CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 25000-23-24-000-2014-01746-01 Referencia. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Actores: ALEJANDRO IBAÑEZ GRIMALDOS Y OTRO TESIS: SE CONFIRMA LA SENTENCIA APELADA.

SE PROBÓ LA CONDUCTA DEL ACTOR, CONSISTENTE EN ADELANTAR OBRAS, SIN CONTAR LICENCIA DE CONSTRUCCIÓN, EN UN PREDIO UBICADO EN UN ÁREA DECLARADA COMO DE RESERVA FORESTAL PROTEGIDA Y ZONA DE DISTRITO DE MANEJO INTEGRADO. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de los señores ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS y ANA JULIETH PAVA DE IBÁÑEZ, contra la sentencia de 7 de abril de 2016, proferida por la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las súplicas de la demanda.

I.- ANTECEDENTES 2 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.1. Los ciudadanos ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS y ANA JULIETH PAVA DE IBÁÑEZ, por medio de apoderado judicial y en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, tendiente a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1ª.

Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: “[…] Primera.- Que se declare que es nulo integralmente el acto administrativo contenido en la Resolución No. 024 de 17 de febrero de 2014 por la cual se resuelve una queja por infracción urbanística, suscrita por el señor Alcalde Municipal del Municipio de Tenjo del Departamento de Cundinamarca, Dr. Hansy Zapata Tibaquira, providencia que en su resuelve ordenó: 1- imponer al señor Alejando Ibáñez Grimaldos y a la señora Ana Julieth Pava de Ibáñez, propietarios del lote Buenavista ubicado en la vereda de Chitansugá del Municipio de Tenjo, con matrícula inmobiliaria 50N-224759, cédula catastral 00-00-008- 0010-0000 y/o responsables de las obras adelantadas en este predio una multa equivalente a 13.618 salarios mínimos diarios legales mensuales vigentes que equivalen a doscientes setenta y nueve mil seiscientos treinta y dos pesos con doce centavos de pesos ($279.632.12==m/l) (sic). 2.- Ordenó la suspensión de los servicios públicos domiciliarios y 3- Ordenó la demolición de las obras ejecutadas.

Segunda.- Que se declare que es nulo el acto administrativo contenido en la Resolución No. 104 del 13 de mayo de 2014, suscrita por el mismo funcionario, señor Alcalde Municipal del Municipio de Tenjo del Departamento de Cundinamarca, Dr. Hansy Zapata Tibaquira, mediante la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior y lo confirmó parcialmente, excluyéndose de la nulidad por la presente pretendida, lo repuesto en el artículo primero de su resuelve, esto es la exclusión de 3 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsabilidad y por ende de la multa a la señora Ana Julieth Pava Ibáñez; providencia que agotó en debida forma la vía gubernativa dentro de la acción administrativa dentro del cual fueron proferidas y en consecuencia se restablezca sus derechos vulnerados con los mismos.

Como consecuencia de las anteriores declaraciones se declare a título de restablecimiento del derecho y de reparación de los daños y perjuicios causados las siguientes: II. CONDENAS Primera.-Que la Alcaldía Municipal de Tenjo departamento de Cundinamarca- Municipio de Tenjo del departamento de Cundinamarca, pague a mis representados la suma de diez millones de pesos moneda legal colombiana ($10.000.000==m/l), en que se estiman los gastos en que han incurrido mis representados para la defensa de sus derechos hasta la fecha, en razón de los hechos materia de esta demanda.

Segunda.- Que la Alcaldía Municipal de Tenjo del Departamento de Cundinamarca- Municipio de Tenjo del Departamento de Cundinamarca pague a mis representada, los perjuicios adicionales de cualquier tipo que resulten probados y los que legal y jurisprudencialmente se presuman o que en el futuro se causen y se acrediten, generados en los actos objeto de esta acción. Tercera.- A título de lucro cesante se liquiden, reconozcan y se ordene el pago de los intereses corrientes vigentes conforme lo establece el artículo 1617 del Código Civil, sobre las anteriores sumas, hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y/o el día en que se efectúe realmente su devolución o pago a mis representados.

Cuarta.- Que se ordene a la parte demandada el pago de costas y gastos del proceso. Quinta.- Que se ordene a la parte demandada el cumplimiento de la sentencia, indexado al momento de su pago las sumas en que resulte condenada. […]”. I.2. La parte actora fundamentó su demanda, en síntesis, en los siguientes hechos: 4 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1º. Que en el año 2008 adquirió, mediante remate efectuado por la DIAN, el predio Buenavista, ubicado en la vereda Churuguaco Alto del municipio de Tenjo, Cundinamarca, identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 50N-224759 y cédula catastral núm. 257990000005001000. 2º.

Que le fue entregado un primer predio al que le apareció un presunto dueño, razón por la cual requirió a la DIAN para que le entregara el predio rematado, entidad que en razón de lo ocurrido hizo entrega de otro predio al cual también le apareció otro dueño, motivo por el cual contrató los servicios de un ingeniero catastral y de un topógrafo, quienes con herramientas especializadas ubicaron el predio, objeto de la presente demanda, el cual tiene forma de “L” y fue entregado, igualmente, por la DIAN. 3º.

Indicó que el predio finalmente entregado por la DIAN estaba “enrastrojado”, con cercas caídas y dotado de una construcción (vivienda) en ruinas, por lo que procedió a limpiarlo, levantar las cercas y rehabilitar la casa de habitación, obras que se terminaron al finalizar el año 2010. 5 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4º. Que el 11 de mayo de 2012 fue practicada una visita en su predio por funcionarios del municipio de Tenjo, Cundinamarca, quienes levantaron la correspondiente acta, le pidieron que suspendiera la labor de limpieza del camino veredal que estaba realizando. 5º.

Que contrató un arquitecto para que formalizara ante el municipio de Tenjo el reconocimiento de la construcción existente en el referido predio; sin embargo, la solicitud fue resuelta desfavorablemente por la Oficina de Planeación Municipal, con el argumento de que la propiedad estaba localizada en una zona ambiental protegida. 6º.

Que con el fin de ayudar a la familia de ROBERTO C. PACHECO, desplazados de la violencia, adecuó el antiguo campamento o depósito de materiales y herramientas, levantado en madera, para que les sirviera de vivienda, hecho que fue constatado por funcionarios de la alcaldía el 27 de febrero de 2013, quienes además dejaron constancia de la existencia de un pequeño quiosco. 7º.

Afirmó que el 19 de febrero de 2013 compareció a la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Tenjo, donde rindió declaración sobre los 6 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co hechos relativos al acta de inspección practicada en su predio el 11 de mayo de 2012, diligencia que se consignó en un acta denominada diligencia de descargos. 8º.

Que el 30 de julio de 2013 se recepcionó declaración (ampliación de descargos) al señor ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS; y el 2 de agosto de 2013 a la señora ANA JULIETH PAVA DE IBÁÑEZ; y que en la última fecha también se practicó una nueva inspección al predio Buenavista. 9º. Que en el certificado de libertad y tradición del predio Buenavista no aparece ningún tipo de afectación como reserva forestal o ambiental. 10º.

Expresó que mediante la Resolución núm. 024 de 17 de febrero de 2014, por la cual se revuelve una queja por infracción urbanística, el alcalde municipal de Tenjo impuso a la parte actora, propietarios del predio Buenavista y/o responsables de las obras adelantadas en el predio, una multa equivalente a $279.632,012; ordenó la suspensión de los servicios públicos domiciliarios y la demolición de las obras ejecutadas. 7 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que contra dicha decisión se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto a través de la Resolución núm. 104 de 13 de mayo de 2014, en cuyo artículo primero se resolvió excluir de responsabilidad y, por ende, de la multa, a la señora ANA JULIETH PAVA DE IBÁÑEZ, y confirmó, en lo demás, la decisión recurrida.

I.3. En apoyo de sus pretensiones, la parte actora adujo la violación de los artículos 1º, 2º, 13, 29, 34, 58, 83 y 209 de la Constitución Política; 4º del Código de Procedimiento Civil1; 10° y 11 de la Ley 489 de 29 de diciembre de 19982; 103 y 108 de la Ley 388 de 18 de julio de 19973, modificados por los artículos 1º y 2º de la Ley 810 de 13 de junio de 20034;

Decreto 01 de 2 de enero de 19845; y el artículo 308 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20116. En síntesis, señaló los siguientes cargos de violación: 1 En adelante C. de PC. 2 “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”. 3 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 4 “Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones”. 5 “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”. 6 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 8 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co.PRIMER CARGO: VIOLACIÓN DEL DEBIDO PROCESO Y DEL DERECHO DE DEFENSA Alegó que no se aplicó la normatividad vigente, no se adelantó el proceso sancionatorio en debida forma, no se respetaron las etapas procesales, no se notificó oportunamente a los interesados, no se formularon de manera expresa cargos, no se informaron las normas sustanciales presuntamente violadas, se acumularon otras actuaciones en forma indebida, las pruebas no fueron valoradas en debida forma teniendo en cuenta la sana crítica, se sancionó cuando el municipio ya había perdido competencia por caducidad de la acción, se hizo extensiva la sanción a la señora ANA JULIETH PAVA DE IBÁÑEZ, quien nada tuvo que ver con la ejecución de las obras cuestionadas.

Indicó que la actuación administrativa se inició con la inspección administrativa adelantada por funcionarios del municipio de Tenjo el 11 de mayo de 2012 al predio Buenavista, en la cual se señaló que se abrió una vía en un camino de herradura, diligencia en la que unas vecinas del sector declararon que en la antigua casa que allí existía se construyó una vivienda familiar. 9 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el Despacho del alcalde avocó el conocimiento de los hechos el 5 de junio de 2012, de conformidad con el Decreto 1469 de 30 de abril de 20107, los artículos 103 y 108 de la Ley 388, modificados por los artículos 1º y 2º de la Ley 810 y el CCA, con el fin de establecer la veracidad de los hechos, los responsables y se decretó como prueba tener el informe secretarial, se citó a la parte actora para escucharla en descargos de conformidad con el artículo 28 del CCA, para cuyo efecto se delegó a la oficina jurídica, al igual que para la práctica de todas las pruebas que solicitaran las partes y las que surgieran de las anteriores, pudiéndose apoyar en el Departamento Administrativo de Planeación. Asimismo, se ordenó tener como prueba la referida inspección administrativa y cumplido lo anterior debían devolverse al Despacho las diligencias para resolver lo pertinente, providencia que se debía radicar, comunicar y cumplirse.

Expresó que sin comunicarse la existencia de la actuación iniciada en su contra, conforme lo establece el artículo 28 del CCA, se le citó para rendir descargos por parte de la Oficina Asesora Jurídica, además de que no se tuvo en cuenta que para realizar esa diligencia válidamente el alcalde municipal primero tenía que 7 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 10 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formularle cargos, esto es, informarle al presunto infractor de los hechos de los que se le acusaba, las normas presuntamente vulneradas, las sanciones que le serían impuestas y el procedimiento aplicable al caso concreto, no obstante el Despacho del alcalde se reservó esa facultad, ya que no delegó la función específica de formular cargos y no puede tenerse como tales las declaraciones rendidas por la parte actora.

Que la Oficina Jurídica ni el alcalde notificaron en debida forma las providencias que expidieron, lo que impidió que se pudiera ejercer el derecho de defensa a lo largo de la actuación. Que si bien en el expediente administrativo obra la inspección administrativa efectuada al predio Buenavista el 27 de febrero de 2013, la cual da cuenta de dos presuntas construcciones, no se tuvo en cuenta que esos son hechos nuevos que daban lugar a una nueva actuación administrativa y que no podían acumularse a la actuación inicial puesto que el alcalde no se había pronunciado al respecto, por lo que era improcedente imponer una sanción por hechos que no fueron avocados. 11 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que una vez rendida la declaración del presunto responsable y practicadas las pruebas se podía abrir legalmente el proceso sancionatorio aplicando la Ley 1437 de 2011, cuya vigencia comenzó el 2 de julio de 2012, norma vigente para sancionar también las dos posteriores infracciones endilgadas, hechos que demuestran la vulneración del derecho de defensa y del debido proceso.

Advirtió que a pesar de contar con los testimonios de dos vecinas, quienes declararon durante la práctica de la inspección administrativa realizada el 11 de mayo de 2013, en las cuales manifestaron que en la antigua casa que allí existía se construyó una vivienda familiar, versión concordante con las declaraciones extrajuicio aportadas a este proceso, a las cuales se les solicitó fueran ratificadas, lo que no fue atendido en su oportunidad por la administración, porque supuestamente el Juzgado Promiscuo de Tenjo, en cumplimiento del despacho comisorio expedido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Zipaquirá, embargó el predio el 17 de septiembre de 1999, en cuya diligencia se señaló “sin vivienda alguna y tan solo un poste que conduce la luz”; empero, ese hecho no es cierto ya que si bien ese despacho dejó esa constancia, el Juzgado de Zipaquirá en providencia de 3 de 12 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co noviembre de 1999 consideró que existía duda si realmente se embargó el predio objeto de la comisión y le volvió a ordenar al comisionado que realizara nuevamente la diligencia teniendo en cuenta los linderos y dimensiones obrantes en la escritura pública, por lo que el despacho comisorio no fue cumplido y devuelto al juzgado de origen, por cuanto la actora no contaba con los documentos soportes para ubicarlo.

Que en el sector rural donde está ubicado el predio, las construcciones antiguas fueron edificadas sin licencia de construcción, porque no se exigía esa formalidad, razón por la cual no es aceptable que se justifique el desconocimiento de la construcción por parte del municipio de Tenjo, ya que su existencia está acreditada con los testimonios de habitantes del sector.

Adujo que en el recurso de reposición, contra el acto que impuso la sanción, se solicitó, entre otros aspectos, requerir a las dependencias competentes de la alcaldía de Tenjo para que aportaran las constancias de notificación y ejecutoria de todas las providencias expedidas, copia de los estados, los antecedentes, respecto del trámite de la licencia para la legalización o reconocimiento de las construcciones objeto del proceso 13 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sancionatorio y los testimonios de las personas relacionadas en los folios 9 y 10 del cuaderno número 1, los cuales tenían por objeto desvirtuar los hechos en que se fundó el acto sancionatorio, pero sobre esas pruebas el municipio de Tenjo guardó silencio, sin brindar la oportunidad de controvertir esa decisión. Advirtió que no resulta ajustado a derecho imponer una sanción sin antes proponerla, sin informar qué normas presuntamente fueron vulneradas, sin dosificarla previamente en debida forma, sin tener certeza si los salarios diarios mínimos a imponer son al momento de realización de las obras o del conocimiento de aquellas o al momento de imponer la sanción, hecho que también acontece con las áreas de las obras cuestionadas, las cuales datan de fechas diferentes.

Afirmó que la sanción se fundamentó en el hecho de que se realizó la construcción de una vivienda en el predio Buenavista, el cual se encuentra afectado con reserva forestal, hecho que riñe con la realidad, ya que lo que realizó de buena fe fue la rehabilitación o mantenimiento de la vivienda ya existente para efectos de su uso, puesto que la encontró en estado de abandono, desconociendo que el lote estuviera afectado por la autoridad ambiental, dado que en 14 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el certificado de libertad y tradición no aparece inscrito ningún tipo de gravamen. Sostuvo que si bien se avocó el conocimiento de los hechos el 5 de junio de 2012, en atención a la inspección realizada el 11 de mayo de ese mismo año, lo que, en principio, indicaría que el procedimiento administrativo aplicable era el regulado en el CCA, lo cierto es que teniendo en cuenta el régimen de transición establecido en el artículo 308 de la Ley 1437, el cual indica que esta última norma empezaba a regir el 12 de julio de 2012 y dado que la administración acumuló la actuación de nuevos hechos en razón a la visita realizada el 27 de febrero de 2013, esto es, cuando ya estaba en vigencia del CPACA, citándose a descargos a los presuntos infractores, lo ajustado a derecho era aplicar la Ley 1437, aspecto que fue omitido.

Señaló que el alcalde de Tenjo delegó a la Oficina Asesora Jurídica para recibir los descargos de los presuntos infractores, pero la diligencia no fue recepcionada por la jefe respectiva de la oficina, sino por un profesional universitario quién no tenía competencia para la realización de la diligencia. 15 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co.SEGUNDO CARGO: CADUCIDAD DE LA ACCIÓN SANCIONATORIA EN RELACIÓN CON LA EDIFICACIÓN COMO CASA PRINCIPAL DEL PROPIETARIO. Alegó que la acción administrativa sancionatoria en este caso concreto ya había caducado al momento de expedirse y notificarse los actos acusados, puesto que para el momento que se realizó la rehabilitación de la vivienda, esto es, para el año 2008, y para la fecha en que se expidieron y notificaron los actos administrativos demandados, ya había transcurrido el término de 3 años, previsto en el artículo 38 del CCA para ejercer la facultad sancionatoria, por lo que independientemente de la discusión relativa a si la construcción constituía una obra nueva o una modificación, lo cierto es que la facultad sancionatoria ya había caducado.

Anotó que la facultad sancionatoria está sujeta a un término de 3 años, el cual debe empezar a contabilizarse desde la ocurrencia de la conducta, de tal suerte que la administración debe expedir y notificar el acto sancionatorio dentro de ese término so pena de perder la competencia para imponer la sanción. Indicó que la ejecución de los trabajos, que dieron lugar a la edificación, o sea la destinada para el uso principal del propietario, 16 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inició en el año 2008, una vez fue entregado el predio por la DIAN y finalizaron en diciembre de 2010, lo que evidencia que la acción administrativa se encontraba caducada. Señaló que la conducta sancionada hizo referencia a la construcción de la edificación calificada por la administración como casa principal del propietario, conducta que culminó con la finalización de las obras en el 2010, por lo que cada una de las otras construcciones encontradas en el referido lote constituyen una posible falta diferente e independiente de las demás que tuvieron lugar en fechas posteriores..TERCER CARGO: EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN RELACIÓN CON LA APLICACIÓN DE LA SANCIÓN DE DEMOLICIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN DE 63 M2 EN MADERA (TABLA- BURRA) Alegó que si bien el numeral tercero de la Resolución núm. 104 de 13 de mayo de 2014, a través de la cual se resolvió el recurso de reposición, se ordenó que previo a la continuación del cumplimiento de las sanciones impuestas se debían adoptar las medidas de protección en favor de la señora LUISA ELVIRA SOLANO FARIÑO y su grupo familiar, lo cierto es que resulta desproporcionado ordenar la demolición de su vivienda construida 17 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en madera y que en nada afecta el medio ambiente ni constituye un riesgo para este. Expresó que la excepción de inconstitucionalidad encuentra sustento en el artículo 4º de la Constitución Política; que en el presente caso se pretende la inaplicación del precepto normativo sancionatorio que ordenó la demolición de la edificación de 63 m2 por no contar con los permisos urbanísticos, dado que su aplicación rigurosa afectaría garantías de rango constitucional, puesto que la implementación de la sanción dejaría sin vivienda a una familia de desplazados, quienes demandan especial protección por parte del Estado y cuya condición se encuentra demostrada en el expediente administrativo.

Que de ejecutarse la medida se le afectarían los derechos a una vida digna, a vivienda digna, al mínimo vital, a la justicia, al trabajo y a la honra, razón por la cual deben prevalecer los derechos fundamentales frente a la orden de demolición. Afirmó que, asimismo, debe ser revocada la decisión relativa a la suspensión de los servicios públicos domiciliarios que se suministran en la edificación anotada, porque conllevaría igualmente a una afectación de los derechos fundamentales de la familia desplazada y 18 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los menores que habitan en esa vivienda, quienes tienen especial protección, de conformidad con el artículo 44 de la Constitución Política..CUARTO CARGO: FALTA DE LEGITIMACIÓN POR PASIVA DE LA SEÑORA ANA JULIETH PAVA DE IBÁÑEZ- AUSENCIA DE SOLIDARIDAD.

Indicó que, en este caso concreto, dentro del proceso administrativo sancionatorio se vinculó a la señora ANA JULIETH PAVA DE IBAÑEZ, aun cuando ella no incurrió ni contribuyó en la materialización de las conductas reprochables, puesto que para la época de los hechos ella no era propietaria del lote de terreno varias veces mencionado, el cual solo le fue asignado el 24 de mayo de 2013, mediante escritura pública otorgada en la Notaria Cuarta de Bogotá, por disolución y liquidación de la sociedad conyugal existente con el señor ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS, quien hasta entonces era propietario del inmueble.

Que en ningún caso se logró establecer que la señora ANA JULIETH PAVA DE IBÁÑEZ contribuyó o participó en la realización de las obras en el lote de terreno que dieron lugar a las sanciones impuestas, razón por la cual no era posible imponerle sanción alguna por los hechos investigados en la actuación administrativa. 19 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Anotó que la edificación identificada como casa principal del propietario con 191.36 m2, esto es, del señor ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS ya se encontraba construida con anterioridad a la visita administrativa efectuada el 11 de mayo de 2012, en la cual se dejó constancia de ese hecho, lo que deja claro que la señora ANA JULIETH PAVA DE IBÁÑEZ no era propietaria de las edificaciones que fueron objeto de sanción. Que, en relación con las construcciones restantes, es decir, las que se dice tienen 63 m2 de construida en madera destinada como casa del vigilante, debe precisarse que esas obras también tuvieron lugar antes de la liquidación de la sociedad conyugal.

Sostuvo que, por ello, deben anularse totalmente las resoluciones acusadas, de tal forma que se excluya a la señora ANA JULIETH PAVA DE IBÁÑEZ, como sujeto pasivo de las sanciones urbanísticas impuestas y se absuelva de toda responsabilidad.. QUINTO CARGO: FALTA DE APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE BUENA FE EN FAVOR DEL ADMINISTRADO. Señaló que en este caso concreto no se ha incurrido en una conducta dolosa o de mala fe, por lo que según la jurisprudencia del 20 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado y la Corte Constitucional debe aplicarse el principio de buena fe y, en ese sentido, deben revocarse los actos acusados. Que el criterio y la interpretación dada sobre la buena fe en casos anteriores de temas semejantes da lugar a que se aplique ese principio, en este caso concreto, para definir favorablemente las pretensiones de la demanda, puesto que, de lo contrario, se incurriría en una violación del principio de igualdad ante la ley, establecido en el artículo 13 de la Constitución Política..

SEXTO CARGO: FALTA DE APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE EFICIENCIA Y JUSTICIA EN FAVOR DEL ADMINISTRADO Adujo que no se le aplicaron a la parte actora los principios de eficiencia y justicia, por cuanto de conformidad con los artículos 228 de la Constitución Política y los artículos 2º y 3º del CCA, debe prevalecer el derecho sustancial sobre las formalidades, lo que conduce a que debe garantizarse la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos que la ley reconoce en cabeza de los administrados. 21 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que se presumió la mala fe de la parte actora, impidiendo el pleno ejercicio de su derecho a la propiedad y libre empresa, al imponérsele sanciones arbitrarias e injustas; y que, además, no hubo un adecuado análisis probatorio ni manifestación sobre las pruebas pedidas por la parte en mención, vulnerándose el principio de publicidad y contradicción. Afirmó que se le vulneró el derecho a la igualdad, debido a que en la vereda donde se encuentra el predio cuestionado existen múltiples construcciones antiguas que han sido remodeladas o efectuados mantenimientos, las cuales no han sido objeto de ningún tipo de amonestación o actuación administrativa, en cuanto a la exigencia de la licencia de construcción para su realización, porque en nada afectan el plan de ordenamiento territorial ni el medio ambiente.

Manifestó que se vulneró el debido proceso administrativo y el derecho de defensa, dado que no se respetaron las etapas procesales, no se notificó oportunamente a los interesados, no se formuló de manera expresa cargos, no se informó las normas sustanciales presuntamente violadas, se acumularon otras actuaciones en forma indebida, las pruebas no fueron valoradas en 22 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debida forma teniendo en cuenta la sana crítica, se sancionó cuando el municipio ya había perdido competencia por caducidad de la acción. Anotó que con los actos acusados se dio un enriquecimiento sin causa por parte del municipio de Tenjo, al imponer onerosas sanciones sin fundamento a la parte actora.

Que el alcalde de Tenjo delegó para recibir descargos de los presuntos infractores a la Oficina Asesora Jurídica, pero no fue practicada por la jefe respectiva de la oficina, sino por un profesional universitario que no tenía competencia para la realización de la diligencia. Que se vulneró el artículo 4º del C. de P.C., debido a que no se tuvo en cuenta que el objeto de los procedimientos es lograr la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustantiva, por lo que con ese criterio han debido interpretarse las disposiciones procedimentales, entre estas, las relativas a las pruebas, las cuales vulneradas por la administración al imponer la sanción. 23 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que no se demostró que fueran los responsables de los hechos u obras que se sancionaron; y que se vulneró el artículo 308 del CPACA, en tanto que no se aplicó el procedimiento administrativo vigente para la época en que se tramitó la actuación administrativa.

I.2.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El MUNICIPIO DE TENJO, mediante apoderado, contestó la demanda y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones, propuso las siguientes excepciones: -Falta de legitimación en la causa por activa, por el hecho de que la señora ANA JULIETH PAVA DE IBÁNEZ mediante Resolución núm. 104 de 2014 acusada fue excluida de responsabilidad alguna y, por lo tanto, dejó de ser objeto de la actuación administrativa que es demandada en el presente proceso. -Ausencia de causa para impetrar la acción, debido a que el trámite administrativo por infracción a normas urbanísticas debía regirse por el Decreto 01 de 1982, lo que evidencia que no se desconoció la normativa que debía aplicarse al caso en concreto; que la entidad demandada no desconoció las etapas procesales, como la 24 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co formulación de cargos, período probatorio y alegatos de conclusión; que la expedición y notificación de los actos acusados se realizó en debida forma; que a pesar de que la diligencia de descargos fue recepcionada por un profesional universitario de la Oficina Asesora Jurídica, esa actividad no genera ningún tipo de nulidad, por cuanto no se trata de una persona ajena a las dependencias de la entidad demandada; que no operó el fenómeno de la caducidad de la facultad sancionatoria, puesto que se avocó el conocimiento de los hechos el 5 de junio de 2012 y la primera construcción terminó en el 2011; que las obras al haberse realizado en un mismo predio se toman como una unidad; que la excepción de inconstitucionalidad no está llamada a prosperar, ya que la orden de demolición de las obras ejecutadas sin licencia se hizo en cumplimiento de las normas que regulan lo relacionado con las infracciones y sanciones urbanísticas, debido a que el predio se encuentra en una zona de protección ambiental; que la sanción impuesta fue consecuencia de un recaudo probatorio, -inspecciones oculares, declaraciones de testigos, rendición de descargos a los actores-, por lo que no existe violación del debido proceso; que no hay prueba de la presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución Política; y que se demostró la responsabilidad de la parte actora dentro de la actuación administrativa. 25 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -Genérica o innominada, consistente en que se declare de oficio cualquier otra excepción que aparezca probada en el proceso8. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA Mediante sentencia de 7 de abril de 2016, la Sección Primera, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, señaló que los testimonios rendidos por los señores RAFAEL ANTONIO GARZÓN, DORA DEL CARMEN PAVA DE GARZÓN y ROBERTO ORTIZ ORTIZ, tachados por la parte demandada, por razón de su parentesco con la parte actora y con el argumento de que esa circunstancia afectaba la credibilidad de sus declaraciones, no reúnen las condiciones para ser tachados, en tanto que fueron rendidos de manera libre, espontánea y sin ningún tipo de interés, dieron cuenta de que visitaron el predio Buenavista en el año 2008; y que cuando fueron al mismo, las construcciones ya existían, se estaban remodelando y que no tenían conocimiento sí tenían licencia de construcción, de lo que se infiere que antes de haber sido adquirido 8 En la audiencia inicial, el fallador de primera instancia declaró probada la excepción de falta de legitimación de la causa por activa de la señora ANA JULIETH PAVA DE IBÁÑEZ, al considerar que mediante la Resolución núm. 104 de 2014 acusada fue excluida de responsabilidad alguna y, por lo tanto, dejó de ser objeto de la actuación administrativa, que es demandada en este proceso.

Asimismo, frente a la excepción de ausencia de causa para impetrar la acción, expresó que los fundamentos de la misma constituyen argumentos de defensa, mas no impedimentos procesales y, por ende, deben ser estudiados y decididos conjuntamente con el fondo del asunto. Y en cuanto a la excepción denominada genérica o innominada, señaló que no está llamada a prosperar, ya que en el proceso no existe prueba de ninguna excepción que pueda y deba ser declarada de oficio, de conformidad con lo previsto en el artículo 287 del CPACA. 26 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el predio por el actor no tenían conocimiento de si existían o no construcciones, razón por la cual estas pruebas no evidencian nada. Asimismo, denegó las pretensiones de la demanda, al no prosperar los cargos, con base en los razonamientos que pueden resumirse así: Respecto al primer cargo (violación del debido proceso y derecho a la defensa), expresó que la actuación administrativa inició el 14 de mayo de 2012, cuando el Departamento Adminsitrativo de Planeación de Tenjo puso en conocimiento del alcalde de ese municipio la inspección administrativa realizada el 11 de mayo de 2012 en el predio Buenavista, ubicado en la vereda Churuguaco, Alto del municipio de Tenjo, en la que consta que el actor estaba ampliando un camino de acceso a la finca y construyendo una vivienda sin licencia de construcción. Indicó que teniendo en cuenta que se inició en esa fecha, el procedimiento administrativo que se debía seguir era el establecido en el CCA, vigente para la época de los hechos, esto es, Decreto 01 de 1984, y no el CPACA. 27 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que en el auto de 5 de junio de 2012, expedido por el alcalde municipal, sí se formuló la imputación fáctica y jurídica dentro de la actuación administrativa, es decir, se formularon cargos. Precisó que en este caso sí se observó en debida forma el proceso administrativo legalmente preestablecido y aplicable al caso, como lo registra el expediente, toda vez que se le comunicó el inicio del procedimiento administrativo al investigado, se adoptaron las decisiones, dándole a los interesados la oportunidad de expresar sus opiniones y presentar pruebas y controvertirlas, razón por la cual no son de recibo los argumentos de la actora de que no se le comunicó la actuación administrativa y que no se le formularon cargos.

Expresó que la parte actora adujo que no se notificaron en debida forma las providencias expedidas en la actuación administrativa, pero no expuso qué actos no fueron notificados en debida forma, por lo que no es posible realizar un análisis puntual frente ese aspecto. Advirtió que, sin embargo, una vez fue citado a rendir descargos, el actor compareció a la diligencia, la cual además fue ampliada; y 28 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la constancia de ejecutoria de 23 de mayo de 2014 da cuenta de que los actos acusados fueron notificados personalmente. Que la falta de notificación o su realización en forma indebida no es causal de nulidad de los actos administrativos, sino de ineficacia por falta de publicidad, según lo dispone el artículo 48 del CCA.

Que, en este caso concreto, sí se agotó en debida forma la vía gubernativa, lo que deja claro que se habilitó el camino para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativo, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que no es de recibo el argumento de que los actos acusados deben ser anulados por una indebida notificación. Que la inspección administrativa efectuada el 27 de febrero de 2013 en el predio Buenavista se hizo, en principio, con la finalidad de determinar el área y demás circunstancias del inmueble construido sin licencia, así como la apertura o ampliación de una vía existente e igualmente intervenida por el presunto infractor; sin embargo, una vez efectuada la visita por el Departamento de Planeación, éste encontró que existían 3 construcciones: una para la vivienda del propietario construida en ladrillo y teja de barro, una en madera 29 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para el vigilante y un construcción destinada para Barbecue, cuyas áreas de construcción suman un total de 272, 36 M2 dentro del predio en mención. Aclaró que en la citada inspección se constató que el actor a pesar de estar investigado por una presunta infracción a normas urbanísticas, al realizar una construcción sin licencia, lo cierto es que se comprobó la existencia de otras dos construcciones en el mismo predio sin las respectivas licencias, aspectos que evidencian que la conducta desplegada por el investigado fue continuada, al realizar sobre un mismo inmueble varias construcciones sin presuntamente contar con la respectiva licencia de construcción. Afirmó que se constató que la conducta investigada del actor era continuada, motivo por el cual se llamó a ampliar descargos y no es de recibo el argumento a que frente los hechos constatados en la referida inspección, se debía abrir otro proceso administrativo de forma independiente y aplicando el CPACA.

Sostuvo que, en gracia de discusión, de haberse iniciado dos procesos distintos en este caso concreto, lo legalmente procedente hubiese sido acumular las actuaciones administrativas por tratarse 30 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de una misma conducta investigada solo que ejecutada de manera continuada, no obstante, en este caso concreto, la administración procedió en debida forma ya que la actuación administrativa fue adelantada en un mismo proceso y bajo el trámite regulado en el CCA.

Señaló que a pesar de que el recurso de reposición debe ser resuelto de plano, la administración se pronunció sobre las pruebas solicitadas y decretó de oficio una, por considerarla necesaria, lo que evidencia que sí se brindó al administrado las garantías fundamentales de defensa y contradicción. Afirmó que mediante auto de 5 de junio de 2012 se delegó a la Oficina Jurídica la facultad para recepcionar los descargos, por lo que el profesional universitario que los recibió al estar vinculado a esa oficina también contaba con la referida delegación, además de que la facultad delegada consistía en recibir los descargos y la de presentarlos recaía en la parte actora.

Indicó que sí fueron valoradas todas y cada una de las pruebas incorporadas al expediente administrativo, incluidos los testimonios de las dos vecinas, quienes declararon durante la práctica de la 31 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inspección de 11 de mayo de 2012, así como las declaraciones extrajuicio aportadas.

Aseveró que el actor aceptó en sus descargos que en ese predio realizó la construcción de una vivienda nueva, al manifestar que antes existía una casa de adobe y bahareque, que la demolió y que construyó una en ladrillo. Por consiguiente, es claro que antes de 2008, cuando el actor adquirió, por remate de la DIAN, el predio Buenavista no existía ninguna edificación y todo lo construido ocurrió con posterioridad a esa fecha.

Expresó que el actor radicó ante el Departamento Administrativo de Planeación de Tenjo, Cundinamarca, una solicitud de reconocimiento de licencia de construcción respecto de las edificaciones levantadas en el predio, objeto de este proceso, a la cual no se le dio viabilidad mediante oficio de 31 de mayo de 2013, debido a que, por una parte, no se radicó en legal y debida forma; y, por la otra, porque no se ajustaba a las normas urbanísticas vigentes.

Anotó que de la certificación, expedida por el Departamento Administrativo de Planeación de Tenjo, Cundinamarca, se 32 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desprende que el predio Buenavista se encuentra ubicado en un área de reserva forestal, zona de protección, del distrito de manejo integral cerra Juica y área de especial importancia ecosistemática, cuyos usos principales del suelo son la conservación de la flora y recursos conexos, conservación de suelos y restauración de la vegetación adecuada para la protección de los mismos y en donde se encuentra prohibido la construcción de viviendas.

Sostuvo que la parte actora en el predio Buenavista realizó 3 construcciones, consistentes en una vivienda del propietario construida en ladrillo y teja de barro, una segunda casa en madera, piso en concreto y teja de zinc, y otra obra en octogonal destinada para “barbecue”, sin la respectiva licencia de construcción, la cual si bien, posteriormente, fue solicitada buscando el reconocimiento de las obras, lo cierto es que aquella fue negada, toda vez que ese predio se encuentra en un área declarada como reserva forestal, zona de distrito de manejo integrado, en donde no es legalmente permitido la construcción de viviendas.

Señaló que para la construcción de las obras nuevas que se llevaron a cabo en el inmueble ubicado en la vereda Churuguaco, Alto del Municipio de Tenjo, perteneciente a la zona de conservación 33 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ambiental y plan de manejo integrado del distrito, la parte actora incumplió con el requisito de la obtención de la respectiva licencia, omisión que constituye una infracción del régimen urbanístico, pues las actividades implicaron la realización de una nuevas edificaciones en el citado predio, las cuales requerían la correspondiente autorización para su ejecución por parte de la autoridad competente.

Advirtió que por el hecho de estar ubicado el bien inmueble en una zona considerada como de reserva forestal protectora y zona de distrito de manejo integrado, según lo establecido en el Acuerdo municipal núm. 09 de 2011, no era posible la realización de ninguna actividad o proyecto de construcción, remodelación, ampliación o modificación, ya que lo que se pretende con tales limitaciones es garantizar el goce efectivo del derecho colectivo a un ambiente sano y la protección de los recursos naturales.

Afirmó que, como se desprende de los actos acusados, la entidad demandada sí informó las normas vulneradas y dosificó la sanción teniendo en cuenta las áreas construidas y la gravedad de la falta; la sanción se ajustó a los artículos 1º y 2º de la Ley 810 y 104 de la Ley 388. 34 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al segundo cargo (caducidad de la facultad sancionatoria en relación a la edificación como casa principal del propietario), señaló que la administración tiene un término de 3 años, el cual está previsto en el artículo 38 del CCA, que se cuenta a partir de la ocurrencia o del conocimiento de la ocurrencia del hecho, que da origen a la sanción, para iniciar la correspondiente investigación administrativa, proferir la decisión de fondo, resolver los recursos de la vía gubernativa, notificar cada una de las decisiones que se dicten en el procedimiento administrativo y dejar en firme su decisión, so pena de entenderse caducada su facultad sancionatoria.

Que el plazo de los 3 años contempla no solo la expedición y notificación del acto administración inicial, que decide la respectiva actuación, sino también cada una de las decisiones que resuelven los recursos de la vía gubernativa, pues, a su juicio, de lo contrario la situación jurídica del administrado quedaría en el limbo jurídico, por cuanto hasta tanto no sean resueltos los recursos procedentes y notificadas las decisiones de estos, no puede predicarse la firmeza del acto administrativo que concluye el procedimiento y, por ende, 35 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en modo alguno le puede ser oponible o exigible al administrado dicha decisión, por no estar ejecutoriada. Expresó que, en el caso particular, en el momento en que quedó en firme la Resolución núm. 104 de 13 de mayo de 2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución núm. 024 de 17 de febrero de 2014, esto es, el 22 de mayo de 2014, la facultad sancionatoria del municipio no se encontraba caducada, debido a que la mencionada entidad conoció de la ocurrencia de la comisión de la conducta de la parte actora el 14 de mayo de 2012, con ocasión del informe presentado por el Departamento Administrativo de Planeación, circunstancia que permite establecer, con certeza, que toda la actuación administrativa debió quedar ejecutoriada a más tardar el 14 de mayo de 2015 y, como en este caso, ello ocurrió el 22 de mayo de 2014, es claro que la facultad sancionatoria de la entidad demandada no había caducado.

Que, sin perjuicio de lo anterior, se resalta que la conducta investigada y sancionada fue continuada ya que con la inspección realizada el 27 de febrero de 2013 se observó que el actor había construido 2 obras más con infracción al régimen urbanístico, por lo 36 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que no cabe duda de que la administración se encontraba dentro del término establecido para investigar y proferir la respectiva decisión. Sobre el tercer cargo (excepción de inconstitucionalidad en relación a la aplicación de sanción de demolición de la construcción de 63M2 en madera (tablera burra), sostuvo que quedó debidamente acreditado con las pruebas recaudadas que era procedente la imposición de la multa, al igual que la demolición de la edificación, toda vez la parte actora realizó construcciones nuevas sin la respectiva licencia en un predio que no se podía llevar a cabo, debido a que el mismo estaba comprendido dentro de una zona de reserva forestal.

Precisó que, además, con la sanción impuesta en los actos acusados se está protegiendo una zona de reserva forestal, es decir, se está dando prevalencia al interés general sobre el particular. Y que en lo que respecta a la protección de la familia desplazada, que habita en una de las construcciones, en la Resolución núm. 104 demandada, se señaló que antes de procederse a la 37 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demolición de la vivienda, en donde habita la familia desplazada, el municipio de Tenjo, a través de su alcalde, debe adoptar las medidas de protección necesarias para proteger sus derechos fundamentales, esto es, la medida no puede ejecutarse hasta que efectivamente se garanticen los derechos de esa familia, razón por la cual no es cierto el argumento de la actora de que la sanción impuesta, en los actos acusados, vulnera las garantías fundamentales de estas personas.

Frente al cuarto cargo (falta de legitimación en la causa por pasiva de la señora ANA JULIETH PAVA DE IBÁÑEZ- ausencia de solidaridad), expresó que la mencionada señora fue absuelta de responsabilidad dentro de la actuación administrativa adelantada por el municipio de Tenjo, mediante la Resolución núm. 104 de 2014,acusada; y que en la audiencia inicial de este proceso judicial se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, respecto de ella, razón por la cual fue excluida de este proceso como integrante de la parte actora.

En lo concerniente al quinto cargo (falta de aplicación del principio de buena fe en favor del administrado), afirmó que la parte actora infringió las normas urbanísticas y construyó sobre 38 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un predio de reserva forestal, razón por la cual el principio de buena fe no puede constituir un eximente de responsabilidad, toda vez que se encuentra demostrado dentro del proceso que la conducta del administrado vulneró el ordenamiento jurídico; y que a pesar de tener conocimiento que se encontraba investigado por infracción al régimen urbanístico, ejecutó su conducta de manera continuada.

Señaló que en el escrito de la demanda, la parte actora no identificó ni refirió, en particular, en ningún otro propietario que hubiera adelantado obras de construcción en predios comprendidos dentro de la reserva forestal de Tenjo, respecto de los cuales la Alcaldía en mención hubiese otorgada un trato más favorable o benigno, que a la actora, frente a la aplicación del principio de buena fe, ni mucho menos existe elemento de prueba alguna que demuestre un trato discriminatorio o desigual a los actores.

Respecto al sexto cargo (falta de aplicación de los principios de eficiencia y justicia en favor del administrado), indicó que se reiteran los argumentos expuestos frente a los cargos antes estudiados, en los cuales se llegó a la conclusión de que las sanciones impuestas en los actos acusados se ajustan al 39 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordenamiento jurídico, toda vez que la parte actora realizó construcciones nuevas sin la respectiva licencia en un predio en el que no se podían llevar a cabo dichas actividades de construcción, debido a que el inmueble está comprendido dentro de una zona de reserva forestal.

Sostuvo que no desconoció el derecho a la igualdad, ya que el demandante no identificó ni refirió, en particular, a ningún otro propietario que hubiera adelantado obras de construcción en predios de reserva forestal de Tenjo, respecto de los cuales el municipio hubiese otorgado un trato más benigno que a la parte actora. Agregó que no se dio un enriquecimiento sin causa en favor del municipio al imponer sanciones sin fundamento, toda vez que la parte demandante cometió la infracción y la sanción fue impuesta observando las disposiciones que regulan la materia.

Y que tampoco se vulneró el artículo 4º del C. de P.C., ya que el procedimiento administrativo adelantado en este caso concreto fue el regulado en Decreto 01 de 1984, el cual fue observado en debida 40 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co forma con respeto del debido proceso y del derecho de defensa de la parte actora.

Aseveró que los testimonios rendidos por los señores FRANCISCO ANTONIO ZOQUE GARZÓN y ANGEL MARÍA ZOQUE GARZÓN no ofrecen credibilidad ni certeza respecto de los hechos declarados, toda vez que manifestaron que hace 10 años el actor remodeló la vivienda principal, esto es, en el 2003, cuando lo cierto es que el actor solo adquirió el inmueble en el 2008, al participar del remate efectuado por la DIAN.

Que de los testimonios de los señores RAFAEL ANTONIO GARZÓN y ROBERTO ORTIZ ORTIZ se infiere que antes de haber sido adquirido el predio por el actor, no tenían conocimiento de si existían o no construcciones, razón por la cual estas pruebas no evidencian nada. Advirtió que los argumentos, señalados en los alegatos de conclusión, de que el alcalde municipal delegó, sin mediar acto administrativo debidamente fundamentado, a la Oficina Asesora Jurídica para que adelantara la actuación administrativa; que la comisión realizada por la Jefe de la Oficina Jurídica para la práctica 41 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la inspección administrativa al inmueble es irregular; y que no existe providencia, a través de la cual se haya incorporado al expediente administrativo la certificación expedida por el Departamento Administrativo de Planeación y que la diligencia de descargos de 30 de julio de 2013 es nula, son nuevos cargos, que no fueron alegados en la demanda y que, por lo tanto, no es legalmente procedente su análisis en este momento, porque se vulnerarían los derechos constitucionales al debido proceso y derecho de defensa y contradicción de la entidad demandada, en tanto que no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre esos aspectos.

Concluyó que por no haber sido desvirtuada la presuncion de legalidad, que ampara los actos demandados, se impone denegar las pretensiones de la demanda. II.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACIÓN El actor fincó su inconformidad, en esencia, así: Solicitó que se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, para lo cual adujo que los 42 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actos acusados fueron expedidos con violación del debido proceso y derecho de defensa del administrado desde su inicio, toda vez que en el proceso urbanístico cuestionado no era aplicable el CCA, sino el CPACA, no obstante la literalidad del artículo 308 del CPACA, que difirió su entrada en vigencia para el 2 de julio de 2012, fecha posterior a cuando el Departamento de Planeación de la Alcaldía de Tenjo puso en conocimiento del señor alcalde la presunta infracción. Aseveró que se debió aplicar en favor del actor el procedimiento establecido en el CPACA, en aplicación del principio de favorabilidad, por ser más garantista que el previsto en el CCA, a pesar de que su entrada en vigor fue el 2 de julio de 2012.

Que no se notificaron en debida forma las diferentes providencias que se expidieron en la actuación, lo cual le impidió al actor ejercer su derecho de defensa y al debido proceso. Alegó que se logró probar la atipicidad de la conducta por la cual fue sancionado el actor, ya que el acta de inspección ocular de 11 de mayo de 2012 adelantada por funcionarios de la Alcaldía de Tenjo al predio Buenavista se señala que se abrió una vía en un 43 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co camino de herradura; que los testigos declararon que antes de que el demandante fuera propietario del predio, allí existía una construcción antigua, que él solo la adecuó para su normal uso; que las adecuaciones locativas no requieren licencia de construcción; y que en ese sitio se construyó una vivienda familiar que cuenta con servicio de acueducto.

Expresó que los predios existentes en el predio Buenavista evidencian mejoras locativas, ignorándose su tiempo de construcción, por lo que no existía prueba para sancionar al actor, por atipicidad de la conducta, ya que las adecuaciones locativas no necesitan de ningún tipo de licencia. Señaló que se hizo una indebida delegación de funciones a la Oficina Asesora Jurídica, para escuchar descargos al actor y para la práctica de las pruebas, porque no se podía delegar en quien no ostentaba la calidad de Secretaria Municipal o Departamento Administrativo del mismo y sin mediar acto administrativo previo debidamente fundamentado; la diligencia de descargos de 19 de febrero de 2013 fue adelantada por una profesional universitaria que no tenía competencia, ya que no fue delegada por la titular de la Oficina Jurídica y no informó al actor ningún tipo de cargo o 44 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre la conducta que se le imputaba; que es irregular la Comisión suscrita por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Tenjo al Departamento de Planeación para la práctica de inspección ocular para verificar su área de construcción para efectos de dosificar la sanción, en cuanto esa Oficina no era competente para otorgarla; que en la inspección suscrita el 27 de febrero de 2013 da cuenta de nuevas construcciones, que constituyen hechos nuevos, que no fueron tenidos en cuenta en la primera inspección de 11 de mayo de 2012, por lo cual debió abrirse una nueva investigación respecto de los mismos; que la diligencia de descargos de 30 de julio de 2013 fue practicada con falta de competencia y no informó al actor la conducta que se le imputaba; la certificación del Departamento Administrativo de Planeación fue irregularmente aportada al expediente y no puede tenerse como prueba, porque no obra providencia para su incorporación. Sostuvo que existió una deficiente valoración probatoria en el fallo recurrido, dado que las declaraciones rendidas por las señoras CÁNDIDA ROSA y ANA ISABEL ZOQUE GARZON, concordantes con la de los señores FRANCISCO ANTONIO ZOQUE GARZON y ÁNGEL MARÍA ZOQUE GARZON, manifiestan que no se trataba de una 45 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcción nueva, sino de adecuaciones locativas, que no requieren licencia de construcción. Manifestó que la acción sancionatoria debía regirse por el procedimiento establecido en el CCA y en lo relativo a la caducidad se debe aplicar el artículo 38 del CCA; que el término de caducidad se computa desde la fecha en la cual se produce el acto o el hecho tuvo lugar, de manera que dentro de los 3 meses siguientes a la imposición de la sanción debía notificarse el acto definitivo y el que resuelva los recursos, de conformidad con la teoría del a quo, la cual no es objeto de censura.

Señaló que lo que se cuestiona es el momento desde el cual empieza a computarse el término de caducidad, el cual no debió computarse como lo hizo el fallador de primera instancia, esto es, desde que se tuvo conocimiento de los hechos con fundamento en los cuales se impuso la sanción (14 de mayo de 2013), sino desde el momento en que las acciones sancionables tuvieron lugar, pues no existe norma que disponga lo contrario; que, además, no procedía contabilizar el término de caducidad como uno solo para las 3 construcciones claramente individualizadas y separadas unas de otra, halladas en el predio, debido a que no se presenta una 46 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unidad de construcción entre las mismas, se efectuaron en épocas diferentes y no están interconectadas, por lo que resultaba procedente evaluar el término de caducidad en forma separada para cada una de las construcciones halladas.

Adujo que cada una de las construcciones encontradas en el predio constituye una falta diferente e independiente de las demás, de manera que frente a la construcción del inmueble de mayor extensión o casa principal del actor la acción sancionatoria se encuentra caducada, ya que los trabajos realizados sobre la misma culminaron en diciembre de 2010, como se encuentra acreditado con los testimonios y demás pruebas, mientras que las subsiguientes tuvieron lugar en fechas posteriores.

Explicó que la acción sancionatoria en relación con el inmueble de mayor extensión se encontraba caducada para el momento de la notificación de la resolución sancionatoria núm. 024 de 2014, así como de la núm. 104 de 13 de mayo de 2014, notificada el 22 de mayo de 2014, razón por la cual la sanción impuesta resultaba improcedente. 47 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que el fenómeno de la caducidad se presentó en diciembre de 2013, es decir, a los 3 años de posterioridad a la culminación de las obras que afectaron dicha construcción, perdiendo desde dicho momento la administración la competencia temporal para pronunciarse sobre el particular.

Expresó que en desarrollo de la excepción de inconstitucionalidad se debe inaplicar la decisión de demolición de la construcción de madera de 63 m2 por no contar con los permisos urbanísticos y de la cancelación de los servicios públicos, porque su aplicación representa una afectación directa y profunda a las garantías y derechos constitucionales fundamentales de la familia desplazada que habita en ese predio.

Que, además, dichas medidas decretadas por la Alcaldía de Tenjo no responden a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, toda vez que la sanción impuesta no ameritaba encontrarse en los topes más altos de las sanciones previstas por el ordenamiento jurídico para esta clase de infracciones, por cuanto la construcción principal se levantó en el mismo sitio en que desde antes existía, lo cual no es igual de dañino a la levantar una nueva construcción; la construcción de madera de la familia desplazada configura un 48 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co atenuante del quantum de la sanción, en tanto que el actor actuó conforme a los principios de solidaridad con esa familia desplazada. Señaló que no se dio aplicación al principio de buena fe en favor del actor, sino que, por el contrario, se presumió la mala fe del administrado.

Asimismo, sostuvo que no se dio aplicación a los principios de eficiencia y justicia en favor del actor, los cuales deben primar sobre las formalidades. Alegó que el actor actuó con buena fe con la convicción de que las adecuaciones locativas que realizó en la vivienda existente no requerían de licencia por estar en el sector rural y no afectaban el medio ambiente.

IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN IV.1.- La parte actora insistió en que se revoque la sentencia apelada, para lo cual reiteró los mismos argumentos expuestos en el recurso de apelación, en el sentido de que los actos acusados fueron expedidos con violación del debido proceso y derecho de defensa del administrado desde su inicio; que existió una deficiente valoración probatoria en el fallo recurrido; que la acción sancionatoria estaba caducada; que en desarrollo de la excepción 49 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de inconstitucionalidad, se debe inaplicar la decisión de demolición de la edificación y de suspensión de los servicios públicos; que no se dio aplicación al principio de buena fe, ni de los principios de eficiencia y justicia en favor del actor.

IV.-2. La ALCALDÍA DE TENJO adujo que comparte la decisión de primera instancia, por lo que solicitó confirmarla. IV.3.- En esta etapa procesal, el Ministerio Público guardó silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Actos demandados El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de las resoluciones núms. 024 de 17 de febrero de 2014, “Por la cual se resuelve una queja por infracción urbanística” y 104 de 13 de mayo de 2014, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición¨”, expedidas por el alcalde Municipal de Tenjo, Cundinamarca, mediante las cuales se resolvió la queja por infracción urbanística, y ordenó: imponer a los actores, en calidad de propietarios del inmueble BUENAVISTA, ubicado en la vereda de Chitasugá del mencionado municipio, identificado con la matrícula inmobiliaria 50 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co núm. 50N-224759 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá y cédula catastral núm. 00-00-005-0010-00, la multa de $279.632.012; la suspensión de los servicios públicos domiciliarios de conformidad con lo señalado en el numeral 1º del artículo 2º, numeral 1, de la Ley 810; la demolición de las obras ejecutadas sin licencia; y se resolvió el recurso de reposición, en el sentido de excluir de responsabilidad y de la citada multa a la señora ANA JULIETH PAVA DE IBÁÑEZ, y de confirmar en lo demás la decisión recurrida.

La citada sanción fue impuesta como consecuencia de realizar 3 obras: una casa principal de 191,36 M2, una casa campamento de 63M2 y un bbq de 18 M2, para un total de 272.36 M2 en el referido predio, ubicado en un área declarada como de reserva forestal protegida y zona de distrito de manejo integrado, según lo previsto en el Acuerdo municipal núm. 09 de 2001, “por el cual se adoptó la revisión y ajuste al Plan de Ordenamiento Territorial y se homologan los Acuerdos 014 de 2000, 01 de 2005 y 014 de 2007 del municipio de Tenjo”, sin contar con licencia de construcción. En el primer cargo, el recurrente alegó que los actos acusados fueron expedidos con violación del debido proceso y derecho de 51 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co defensa, toda vez que al proceso urbanístico bajo estudio no se le debió aplicar el CCA, sino el CPACA; no se notificaron en debida forma las diferentes “providencias” que se expidieron; que se logró probar la atipicidad de la conducta por la cual fue sancionado el actora, ya que él solo realizó adecuaciones locativas en la construcción antigua que ya existía, las cuales no requieren licencia de construcción; se hizo una indebida delegación de funciones a la Oficina Asesora Jurídica para escuchar descargos y la práctica de pruebas; se debió abrir una nueva investigación respecto de las nuevas construcciones que da cuenta la inspección de 27 de febrero de 2013.

En primer lugar, la Sala debe determinar si al procedimiento sancionatorio urbanístico, que en este caso culminó con la expedición de los actos acusados, se le debía aplicar el Decreto Ley 01 de 2 de enero 1984, “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo”, o la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, como lo adujo la parte actora. 52 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se observa que el artículo 308 de la Ley 1437 establece que el Código de lo Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) comenzará a regir el 2 de julio de 2012, esto es, transcurrido un término de 18 meses a partir de su expedición, así: “[…]

ARTÍCULO 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior. […]” (Destacado fuera de texto).

Y en concordancia con el anterior precepto, el artículo 309 ibidem derogó, ente otras normativas, el Decreto Ley 01 de 1984 (CCA), de la siguiente manera: “[ ]

ARTÍCULO 309. Derogaciones. Deróganse a partir de la vigencia dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias a este Código, en especial, el Decreto 01 de 1984, el Decreto2304 de 1989, los artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley 954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el artículo 9 de la Ley 962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del Capítulo V, 102 a 112 del Capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010. 53 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Derógase también el inciso 5 del artículo 35 de la Ley 640 del 2001, modificado por el artículo 52 de la Ley 1395 de 2010, en la siguiente frase: "cuando en el proceso de que se trate, y se quiera solicitar el decreto y la práctica de medidas cautelares, se podrá acudir directamente a la jurisdicción” […]”.

Sobre este asunto, es del caso traer a colación el Concepto de 29 de abril de 2014 de la Sala de Consulta y Servicio Civil9, en el que se concluyó lo siguiente: “[…] Como se anotó, el artículo 308 dispuso, de una parte, su aplicación con efecto general e inmediato a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren desde el 2 de julio de 2012; y de otra, reservó la fuerza obligatoria de la ley antigua para las situaciones jurídicas surgidas con anterioridad a esa fecha pero que no se hubiesen agotado en ese momento, otorgándole un efecto ultractivo hasta su terminación. En conclusión, el nuevo código únicamente se aplicará, a partir de su entrada en vigencia, a las situaciones enteramente nuevas, nacidas con posterioridad a su vigor, y la ley antigua, en este caso el Decreto Ley 01 de 1984 y las normas que lo modifiquen o adicionen, mantienen su obligatoriedad para las situaciones jurídicas en curso, independientemente del momento en que culminen.[…]” (Destacado fuera de texto).

De manera que la Ley 1437 de 2011 (CPACA) únicamente se aplica a partir de su entrada en vigor, -2 de julio de 2012-, a las situaciones enteramente nuevas, nacidas con posterioridad a su vigor, y el Decreto Ley 01 de 1984 (CCA) y las normas que lo modifiquen 9 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 29 de abril de 2014, C.P. Álvaro Namén Vargas, núm. único de radicación 11001-03-06-2013-00517-00 (2184). 54 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o adicionen, mantienen su obligatoriedad para las situaciones jurídicas en curso, independientemente del momento en que culminen. Comoquiera que en este caso el procedimiento administrativo sancionatorio tuvo inicio el 5 de junio de 201210, cuando el Alcalde del Municipio de Tenjo avocó el conocimiento de los hechos, puestos de presente mediante informe de 14 de mayo de 201211, a través del cual el Departamento Administrativo de Planeación informó al señor Alcalde, por oficio núm. 150-14-002-369 de esa fecha, acerca de la inspección realizada en el predio Buenavista en el municipio de Tenjo, en la cual se indicó que el actor estaba ampliando una vía y construyendo una vivienda donde anteriormente existía otra, sin contar con licencia de construcción12, se colige que la referida actuación administrativa debía regirse por las disposiciones del Decreto 01 de 1984 (CCA), dado que esta era la norma vigente y no había iniciado a entrar a regir el CPACA, razón por la cual no le asistió razón al actor al señalar que era aplicable el CPACA.

Ahora, en cuanto al argumento del demandante de que se debió aplicar en su favor el procedimiento establecido en el CPACA, en 10 Folio 250 del C. Anexo Contestación de la demanda. 11 Folio 253 del C. Anexo de Contestación de la demanda. 12 Folio 249 del C.Anexo Contestación de la demanda. 55 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicación del principio de favorabilidad, por ser más garantista que el previsto en el CCA, a pesar de que su entrada en vigencia fue el 2 de julio de 2012 (fecha posterior al 5 de junio de 2012), se debe advertir que dicho argumento, aducido por el apelante constituye un nuevo cargo contra los actos acusados, que no fue alegado en la demanda.

Asimismo, constituyen nuevos cargos; i) que se hizo una indebida delegación de funciones a la Oficina Asesora Jurídica, para escuchar descargos al actor y para la práctica de las pruebas, porque no se podía delegar en quien no ostentaba la calidad de Secretaria Municipal o Departamento Administrativo del mismo y sin mediar acto administrativo previo debidamente fundamentado; ii) que es irregular la Comisión suscrita por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Tenjo al Departamento de Planeación para la práctica de inspección ocular para verificar su área de construcción para efectos de dosificar la sanción, en cuanto esa Oficina no era competente para otorgarla; y iii) que la certificación del Departamento Administrativo de Planeación fue irregularmente aportada al expediente y no puede tenerse como prueba, porque no obra providencia para su incorporación. 56 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la Sala la indicación de nuevos cargos contra los actos acusados en el recurso de apelación resulta a todas luces improcedente, no solamente por extemporáneos, pues el momento procesal es en la demanda o su adición, sino en razón a que de acometer su estudio se estaría violando el derecho de defensa de la parte demandada en el proceso y el deber del juez de hacer efectiva la igualdad de las partes en el mismo.

Así lo ha sostenido esta Sección en varios pronunciamientos, entre ellos, la sentencia de 31 de mayo de 201813, en la que se señaló: “[…] la Sala debe puntualizar que los motivos de inconformidad de la parte apelante involucran normas que no fueron invocadas en la demanda como violadas, pues las indicadas en ésta se circunscribieron a los artículos 29 y 58 de la Constitución Política y 66 de la Ley 388.

A este respecto conviene poner de presente que la invocación de nuevas normas en esta instancia significa, ni más ni menos, la formulación de nuevos cargos contra los actos acusados, lo cual resulta a todas luces improcedente, no solamente por extemporáneos, pues el momento procesal es en la demanda o su adición, sino en razón a que de acometer su estudio se estaría violando el derecho de defensa de la parte demandada en el proceso y el deber del juez de hacer efectiva la igualdad de las partes en el mismo.

Por consiguiente, la Sala solo se referirá a los cuestionamientos que formula el recurrente con base en los artículos 29 y 58 de la Constitución Política y 66 de la Ley 388, y no así a los artículos 187, 252 del C de PC, ni al cargo de falsa motivación. […]” (Destacado fuera de texto). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de mayo de 2018, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 25000-23-40-000-2008- 00074-02. 57 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, en posterior pronunciamiento, esto es, en sentencia de 8 de octubre de 202014, esta Sección consideró que el ad quem no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni de lo que la sentencia de primera instancia estudió, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso, en los siguientes términos: “[…] El Consejo de Estado ha considerado que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, toda vez que debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar la sentencia. Sobre el particular, esta Sección precisó: “[…] Esta Sala de decisión se limitará a conocer solamente de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae dicho recurso, pues los mismos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. […] Sobre el particular, esta Sección en diversas oportunidades ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió” […] La Sala reitera que en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de octubre de 2020, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación 85001-23-33-000-2017- 00135-01. 58 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso […]”15.

(Resaltado fuera de texto). Es oportuno reiterar que el recurso de apelación tiene como finalidad controvertir las decisiones proferidas, en primera instancia, es decir, su contenido y análisis jurídico y probatorio, para que el superior funcional las revoque, modifique o adicione; en esa medida, no es un instrumento para incluir cargos nuevos en contra del acto administrativo acusado porque ello desconocería los principios de lealtad procesal, contradicción, defensa y congruencia que debe existir entre el recurso y la sentencia apelada. […]” (Destacado fuera de texto).

Por consiguiente, la Sala no puede hacer pronunciamiento de fondo alguno sobre esos cargos, habida cuenta que ellos solo fueron invocados como argumento de defensa en el recurso de apelación. Proceder de manera contraria rompería el equilibrio procesal y la igualdad de las partes, pues la parte demandada no tendría la posibilidad de controvertir y desvirtuar los nuevos argumentos, en tanto no fue planteado en la demanda16. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 7 de diciembre de 2017, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 08001 23 31 000 2009 01122 01. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2 de marzo de 2017, C.P. María Elizabeth García González, número único de radicación 23001233300420160014301. 59 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En segundo lugar, no es cierto, como lo adujo el apelante, que se logró probar la atipicidad de la conducta por la cual fue sancionado el actor y que existió una deficiente valoración probatoria en el fallo recurrido, bajo el argumento de que las declaraciones rendidas en el proceso señalaron que no se trataba de una construcción nueva, sino de adecuaciones locativas, que no requieren licencia de construcción. Para la Sala, contrario a lo argumentado por el apelante, no se logró desvirtuar ni en el procedimiento administrativo sancionatorio ni en el proceso judicial la conducta por la cual fue sancionado el actor, pues se comprobó que realizó 3 construcciones: una casa principal construida en ladrillo y teja de barro de 191,36 M2; una casa campamento en madera de 63M2, piso en concreto y teja de zinc; y un “barbecue” de 18 M2, para un total de 272.36 M2, en el inmueble de su propiedad, denominado Buenavista, identificado con la matrícula inmobiliaria núm. 50N-224759 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá y cédula catastral núm. 00-00- 005-0010-00, ubicado en la vereda de Chitasugá del municipio de Tenjo, Cundinamarca, en un zona en la cual no era viable llevar a cabo viviendas de construcción o urbanismo, y, por ende, sin contar con licencia de construcción. 60 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ciertamente, se acreditó a través de Acta de Inspección Ocular de 11 de mayo de 2012, realizada por el Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Tenjo17, que se estaba construyendo una vivienda en el referido predio, sin la respectiva licencia de construcción, y posteriormente, mediante Acta de Inspección Ocular realizada el 27 de febrero de 201318 por el Departamento en mención19, se probó que se realizaron 3 construcciones.

Así se indicó en la citada Acta: “[…] En el momento de la visita se encuentran tres construcciones una destinada para vivienda del propietario construida en ladrillo y teja de barro una en madera para le vigilante y una construcción destinada para barbecue cuyas áreas de construcción suman un total de 272,36M2 dentro del predio en mención, revisado el archivo físico de esta dependencia las construcciones no cuentan con licencia. […]” (Destacado fuera de texto).

Se probó, además, que dicho predio se ubica en un área declarada como de reserva forestal protegida y zona de distrito de manejo integrado, de conformidad con lo previsto en el Acuerdo municipal núm. 09 de 2001, “por el cual se adoptó la revisión y ajuste al Plan de Ordenamiento Territorial y se homologan los Acuerdos 014 de 17 Folios 253 y 254 a 256 del C. Anexo Contestación de la demanda. 18 Folio 243 del C. Anexo Contestación de la demanda. 19 Folios 253 y 254 a 256 del C. Anexo Contestación de la demanda. 61 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2000, 01 de 2005 y 014 de 2007 del municipio de Tenjo”20, expedida por el Departamento Administrativo de Planeación de la Alcaldía de Tenjo. Que en dicha área no es viable la construcción de vivienda por tener como uso prohibido: urbanismo, y como usos principales del suelo: la conservación de la flora y recursos conexos, conservación de suelos y restauración de la vegetación adecuada para la protección de estos.

Asimismo, se acreditó que se trataban de nuevas construcciones y no de adecuaciones locativas. Al respecto, se acreditó que cuando el actor adquirió el referido inmueble, en el 2008, solo existía un lote de terreno rural de área de 9.375 mts, conforme consta en: la escritura pública núm. 697 de 7 de diciembre de 1996, expedida por la Notaria Segunda del Circuito de Chía21; la matrícula inmobiliaria núm. 50N-224759, expedida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá22; y en el acta de diligencia de remate núm. 20080605000008 de 16 de junio de 2008, expedida por 20 Folios 237 y 238 del C. Anexo Contestación de la demanda. 21 Folios 158 a 160 del C. Anexo de la Contestación de la demanda. 22 Folios 200 a 203 del C. Anexo de la Contestación de la demanda. 62 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la DIAN23, del citado predio, sin que en dichos documentos se haga referencia a la existencia de una vivienda o construcción. Ahora, frente a este asunto, se debe precisar que no le asiste razón al apelante en lo que respecta al argumento de que las declaraciones de las señoras CÁNDIDA ROSA y ANA ISABEL ZOQUE GARZON, concordantes con las de FRANCISCO ANTONIO ZOQUE GARZON y ÁNGEL MARÍA ZOQUE GARZON, manifestaron que no se trataba de una construcción nueva, sino de adecuaciones locativas, que no requieren licencia de construcción. Para la Sala, si bien es cierto que los testigos FRANCISCO ANTONIO ZOQUE GARZON y ÁNGEL MARÍA ZOQUE GARZON expresaron que el actor realizó una remodelación en la vivienda principal, también lo es que, comoquiera que ellos señalaron que esa remodelación tuvo lugar hace 10 años24, dichas declaraciones no ofrecen credibilidad ni certeza para desvirtuar la conducta imputada, conforme lo sostuvo el fallador de primera instancia, por cuanto las mismas fueron rendidas el 24 de julio de 201325, lo que indicaría 23 Folios 198 a 199 del C. Anexo de la Contestación de la demanda. 24 Los señores FRANCISCO ANTONIO ZOQUE GARZON y ÁNGEL MARÍA ZOQUE GARZON declararon ante el Notario único del Círculo de Tenjo el 24 de julio de 2013, en idénticos términos, lo siguiente: “[…] desde hace aproximadamente unos diez (10) años, llegó un señor ALEJANDRO IBAÑEZ GRIMALDOS el cual le cambió pisos, enchapes, pintura, y seguridad por los continuos robos que allí presentan, por lo que allí se presentan convirtiéndola así en lo que es hoy en día […]”. 25 Folios 216 a 219 del C. Anexo Contestación de la demanda. 63 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la remodelación fue realizada en el 2003 y ello no puede ser cierto, en tanto que para esa fecha el predio no había sido adquirido por el actor, ya que dicho inmueble solo fue adquirido por remate en el 2008, conforme consta en el acta de diligencia de remate núm. 20080605000008 de 16 de junio de 2008, expedida por la DIAN26.

Además, cabe mencionar que en el acta de 11 de mayo de 2012 consta que las señoras CÁNDIDA ROSA y ANA ISABEL ZOQUE GARZON manifestaron que en el referido predio se estaba construyendo una vivienda familiar. Sin embargo, estas manifestaciones fueron realizadas sin prestar el juramento de rigor, requisito necesario para rendir testimonios de conformidad con el artículo 220 del C.G.P.27, aunado a que, se reitera, que las pruebas documentales antes citadas demuestran que cuando el actor adquirió el predio no existía vivienda o construcción alguna.

En virtud de lo antes acreditado, esto es, que el actor realizó la construcción de tres (3) obras (nuevas) en un predio, ubicado en un zona de conservación ambiental y plan de manejo integrado del 26 Folios 198 a 199 del C. Anexo de la Contestación de la demanda. 27 Folio 254 del C. Anexo Contestación de la demanda. 64 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co distrito, en la cual no era viable llevar a cabo viviendas de construcción y, por ende, que adelantó obras de construcción sin obtener la licencia de construcción correspondiente, la Sala considera que con dicha conducta infringió el régimen urbanístico, esto es, el artículo 5º del Decreto 1052 de 1998, que establece como obligatorio para adelantar obras de construcción, el requisito de la licencia correspondiente expedida por la persona o autoridad competente antes de la iniciación. Asimismo, desconoció el artículo 103 de la Ley 388, modificado por el artículo 1º de la Ley 810, que preceptúa que toda actividad de construcción que se realice sin la respectiva licencia o sin ajustarse a esta y que contravenga los planes de ordenamiento territorial constituye una infracción urbanística.

Por tal razón, no cabe duda de que sí se demostró la tipicidad de la conducta y, por consiguiente, que no existió una deficiente valoración en el fallo recurrido, sobre el análisis de la conducta imputada al actor, cuando el a quo razonó así: “[…] Para la construcción de las obras nuevas que se llevaron a cabo en el inmueble ubicado en la vereda Churuguacp Alto del Municipio de Tenjo perteneciente a la zona de conservación ambiental y plan de manejo integrado del distrito la parte actora incumplió con el requisito de la obtención de la respectiva licencia, omisión que 65 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituye una infracción al régimen urbanístico pues, las actividades implicaron la realización de una nuevas edificaciones en el citado predio por lo que para la ejecución de aquellas se requería la correspondiente autorización por parte de la autoridad competente.

No obstante lo anterior, por el hecho de estar ubicado el bien inmueble en una zona considerada como de reserva forestal protectora y zona de distrito de manejo integrado según lo establecido el Acuerdo municipal no. 09 de 2011 no era posible la realización de ninguna actividad o proyecto de construcción, remodelación, ampliación o modificación ya que, precisamente lo que se pretende con tales limitaciones es garantizar el goce efectivo del derecho colectivo a un ambiente sano y la protección de los recursos naturales. […] En esa perspectiva el reproche consistente en que con la expedición de los actos administrativos demandados se le vulneraron el debido proceso y el derecho de defensa en tanto que la parte actora no realizó una obra nueva sino la remodelación y/o adecuación de la ya existente a la cual no se le exigía licencia de construcción y que desconocía que el predio estuviese afectado por la autoridad ambiental, no es de recibo para la Sala dado que el procedimiento administrativo sancionatorio de carácter contravencional iniciado en contra del querellado tenía como objetivo determinar, de una parte, si la conducta investigada constituía o no violación del régimen urbanístico y de obras y, de otra, la eventual declaración de responsabilidad subjetiva que le llegare a corresponder, circunstancias estas que quedaron debidamente acreditadas con las pruebas recaudadas para tal efecto y por lo tanto era procedente la imposición de la multa señalada en los actos demandados al igual que la orden de demolición establecida en estos. […]” (Destacado fuera de texto).

En tercer lugar, se observa que el apelante alegó que la diligencia de descargos de 19 de febrero de 2013 fue adelantada por una profesional universitaria que no tenía competencia, ya que no fue delegada por la titular de la Oficina Jurídica y no informó al actor ningún tipo de cargo o sobre la conducta que se le imputaba. 66 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Además, indicó que la diligencia de descargos de 30 de julio de 2013 fue practicada con falta de competencia y tampoco informó al actor la conducta que se le imputaba. Frente a dicho argumento, se debe advertir que mediante auto de 5 de junio de 2012, que avocó el conocimiento de los hechos, el alcalde del Municipio de Tenjo delegó “en la Oficina Jurídica el decreto y práctica de todas y cada una de las pruebas que soliciten las partes y las demás que surjan de las anteriores” y señaló que “de ser necesario se apoye con personal técnico del Departamento Administrativo de Planeación”28, conforme consta a folio 250 del C. Anexo Contestación de la demanda.

Asimismo, expresó: “[…] Citar al señor ALEJANDRO IBÁÑEZ en calidad de propietario y responsable de la presunta infracción, con el fin de ser escuchado en descargos de conformidad con el artículo 28 del CCA; para lo cual se delega a la Oficina Jurídica para que reciba los mismos. […]” (Destacado fuera de texto). Adicionalmente, obra la comunicación, suscrita por la secretaria del Despacho del alcalde, de la misma fecha29, en la que le informó a la 28 Folio 250 del C. Anexo Contestación de la demanda. 29 Folio 251 del C. Anexo Contestación de la demanda. 67 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía de Tenjo, lo siguiente: “[…] Comedidamente le comunico que por auto del 5 de junio de 2012 el alcalde Municipal ordenó la práctica de las siguientes pruebas a través de delegación en esa dependencia, para que obren dentro del proceso IUS 020- 2012 que cursan en contra de ALEJANDRO IBÁÑEZ como propietario del predio Buenavista. 1.

Citar al señor ALEJANDRO IBÁÑEZ en calidad de propietario y/o responsable de la presunta infracción, con el fin de ser escuchado en descargos de conformidad con el artículo 28 del CCA, para lo cual se delega a la Oficina Jurídica para que reciba los mismos. 2. Deléguese en la Oficina Jurídica el Decreto y Práctica de todas y cada una de las pruebas que soliciten las partes y las demás que surjan de las anteriores; de ser necesario se apoye con personal técnico del Departamento Administrativo de Planeación. […]”.

Lo anterior pone de manifiesto que el alcalde de municipio de Tenjo delegó en la Oficina Asesora Jurídica citar al señor ALEJANDRO IBÁÑEZ, en calidad de propietario y responsable de la presunta infracción, con el fin de escucharlo en descargos, así como el decreto y práctica de pruebas de todas y cada una de las pruebas, entre ellas, el decreto de inspecciones oculares, con apoyo del Departamento Administrativo de Planeación. Habida cuenta que el alcalde de Tenjo delegó a la Oficina Asesora Jurídica y no como tal a la jefe de la mencionada Oficina, la profesional universitaria de esa dependencia u Oficina sí tenía 68 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co competencia para escuchar en descargos al actor tanto en la diligencia de descargos de 19 de febrero de 2013 como en la de 30 de julio del mismo año; y para decretar y practicar todas y cada una de las pruebas que soliciten las partes y las demás que surjan de las anteriores.

Ahora, en cuanto al argumento de que no informó al actor ningún tipo de cargo o sobre la conducta que se le imputaba, cabe señalar que en el citado auto de 5 de junio de 2012 y con anterioridad a la diligencia de descargos de 19 de febrero de 2013, se señaló que se avocaba el conocimiento de los hechos, teniendo en cuenta el informe secretarial que antecedía, esto es, el acta de inspección de 14 de mayo de 2012, proveniente del Departamento Administrativo de Planeación, en el cual se informa “[…] sobre un movimiento de tierras para la ampliación de una vía y la construcción de una vivienda donde anteriormente existía otra en el predio Buenavista de la Vereda Churuguaco Alto Sector la Virgen de este municipio de propiedad al aparecer del señor ALEJANDRO IBÁÑEZ, las cuales no cuentan con licencia de construcción […]”3031, y que se avoca el conocimiento, de conformidad con el Decreto 1469 de 2010, los artículos 1° y 2° de la Ley 810 de 2003, por medio de la 30 Destacado fuera de texto. 31 Folio 249 del C. Anexo Contestación de la demanda. 69 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual se modifica la Ley 388 de 1997, en sus artículos 103 y 104, en concordancia con el Decreto 01 de 1984. Asimismo, se le puso de presente al demandante que se le citaba en descargos “en calidad de propietario y responsable de la presunta infracción”,32 lo cual evidencia que sí se le informó acerca de la conducta que se le imputaba, las normas y la condición o calidad por la cual se le imputaba la presunta conducta.

Tan cierto es que el actor tenía conocimiento de la conducta imputada que, en la diligencia de descargos que rindió el 19 de febrero de 2013, al preguntársele si conocía el acta de inspección ocular levantada por el personal técnico del Departamento de Planeación, el actor contestó: “[…] Sí señora. […]”. Y al preguntársele “[…] Qué tiene para decir al respecto […]”, el demandante contestó frente a la conducta imputada, lo siguiente: “[…] Sobre la vivienda había una casa vieja y lo que se hizo fue remodelarse, en vez de la casa de adobe y bahareque que había se construyó en ladrillo tumbando el bahareque es decir demolió, una casa de un solo piso, con tres habitaciones, sala comedor, dos baños y una cocina completamente terminada, en un área aproximada de 120 metros y respecto de la vía hay un camino de herradura como de unos 250 metros lineales y de ancho tres (3) 32 Folio 250 del C. Anexo Contestación de la Demanda. 70 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co metros a mi se hizo fácil limpiar el camino de herradura haber (sic) si lograba entrar el carro hasta mi casa, pero no se hizo hasta la casa porque faltaron 200 metros, contraté una máquina para que lo limpiara de las piedras y maleza no más. […]”33.

Además, se observa que por oficio de 5 de junio de 2012, por medio del cual se le citó a descargos al actor la jefe de Oficina Jurídica de la Alcaldía Municipal de Tenjo le indicó que le solicitaba comparecer no solo con el fin de recepcionar diligencia descargos, que podía aportar o solicitar las pruebas que considerara pertinentes, sino para que tuviera acceso a la revisión del expediente34, momento en el cual también podía tener conocimiento de la conducta imputada.

Adicionalmente, se tiene que, previamente a la diligencia de descargos de 30 de julio de 2013, también se le informó acerca de la conducta imputada, conforme consta en el oficio de 6 de marzo de 2013, suscrito por la mencionada jefe Oficina Asesora Jurídica, en el que se señaló: “[…] De manera atenta le comunico que por auto del 6 de marzo de 2013 la jefe de la Oficina Asesora JENNIFER MILENA LEON HIDALDO ordenó ampliar la diligencia de descargos en el proceso de infracción urbanística que se adelanta en su contra por la presunta construcción 33 Folios 247 a 248 del C. Anexo Contestación de la demanda. 34 Folio 234 del C. Anexo Contestación de la demanda. 71 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

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En cuarto lugar, frente al argumento del apelante de que la inspección suscrita el 27 de febrero de 2013 da cuenta de nuevas construcciones, que constituyen hechos nuevos, que no fueron tenidos en cuenta en la primera inspección de 11 de mayo de 2012, por lo cual debió abrirse una nueva investigación respecto de estos, la Sala estima que tampoco le asiste razón. Como se puso de presente anteriormente, al actor se le sancionó por infracción al régimen urbanístico, por haber construido tres obras sin licencia de construcción, en el referido predio ubicado en 35 Folio 236 del C. Anexo Contestación de la demanda. 36 Folio 223 del C. Anexo Contestación de la demanda. 72 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un área declarada como de reserva forestal protegida y zona de distrito de manejo integrado. Al respecto, se debe indicar que si bien es cierto que la actuación por infracción urbanística se había iniciado contra el actor por realizar una sola vivienda sin la respectiva licencia de construcción, conforme a lo señalado en el Acta de Inspección Ocular de 11 de mayo de 2012, realizada por el Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Tenjo37 y, posteriormente, mediante Acta de Inspección Ocular realizada el 27 de febrero de 20133839 por el Departamento en mención, se dejó constancia acerca de la existencia 3 construcciones sin licencia de construcción en el referido predio (de nuevas construcciones), también lo es que la conducta investigada es una sola, esto es, construir sin licencia de construcción, en un predio ubicado en un área declarada como de reserva forestal protegida y zona de distrito de manejo integrado.

Para la Sala se trata de una misma o única conducta, pero realizada de manera continuada en un mismo predio que conforma una 37 Folios 253 y 254 a 256 del C. Anexo Contestación de la demanda. 38 En dicha Acta, se señaló: “[…] En el momento de la visita se encuentran tres construcciones una destinada para vivienda del propietario construida en ladrillo y teja de barro una en madera para le vigilante y una construcción destinada para barbecue cuyas áreas de construcción suman un total de 272,36M2 dentro del predio en mención, revisado el archivo físico de esta dependencia las construcciones no cuentan con licencia. […]” (Destacado fuera de texto). 39 Folio 243 del C. Anexo Contestación de la demanda. 73 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co unidad, toda vez que se realizaron varias construcciones sobre un mismo inmueble, sin contar con la correspondiente licencia, pero que tuvieron ocurrencia de manera prolongada. Frente a este asunto, es del caso traer a colación la sentencia de 20 de marzo de 200340, en la que esta Sección sostuvo que las obras adelantadas como continuación de otras en un mismo inmueble deben ser consideradas como una unidad, de la siguiente manera: “[…] El aspecto a dilucidar en esta instancia es el de la pretendida caducidad de la acción sancionatoria prevista en el artículo 38 del C. C. A., sobre lo cual la Sala observa que en el presente caso no tuvo ocurrencia, pues se trata de una conducta continuada, de donde se debe tener en cuenta la fecha en que cesa la conducta y no la de su iniciación y, en este caso, de una parte, se tiene que las obras aún se estaban realizando en el momento en que se inició la actuación administrativa, pues el inmueble hay que considerarlo como una unidad, de suerte que las obras en ejecución del cuarto piso eran la continuación de las del tercer piso; de otra parte, aun considerando el tercer piso como unidad u obra individual, en gracia de discusión, puesto que realmente no lo es, el mismo accionante acepta que en la fecha en que rindió los descargos, 4 de junio de 1999, lo había terminado hacía apenas un año. […]" (Destacado fuera de texto).

Por lo tanto, no es cierto que debía abrirse una nueva investigación respecto de las dos nuevas construcciones, a que se refiere el acta de inspección de 27 de febrero de 2013, pues, se reitera, se trata 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de marzo de 2003, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola, núm. único de radicación 25000-23-24-000-2001- 00431-01(8340). 74 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de una misma conducta, realizada sobre un mismo predio, pero realizada de manera continuada. En quinto lugar, la Sala considera que las decisiones adoptadas por la entidad demandada sí fueron notificadas en debida forma.

Si bien es cierto que la parte actora no indicó cuáles decisiones no fueron notificadas en debida forma, como lo adujo el a quo, también lo es que se observa que la Resolución núm. 024 de 17 de febrero de 2014 acusada, “Por la cual se resuelve una queja por infracción urbanística” fue notificada personalmente al actor el 5 de marzo de 2014 y la Resolución núm. 104 de 13 de mayo de 2014, también acusada, “Por la cual se resuelve el recurso de reposición”, fue notificada también personalmente el 22 de mayo de 2014, conforme consta a folio 26 del C. Anexo Contestación de la demanda, así como la primer acta de inspección ocular, de 11 de mayo de 2012, realizada por el Departamento Administrativo de Planeación de la Alcaldía de Tenjo, en la cual se puso de conocimiento acerca de la ampliación de un camino de acceso a la finca y de la construcción de una vivienda sin licencia (folio 254 del mismo Cuaderno). 75 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe mencionar, al respecto, que además de que dichas decisiones fueron notificadas, el actor sí pudo ejercer su derecho de defensa y al debido proceso, pues fue escuchado en diligencia de descargos en varias oportunidades, como se puso de presente anteriormente, y presentó recurso de reposición contra la Resolución núm. 024 de 17 de febrero de 2014 acusada.

Aunado a lo anterior, no puede perderse de vista que, tal y como lo sostuvo el fallador de primera instancia, la falta de notificación no es causal de nulidad de los actos administrativos acusados. En sentencia de 24 de noviembre de 201141, esta Sección precisó lo siguiente: “[…] la Sala considera que es pertinente recordar que la falta de notificación, o su realización en forma indebida, no es causal de nulidad de los actos administrativos, sino de ineficacia por falta de publicidad, conforme lo dispone el artículo 48 del C.C.A. La Sala reitera su jurisprudencia42, en el sentido de que tal circunstancia no es causal de nulidad del acto, sino de falta de eficacia: “En otros términos la notificación del acto administrativo no dice la relación con su validez jurídica la cual no sufre variación por el hecho de que se haya cumplido con la obligación de notificarlo legalmente o se haya prescindido de dicha diligencia; el acto administrativo que nació viciado no se sanará porque, con posterioridad, se notifique legalmente; y al revés, el acto que nace válido no pierde validez porque se deje de notificar o porque la notificación sea irregular.

Es una simple aplicación del principio según el 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de noviembre de 2011, C.P. María Claudia Rojas Lasso, núm. único de radicación 76001-23-31-000- 2001-01559-01. 42 Sentencia de 22 de abril de 2004, Expediente: 1999-0389, Actor: OSCAR VANEGAS, M.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade.

Sentencia de 9 de septiembre de 2004, Expediente: 2002-90012, Actora: Florcarga S.A. M.P. Dr. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 76 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual el examen de validez jurídica de los actos administrativos que hace el contralor jurisdiccional se debe efectuar, por regla general, en el momento de su nacimiento, de modo que las circunstancias posteriores no afectan una situación inicial.” […]” (Destacado fuera de texto).

Así las cosas, no se observa la violación del debido proceso y derecho de defensa, alegada por el apelante, razón por la cual este cargo no tiene vocación de prosperidad. El segundo cargo es el concerniente a que la acción sancionatoria, en relación con el inmueble de mayor extensión o principal, se encontraba caducada, para el momento de la notificación de la Resolución sancionatoria núm. 024 de 2014, así como de la núm. 104 de 13 de mayo de 2014, notificada el 22 de mayo de 2014, razón por la cual la sanción impuesta resultaba improcedente.

Manifestó que la acción sancionatoria debía regirse por el procedimiento establecido en el artículo 38 del CCA, en lo relativo a la caducidad, razón por lo cual el término de caducidad no debió computarse como lo hizo el fallador de primera instancia, esto es, desde que se tuvo conocimiento de los hechos con fundamento en los cuales se impuso la sanción (14 de mayo de 2012), sino desde el momento en que las acciones sancionables tuvieron lugar; y que 77 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no procedía contabilizar dicho término como uno solo para las 3 construcciones halladas en el predio, sino en forma separada para cada una de las construcciones halladas. En relación con la caducidad, es del caso traer a colación la sentencia de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación de 29 de septiembre de 200943, en la cual se definió que la sanción queda impuesta oportunamente una vez concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal dentro del término previsto por la respectiva norma, sin que dentro del mismo deban quedar comprendidos las decisiones que posteriormente resuelvan los recursos en vía gubernativa y sus notificaciones.

Al efecto, dijo la Sala en la precitada sentencia: “[…] Bajo este hilo conductor, y en la necesidad de unificar posturas de las Secciones sobre el tema, asunto que precisamente constituyó el motivo para que el presente proceso fuera traído por importancia jurídica a la Sala Plena, a continuación se explicarán las razones esenciales por las cuales se considera que la tesis de recibo y que debe imperar es la que proclama que la sanción (…) se impone cuando concluye la actuación administrativa al expedirse y notificarse el acto administrativo principal, decisión que resuelve el fondo del asunto (…).

Este es el acto que define la conducta investigada como constitutiva de falta… En él se concreta la expresión de la voluntad de la Administración. 43 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 29 de septiembre de 2009, C.P. Susana Buitrago Valencia, núm. único de radicación 11001-03-15-000-2003-00442-01(S). 78 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, los actos que resuelven los recursos interpuestos en vía gubernativa contra el acto sancionatorio principal no pueden ser considerados como los que imponen la sanción porque corresponden a una etapa posterior cuyo propósito no es ya emitir el pronunciamiento que éste incluye la actuación sino permitir a la Administración que éste sea revisado a instancias del administrado.

La actuación administrativa y la vía gubernativa son dos figuras autónomas y regidas por procedimientos propios. La primera, culmina cuando la Administración, luego de tramitarla, define la investigación y expide el acto que impone la sanción. La segunda se erige en un medio de defensa del administrado afectado con la decisión sancionatoria en su contra, que se concreta en el ejercicio de los recursos propios de la vía gubernativa, dispuestos para controvertir la decisión primigenia, es decir, se trata de una nueva etapa respecto de una decisión ya tomada. […]”.

(Destacado fuera de texto). Posteriormente, esta Sección en sentencia de 23 de febrero de 201244, prohijó la anterior postura jurisprudencial, en la que indicó: “[…] En lo concerniente al fenómeno relacionado con la caducidad de la acción sancionatoria, la Sección Primera del Consejo de Estado, en reciente sentencia de 9 de junio de 2011 (Expediente núm. 2004-00986, Actor: Termoflores S.A. E.S.P., consejero ponente doctor Marco Antonio Velilla Moreno,), señaló: “Las diversas tesis aplicadas en su momento por el Consejo de Estado, fueron recogidas por la sentencia de 29 de septiembre de 2009, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en la que se unifican los criterios de las Secciones, concernientes a la caducidad de la sanción, cuyos apartes más importantes para el sub judice, se transcriben a continuación: […] La norma que el demandante sostiene que ha violado la Administración al imponerle la sanción pecuniaria, es el 44 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de febrero de 2012, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 25000-23-24-000-2004-00344- 01. 79 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, el cual señala: “CADUCIDAD RESPECTO DE LAS SANCIONES. Salvo disposición especial en contrario, la facultad que tienen las autoridades administrativas para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de producido el acto que pueda ocasionarlas”.

Es importante destacar de esta sentencia la unificación de las diferentes posturas que antes se habían adoptado, y por cuanto a pesar de que no se refiere al artículo 38 antes citado que se ocupa de la caducidad y no de la prescripción enunciada en la norma disciplinaria, es perfectamente aplicable al caso que en esta oportunidad se ventila”.

De conformidad con lo expuesto y tal y como lo señala la Jurisprudencia anteriormente transcrita, que se prohíja en esta ocasión, la sanción se considera oportunamente impuesta si dentro del término de tres años que establece el artículo 38 del C.C.A., se ejerce esta potestad, es decir, se expide el acto que concluye con la actuación administrativa, en este caso, el sancionatorio contenido en la Resolución núm. 3263 de 23 de julio de 2003 y su correspondiente notificación, la que se realizó por edicto desfijado el día 29 de agosto de 2003.” (Destacado fuera de texto).

Así las cosas, la Sala debe puntualizar, sobre este asunto, que la sanción se entiende impuesta oportunamente, si dentro del término asignado para ejercer esta potestad, la Administración expide y notifica el acto que concluye la actuación administrativa sancionatoria, independientemente de la interposición de los recursos y su notificación, como lo sostuvo el Tribunal en la sentencia apelada. 80 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el caso bajo estudio, al actor se le sancionó por infracción al régimen urbanístico, como se dijo anteriormente, en cuanto construyó tres obras sin licencia de construcción, en el referido predio ubicado en un área declarada como de reserva forestal protegida y zona de distrito de manejo integrado.

En el Acta de Inspección Ocular llevada a cabo el 11 de mayo de 2012, por el Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Tenjo, se dejó constancia que se estaba realizando la apertura de una vía en longitud de 250 metros por 3.5 metros de ancho, que corresponde a un camino de herradura, y se estaba construyendo una vivienda, en donde anteriormente existía una vivienda en adobe y teja, la cual se encontraba en ruinas, sin contar con la licencia de construcción45.

Y en el Acta de Inspección Ocular realizada el 27 de febrero de 201346 por el Departamento en mención, sobre el citado predio, se constató acerca de la existencia de 3 construcciones (otras 2 nuevas construcciones) sin licencia de construcción, a pesar de que la actuación por infracción urbanística se había iniciado contra el 45 Folios 253 y 254 a 256 del C. Anexo Contestación de la demanda. 46 Folio 243 del C. Anexo Contestación de la demanda. 81 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actor únicamente por realizar una sola construcción sin la respectiva licencia. En dicha Acta, se señaló: “[…] En el momento de la visita se encuentran tres construcciones una destinada para vivienda del propietario construida en ladrillo y teja de barro una en madera para le vigilante y una construcción destinada para barbecue cuyas áreas de construcción suman un total de 272,36M2dentro del predio en mención, revisado el archivo físico de esta dependencia las construcciones no cuentan con licencia. […]” (Destacado fuera de texto).

Lo anterior pone en evidencia que la conducta investigada es continuada, se reitera, en tanto se realizaron sobre un mismo inmueble varias construcciones, sin contar con la correspondiente licencia, y en la medida en que la misma tuvo ocurrencia de manera prolongada; de tal manera, que el cómputo de la caducidad para imponer la sanción debe hacerse a partir del último acto, esto es, desde la fecha en la cual cesó dicha conducta.

En otras palabras, se trataba de una misma conducta, pero realizada de manera continuada sobre un mismo predio que debe ser considerado como una unidad. Al respecto, se debe reiterar que las obras adelantadas en un mismo predio se toman como una unidad y se debe advertir que para determinar la caducidad de la acción sancionatoria de una 82 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conducta continuada, se debe tener en cuenta es la fecha que cesa la conducta imputada, conforme lo señaló esta Sección en la citada sentencia de 20 de marzo de 200347, cuando al efecto sostuvo: “[…] El aspecto a dilucidar en esta instancia es el de la pretendida caducidad de la acción sancionatoria prevista en el artículo 38 del C. C. A., sobre lo cual la Sala observa que en el presente caso no tuvo ocurrencia, pues se trata de una conducta continuada, de donde se debe tener en cuenta la fecha en que cesa la conducta y no la de su iniciación y, en este caso, de una parte, se tiene que las obras aún se estaban realizando en el momento en que se inició la actuación administrativa, pues el inmueble hay que considerarlo como una unidad, de suerte que las obras en ejecución del cuarto piso eran la continuación de las del tercer piso; de otra parte, aun considerando el tercer piso como unidad u obra individual, en gracia de discusión, puesto que realmente no lo es, el mismo accionante acepta que en la fecha en que rindió los descargos, 4 de junio de 1999, lo había terminado hacía apenas un año. En cuanto a la conducta investigada, lo que cuenta es el momento en que ella cesa y no cuando comienza a realizarse y, como consta en el plenario, el tercer piso lo había culminado, según dice el querellado, un año antes de la fecha en que rindió sus descargos, amén de que las obras se habían continuado para construir un cuarto piso, lo cual indica que la infracción se había prorrogado en el tiempo, de manera que el término de caducidad de la acción debía empezarse a contar el 9 de octubre de 1998, cuando se rindió el informe del acta de visita (ver folio 12, cuaderno principal).

En el sub lite, el acto definitivo fue la Resolución Núm. 196 de 20 de octubre de 2000, y al haber sido oído el actor en descargos el 4 de junio de 1999, se tiene que en esa fecha aún no habían transcurrido los tres (3) años previstos en el artículo 38 del C. C. A. para que opere la caducidad invocada, luego ese término despareció o se evitó que venciera, tanto respecto del tercer piso en cuestión como del resto de la obra 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de marzo de 2003, C.P. Manuel Santiago Urueta Ayola, núm. único de radicación 25000-23-24-000-2001- 00431-01(8340). 83 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co censurada por la Administración, luego es claro que no se configuró ese fenómeno extintivo de las acciones. En ese orden de ideas, conviene aclarar que cuando la obra compromete o afecta elementos constitutivos del espacio público, el término en comento no empieza a correr, es decir, que la acción sancionadora en esta materia no caduca, mientras no cese la conducta o desaparezca el hecho respectivo. […]” (Destacado fuera de texto).

De manera, que el término de caducidad no debió computarse como lo hizo el fallador de primera instancia, esto es, desde que se tuvo conocimiento de los hechos con fundamento en los cuales se impuso la sanción (14 de mayo de 2012), sino a partir de la fecha en que cesó la conducta. Ahora, como en el presente caso no existe una fecha cierta de la terminación de las obras o que cesó la conducta imputada, es del caso tomar en cuenta la visita realizada al predio el 27 de febrero de 2013, “como soporte probatorio para determinar una fecha de la terminación de las obras”, conforme lo indicó la entidad demandada en la Resolución núm. 104 de 2014 acusada, toda vez que es la única prueba sobre la época en que la parte actora terminó la ejecución de dichas obras. 84 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, se observa que en sentencia de 1o. de octubre de 200448, la Sección Primera al analizar la caducidad de una acción sancionatoria, en un caso en el cual no obraba prueba sobre la fecha en que se terminaron de ejecutar las obras, señaló lo siguiente: “[…] En cuanto a la prescripción o caducidad de la acción sancionatoria, se debe tener en cuenta que los actores no aportaron prueba de que la obra en cuestión se hubiera realizado en 1993, siendo que como se trata de un hecho que aducen en su favor debieron allegarla en la actuación administrativa del asunto o, por lo menos, en este proceso, como lo exige el artículo 177 del C. de P.C., a cuyo tenor “Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persigue”.

Sólo se han limitado a afirmar la ocurrencia de ese hecho sin el debido respaldo probatorio. En cambio, existe prueba en el plenario de que la obra era reciente al inicio de la investigación administrativa, según el informe técnico de la visita que en desarrollo de la misma fue practicada al inmueble, en el cual se dice claramente que la “intervención más reciente data de hace 2 o 3 semanas y se trata del levantamiento de un cerramiento de aproximadamente 1.00 mt. de altura sobre la construcción descrita”.

A lo anterior se agrega que por tratarse de un aislamiento posterior y en el último piso de la construcción, que por lo mismo se encuentra en un lugar que no resulta visible a las autoridades competentes en la materia, éstas sólo tuvieron conocimiento de la misma en virtud de la queja que fue presentada el 8 de marzo de 2001, luego desde esa fecha es que cabría contar el término respectivo, pues al encontrarse ocultas para las autoridades, éstas no podían adelantar la actuación respectiva o, en el peor de los casos, a partir de la época en que se informa 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 1º de octubre de 2004, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, núm. único de radicación 25000-23-24-000- 2002-00411-01. 85 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el concepto técnico atrás comentado, esto es, desde tres semanas atrás del 15 de marzo de 2001, que es la fecha de ese concepto, el cual es la única prueba sobre la época en que los actores terminaron la ejecución de dichas obras. […]”.

Así las cosas y teniendo en cuenta que el término de caducidad de la acción sancionatoria debía empezarse a contar a partir del 27 de febrero de 2013, cuando se expidió el acta de la inspección, la entidad demandada tenía hasta el 27 de febrero de 2016 para imponer y notificar la sanción respectiva antes de que caducara su facultad sancionadora, la que en efecto ejerció mediante la expedición de la Resolución núm. 024 de 17 de febrero de 2014, notificada el 5 de marzo de 201449, esto es, sin que hubiese operado la caducidad erróneamente aducida por la parte actora.

En consecuencia, la Sala considera que la Alcaldía de Tenjo impuso la sanción dentro del término que establece el artículo 38 del CCA, toda vez que la actuación administrativa concluyó con la expedición del acto administrativo sancionatorio y su correspondiente notificación dentro del término previsto por dicha norma. Por lo tanto, este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad. 49 Folios 26 y 148 C. C. Anexo Contestación de la demanda. 86 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El tercer cargo se refiere a que en desarrollo de la excepción de inconstitucionalidad se debe inaplicar la decisión de demolición de la construcción de madera de 63 m2 por no contar con los permisos urbanísticos y de la suspensión de los servicios públicos, porque su aplicación representa una afectación directa y profunda a las garantías y derechos constitucionales fundamentales de la familia desplazada que habita en ese predio.

Asimismo, se señala que las medidas decretadas por la Alcaldía de Tenjo no responden a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, toda vez que la sanción impuesta no ameritaba encontrarse en los topes más altos de las sanciones previstas por el ordenamiento jurídico para esta clase de infracciones. Sobre el particular, la Sala debe precisar que no es procedente, en desarrollo de la excepción de inconstitucionalidad, inaplicar las medidas de demolición de las obras ejecutadas sin licencia y de suspensión de los servicios públicos domiciliarios de las construcciones, ordenadas en la Resolución núm. 024 de 17 de febrero de 2014 acusada, como consecuencia de una infracción urbanística, con base en el argumento de que en ese predio habita 87 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una familia desplazada, que puede verse afectada en sus derechos fundamentales. Lo anterior, habida cuenta que quedó comprobado que el actor realizó construcciones sin contar con la respectiva licencia, en un predio ubicado en una zona en la cual no es viable la construcción de vivienda, conducta constitutiva de una infracción urbanística y que da lugar a la imposición de sanciones urbanísticas al responsable, incluyendo la demolición de las obras, de conformidad con los artículos 103 y 104 de la Ley 388, que son del siguiente tenor: “[…]ARTÍCULO 103.- Modificado por el art. 1, Ley 810 de 2003.

Infracciones urbanísticas. Toda actuación de parcelación, urbanización, construcción, reforma o demolición que contravenga los planes de ordenamiento territorial o sus normas urbanísticas, dará lugar a la imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de las eventuales responsabilidades civiles y penales de los infractores.

Para efectos de la aplicación de las sanciones estas infracciones se considerarán graves o leves, según se afecte el interés tutelado por dichas normas. […]”.

ARTÍCULO 104. - - Modificado por el art. 2 de la Ley 810 de 2003. Sanciones urbanísticas. Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones que a continuación se determinan, por parte de los alcaldes municipales y distritales y el gobernador del departamento especial de San Andrés y Providencia, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren: […] 88 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. La demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia o de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia. […]” (Destacado fuera de texto). De manera, que dichas decisiones u órdenes de la Alcaldía de Tenjo, -de demolición de obras y suspensión de servicios-, señaladas en el acto acusado, son la consecuencia del incumplimiento de la normativa urbanística antes citada.

Al respecto, se debe precisar que la excepción de inconstitucionalidad es un instrumento establecido por el artículo 4° de la Constitución Política, cuya aplicación se alega para que en caso de presentarse contradicción entre una norma de rango legal y otra de rango constitucional, se aplique esta última, con el fin de preservar las garantías constitucionales; que sólo procede para resolver casos o situaciones concretas o subjetivas; de modo que quien la hace efectiva es la autoridad que conoce del correspondiente caso y sus efectos, por consiguiente, son subjetivos o interpartes50.

Sin embargo, en el caso bajo estudio, resulta improcedente para inaplicar este tipo de órdenes, que fueron indicadas en los actos 50 Ver sentencia de 11 de noviembre de 2010 (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. María Elizabeth García González, núm. único de radicación 66001-23-31-000-2007-00070-01). 89 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acusados, como consecuencia de una infracción urbanística, que dio lugar a una sanción, y con fundamento en normas que no contrarían la Constitución Política o alguna norma de rango legal. Adicionalmente, se observa que lejos de afectar los derechos fundamentales de la familia desplazada con las órdenes indicadas, lo que hizo la entidad demandada fue proteger a la familia desplazada que habita en el predio y garantizarle la no vulneración de los derechos fundamentales, al disponer, mediante la Resolución núm. 104 de 13 de mayo de 2013 acusada, “por la cual se resuelve un recurso de reposición”, lo siguiente: “[…] será obligación del municipio de Tenjo en cabeza del Alcalde Municipal adoptar las medidas de protección respecto de esta familia, para no vulnerar sus derechos fundamentales, con el cumplimiento del acto administrativo impugnado y el que resuelve el mismo. […]

RESUELVE

[….]

ARTÍCULO TERCERO: Previo a la continuación del cumplimiento de las sanciones impuestas en la Resolución No. 024 del 17 de febrero de 2014; respecto a la casa de habitación de la señora LUISA ELVIRA SOLANO FARIÑO […] y su grupo familiar en el predio sancionado; adoptar las medidas de protección de esta familia, para no vulnerar sus derechos fundamentales. […]” (Destacado fuera de texto).

Al respecto, la Sala destaca que la Alcaldía demandada, además de disponer que se adoptaran medidas de protección, ordenó que 90 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dichas medidas debían adoptarse previo a ejecutar las de demolición de las obras ejecutadas sin licencia y de suspensión de los servicios públicos domiciliarios, señaladas en la Resolución núm. 024 de 17 de febrero de 2014, acusada, lo que también pone de presente que la demandada tenía por objeto proteger a la familia desplazada y garantizarle la no vulneración los derechos fundamentales.

Ahora, en lo concerniente al argumento de que las medidas decretadas por la Alcaldía de Tenjo no responden a los principios de proporcionalidad y razonabilidad, toda vez que la sanción impuesta no ameritaba encontrarse en los topes más altos de las sanciones previstas por el ordenamiento jurídico para esta clase de infracciones, la Sala considera que la sanción impuesta y las medidas ordenadas en los actos acusados atendieron a dichos principios y se ajustan a los siguientes preceptos de la Ley 810: “[…] ARTÍCULO 2o.

El artículo 104 de la Ley 388 de 1997 quedará así: Artículo 104. Sanciones urbanísticas. El artículo 66 de la Ley 9ª de 1989 quedará así: Las infracciones urbanísticas darán lugar a la aplicación de las sanciones a los responsables que a continuación se determina, por parte de los alcaldes municipales y distritales, el gobernador del departamento de San Andrés y Providencia o el funcionario que reciba la 91 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co delegación, quienes las graduarán de acuerdo con la gravedad y magnitud de la infracción y la reiteración o reincidencia en la falta, si tales conductas se presentaren: 1. Multas sucesivas que oscilarán entre quince (15) y treinta (30) salarios mínimos legales diarios vigentes por metro cuadrado de área de suelo afectado, sin que en ningún caso la multa supere los quinientos (500) salarios mínimos mensuales legales vigentes, para quienes parcelen, urbanicen o construyan en terrenos no urbanizables o no parcelables, además de la orden policiva de demolición de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios, de conformidad con lo señalado por la Ley 142 de 1994. […] Si la construcción, urbanización o parcelación se desarrollan en terrenos de protección ambiental, o localizados en zonas calificadas como de riesgo, tales como humedales, rondas de cuerpos de agua o de riesgo geológico, la cuantía de las multas se incrementará hasta en un ciento por ciento (100%) sobre las sumas aquí señaladas, sin perjuicio de las demás responsabilidades y sanciones legales a que haya lugar. […] 5.

La demolición total o parcial de las obras desarrolladas sin licencia, o de la parte de las mismas no autorizada o ejecutada en contravención a la licencia, a costa del interesado, pudiéndose cobrar por jurisdicción coactiva si es del caso, cuando sea evidente que el infractor no se puede adecuar a la norma. […]” (Destacado fuera de texto).

De conformidad con la norma antes citada, al estar acreditada la infracción urbanística, consistente en realizar construcciones sin la respectiva licencia en un predio ubicado en área de suelo afectado, (terreno de protección ambiental), por haber sido declarada como de reserva forestal protegida y zona de distrito de manejo integrado, la Sala encuentra razonable y proporcional a los hechos la sanción 92 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impuesta, así como las medidas de la demolición de la obra y la suspensión de servicios públicos domiciliarios. Igualmente, estima que la graduación de la sanción en $279.632.012 se efectuó de acuerdo con la gravedad (por ser un predio de protección ambiental) y magnitud de la infracción y de conformidad con los rangos aportados por la norma que establece la consecuencia jurídica correspondiente a la infracción demostrada, sin perder de vista que la norma establece que si la construcción, se desarrolla en terrenos de protección ambiental, o localizados en zonas calificadas como de riesgo, la cuantía de las multas se incrementará hasta en un ciento por ciento (100%) sobre las sumas señaladas en la misma.

Y, por consiguiente, en el caso bajo estudio, resulta acertada la multa impuesta al actor y las medidas ordenadas, sin que pueda tenerse como atenuante, el construir una obra bajo el principio de solidaridad para una familia desplazada, toda vez que ello no puede ser considerado como una razón valedera para proteger jurídicamente una construcción levantada al margen del ordenamiento jurídico o para contravenir las normas urbanísticas, 93 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01.

Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co máxime cuando las mismas se realizaron en un predio objeto de protección ambiental. En consecuencia, este cargo tampoco tiene vocación de prosperidad. El cuarto cargo consiste que no se dio aplicación al principio de buena fe en favor del actor, sino que, por el contrario, se presumió la mala fe del administrado.

Asimismo, se sostuvo que no se dio aplicación a los principios de eficiencia y justicia en favor del actor, los cuales deben primar sobre las formalidades. En tratándose del principio de buena fe, se tiene que el artículo 83 de la Constitución Política establece que “[…] Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquéllos adelanten ante éstas […]”.

Ello significa que esa presunción opera en el ámbito de las relaciones con los particulares, caso en el cual aquéllas deben presumir que los particulares lo hacen con rectitud, con propósitos sanos y con apego a la verdad. 94 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sentencia T- 568 de 23 de octubre de 199251, traída a colación por el fallador de primera instancia, la Corte Constitucional sostuvo frente a dicho principio, lo siguiente: “[…] La buena fe, sin embargo, no puede implicar que el Derecho la admita y proclame como criterio eximente de la responsabilidad que, según las leyes, corresponde a quienes incurren en acciones u omisiones dolosas o culposas que ameritan la imposición de sanciones judiciales o administrativas.

Hacer del principio de la buena fe una excusa de ineludible aceptación para consentir conductas lesivas del orden jurídico equivale a convertir éste en sistema inoperante. En consecuencia, pese a la obligatoriedad del principio constitucional enunciado, éste se edifica sobre la base de una conducta cuidadosa de parte de quien lo invoca, en especial si la ley ha definido unas responsabilidades mínimas en cabeza del que tiene a su cargo determinada actividad. […]”.

En el presente caso, la sanción que le fue impuesta al actor obedeció a que se demostró que realizó una conducta contraria a la normativa urbanística, frente a la cual, para la Sala, no se puede aducir como eximente de responsabilidad administrativa dicho principio de buena fe, toda vez que quien adelanta una construcción en un predio está obligado a observar los principios y disposiciones normativas regulan esa actividad.

Y, conforme lo sostuvo la Corte Constitucional, la buena fe no puede ser admitida como criterio eximente de responsabilidad para 51 Corte Constitucional, Sala de Revisión, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, Expediente T- 3843. 95 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contrariar el ordenamiento jurídico o como una excusa para consentir conductas lesivas del orden jurídico. En igual sentido, tampoco es dable que, en aplicación de los principios de eficiencia y justicia, se desconozcan las formalidades que establece la normativa urbanística como obligatorias para adelantar obras de construcción, esto es, el requisito de la licencia correspondiente expedida por la persona o autoridad competente antes de la iniciación de la misma, pues dichos principios no implican la inexistencia de toda norma legal obligatoria.

Por consiguiente, este cargo tampoco prospera. En conclusión, aparece evidente que los actos administrativos acusados no merecen reproche alguno sobre su juridicidad, razón por la cual debe mantenerse incólume la presunción de legalidad que los ampara y confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Por último, en cuanto a la condena de costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 18852 del CPACA en armonía con el 52 “[…]

ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, LA SENTENCIA DISPONDRÁ sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 96 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co numeral 8 del artículo 365 del CGP531, esto es, en aplicación de un criterio objetivo valorativo54, la Sala condenará a la parte apelante en los términos del numeral 3 del artículo 36555 ibidem, al pago de las costas en esta instancia. Las costas según el artículo 361 del CGP se componen por “la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso56 y por las agencias en derecho57”, de manera que le corresponde a esta Sala, producto de la comprobación de la gestión útil de la parte vencedora, fijar el valor de las costas en el componente de agencias en derecho al verificarse en esta instancia la intervención de la entidad demandada a través de apoderado <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.

El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, LA SENTENCIA DISPONDRÁ sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal […]” 53 El artículo 365, numeral 8, del CGP dispone: “ […] Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 54 Se califica como criterio objetivo-valorativo bajo el entendido que es objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, según las reglas del CGP; y, valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación. Esto indica que el juez contencioso administrativo, según la situación que encuentre probada y atendiendo al resultado de la actuación procesal que define, está en la posibilidad de condenar en costas de manera total o parcial, o incluso abstenerse de su fijación, bien porque lo autoriza la ley o porque no aparecen comprobadas. 55 “ARTÍCULO 365.

CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. […]. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que CONFIRME en todas sus partes la de primera instancia se condenará al RECURRENTE en las costas de la segunda […]”. 56 “[…] Las expensas son las erogaciones distintas al pago de los honorarios del abogado, tales como el valor de las notificaciones, los honorarios de los peritos, los impuestos de timbre, copias, registros, pólizas, etc. […]”.

Corte Constitucional. Sentencia C-043/04. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 57 “[…] Las agencias en derecho corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento dentro del proceso, que el juez reconoce discrecionalmente a favor de la parte vencedora atendiendo a los criterios sentados en el numeral 3° del artículo 393 del C.P.C., y que no necesariamente deben corresponder a los honorarios pagados por dicha parte a su abogado […]”.

Corte Constitucional. Sentencia C-043/04. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 97 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial. Frente a las expensas y los gastos del proceso, su fijación se sujetará a la liquidación58 que realice el secretario del Tribunal a quo y según la comprobación de que se incurrieron en éstos.

Así las cosas, en cumplimiento de lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP59, se fijan como agencias en derecho, la suma de $1.159.264,024 (equivalente al 0,2% del valor de las pretensiones60) a favor de la Alcaldía de Tenjo, Cundinamarca. Lo anterior, de conformidad con las tarifas establecidas en el artículo 6°61 del Acuerdo núm. 1887 de 26 de junio de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, según la naturaleza del proceso, la calidad y duración de la gestión realizada por la parte vencedora. 58 La liquidación de las expensas y gastos y agencias en derecho las someterá el secretario de la primera instancia, en este caso, a la aprobación que corresponda, de conformidad con el artículo 366 ibidem. 59 “[…] Artículo 366.

Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 4.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas. […]”. 60 De conformidad con el folio 25 del C. Principal, el valor de las pretensiones corresponde a $579.632.012. 61 “[…] ARTÍCULO 6º.Tarifas. […] III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 3.1.

ASUNTOS. […] 3.1.3. Segunda instancia. Sin cuantía: Hasta siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia […]”. 98 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Condenar en costas, en esta instancia, a la parte actora y en favor de la Alcaldía municipal de Tenjo, Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Fijar como agencias en derecho la suma de $$1.159.264,024 (equivalente al 0,2% del valor de las pretensiones), la cual deberá incluirse en la liquidación de costas a pagar por la parte actora.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 99 Número único de radicación: 25000-23-41-000-2014-01746-01. Actores: ALEJANDRO IBÁÑEZ GRIMALDOS Y OTRO. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 24 de julio de 2025.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.