CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 15001-23-33-000-2025-00086-01 Accionante: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho Accionados: Juzgado Once Administrativo de Tunja Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 19 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante apoderado judicial1, interpuso acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso que considera vulnerados por el auto dictado el 27 de febrero de 2025 por el Juzgado Once Administrativo de Tunja.
En dicha providencia se ordenó la devolución de un depósito constituido por la entidad mencionada, en el marco del proceso identificado con el radicado 15001- 33-31-011-2016-00002-00. 2. Hechos 2.1. Dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado 15001-33- 31-011-2016-00002-01, instaurado por Jairo Mora Suescún, Cristhian Andrés Mora Jiménez, William David Mora Jiménez, Sergio Mora Jiménez y Julia Elvira Jiménez Albarracín, en representación de su hija Deisy Kamila Mora Jiménez, se profirieron las sentencias del 19 de diciembre de 20173 y del 7 de julio de 20224, mediante las cuales se condenó al Ministerio del Interior, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio de Defensa al pago de los perjuicios ocasionados a los demandantes por el fallecimiento de Gerardo Mora Suescún. 1 Obra en el certificado DBC8BA8ACF4311F2 B30207F6228128E5 AE995218E9AD0A10 E36CABC9C74DAC47, índice 2. 2 Obra en el certificado 2826BA27D95DE9CF 5E62F5101A9CED35 B0F932E07B3F52C2 CB1C82D1283945F9, índice 2. 3 Folios 1 – 51 del archivo 000Cuaderno3 de la carpeta Cuaderno_1_2_3 del enlace aportado en el documento con certificado 2B7D842CA9B06088 E7014B22CC9D52F6 A39B14C04CCF0B05 C761035161D4E519, índice 15 del expediente 15001233300020250008600 del Tribunal Administrativo de Boyacá. 4 Folios 54 – 71 del archivo 001ContinuacionCuadernoN3_Scaneo, ibid. 2 Radicación: 15001-23-33-000-2025-00086-01 Accionante: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho Accionado: Juzgado Once Administrativo de Tunja Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 2.2.
La parte demandante en el asunto ordinario celebró con Factor Legal S.A.S. un contrato de cesión de los derechos económicos derivados de los fallos judiciales anteriormente mencionados. El Ministerio de Justicia y del Derecho tuvo conocimiento de dicha circunstancia y, como consecuencia, mediante oficio MJD- OFI24-0046535-GDJ-10400 del 28 de octubre de 2024, solicitó al representante legal de Inversiones EON S.A.S, sociedad a la que posteriormente se cedieron los derechos, que allegara varios documentos.
Por su parte, la sociedad Factor Legal S.A.S. solicitó ante la autoridad judicial que se le reconociera como titular de los derechos cedidos5. 2.3. Luego de que se hubiera corrido traslado de la solicitud de cesión, mediante el auto del 7 de junio de 20246, el Ministerio de Justicia y del Derecho constituyó varios títulos judiciales7. 2.4.
Como consecuencia, el Juzgado Once Administrativo de Tunja emitió la providencia del 27 de febrero de 20258, mediante la cual requirió al apoderado de los demandantes y a la sociedad Factor Legal S.A.S. para que allegaran algunos documentos relacionados con la cesión. Asimismo, corrió traslado de dicho trámite al Ministerio de Defensa, al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio del Interior.
En particular, respecto de los títulos constituidos por la entidad tutelante, resolvió: “TERCERO: Por Secretaría, efectuar la DEVOLUCIÓN a la entidad demandada MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO, dando aplicación para el efecto a lo dispuesto en la Circular PCSJC20-17 de fecha 29 de abril de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura -sin que para esto el expediente deba ingresar nuevamente al Despacho, de los siguientes títulos judiciales: (…)
CUARTO: EXHORTAR a la entidad demandada MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO para que dé cumplimiento estricto a lo dispuesto en los fallos de instancia proferidos en el sub lite, en los términos de los artículos 192 y s.s. del C.P.A.C.A”9. Como fundamento, se expuso que dentro del medio de control no se dispuso una orden de constitución de depósitos a favor de la parte demandante y que, de 5 Obra en el archivo 013SolicitudCesionDerechos del link aportado en el documento con certificado 2B7D842CA9B06088 E7014B22CC9D52F6 A39B14C04CCF0B05 C761035161D4E519, índice 15 del expediente 15001233300020250008600 del Tribunal Administrativo de Boyacá. 6 Obra en el archivo 020AutoCorreTrasladoCesion, ibid. 7 Obra en el archivo 026InformeConstitucionTitulos, ibid. 8 Obra en el archivo 027AutoRequiere_OrdenaEntregaTitulos, ibid. 9 Folios 10, ibid. 3 Radicación: 15001-23-33-000-2025-00086-01 Accionante: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho Accionado: Juzgado Once Administrativo de Tunja Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia conformidad con los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, no existe soporte normativo ni procesal que respalde la constitución del depósito realizada por la entidad accionante.
Adicionalmente, se indicó que, según el artículo 10 del Acuerdo PCSJA2111731 del 29 de enero de 2021, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, era necesaria la existencia de una orden judicial para la generación de títulos judiciales, razón por la cual se ordenó la devolución inmediata de dichos dineros. 3. Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante consideró vulneradas sus prerrogativas constitucionales, toda vez que, en su concepto, se configuró un defecto sustantivo, dado que la autoridad judicial omitió aplicar las disposiciones normativas que facultan al Ministerio de Justicia y del Derecho para consignar, a órdenes de beneficiarios indeterminados, determinados recursos con el fin de evitar la causación de intereses.
Asimismo, señaló que se incurrió en una violación directa de la Constitución y se desconocieron los principios de sostenibilidad fiscal y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. 4. Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “1. Tutelar los derechos fundamentales de mi representada al ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y al DEBIDO PROCESO invocados dentro de la presente acción contra el Juzgado 11 Administrativo de Tunja y, en consecuencia, 2.
Dejar sin efecto e auto proferido el 27 de febrero de 2025 dentro del proceso de Reparación Directa No. 15001333101120160000200 (en el auto se señala el proceso No. 15001333301120160000200) por el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante el cual resolvió efectuar la DEVOLUCIÓN a la entidad demandada Ministerio de Justicia y del Derecho, dando aplicación para el efecto a lo dispuesto en la Circular PCSJC20-17 de fecha 29 de abril de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura -sin que para esto el expediente deba ingresar nuevamente al Despacho, de los siguientes títulos judiciales: (…) y por el cual resolvió EXHORTAR a la entidad demandada MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO para que dé cumplimiento estricto a lo dispuesto en los fallos de instancia proferidos en el sub-lite, en los términos de los artículos 192 y s.s. del C.P.A.C.A. 3.
Ordenar al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja que mantenga los títulos en la cuenta de depósitos judiciales del Despacho Judicial de 4 Radicación: 15001-23-33-000-2025-00086-01 Accionante: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho Accionado: Juzgado Once Administrativo de Tunja Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia instancia donde fueron consignados y se acepte el pago de la condena parcial en la proporción correspondiente al Ministerio de Justicia y del Derecho.”10. 5.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición 5.1. Mediante auto del 7 de mayo de 202511 el Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la acción de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandado, al Juzgado Once Administrativo de Tunja y, en calidad de terceros con interés, a quienes fungen como partes procesales dentro del medio de reparación directa 15001-33-31-011- 2016-00002-0012. 5.2.
La sociedad Factor Legal S.A.S.13 indicó que el contrato de cesión no se celebró sobre los derechos litigiosos de los actores, sino sobre sus derechos económicos. Posteriormente, se celebró otra cesión entre la mencionada sociedad e Inversiones EON S.A.S., la cual fue notificada al Ministerio de Defensa, entidad que aceptó el negocio jurídico el 22 de octubre de 2023.
Adicionalmente, afirmó que el Ministerio de Justicia y del Derecho tiene pleno conocimiento de las cesiones efectuadas y del actual titular de los derechos negociados, por lo que consideró que no se ha vulnerado garantía constitucional alguna. 5.3. El Ministerio del Interior14 propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, debido a la inexistencia de un nexo de causalidad entre sus actuaciones y la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Además, señaló que la parte demandante no sustentó ni probó que dicha entidad hubiera incurrido en un menoscabo de sus prerrogativas constitucionales. 5.4. El Juzgado Once Administrativo de Tunja15 afirmó que la providencia censurada fue emitida con plena observancia del ordenamiento procesal vigente. La decisión se fundamentó en la inexistencia de soporte legal para la constitución del depósito por parte del Ministerio de Justicia y del Derecho.
Una vez ejecutoriada, no se ejerció ningún recurso ni oposición en contra del auto reprochado. La autoridad judicial aún 10 Folios 7 – 8 del certificado 2826BA27D95DE9CF 5E62F5101A9CED35 B0F932E07B3F52C2 CB1C82D1283945F9, índice 2. 11 Obra en el certificado 7B79B59B7DBABD07 A1F7B53EAFF449B0 9117C0056B6EA302 206F22038F8BD526, índice 6 del expediente 15001233300020250008600 del Tribunal Administrativo de Boyacá. 12 Los soportes de notificación obran en los índices 9, 10 y 11, ibid. 13 Obra en el certificado C47F731E7FA672BC 241E714747353587 B45C8817DC66D3B0 EC59C88C6312B2F7, índice 13, ibid. 14 Obra en el certificado 067109BE79316F39 AEF2D29974370328 8E26F6C2F3D293D7 AED92AB258E7FA89, índice 14, ibid. 15 Obra en el certificado 2B7D842CA9B06088 E7014B22CC9D52F6 A39B14C04CCF0B05 C761035161D4E519, índice 15, ibid. 5 Radicación: 15001-23-33-000-2025-00086-01 Accionante: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho Accionado: Juzgado Once Administrativo de Tunja Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia tramita las decisiones relacionadas con la cesión informada por la parte demandante, y se evidenció que la solicitud de amparo pretende, en realidad, abrir una discusión en una instancia adicional. 6.
Fallo de tutela de primera instancia El 19 de mayo de 202516 el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró improcedente el amparo impetrado, dado que no se superó el requisito de subsidiariedad. Lo anterior, por cuanto la parte demandante, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011, contaba con el recurso de reposición, el cual no interpuso, de manera que fue evidente que no se agotaron todos los medios ordinarios y extraordinarios dispuestos por el ordenamiento jurídico. 7.
Razones de la impugnación La parte accionante presentó17 escrito de impugnación18, el cual sustentó mediante los siguientes argumentos: 7.1. Señaló que el propósito de la demanda tuitiva no fue reemplazar los medios ordinarios de defensa jurídica ni revivir oportunidades procesales, sino proteger el patrimonio público. En ese sentido, explicó que podría generarse un perjuicio irremediable para el erario, toda vez que la entidad, ante la incertidumbre sobre los verdaderos beneficiarios de la condena, buscó cumplir con su obligación en el menor tiempo posible, con el fin de evitar que sobre dicho monto se generaran intereses moratorios, los cuales, de causarse, no podrían recuperarse. 7.2.
Así, consideró necesaria la adopción de medidas urgentes para evitar el daño al patrimonio público y la consumación del perjuicio. 7.3. Por lo anterior, solicitó: “Con base en lo anterior, se solicita respetuosamente al Honorable Consejo de Estado, cuya sección conozca la presente impugnación al fallo de tutela, que revise y detalle los hechos fácticos planteados y así determine configurados los presupuestos necesarios para que se tutele y, por ende, REVOQUE el Fallo de Tutela 16 Obra en el certificado 2EFE823FD00517B4 A887019F80C4BC15 CD8046F01A13F33C 162A11EC98AE8105, índice 18, ibid. 17 El 26 de mayo de 2025, a través de ventanilla virtual, según el índice 21, ibid. 18 Obra en el certificado 0AD399D6C0959C33 3D971641B4AD25C2 3F156AB5BE08B225 522869FD1A7374FC, índice 21, ibid. 6 Radicación: 15001-23-33-000-2025-00086-01 Accionante: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho Accionado: Juzgado Once Administrativo de Tunja Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia del 19 de mayo de 2025 proferido por la Sala de Decisión No. 3 del Tribunal Administrativo de Boyacá y, como consecuencia, se amparen los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de Justicia, y como consecuencia de ello proceda a: 1.
Dejar sin efecto el auto proferido el 27 de febrero de 2025 dentro del proceso de Reparación Directa No. 15001333101120160000200 (en el auto se señala el proceso No. 15001333301120160000200) por el Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja, mediante el cual resolvió efectuar la DEVOLUCIÓN a la entidad demandada Ministerio de Justicia y del Derecho, dando aplicación para el efecto a lo dispuesto en la Circular PCSJC20-17 de fecha 29 de abril de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura -sin que para esto el expediente deba ingresar nuevamente al Despacho, de los siguientes títulos judiciales: (…) y por el cual resolvió EXHORTAR a la entidad demandada MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO para que dé cumplimiento estricto a lo dispuesto en los fallos de instancia proferidos en el sub-lite, en los términos de los artículos 192 y s.s. del C.P.A.C.A. 2.
Ordenar al Juzgado 11 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja que mantenga los títulos en la cuenta de depósitos judiciales del Despacho Judicial de instancia donde fueron consignados y se acepte el pago de la condena parcial en la proporción correspondiente al Ministerio de Justicia y del Derecho.”19. 8. Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 8.1.
Mediante auto del 30 de mayo de 202520 el a quo concedió la impugnación. 8.2. El Ministerio de Justicia y del Derecho21 allegó varios documentos que consideró como pruebas sobrevinientes, relacionados con el trámite de una petición elevada por Inversiones EON S.A.S. ante la entidad. 8.3. A su vez, Inversiones EON S.A.S.22 realizó algunas manifestaciones sobre la validez de las notificaciones supuestamente realizadas en dicho trámite administrativo y solicitó que los documentos aportados por el Ministerio no se tuvieran en cuenta. 8.4.
El 27 de junio de 202523 el Despacho ponente ordenó la notificación del Ministerio de Defensa y requirió al abogado Germán Rojas Garavito para que allegara el poder dirigido a esta acción constitucional y otorgado por las personas a quienes afirmó representar24. 19 Folio 4, ibid. 20 Obra en el certificado B19904206A9C1D50 78D13C278C069D6E 42166DB7FF4CBA9F F55956FF77016793, índice 24, ibid. 21 Obra en el certificado 6CC264E4D40059F2 F2D8E1531DB10F81 29DF9D9D56CDDD14 449DBBE34D5DCFF2, índice 4. 22 Obra en el certificado FB5DAA86672028C4 02A31101E6E763F2 1CA1B5E25D89E0AA 075819585D5CEC55, índice 6. 23 Obra en el certificado F633A3E85E3002A4 D43B0EDDF9F5B123 8178DEEC2F0CF129 36EE68F99F5BF985, índice 7. 24 Los soportes de notificación obran en el índice 10. 7 Radicación: 15001-23-33-000-2025-00086-01 Accionante: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho Accionado: Juzgado Once Administrativo de Tunja Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia 8.5.
Posteriormente, en auto del 15 de agosto de 202525, el Despacho ponente ordenó la elaboración de un aviso, con el fin de garantizar los derechos de los vinculados a esta acción constitucional26. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra el fallo proferido el 19 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 2.
Cuestiones Previas 2.1. Esta Sala considera que resulta evidente el interés que le asiste al Ministerio del Interior en el presente asunto, toda vez que participó en el litigio examinado, de manera que negará la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta. 2.2. Por otro lado, dado que el abogado Germán Rojas Garavito no allegó poder alguno que lo habilitara para intervenir en el presente trámite constitucional, y no se evidencia que, a título personal, tenga algún interés en él, no se tendrán en cuenta los memoriales que presentó. 2.3.
Adicionalmente, frente a los documentos arrimados durante el curso de esta segunda instancia por el Ministerio de Justicia y del Derecho, esta Subsección observa que, si bien podrían tener relación con el pago de la condena dentro del proceso de reparación directa identificado con el radicado 15001-33-31-011-2016- 00002-00, al tratarse de un trámite administrativo adelantado por la sociedad cesionaria con posterioridad a la interposición de la presente acción de tutela, y frente al cual se estaría discutiendo una presunta notificación indebida, resulta evidente que dicho problema jurídico dista del que será examinado en el presente 25 Obra en el certificado 7F0C5C3DF20EFC3A 97A32E7AAC7AD5A4 F94246AF1E73B536 A411C4D856E293B4, índice 14. 26 Las constancias de publicación obran en los índices 18, 20, 21, 22 y 24. 8 Radicación: 15001-23-33-000-2025-00086-01 Accionante: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho Accionado: Juzgado Once Administrativo de Tunja Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia litigio.
En consecuencia, con el fin de evitar una mutación de la controversia inicialmente propuesta y de garantizar los derechos de las partes, tampoco se tendrán en cuenta dichos documentos. 3. Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si las providencias censuradas incurrieron en la vulneración de derechos fundamentales alegada. 4.
Verificación del requisito de subsidiariedad en el caso concreto 4.1. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución Política claramente expresa que la acción de tutela resulta procedente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial. Sin embargo, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo procede de forma excepcional i) cuando a pesar de existir otros mecanismos, estos no son idóneos ni eficaces para la protección de los derechos fundamentales o ii) cuando se ejerce para evitar la causación de un perjuicio irremediable27.
En el primero de los casos la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 4.2. En el caso concreto, la entidad interesada formuló la acción de tutela, debido a que consideró que el auto del 27 de febrero de 2025 incurrió en un defecto sustantivo y una violación directa de la Constitución al omitir aplicar las normas jurídicas que le permiten consignar ciertos montos de dinero a órdenes de beneficiarios indeterminados. 4.3.
Al respecto, la Sala encuentra que la solicitud de amparo no cumple con el requisito de subsidiariedad, toda vez que el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011 establece que el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo disposición en contrario. En ese sentido, revisado el expediente ordinario se advierte que la entidad tutelante no acreditó haber ejercido el mencionado recurso28, de 27 Corte Constitucional, sentencia T 230 de 2013.
M.P Luis Guillermo Guerrero Pérez; 18 de abril de 2013. 28 Ni siquiera con posterioridad a la interposición de la presente demanda tuitiva, pues se observa que el 21 de julio de 2025 allegó un memorial ante el Juzgado Once Administrativo de Tunja, con varias solicitudes respecto de la cesión de derechos y la devolución de títulos, pero no expresó su intención de interponer un recurso de reposición. Obra en el archivo 034SolicitudEntregaTitulos del enlace aportado en el documento con certificado 2B7D842CA9B06088 E7014B22CC9D52F6 A39B14C04CCF0B05 C761035161D4E519, índice 15 del expediente 15001233300020250008600 del Tribunal Administrativo de Boyacá. 9 Radicación: 15001-23-33-000-2025-00086-01 Accionante: Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho Accionado: Juzgado Once Administrativo de Tunja Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia manera que resulta evidente que no ha acudido a los medios ordinarios que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección de sus intereses. 4.4.
Ahora bien, frente a los argumentos expuestos tanto en la demanda tuitiva como en la impugnación, relacionados con la posible configuración de un perjuicio irremediable que afectaría el patrimonio público, esta Subsección considera que, más allá de dicha justificación, tampoco se logró acreditar la falta de idoneidad del medio de controversia previamente señalado para la protección de sus prerrogativas constitucionales, así como tampoco se justificó ante el juez ordinario la necesidad de adoptar algún tipo de medida de urgencia. 5.
Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia del 19 de mayo de 2025, dado que la solicitud de amparo resulta improcedente. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela del 19 de mayo de 2025, por las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala Ausente con excusa ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado