CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 y 11001-03-24-000-2019-00378-00 (acumulados). Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y LUIS EFRÉN LEYTON CRUZ Asunto: Deniega medida cautelar de suspensión AUTO INTERLOCUTORIO El Despacho decide la solicitud de medida cautelar elevada por los actores en el proceso de la referencia. I.- ANTECEDENTES La UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO - UCNC1, actuando a través de apoderado y en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA2, presentó demanda ante esta Corporación tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de los efectos del artículo 81 del Decreto 1890 de 1999 y el Decreto 1 En adelante UCNC. 2 En adelante CPACA. 2 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2245 de 2000, expedidos por el GOBIERNO NACIONAL.

Por su parte, el ciudadano LUIS EFRÉN LEYTON CRUZ, en nombre propio y bajo el mismo medio de control presentó demanda contra el artículo 81 del Decreto 1890 de 28 de septiembre de 1999 y formuló solicitud de suspensión provisional, lo cual dio lugar al expediente identificado con el número único de radicación 11001-03-24-000- 2019-00378-00.

II.- LAS SOLICITUDES DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL II.1- La UCNC solicitó la suspensión provisional de los efectos de las disposiciones cuestionadas, por cuanto, a su juicio, trasgreden los artículos 131 de la Constitución Política;164 del Decreto Ley 960 de 20 de junio de 19703; 9° de la Ley 29 de 28 de diciembre de 19734; y 5° del Decreto 1672 de 27 de junio de 19975.

Anotó que a través de la Ley 29 de 1973 fue creado el Fondo Nacional del Notariado -FONANOT6 con el objeto de mejorar las condiciones económicas de los notarios de insuficientes ingresos, y 3 “Por el cual se expide el estatuto del Notariado”. 4 “Por la cual se crea el Fondo Nacional del Notariado y se dictan otras disposiciones”. 5 “Por el cual se suprime el Fondo Nacional del Notariado "Fonanot" y se ordena su liquidación”. 6 En adelante FONANOT. 3 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de propender por la capacitación de los notarios y la divulgación del derecho notarial, en la forma y términos que establezca su junta directiva.

Precisó que a través del Decreto Ley 1672 de 1997 fue suprimido el referido fondo; no obstante, en su artículo 5° se estableció que los recursos destinados a mejorar las condiciones económicas de los notarios de insuficientes ingresos, a la capacitación de los nuevos notarios y a la divulgación del derecho notarial serían administrados por la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de un fondo o sistema especial de manejo de cuentas, sin personería jurídica, estructura administrativa ni planta de personal propia.

Indicó que en el artículo 81 del Decreto 1890 de 1999, cuestionado, el GOBIERNO NACIONAL agregó tres nuevas finalidades al referido fondo tendientes a la financiación de los concursos de ingreso a la carrera notarial, el otorgamiento de subsidios para notarías que se vean afectadas por catástrofes o calamidades derivadas de fuerza mayor o caso fortuito, además de la financiación de la adecuación del archivo notarial en el archivo general de la nación. Sostuvo que, de igual forma, en el Decreto 2245 de 2000, demandado, el GOBIERNO NACIONAL agregó una nueva finalidad 4 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al fondo destinada a la financiación del costo de la impresión y distribución de los folios de registro civil que requieran las notarías del país. Anotó que las disposiciones cuestionadas desconocen las normas superiores en que deben fundarse, comoquiera que establecieron destinaciones para los recursos que conformaban el FONANOT distintas a aquellas fijadas en la Ley 29 de 1973 y el Decreto Ley 1672 de 1997.

Indicó que si bien es importante el financiamiento de los concursos para el ingreso a la función notarial, tal situación no tiene nada que ver con mejorar las condiciones de los notarios; además, porque las convocatorias se desarrollan bajo los lineamientos del Consejo Superior de la Carrera Notarial, conforme con el artículo 164 del Decreto Ley 960 de 1970.

Agregó que el otorgamiento de subsidios si bien atiende a la solidaridad no puede confundirse con las ayudas para notarías con ingresos insuficientes porque sus finalidades son distintas; y que la financiación de la adecuación del archivo general de la Nación no tiene ninguna relación con las finalidades del fondo, como tampoco lo es la impresión de los folios de registro civil. 5 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.2- El ciudadano LUIS EFRÉN LEYTON CRUZ invocó como desconocido el artículo 131 de la Constitución Política, comoquiera que en su sentir la prestación del servicio público notarial debe ser regulado únicamente a través de la ley, sin que el GOBIERNO NACIONAL tuviese competencia para tal efecto, como lo hizo en el artículo 81 del Decreto 1890 de 1999.

Agregó que la aplicación del citado artículo 81 pone en riesgo la viabilidad financiera del Fondo Cuenta Especial de Notariado, así como la prestación de los servicios notariales en más de 700 municipios del país. III.- TRASLADO DE LAS SOLICITUDES DE MEDIDA CAUTELAR III.1.- El MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO se opuso a la prosperidad de la medida, para lo cual indicó que no es viable elevar solicitud de suspensión provisional con fundamento en la presunta vulneración del artículo 9° de la Ley 29 de 1973, comoquiera que es una norma derogada, incluso, con anterioridad a la expedición de los actos acusados.

Manifestó que, además, de la lectura del artículo 5° del Decreto 1672 no se puede extraer que este contenga una prohibición dirigida a que 6 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dichos recursos se destinen a otros rubros o necesidades.

Argumentó que las solicitudes de suspensión provisional carecen de pruebas, argumentos y fundamentos tendientes a demostrar la ocurrencia del fumus boni iuris y periculum in mora, como requisitos indispensables para la prosperidad de la medida. Anotó que el artículo 81 del Decreto 1890 de 1999 no hace otra cosa que establecer de manera clara la destinación de los recursos del fondo, en aras de desarrollar con eficacia y eficiencia las funciones relacionadas con el registro notarial, teniendo en cuenta la derogatoria del artículo 9° de la Ley 29 de 1973.

Destacó que la financiación de los concursos para el ingreso a la carrera notarial tiene como fuente exclusiva los recursos provenientes del liquidado FONANOT, aspecto que no resulta contrario a la Ley ni a la Constitución pues, por el contrario, se encarga de desarrollar y hacer cumplir lo preceptuado en el segundo párrafo del artículo 131 de la Constitución Política, en cuanto señala que “el nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso”.

III.2.- La PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA manifestó que 7 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co replicaba los argumentos formulados por el MINISTERIO DE JUSTICIA, comoquiera que la suspensión provisional de las normas cuestionadas no tiene vocación de prosperar.

Agregó que los actores acuden a normas derogadas como la Ley 29 de 1973, “[…] mientras que aparte de enunciar como transgredidos algunos artículos de la Constitución Política y de otras leyes y decretos, ninguna referencia o explicación realizan para evidenciar su relación e incidencia en la expedición de las normas demandadas […]”. III.3.- El MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO manifestó que las solicitudes de suspensión no fueron debidamente sustentadas, comoquiera que los actores no señalaron el posible perjuicio irremediable que se causaría de no otorgarse la medida cautelar, ni tampoco indicaron de qué forma serían nugatorios los efectos de la sentencia en caso de no accederse a esta.

Anotó que este no es el momento procesal para debatir la legalidad de los actos administrativos cuestionados, dado que tal asunto será estudiado en las etapas subsiguientes, lo que denota que los demandantes confunden los fundamentos de la solicitud de una medida cautelar con la solicitud de la nulidad misma. 8 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.4.- El DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA aclaró que no es obligatorio que los recursos del fondo se destinen exclusivamente a mejorar las condiciones económicas de los notarios con ingresos insuficientes, a su capacitación y a la divulgación del Derecho Notarial, como lo establecía el derogado artículo 9° de la Ley 29 de 1973.

Añadió que los actores no explicaron cómo las normas impugnadas desconocen los preceptos invocados, ni presentaron evidencia de la apariencia de buen derecho y el periculum in mora, necesarios para la procedencia de la medida cautelar. IV.- CONSIDERACIONES DEL DESPACHO 1. La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos En el marco de las diversas medidas cautelares establecidas en el CPACA7 se encuentra la figura de la suspensión provisional de los 7 El artículo 230 del CPACA señala que el Juez puede decretar, cuando haya lugar a ello, «una o varias de las siguientes» cautelas: ordenar que se mantenga una situación, o se restablezca el estado de cosas anterior a la conducta «vulnerante o amenazante», cuando fuere posible (numeral 1); suspender un procedimiento o actuación administrativa, incluso de carácter contractual, dentro de ciertas condiciones (numeral 2); suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo (numeral 3); ordenar que se adopte una decisión, o que se realice una obra o una demolición de una obra con el objeto de evitar el acaecimiento de un perjuicio o que los efectos de este se agraven (numeral 4); impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer (numeral 5).

Cuando la medida cautelar implique la adopción de un acto discrecional, el Juez no puede sustituir a la autoridad competente, sino limitarse a ordenar su adopción según la Ley (parágrafo). 9 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectos de los actos administrativos, prevista en el artículo 238 de la Constitución Política.

Entre sus características principales se destaca su naturaleza cautelar, temporal y accesoria, tendiente a evitar que actos contrarios al ordenamiento jurídico puedan continuar surtiendo efectos, mientras se decide de fondo su constitucionalidad o legalidad en el proceso en el que se hubiere decretado la medida. Su finalidad, pues, es la de «evitar, transitoriamente, que el acto administrativo surta efectos jurídicos, en virtud de un juzgamiento provisorio del mismo, salvaguardando los intereses generales y el Estado de derecho».8 Esta Corporación9 ha señalado que en el examen de procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, el juez efectúa el estudio de la presunta vulneración a través de la confrontación de las normas superiores invocadas, partiendo de las referencias conceptuales y argumentativas que se esgrimen en la solicitud de suspensión, las cuales constituyen el marco sobre el que debe resolverse dicho asunto.

Asimismo, ha indicado que este examen es, 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 13 de mayo de 2015, C.p. doctor Jaime Orlando Santofimio Gamboa, número único de radicación 11001-03-26-000-2015-00022- 00. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 12 de febrero de 2016, Cp.

Carlos Alberto Zambrano Barrera, número único de radicación 11001-03-26-000-2014-00101-00. 10 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en todo caso, un análisis inicial que no implica prejuzgamiento, como se explicó en la providencia de la Sala Plena de 17 de marzo de 2015, en los siguientes términos10: «[…] Para el estudio de la procedencia de esta cautela se requiere una valoración del acto acusado que comúnmente se ha llamado valoración inicial, y que implica una confrontación de legalidad de aquél con las normas superiores invocadas, o con las pruebas allegadas junto a la solicitud.

Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa. Y esa valoración inicial o preliminar, como bien lo contempla el inciso 2º del artículo 229 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no constituye prejuzgamiento, y es evidente que así lo sea, dado que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final […]».

(Resaltado fuera del texto original).11 2. Requisitos de procedencia de la suspensión de los efectos del acto acusado A voces del artículo 231 del CPACA, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la respectiva solicitud, «cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, providencia de 17 de marzo de 2015, Cp.

Sandra Lisset Ibarra Vélez, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03799-00. 11 Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 11 de marzo de 2014, C.p. Guillermo Vargas Ayala. 11 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

Entonces, su procedencia está determinada por la violación del ordenamiento jurídico y la necesidad de proteger provisionalmente la legalidad, mientras se profiere la decisión definitiva respecto del acto administrativo demandado. Dice así el citado artículo: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» (Negrillas fuera del texto original).

Del texto normativo transcrito se desprenden los siguientes 12 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co requisitos para la procedencia de la medida cautelar,: i) que se invoque a petición de parte, ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud y, iii) si se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite, de manera sumaria, los perjuicios que se alegan como causados.

Cabe resaltar que, sobre el artículo en mención, la Sección Primera ha indicado que los requisitos establecidos para el decreto de toda medida cautelar consistentes en la verificación de los criterios (i) fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, y (ii) periculum in mora, o perjuicio de la mora, se entienden implícitos cuando quiera que se demuestre que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas.

Al respecto, en la providencia de 13 de mayo de 202112, la Sala indicó: “[…] Para el caso de la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), el perjuicio por la mora se configura cuando se advierte prima facie la vulneración de las normas superiores invocadas en la demanda, porque no es admisible en el marco de un Estado de Derecho que actos que lesionan el ordenamiento jurídico superior pueden continuar produciendo efectos jurídicos mientras transcurre el proceso judicial. 12 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 54001-23-33- 000-2018-00285-01, CP.

Oswaldo Giraldo López. 13 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al “fumus boni iuris”, o la apariencia de buen derecho, (…) [e]n relación con la suspensión provisional de los efectos jurídicos de un acto administrativo (art. 231 del CPACA), (…) basta que, como consecuencia de la argumentación jurídica planteada por el peticionario, el juez advierta la vulneración del ordenamiento jurídico superior para acceder a la suspensión provisional de los efectos del acto acusado […]”13.

(Negrillas fuera del texto original). Precisado lo anterior, el Despacho procede a verificar si en el caso sub judice se cumplen los requisitos para la procedencia de la medida cautelar deprecada por la parte actora. 3. Los actos acusados ” […] DECRETO 1890 DE 1999 (septiembre 28) Por el cual se reorganiza el Ministerio de Justicia y del Derecho y se dictan otras disposiciones sobre la materia relacionadas con las entidades que integran el Sector Administrativo de Justicia El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las que le confiere el artículo 189 ordinal 16 de la Constitución Política y con sujeción a lo previsto en los artículos 52 y 54, y las demás normas pertinentes de la Ley 489 de 1998, […] Artículo 81.

Destinación del Fondo producto de la liquidación de "FONANOT". Con la finalidad de desarrollar con eficacia y eficiencia las funciones relacionadas con el registro notarial, los recursos del Fondo que actualmente administra la Superintendencia de Notariado y Registro provenientes del 13 Criterio que la Sala ya había sostenido en providencia de 19 de junio de 2020 (número único de radicación 11001-03-24-000-2016-00295-00, CP: Hernando Sánchez Sánchez) al señalar que: “[…] cuando el juez administrativo determina, dentro de un proceso de nulidad, que el acto acusado es contrario a las normas superiores invocadas, se entiende que está implícita per se la verificación de los criterios de fumus boni iuris y periculum in mora […]”. 14 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidado Fondo Nacional de Notariado (FONANOT), se destinarán, además de lo establecido en el Decreto 1672 de 1997, para: - Financiación de los concursos para el ingreso a la Carrera Notarial, de conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Carrera Notarial; - El otorgamiento de subsidios para aquellas notarías que se vean afectadas de manera grave en su funcionamiento por catástrofes o calamidades derivadas de fuerza mayor o caso fortuito. - Para la financiación de la adecuación del archivo notarial en el Archivo General de la Nación, de acuerdo con el convenio que se suscriba para tal efecto […]”.

“[…] DECRETO 2245 DE 2000 (noviembre 02) Por el cual se destinan unos recursos del Fondo que administra la Superintendencia de Notariado y Registro, para la prestación del servicio de registro del estado civil, por parte de los notarios del país. (…) Artículo 1º. Con la finalidad de prestar con eficiencia y eficacia el registro del estado civil a cargo de los notarios del país, los recursos del liquidado Fondo Nacional del Notariado, Fonanot, que actualmente administra la Superintendencia de Notariado y Registro, se destinarán, además de lo establecido en el Decreto 1672 de 1997, para la financiación del costo de la impresión y distribución de los folios de registro civil que requieran las notarías del país, para el estricto cumplimiento de este servicio.

Artículo 2º. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias. […]”. 4. Problema jurídico 15 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corresponde a la Sala Unitaria determinar si se reúnen los requisitos para acceder a la medida de suspensión provisional de los efectos del artículo 81 del Decreto 1890 de 1999 y del Decreto 2245 de 2000. 5.

Alcance de las disposiciones cuestionadas El artículo 9° de la Ley 29 de 1973 creó el FONDO NACIONAL DEL NOTARIADO -FONANOT-, con personería jurídica y le asignó como objeto el de mejorar las condiciones económicas de los notarios con ingresos insuficientes, promover su capacitación y divulgar el derecho notarial, todo ello conforme con los lineamientos que estableciera su junta directiva.

Posteriormente, mediante el artículo 30 de la Ley 344 de 27 de diciembre de 199614, el Congreso de la República otorgó al presidente de la República facultades extraordinarias por un período de seis meses, con el objetivo de suprimir o fusionar dependencias, órganos y entidades del orden ejecutivo nacional que realizaran funciones similares, trataran los mismos asuntos o desempeñaran ineficientemente sus labores, a fin de racionalizar y reducir el gasto público. 14 “Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones”. 16 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En virtud de estas facultades, el presidente de la República emitió el Decreto 1672 de 1997, en cuyo artículo 1° dispuso la supresión del FONANOT, mientras que en el artículo 5º ordenó que los recursos destinados a mejorar las condiciones económicas de los notarios con ingresos insuficientes, a su capacitación y a la divulgación del derecho notarial serían administrados por la Superintendencia de Notariado y Registro, a través de un fondo o sistema especial de manejo de cuentas, sin personería jurídica, estructura administrativa ni planta de personal propia, por lo que el jefe de esa entidad fue designado como representante legal de la cuenta y ordenador del gasto.

Además de suprimir el FONANOT, en el artículo 11 del Decreto 1672 de 1997 se derogaron, entre otros, los artículos 9º y 13 de la Ley 29 de 1973, por lo que la norma que había establecido como objeto de dicho fondo el de mejorar las condiciones económicas de los notarios, promover su capacitación y divulgar el derecho notarial, perdió su vigencia de forma expresa.

Ahora bien, en el artículo 81 del Decreto 1890 de 1999 el GOBIERNO NACIONAL estableció que, además de lo previsto en el Decreto Ley 1672 de 1997, los recursos del fondo constituido desde la liquidación de FONANOT se destinarían i) a la financiación de los concursos para 17 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el ingreso a la carrera notarial; ii) al otorgamiento de subsidios para aquellas notarías que se vean afectadas de manera grave en su funcionamiento por catástrofes o calamidades derivadas de fuerza mayor o caso fortuito; y iii) a la financiación de la adecuación del archivo notarial en el archivo general de la Nación, de acuerdo con el convenio que se suscriba para tal efecto.

De igual forma, a través del Decreto 2245 de 2000, con la finalidad de garantizar la prestación eficiente y eficaz del servicio de registro del estado civil, el Gobierno Nacional dispuso que con los recursos del liquidado FONANOT, además de los propósitos ya establecidos de forma previa se financiaría el costo de la impresión y distribución de los folios de registro civil que requieran las notarías del país. 6.

Caso concreto 6.1. Proceso 11001-03-24-000-2020-00305-00 A juicio de la UCNC, el artículo 81 del Decreto 1890 de 1999 y el Decreto 2245 de 2000 adicionaron nuevas finalidades al fondo FONANOT, como la financiación de concursos de ingreso a la carrera notarial, subsidios para notarías afectadas por catástrofes, adecuación del archivo notarial y la impresión de folios de registro civil, pese a que dichas finalidades no están previstas en la Ley 29 18 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1973 ni en el Decreto Ley 1672 de 1997.

Además, se argumentó que algunas de estas finalidades no mejoran las condiciones de los notarios ni están relacionadas con las funciones del fondo. Al respecto, sea lo primero advertir que no resulta posible efectuar el estudio de la medida cautelar por la presunta violación del artículo 9° de la Ley 29 de 1973, habida cuenta que este fue expresamente derogado por el artículo 11 del Decreto 1672 de 1997, de ahí que no sea predicable la vulneración de una norma inexistente.

En relación con el Decreto Ley 960 de 1970, la parte actora invocó el artículo 164 que prevé: “[…]

ARTICULO 164. La carrera notarial y los concursos serán administrados por el Consejo Superior, integrado por el Ministro de Justicia, los presidentes de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación y dos Notarios, uno de ellos de primera categoría, con sus respectivos suplentes personales, elegidos para periodos de dos años por los Notarios del país, en la forma que determine el Reglamento.

Para el primer periodo la designación se hará por los demás miembros del Consejo. En el Consejo tendrá voz, entonces, el Superintendente de Notariado y Registro […]” La norma en cita establece que la carrera notarial y los concursos serán administrados por el Consejo Superior de la Carrera notarial. 19 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el artículo 81 del Decreto 1890 de 1999 acusado dispone que los recursos de la liquidación de FONANOT se destinarán a la financiación de “[…] los concursos para el ingreso a la Carrera Notarial, de conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Carrera Notarial […]”.

En este sentido, a partir de una lectura preliminar del precepto demandado y su contraste con la norma superior, se advierte que la inclusión de la fuente de financiación de los concursos de la carrera notarial en el inciso segundo no contradice lo dispuesto en el Decreto Ley 960 de 1970 respecto al ingreso por mérito. Por el contrario, dicha previsión constituye un mecanismo que contribuye a la materialización efectiva de ese mandato constitucional.

En cuanto al Decreto Ley 1672 de 1997, la UCNC invocó como desconocido el artículo 5° el cual establece: “[…] ARTICULO 5o. TRASPASO DE BIENES. Los recursos actualmente destinados a mejorar las condiciones económicas de los Notarios de insuficientes ingresos, a la capacitación de los Notarios y a la divulgación del Derecho Notarial, de que trata el artículo 11 de la Ley 29 de 1973 y concordantes, serán administrados por la Superintendencia de Notariado y Registro a través de un fondo o un sistema especial de manejo de cuentas, sin personería jurídica, estructura administrativa ni planta de personal propia.

El traspaso definitivo de estos recursos deberá estar concluido antes del 31 de octubre de 1997. 20 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El Fondo será administrado por el Superintendente de Notariado y Registro, quien podrá delegar esta función en el Secretario General, con la asesoría de un Consejo integrado por: El Ministro de Justicia y del Derecho, o su delegado quien lo presidirá; un Notario de Tercera Categoría, o su suplente, elegido por los de su misma categoría. El Consejo adoptará su propio reglamento para la toma de decisiones.

El Superintendente de Notariado y Registro será el representante legal del Fondo y el ordenador del gasto. Los bienes muebles que pertenecen al Fondo Nacional de Notariado "Fonanot" en liquidación pasarán a la Superintendencia de Notariado y Registro. Los bienes inmuebles que pertenecen al Fondo Nacional de "Fonanot" en liquidación pasarán al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, para el desarrollo del Programa de Prevención Integral de la Drogadicción en el Sistema Penitenciario Colombiano [ ]”.

La norma en cita prevé que los recursos que en ese momento estaban destinados a mejorar las condiciones económicas de los notarios de insuficientes ingresos, a la capacitación de estos y a la divulgación del derecho notarial pasarían a una cuenta administrada por la Superintendencia de Notariado y Registro. Esta Sala Unitaria no encuentra que la norma aludida haya limitado o definido los conceptos en que podrían invertirse los recursos que ingresen a la cuenta administrada por la Superintendencia de Notariado y Registro con ocasión de la liquidación del FONANOT, dado que esa disposición solo regula el procedimiento y los destinatarios resultantes de la supresión de ese fondo. 21 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De manera que, en atención a la facultad reglamentaria del Gobierno Nacional, en principio, puede concluirse que a través de las disposiciones cuestionadas el Ejecutivo podía precisar las destinaciones de los recursos aludidos, así como de aquellos que siguen ingresando al fondo.

La UCNC también estima que las disposiciones cuestionadas desconocen el artículo 131 de la Constitución Política comoquiera que, en su sentir, solo a través de la Ley puede reglamentarse la prestación del servicio público notarial. El artículo 131 aludido prevé: “[…] Artículo 131. Compete a la ley la reglamentación del servicio público que prestan los notarios y registradores, la definición del régimen laboral para sus empleados y lo relativo a los aportes como tributación especial de las notarías, con destino a la administración de justicia. El nombramiento de los notarios en propiedad se hará mediante concurso.

Corresponde al Gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios y oficinas de registro […]”. El texto constitucional en comento señala que la ley es la encargada de la reglamentación del servicio público que prestan los notarios, el régimen laboral de sus empleados y lo relativo a los aportes de las 22 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co notarías con destino a la administración de justicia. Esta Sala Unitaria no advierte, de forma preliminar, que a través de las disposiciones cuestionadas el GOBIERNO NACIONAL haya regulado el servicio que prestan los notarios, ni otra de las situaciones previstas en el artículo 131 de la Constitución Política, pues aquellas se refieren a la destinación de los recursos que administra la Superintendencia de Notariado y Registro, como consecuencia de la liquidación del FONANOT prevista en el Decreto Ley 1672 de 1997.

Por ello, la Sala Unitaria reitera que en el Decreto Ley 1674 de 1997 no se definió de forma restrictiva la destinación de los recursos de liquidación del FONANOT, por lo que dicha situación, en principio, lleva a concluir que el GOBIERNO NACIONAL podía desarrollar ese aspecto a través de su potestad reglamentaria. En este orden de ideas, el Despacho concluye que los argumentos expuestos por la UCNC no tienen vocación de prosperidad, razón por la cual habrá de denegarse la medida cautelar solicitada. 6.2.

Proceso 11001-03-24-000-2019-00378-00 23 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El ciudadano LUIS EFRÉN LEYTON CRUZ invocó como desconocido el artículo 131 de la Constitución Política, comoquiera que en su sentir la prestación del servicio público notarial debe ser regulado únicamente a través de la ley, sin que el GOBIERNO NACIONAL tuviese competencia para tal efecto, como lo hizo en el artículo 81 del Decreto 1890 de 1999.

Frente a lo estimado por el demandante, el Despacho se remite a lo señalado con anterioridad al examinar la presunta vulneración del artículo 131 Superior, por tratarse del mismo cargo. Finalmente, en relación con la aplicación del artículo 81 del Decreto 1890 de 1999 y el presunto riesgo de la viabilidad financiera del Fondo Cuenta Especial de Notariado, así como la prestación de los servicios notariales en más de 700 municipios del país, el Despacho considera que las afirmaciones del actor constituyen meras conjeturas personales carentes de sustento probatorio, razón por la cual no es procedente, en esta etapa procesal, decretar la suspensión provisional solicitada con fundamento en dichas afirmaciones.

Además, comoquiera que el reproche aludido no recae sobre un aspecto de legalidad propio de la disposición cuestionada, sino en las consecuencias de la ejecución y los impactos que podría llegar a 24 Número único de radicación: 11001-03-24-000-2020-00305-00 Actores: UNIÓN COLEGIADA DEL NOTARIADO COLOMBIANO -UCNC Y OTRO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tener, es claro que desborda el objeto de estudio del medio de control de nulidad y, por ende, es insuficiente para la prosperidad de la solicitud de la medida.

Son estas las razones que conducen al Despacho a concluir que en el presente caso no se cumplen los requisitos señalados en el artículo 231 del CPACA para la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, razón por la cual se denegará, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E DENEGAR la medida cautelar solicitada por los actores, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera