CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: Luis Felipe Aparicio Lora Tema: Resuelve apelación de auto que negó medida cautelar Auto interlocutorio ______________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Ugpp contra el auto del 31 de julio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual se negó la medida cautelar presentada por la entidad demandante. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda 1. La Ugpp presentó demanda2 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 6435 del 23 de septiembre de 1992, mediante la cual se reconoció pensión de jubilación al demandado; 8746 del 11 de agosto de 1995, expedida en cumplimiento de un fallo judicial y a través de la cual se reconoció pensión gracia al demandado; y 6312 y 6313, ambas del 30 de marzo de 1998, mediante las cuales se reliquidaron, respectivamente, las pensiones gracia y de jubilación reconocidas al demandado, todas expedidas por la extinta Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal. 1 En adelante Ugpp. 2 Samai de tribunal, índice 34, archivo 22_ED_2020054903(.zip), folios 1 a 16 del pdf. 3 En adelante CPACA. 2 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reintegro de las sumas pagadas en exceso al demandado, debidamente indexadas. 3. La entidad demandante señaló como hechos relevantes los siguientes: 3.1. Luis Felipe Aparicio Lora, nacido el 6 de abril de 1930 laboró al servicio del Estado, así: «En la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba desde el 1 de febrero de 1959 hasta el 28 de febrero de 1966, con vinculación de carácter Nacionalizado según certificación de fecha 27 de octubre de 2009.
En el Ministerio de Educación Nacional - Colegio Nacional José María Córdoba de Montería desde el 01 de febrero de 1966 hasta el 15 de noviembre de 1995. En la Secretaría de Educación del Departamento de Córdoba desde el 3 de febrero de 1975 hasta el 26 de febrero de 1996, con vinculación de carácter Departamental según certificación de fecha 27 de octubre de 2009». 3.2.
Su último cargo fue el de coordinador grado 14 en el Colegio Nacional “José María Córdoba” de Montería. 3.3. Mediante Resolución 6435 del 23 de septiembre de 1992, Cajanal reconoció al demandado pensión de jubilación ordinaria, efectiva a partir del 1 de febrero de 1986, con efectos fiscales a partir del 7 de febrero de 1987, sin condicionarla al retiro por ser del ramo docente. 3.4.
Posteriormente, Cajanal a través de la Resolución 2143 del 13 de mayo de 1993, resolvió un recurso de apelación contra un acto ficto negativo relacionado con el reconocimiento de la pensión gracia, el cual fue confirmado. 3.5. En cumplimiento de un fallo proferido el 26 de octubre de 1994 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Cajanal expidió la Resolución 8746 del 11 de agosto de 1995, mediante la cual reconoció pensión gracia al demandado, efectiva desde el 6 de abril de 1980, con efectos fiscales a partir del 11 de diciembre de 1988, por prescripción trienal. 3.6.
Luego del retiro definitivo del servicio Cajanal expidió las Resoluciones 6312 y 6313 del 30 de marzo de 1998, mediante las cuales reliquidó, respectivamente, las pensiones de jubilación ordinaria y gracia reconocidas al demandado, efectivas a partir del 16 de noviembre de 1995. 3.7. Mediante la Resolución 40397 del 20 de agosto de 2008 Cajanal negó la reliquidación de la pensión gracia por nuevos factores salariales.
Posteriormente, mediante la Resolución PAP 5735 del 30 de junio de 2010, la entidad negó 3 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP nuevamente la reliquidación de dicha prestación y el reconocimiento de indexación e intereses moratorios solicitados por el pensionado. 3.8. En sentencia de tutela del 19 de septiembre de 2007, el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal4 amparó los derechos fundamentales de petición, mínimo vital y seguridad social del demandado y ordenó a Cajanal reintegrar las sumas descontadas por concepto de salud sobre las mesadas pensionales, así: «En consecuencia se ORDENARA que dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de este fallo, el representante LEGAL DE CAJANAL, AUGUSTO MORENO BARRIGA o a quien haga sus veces procederá a reembolsar a los tutelantes referidos las sumas descontadas de las mesadas descontadas de las mesadas pensionales, adicionales y reliquidación, correspondientes a su pensión gracia, reconocido desde que se adquirió el status de pensionado, hasta el mes de agosto de 2003, sumas debidamente indexadas hasta su cancelación». 3.9.
A través del Auto UGM 6745 del 29 de febrero de 2012, Cajanal suspendió los efectos de la sentencia de tutela proferida el 19 de septiembre de 2007 por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal, en la cual se había ordenado el «reembolso de aportes». 3.10. Posteriormente, mediante Auto ADP 2139 del 14 de septiembre de 2012, la entidad declaró improcedente una nueva solicitud de reliquidación presentada por el demandado y señaló que no se aportaron elementos nuevos que justificaran modificar la decisión adoptada en la Resolución PAP 5735 de 2010. 3.11.
A través de la Resolución RDP 12976 del 23 de octubre de 2012, se negó la solicitud de revocatoria directa presentada contra la Resolución PAP 5735 de 2010, solicitada por Luis Felipe Aparicio Lora. 3.12. Después, mediante sentencia T-272 del 6 de mayo de 2014, la Corte Constitucional ordenó a Cajanal inaplicar la orden impartida en el fallo de tutela de 2007, así: «Tercero. En relación con el expediente T3190423, ORDENAR a CAJANAL E/CE en liquidación que inaplique la orden impartida en el fallo de tutela del diecinueve (19) de septiembre de dos mil siete (2007), proferido por el Juzgado Segundo Promiscuo del Circuito de Corozal, en el proceso promovido por Jorge Elías Álvarez Salgado y otros 439 accionantes contra CAJANAL E/CE en liquidación, por cuanto las irregularidades advertidas desvirtúan la validez del título conferido en virtud de esta providencia judicial.
Esta decisión, en cualquier caso, no desconoce el derecho de los interesados de acudir ante la jurisdicción administrativa para controvertir la validez de los actos administrativos en virtud de los cuales se determina el monto de retención de aportes en salud y, en su caso, para que decida sobre las sumas de dinero que ya fueron devueltas a los interesados». 4 La providencia que se aporta no es legible, sin embargo, al parecer el radicado corresponde al T2007-00277-00. 4 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP 3.13.
Finalmente, mediante Resolución RDP 26446 del 26 de junio de 2015, la UGPP dio cumplimiento a la sentencia T-272 de 2014 y ordenó la inaplicabilidad de las órdenes impartidas en el fallo de tutela del 19 de septiembre de 2007. 1.2. Solicitud de medida cautelar 4. La Ugpp solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, en los siguientes términos: «En el presente caso la medida que se solicita tiene doble finalidad, ya que es preventiva, pues como se ha indicado anteriormente, al señor Luis Aparicio se le han realizado pagos por mesadas pensionales en virtud del reconocimiento de una pensión gracia y de una pensión ordinaria de jubilación, la cual por haber sido reconocida esta última, computando tiempos de servicios laborados en la docencia con vinculación Nacional, resulta incompatible con la pensión gracia; y tiene finalidad de suspensión, pues se solicita se decrete la suspensión provisional de las resoluciones Nos. 006435 del 23 de septiembre de 1992, la N° 8746 del 11 de agosto de 1995, la N° 6312 del 30 de marzo de 1998 y la N° 6313 del 30 de marzo de 1998, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal, a través de la cual se reconoció pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación al accionado, la cual son incompatibles, además de ello, se reliquidó la pensión gracia por nuevos factores salariales devengados en el último año de servicio, lo cual no es procedente.
Ahora bien, se hace necesario precisar que con base en los hechos de la demanda, referidos en el respectivo acápite, y lo demostrado objetivamente en el concepto de violación, se solicita la suspensión provisional de la resolución antes mencionada, a fin de proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, pues aparece prima facie la contradicción con los preceptos establecidos en la normatividad en virtud de la cual se realiza el reconocimiento pensional objetado y todas las actuaciones que devienen de este, al momento de expedirse aquellas.
Se debe recalcar, que ha de tenerse en cuenta que las resoluciones Nos. 006435 del 23 de septiembre de 1992, la N° 8746 del 11 de agosto de 1995, la N° 6312 del 30 de marzo de 1998 y la N° 6313 del 30 de marzo de 1998, carecen de legalidad, puesto que el reconocimiento pensional efectuado a través de ella, no era viable a la luz de la constitución y la ley, por cuanto se tuvieron en cuenta la prohibición o incompatibilidad consagrada en la Ley 91 de 1985 y de la prohibición de percibir por parte del Estado una doble remuneración, consagrado en el artículo 128 de la Constitución Política de Colombia.
Así las cosas, es procedente la suspensión provisional del acto que da fundamento a las pensiones percibidas en la actualidad por el demandado, para que con ello cese el pago de las mesadas pensionales que se vienen cancelando, hasta tanto la jurisdicción Contenciosa Administrativa se pronuncie de fondo respecto la legalidad de los mismos, y evitar un perjuicio irremediable, pues, de no suspenderse los efectos del acto enjuiciado, y por ende, los pagos que deben realizarse, se afecta sustancialmente los recursos del sistema (que son públicos, tienen destinación específica y especial y, por ende, gozan de especial protección) y la sostenibilidad financiera del mismo (Acto Legislativo 01 de 2005, art. 1), toda vez que la entidad se verá obligada a tener que garantizar pagos de mesadas pensionales a las que no se tiene derecho, sin posibilidad de recuperar esos dineros, causándose y agravándose el detrimento patrimonial a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de 5 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP la Protección Social - UGPP, sucesora por mandato legal de la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal. […]» 1.3.
Trámite relevante de primera instancia en el Tribunal Administrativo de Córdoba 5. La demanda se admitió el 7 de noviembre de 2017; en consecuencia, se ordenó notificar al demandado, al agente del Ministerio Publico y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 6. Comoquiera que no fue posible notificar al demandado del presente proceso, el a quo mediante auto del 23 de marzo de 2021 designó como curador ad litem al abogado Manuel Esteban Álvarez Soto, identificado con C.C No. 6.876.937, para que lo representara. 7.
Una vez aceptado el encargo, el tribunal de primera instancia corrió traslado de la demanda y de la medida cautelar el 20 de septiembre de 2021 al mencionado curador para efectos de su correspondiente pronunciamiento. 1.3.1. Pronunciamiento respecto de la medida cautelar 8. El curador ad litem designado se opuso a la medida cautelar mediante escrito del 24 de septiembre de 2021.
Sostuvo que el material probatorio obrante en el expediente no permitía evidenciar, de manera suficiente, la infracción de las normas invocadas como vulneradas con ocasión de la expedición de los actos administrativos demandados. 1.3.2. Auto que negó la medida cautelar 9. Mediante auto del 31 de julio de 2025 el a quo negó la solicitud de suspensión provisional, con fundamento en las siguientes consideraciones: «[…] se advierte que la pensión gracia reconocida en la Resolución 8746, del 11 de agosto es aquella prevista en la Ley 114 de 1913, para los docentes del orden territorial (posteriormente nacionalizados), que acrediten mínimo 20 años al servicio del Magisterio, los cuales «podrán contarse computando servicios prestados en diversas épocas ( )» (artículos 1.° y 3.°).
Adicional al requisito temporal del servicio como docente, el artículo 5.° de la precitada ley, fijó los siguientes requisitos: 1º Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2º Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3º Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 6 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP 4º Que observa buena conducta. 5º Que si es mujer, está soltera o viuda. 6º Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.
Por su parte, el artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989 permitió a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 acceder a la pensión gracia, disponiendo de forma especial que dicha pensión «seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
Ahora bien, el artículo 128 de la Constitución que invoca la parte actora como vulnerado, prevé lo siguiente:
ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Precisamente, la Ley 4 de 1992, desarrolló la precitada norma Superior, determinando expresamente en su artículo 19, lo siguiente:
ARTÍCULO 19. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptúanse las siguientes asignaciones: (…) g. Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados.
En armonía con las anteriores disposiciones, el Consejo de Estado ha reiterado en su jurisprudencia que «las excepciones a la prohibición de erogar dos asignaciones con cargo al tesoro público se manifiestan en el sector docente, donde se ha permitido la posibilidad de percibir la pensión gracia y la de jubilación, y la compatibilidad de ésta con el salario siempre que el docente no tenga edad de retiro forzoso y mantenga aptitud mental y física».
Así, independientemente de que para la pensión ordinaria de jubilación se hubiera tenido en cuenta tiempos de carácter nacional, ello por sí solo no conlleva una incompatibilidad con la pensión gracia, porque para esta última dichos tiempos no fueron computados - como lo aseguró la propia demandante-. Luego, de cara a la excepción de incompatibilidad que expresamente rige para el sector docente con relación a las pensiones de gracia y de jubilación, resulta irrelevante si el requisito temporal de la pensión ordinaria de jubilación se cumplió con la inclusión de tiempos del orden nacional.
En definitiva, no se evidencia por parte de esta judicatura la contrariedad entre los actos de reconocimiento pensional demandados y las normas invocadas como vulneradas, que conlleve la suspensión provisional de sus efectos, de modo que se negará la medida cautelar solicitada» [sic]. 1.3.3. Recurso de reposición y subsidio de apelación 10.
La Ugpp interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación contra la providencia que negó la medida cautelar y argumentó lo siguiente: 7 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP 10.1. Conforme a las Resoluciones 6435 del 23 de septiembre de 1992, mediante la cual se reconoció pensión de jubilación, y 8746 del 11 de agosto de 1995, a través de la cual se reconoció pensión gracia al demandado, así como de las pruebas obrantes en el expediente, se advierte que para el reconocimiento de ambas prestaciones se computaron tiempos de servicio de orden nacional, particularmente los laborados en el Ministerio de Educación Nacional – Colegio Nacional José María Córdoba de Montería, desde el 1.º de febrero de 1966 hasta el 15 de noviembre de 1995; por lo tanto, resulta evidente, prima facie, la contravención de los actos acusados frente al artículo 128 de la Constitución Política y las disposiciones que regulan la pensión gracia, toda vez que las dos prestaciones reconocidas resultan incompatibles entre sí, al provenir de recursos del erario público. 10.2.
Adicionalmente, la reliquidación de la pensión gracia fue efectuada de manera errónea, con desconocimiento de las normas que regulan dicha prestación, toda vez que esta se consolida desde el momento en que el docente acredita el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos para su reconocimiento. En ese sentido, no resulta jurídicamente viable tener en cuenta salarios y factores devengados con posterioridad a la consolidación del derecho pensional para efectos de reliquidar la prestación, máxime cuando el reconocimiento de la pensión gracia no impide que el beneficiario continúe prestando sus servicios como docente. 10.3.
Asimismo, de la liquidación aportada con el libelo de la demanda, de los actos administrativos de reconocimiento pensional y de las posteriores reliquidaciones, se evidencia, prima facie, que fueron reconocidos y pagados valores económicos en contravía de las disposiciones legales que regulan la materia. En consecuencia, tales pagos, al carecer presuntamente de sustento legal, han generado un detrimento patrimonial que continúa agravándose mientras se surte el presente proceso judicial, en tanto no se suspendan los efectos de los actos administrativos demandados. 11.
El 13 de agosto de 2025 se corrió traslado del recurso a los sujetos procesales por el término de 3 días. 12. El curador ad litem del demandado, se opuso al recurso de reposición interpuesto por la entidad. Al efecto, indicó que no observa violación a las disposiciones legales invocadas en la demanda, por cuanto en reiterada jurisprudencia el Consejo de Estado precisó que no es incompatible la pensión gracia con la pensión ordinaria, por lo que le asistía razón al tribunal para negar la medida cautelar. 1.3.4.
Auto que resolvió el recurso de reposición y concedió la apelación 13. Mediante auto del 26 de agosto de 2025 el Tribunal Administrativo de Córdoba decidió no reponer el auto que negó la solicitud de medida cautelar. Al respecto, señaló: 8 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP «En el caso, el presupuesto de la violación de las normas invocadas como vulneradas no se evidenció al confrontar los actos demandados con el artículo 128 de la Constitución y lo previsto en las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989.
Al respecto, esta judicatura mantiene su posición y reitera que la propia normatividad especial en materia docente estableció una excepción a dicha prohibición. En efecto, el artículo 15.2 de la Ley 91 de 1989 dispuso expresamente que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 podían acceder a la pensión gracia prevista en la Ley 114 de 1913, la cual sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun cuando esta estuviera a cargo total o parcial de la Nación. Esta regla especial fue reforzada por el artículo 19 literal g) de la Ley 4 de 1992, que exceptuó de la prohibición constitucional a los docentes pensionados que, a la entrada en vigencia de esa norma, ya gozaban de este beneficio.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido uniforme en reconocer que, en el caso de los docentes, la concurrencia de pensión gracia y pensión ordinaria de jubilación no configura incompatibilidad, por tratarse de una excepción expresa al régimen general previsto en el artículo 128 de la Constitución. Por lo mismo, el hecho de que para la pensión ordinaria de jubilación se hubieran tenido en cuenta tiempos de servicio nacional no desvirtúa la compatibilidad legalmente reconocida, en la medida en que para la pensión gracia tales tiempos no fueron computados, según lo ha sostenido la propia demandante.
En este contexto, se reitera, no se advierte una contradicción entre los actos administrativos demandados y las normas invocadas como vulneradas, que permita predicar la ilegalidad manifiesta exigida por el artículo 231 del CPACA para acceder a la suspensión provisional». 14. En atención a lo anterior, el mencionado tribunal concedió en el efecto devolutivo el recurso de apelación ante esta Corporación. 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 15. De conformidad con lo previsto en los artículos 125, literal h, 150 y 243.5 del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la Ugpp. 2.2. Oportunidad del recurso 16. El auto objeto de apelación fue notificado por estado el 4 de agosto de 2025 y el recurso fue radicado por la entidad demandante el 8 de igual mes y año, esto es, dentro del término procesal de 3 días previsto en el artículo 244, numeral 3, del CPACA.
De conformidad con ello, la Sala encuentra que el recurso de apelación se interpuso y sustentó en tiempo. 9 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP 2.3. Problema jurídico 17. La Sala deberá determinar si en el presente asunto ¿es procedente decretar la medida cautelar solicitada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social consistente en la suspensión provisional de las resoluciones 6435 del 23 de septiembre de 1992, mediante la cual se reconoció pensión de jubilación al demandado; 8746 del 11 de agosto de 1995, a través de la cual se reconoció pensión gracia al demandado; y 6312 y 6313, ambas del 30 de marzo de 1998, mediante las cuales se reliquidaron, respectivamente, las pensiones gracia y de jubilación reconocidas? 18.
A efectos de resolver el interrogante planteado, la sala analizará las generalidades de las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo; posteriormente, estudiará el marco jurídico de la pensión gracia y su compatibilidad con la pensión de jubilación, y finalmente, procederá al estudio del caso en concreto. 2.4.
Marco normativo 2.4.1. Las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso- Administrativo 19. El artículo 229 del CPACA señaló que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 20.
En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: «1.
Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 10 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP 5.
Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer». 21. Esta normativa, en el artículo 231, señaló los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado estableció una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.
La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.
Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.
Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios». 22. De las normas antes analizadas5 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos6.
Veamos: 22.1. Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las 5 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 6 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto de 6 de abril de 2015, expediente 11001-03-25-000-2014-00942-00 (2905-2014). 11 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no de un análisis valorativo.
Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo7; (2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio8. 22.2.
Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia9; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda10. 22.3.
Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo. Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA. Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado -medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda11 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud12; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, aparte de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios13. 22.4.
Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto 7 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 8 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 9 Artículo 229 de la Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 230 de la Ley 1437 de 2011. 11 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 12 Artículo 231, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011. 13 Artículo 231, inciso 2, de la Ley 1437 de 2011. 12 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP administrativo.
Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes - medidas cautelares positivas14- a la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; (b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados;
(c) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse los efectos de la sentencia serían nugatorios15. 22.5.
Debe tenerse en cuenta que lo antes descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.
En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 2.4.2. Sobre la pensión gracia y su compatibilidad con la pensión de jubilación 2.4.2.1. La pensión gracia 23. La Ley 114 de 191316 creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 24.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación17 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública 14 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 15 Artículo 231, inciso 3, numerales 1 a 4, de la Ley 1437 de 2011. 16 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 13 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 25.
Posteriormente, las Leyes 116 de 192818 y 37 de 193319, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 26. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así20: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». 27. Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197521 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198922, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980». 28.
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200023 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 18 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 19 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 21 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 22 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 23 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 14 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP 29.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala24 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198925 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original). 30.
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201826, así: 24 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 25 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 26 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial». 31.
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202227, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».28 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 28 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 16 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». 32. En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.4.2.1. Compatibilidad de la pensión gracia y la de jubilación 33. Ahora bien, los artículos 64 de la Constitución de 188629 y 128 de la Constitución Política de 1991, establecieron la prohibición de «desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley». 34.
En efecto, a través del Decreto Ley 1317 del 18 de julio de 196030 se reiteró la prohibición señalada, pero se establecieron ciertas excepciones entre las cuales se encuentran las asignaciones provenientes de establecimientos educativos oficiales, 29 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política». 30 “Por el cual se determinan algunas excepciones a las incompatibilidades establecidas en el artículo 64 de la Constitución.” 17 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP siempre y cuando no se tratara de docentes que cumplieran su labor en tiempo completo, así: «Art. 1º.
Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del tesoro público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones que se determinan a continuación: a) Las asignaciones que provengan de establecimientos docentes de carácter oficial, siempre que no se trate de profesorado de tiempo completo». [Resalta la Sala]. 35.
Dicha excepción se reiteró en el artículo 32 del Decreto 1042 del 7 de junio de 197831. Posteriormente, a través de la Ley 91 de 1989 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», se permitió la compatibilidad de la pensión ordinaria de jubilación con la pensión gracia, en atención al carácter especial de esta última.
En efecto, el numeral 2 del artículo 15 dispuso lo siguiente: «Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.» [Resalta la Sala]. 36. Sobre el particular, la Sala Plena Contenciosa, en sentencia del 27 de agosto de 199732, definió con claridad el ámbito de aplicación de esta norma frente a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1993.
Esto consideró: «3. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." “4. La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que 31 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones.» 32 Exp.
S-699, Actor: Wilberto Therán Mogollón. C.P. Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda. 18 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “ otra pensión o recompensa de carácter nacional». [Resalta la Sala]. 37.
De lo expuesto se concluye que el legislador permitió la compatibilidad de la pensión gracia con la pensión ordinaria de jubilación, «aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación», siempre y cuando los docentes que reclaman el reconocimiento de su pensión gracia cumplieran con la totalidad de los requisitos, en tanto, como la norma lo señala, tales prestaciones no son excluyentes, pues las razones que justifican su causación son diferentes. 38.
Ahora, debe resaltarse que la prohibición de doble erogación del erario prevista en el artículo 128 de la Constitución Política fue objeto de desarrollo a través del artículo 19 de la Ley 4.ª de 199233, que estableció lo siguiente: «Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público, ni recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado.
Exceptúanse las siguientes asignaciones: […] g. Las que a la fecha de entrar en vigencia la presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados». [Resalta la Sala]. 39. En efecto, de conformidad con el artículo 81 de la Ley 812 de 200334, las personas vinculadas al servicio educativo a partir de la entrada en vigencia de dicha norma, se encontrarían amparadas por el régimen de prima media, y las que ingresaron con anterioridad, se les continuaría aplicando las disposiciones previas en materia pensional.
Este criterio fue ratificado por el parágrafo transitorio 1 del Acto Legislativo 001 de 2005 al sostener que «El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta.
Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán los derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en los términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003». 33 «Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.» 34 «Artículo 81.
Régimen prestacional de los docentes oficiales. El régimen prestacional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, que se encuentren vinculados al servicio público educativo oficial, es el establecido para el Magisterio en las disposiciones vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la presente ley. Los docentes que se vinculen a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, serán afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y tendrán los derechos pensionales del régimen pensional de prima media establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, con los requisitos previstos en él, con excepción de la edad de pensión de vejez que será de 57 años para hombres y mujeres». 19 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP 40.
En virtud de lo expuesto, se tiene que algunas de las excepciones a la prohibición de recibir dos asignaciones con cargo al tesoro público se manifiestan en el sector docente, en el que se ha permitido la posibilidad de percibir la pensión gracia35 y la de jubilación, y la compatibilidad de ésta con el salario siempre que el docente no tenga edad de retiro forzoso36. 2.5.
Caso en concreto 41. En el presente caso, de conformidad con lo expuesto en precedencia, la Sala encuentra que la decisión apelada, mediante la cual se negó la medida cautelar solicitada por la Ugpp, está llamada a confirmarse, por las razones que pasan a exponerse. 42. En el asunto bajo estudio, la Ugpp sostuvo en la demanda que las pensiones de jubilación y gracia reconocidas al demandado resultaban incompatibles, en tanto la pensión ordinaria de jubilación había sido reconocida computando tiempos de servicio del orden nacional.
Sin embargo, la Sala advierte que dicho planteamiento no guarda plena congruencia con los argumentos desarrollados en el recurso de apelación, pues en esta oportunidad la entidad afirma que tanto la pensión gracia como la pensión ordinaria de jubilación habrían tenido en cuenta tiempos nacionales para su reconocimiento. Tal falta de correspondencia entre los fundamentos expuestos en la demanda y aquellos desarrollados en el recurso de apelación impide efectuar, en esta etapa procesal, un análisis puntual y coherente de la censura planteada, en tanto no existe congruencia entre el problema jurídico propuesto inicialmente y los reparos concretos formulados contra la decisión apelada.
En consecuencia, ello dificulta establecer, siquiera prima facie, la configuración de la violación alegada por la entidad demandante. 43. Con todo, prima facie, se encuentra que no hay lugar a acceder a la solicitud de suspensión provisional formulada por la entidad demandante, por cuanto, tal como se expuso en el marco normativo de esta providencia, la jurisprudencia reiterada de esta Corporación ha señalado que la pensión gracia resulta compatible con la pensión ordinaria de jubilación en los eventos previstos por el legislador para el sector docente. 44.
Adicionalmente, la Sala considera que en esta etapa cautelar no es posible concluir, con el grado de certeza requerido, la ilegalidad de los actos administrativos demandados. Lo anterior, por cuanto las censuras formuladas por la Ugpp exigen adelantar un debate probatorio amplio y complejo, encaminado a esclarecer con precisión las circunstancias fácticas y jurídicas que rodearon los reconocimientos pensionales efectuados a favor del demandado. 45.
En particular, para arribar a la conclusión pretendida por la entidad demandante 35 Ley 114 de 1913. 36 Decreto 224 de 1972. 20 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP sería necesario verificar minuciosamente la situación laboral y pensional de Luis Felipe Aparicio Lora; determinar el tipo de vinculaciones docentes que ostentó durante su trayectoria laboral; establecer la naturaleza de los tiempos de servicio computados para cada prestación; y definir, a partir de ello, si los reconocimientos pensionales efectuados resultan o no compatibles entre sí. 46.
Tales aspectos exceden, en esta oportunidad, el análisis preliminar propio de esta etapa cautelar, en tanto conllevan implícito un examen detallado del expediente administrativo prestacional del demandado y de los distintos elementos probatorios obrantes en el proceso, lo cual exige un estudio integral y de fondo que, en principio, corresponde realizar al momento de proferir la sentencia. 47.
Al respecto, esta subsección se ha pronunciado en similar sentido, así: «[…] la Sala considera que, en esta etapa del proceso, no es posible determinar la ilegalidad de los actos administrativos demandados, por cuanto resulta indispensable agotar el debate probatorio para esclarecer la verdad de los hechos. No es procedente anticipar una valoración sobre la eficacia de unos documentos frente a otros en este momento procesal, ya que dicha labor corresponde a la sentencia. Es decir, solo a partir del análisis conjunto de los medios de prueba aportados por Colpensiones y la demandada es posible alcanzar la unidad epistemológica que permita determinar los supuestos fácticos y verificar su adecuación a las disposiciones jurídicas que se alegan vulneradas»37. 48.
En ese sentido, se recuerda que, tratándose de la suspensión provisional de actos administrativos que reconocen derechos pensionales, la procedencia de la medida exige un grado de certeza particularmente riguroso respecto de la ilegalidad del acto acusado, circunstancia que no se encuentra acreditada en el presente asunto. 49. Lo anterior adquiere especial relevancia si se tiene en cuenta que la medida solicitada puede incidir directamente sobre el mínimo vital y las condiciones materiales de subsistencia de una persona de avanzada edad. 50.
En efecto, según la información que reposa en el expediente prestacional, el demandado nació el 6 de abril de 1930; por lo tanto, actualmente cuenta con 96 años, circunstancia que impone a la Sala adoptar una especial cautela frente a cualquier decisión que implique modificar provisionalmente su situación pensional38. 51. De igual forma, observa la Sala que, en el recurso de apelación, la Ugpp también cuestionó la legalidad de la reliquidación de la pensión gracia, al considerar improcedente la inclusión de factores salariales devengados con posterioridad a la 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 19 de marzo de 2026, proferido en el proceso 44001-23-40-000-2020-00305-01 (3873-2024).
C.P. Elizabeth Becerra Cornejo. 38 Sobre la especial protección de adultos mayores puede consultarse el auto del 7 de mayo de 2026, proferido por esta Subsección en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 23001-23-33-000-2019-00176-01 (0919-2026), M.P. Jorge Edison Portocarrero Banguera. 21 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP consolidación del derecho pensional; sin embargo, se advierte que el tribunal no emitió pronunciamiento alguno sobre dicho aspecto al resolver la solicitud de medida cautelar. 52.
En consecuencia, no hay lugar a efectuar pronunciamiento de fondo respecto de ese argumento en esta instancia, pues debe recordarse que el recurso de apelación tiene por finalidad controvertir las decisiones efectivamente adoptadas en la providencia recurrida, dentro del marco del debate dialéctico propio de la segunda instancia. 53.
Así las cosas, ante la ausencia de pronunciamiento expreso por parte del a quo sobre dicho cuestionamiento, la Sala carece de objeto sobre el cual emitir decisión. Además, se advierte que la Ugpp contaba con la posibilidad procesal de solicitar la adición de la providencia ante el tribunal, a efectos de que se resolviera expresamente ese punto y, de ser el caso, habilitar posteriormente el control funcional de esta Corporación en sede de apelación. 54.
Finalmente, aunque la Ugpp sostiene que la situación expuesta en la demanda genera un detrimento patrimonial para la entidad y afecta recursos públicos destinados al sistema pensional, la Sala considera que, en esta etapa procesal, no se observa acreditado un grado de afectación que imponga la necesidad de acceder a la medida cautelar solicitada. 55.
En efecto, si bien junto con la demanda se aportaron cuadros y liquidaciones encaminados a evidenciar los valores que, presuntamente, habrían sido pagados en exceso al demandado, tales elementos no permiten establecer con claridad la magnitud real de la afectación alegada, ni evidencian de qué manera concreta dichos pagos comprometen la sostenibilidad financiera de la Ugpp o afectan la adecuada prestación del servicio a su cargo. 56.
Lo anterior cobra especial relevancia si se tiene en cuenta que, prima facie, no se advierte la ilegalidad manifiesta de los actos administrativos demandados y, además, el demandado es una persona de muy avanzada edad, circunstancia que obliga a la Sala a actuar con especial cautela frente a la eventual suspensión de prestaciones pensionales que constituyen, en principio, su fuente de subsistencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B
RESUELVE
Primero. Confirmar la decisión adoptada en el auto del 31 de julio de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual se negó la medida cautelar presentada por la entidad demandante. 22 Radicado: 23001-23-33-000-2017-00231-01 (3251-2025) Demandante: UGPP Segundo. Una vez ejecutoriada esta providencia, por medio de la Secretaría de la Sección Segunda devolver el expediente al tribunal de origen.
Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Cuarto. Dejar las anotaciones pertinentes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Ausente con excusa JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DFMS