuanto el recurso de apelación demarca la competencia del juez de segunda instancia y, por lo mismo, cuando los fundamentos de la apelación son extraños al debate del sub judice por no corresponder a los mismos hechos analizados por el a quo, se entiende como una apelación fallida, según lo ha sostenido el Consejo de Estado8, así: “[…] En conclusión, se observa que los argumentos esgrimidos por el recurrente como sustentación del recurso, en verdad, no están dirigidos contra el fondo de la sentencia apelada, por no corresponder al caso que se juzga, lo cual impide en el fondo desatar la apelación, es decir, ésta resulta fallida porque es imposible confrontar la sentencia con una apelación de la misma que no lo es.
Así, realmente no existe apelación de la sentencia. Y esta situación impide conocer de fondo el caso por la vía de la apelación. […]”. (Negrita y cursiva en el texto original). De acuerdo con lo anterior, cuando los argumentos expuestos en el recurso de apelación no se dirigen contra el fondo de la decisión recurrida al no existir correspondencia con los presupuestos del asunto que se resuelve, se presenta la apelación fallida, lo que trae como consecuencia que permanezca incólume lo resuelto en primera instancia. Lo anterior materializa el debido proceso, teniendo en cuenta que la decisión que debe adoptar el ad quem necesariamente debe guardar congruencia con lo resuelto por el juez de primera instancia, razón por la cual los argumentos que se presenten en el recurso de apelación son los que eventualmente darán lugar a que la providencia sea confirmada, revocada o modificada, según el caso.
En conclusión, ante la incongruencia de las razones que arguyó el apoderado de la parte demandada dentro del recurso, la Sala infiere de forma razonable que no existe en el presente caso motivo alguno de inconformidad contra el fallo, lo que impone declarar incólume la sentencia apelada. En consecuencia, un escrito de apelación que no contenga argumentos tendientes a desvirtuar las razones que fundamentan el fallo de primera instancia, 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicado: 19001-23-33-000-2013-00214-01 (1392-2016). 8 Consejo de Estado, sentencia del 25 de mayo de 2006, radicado 15001-23-31-000-2000-02086- 01, número interno 2273-2005.
Radicación: 250002342000201200245 02 (6052-2019) Demandante: Jesús María Carrillo Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 impide un reexamen de los mismos de carácter oficioso por parte de la segunda instancia. En este sentido y de acuerdo con la finalidad del recurso de apelación, resulta necesario no solo que el recurrente sustente la decisión, sino que lo haga de la forma adecuada, indicando en concreto los motivos de inconformidad respecto del fallo del a quo, los cuales determinarán el objeto de análisis del ad quem y su competencia frente al caso.
Lo anterior requiere un grado de congruencia entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría ante una trasgresión al debate jurídico y probatorio que fundamentó la decisión del juez de primera instancia, así como la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia. Bajo las anteriores reflexiones, observa la Sala que el recurso de apelación formulado por la entidad demandada se encuentra totalmente alejado de las consideraciones o motivos en que se basó el Tribunal para acceder a las súplicas de la demanda.
En efecto, aquel no hace mención alguna de los puntos expuestos en la sentencia de primera instancia, respecto a las razones por las cuales la prima espacial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 debe calcularse con inclusión de las cesantías. Por lo anterior, debe concluirse que la apelación no guarda la congruencia exigida con lo analizado y decidido en la sentencia apelada, de modo que si bien el recurso fue interpuesto de manera oportuna, por lo cual se dio el impulso procesal correspondiente, el escrito no satisfizo la finalidad sustancial del mismo y en estas condiciones, la Sala carece de elementos que le permitan revisar la decisión que se apela, pues no cuenta con los argumentos del recurrente tendientes a rebatir el análisis que el Tribunal expuso en su sentencia frente al examen probatorio realizado o el criterio jurídico adoptado.
Así las cosas, no es dable al juez asumir cargas que corresponden a las partes procesales, ello desvirtuaría su papel imparcial en el juicio, esto es, en el evento en que una de las partes está inconforme con la sentencia, es su responsabilidad atacar la decisión poniendo en conocimiento, tanto del juez como de la parte favorecida con la sentencia, las razones que en su criterio, dejan sin fundamento la providencia judicial, de manera que la parte no recurrente pueda exponer, en ejercicio de su derecho de defensa, las razones por las cuales considera que la decisión merece ser confirmada.
En conclusión: El recurso de apelación presentado por la parte demandada no guarda congruencia con lo decidido en la sentencia apelada, por tal razón y al no encontrar motivo alguno de inconformidad contra el fallo, debe declararse incólume la sentencia del Tribunal que accedió las súplicas de la demanda, pues no es posible analizar ni los argumentos, ni las decisiones en ella adoptadas, en tanto que se configuró la apelación fallida Reconocimiento de personería Radicación: 250002342000201200245 02 (6052-2019) Demandante: Jesús María Carrillo Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Se reconoce personería a la abogada Diana Maritza Olaya Ríos9 identificada con la cédula de ciudadanía 52.717.538 y portador de la TP 141.265 del CS de la J, en los términos y para los efectos del poder conferido por la parte demandada, visible en el índice 54 del sistema informático SAMAI.
Costas Finalmente, en aplicación de lo previsto en el numeral 8 del artículo 365 del CGP, en armonía con la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 y la posición asumida por parte del Consejo de Estado10, la Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho a la parte vencida dentro del presente asunto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia proferida el 21 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió a las pretensiones de la demanda, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Jesús María Carrillo Ballesteros contra la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: RECONOCER personería a la abogada Diana Maritza Olaya Ríos, en los términos y para los efectos del poder conferido por la parte demandada.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático «SAMAI». 9 Consultada la página de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se advierte que el abogado no registra antecedentes. Véase: https://antecedentesdisciplinarios.cndj.gov.co/ 10 “Consejo de Estado, providencia de 20 de agosto de 2015, medio de control No 47001233300020120001301 (1755-2013), C.P. Sandra Lisseth Ibarra Vélez.
“( ) La norma contenida en el citado artículo 188, no impone al funcionario judicial la obligación se conceder en costas, solo le da la posibilidad de “disponer”, esto es, de pronunciarse sobre su procedencia. La mencionada sentencia precisó que si bien es cierto en la Ley 1437 de 2011, no aparece la previsión que contenía el artículo 171 del decreto 01 de 1984, referido a la potestad de imponer condena en costas, "teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes", también lo es la norma establecida en la Ley 1437 de 2011, no impone la condena de manera automática frente a aquél que resulte vencido en el litigio, pues debe entenderse que ella es el resultado de observar una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre la acusación de gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el Juez ponderará tales circunstancias y se pronuncia sobre la procedencia de imposición con una decisión sustentada […]”.
Radicación: 250002342000201200245 02 (6052-2019) Demandante: Jesús María Carrillo Ballesteros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez ponente Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.