CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-03570-011 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Vinculados: Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Distrito de Medellín y Juzgado 25 Administrativo de Medellín Acción: Tutela Derechos presuntamente vulnerados: Debido proceso, acceso a la administración de justicia y gratuidad Tema: Tutela contra providencia, condena en costas Decisión: Revoca sentencia de primera instancia Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia dentro de la acción de tutela incoada por Ana María Echeverry Gómez contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la gratuidad.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela Ana María Echeverry Gómez interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la 1 Expediente digital disponible en Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 2 administración de justicia y a la gratuidad, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En consecuencia, solicitó dejar sin efectos, el numeral 2 del fallo de 9 de noviembre de 20242, por medio del cual, el Tribunal Administrativo de Antioquia3 la condenó al pago de costas procesales dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el departamento de Antioquia y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) [expediente 0500133330252022001500], encaminado a que se declarara la nulidad del acto administrativo a través del cual no se le otorgó el pago de la sanción por consignación extemporánea de las cesantías consagrada en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
En su lugar, pidió ordenar a la autoridad accionada emitir una nueva providencia en la que se revoque la aludida condena en costas impuesta en ese asunto ordinario. Hechos La demandante aduce que promovió medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Antioquia y la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) [expediente 05001-33-33-025-2022-00015-01], encaminado a que se declare la nulidad del oficio 202130480076 de 28 de octubre del 2021, por medio del cual le fue negado el reconocimiento y pago de la sanción mora por la no consignación oportuna de las cesantías establecidas en la Ley 50 de 1990, artículo 99, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo.
Que, en dicho trámite contencioso administrativo, en primera instancia, el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Medellín, con sentencia de 19 de diciembre de 2022 negó las pretensiones, al considerar que, “De acuerdo con las consideraciones expuestas el carácter especial e integral del marco normativo previsto por el legislador en la Ley 91 de 1989, impide aplicar a los docentes el régimen general que abarca a los demás servidores públicos y trabajadores particulares, pues su implementación parcial tal como se pide en la demanda, numeral 3 artículo 99 de la Ley 50 de 1990, desconoce el principio de inescindibilidad normativa o conglobamento, cuya indebida aplicación implicaría extender injustificadamente a los docentes las prerrogativas que de por sí ya gozan frente a otros sectores, escenario que tal como se explicara ampliamente en la parte motiva no comporta el desconocimiento de ningún precedente ni de derechos fundamentales. 2 fecha indicada por la parte actora en el hecho quinto, pero en realidad la fecha de la providencia es del 9 de noviembre del 2023. 3 M.P. Susana Nelly Acosta Prada.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 3 Ello implica indefectiblemente que no existe ningún fundamento normativo y mucho menos precedente de la Corte Constitucional o del Consejo de Estado, que comporte el acatamiento obligado por parte del Juzgado del mismo, pues se insiste, de manera por demás extensa quedó desvirtuada la afirmación de su existencia, pero que si quedara algún resquicio de duda, el Juzgado argumentó con amplitud las razones para apartarse del mismo en las premisas precedentes y a ellas se remite.”.
Expone que, inconforme con esa decisión, interpuso recurso de apelación, desatado el 9 de noviembre del 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, en el sentido de confirmarla, al estimar que “Luego de indicar las diferencias, el Consejo de Estado, concluyó que, la sanción moratoria del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 era incompatible con el sistema de liquidación de cesantías administrado por el FOMAG y consideró que la Sentencia SU 098 de 2018, sólo era un precedente en el caso en que se omita la afiliación del docente al Fondo”; y, además de ello, la condenó al pago de costas procesales al resultar vencida dentro de ese proceso.
La tutelante sostiene que la providencia censurada, en lo relativo a la condena en costas que le impuso, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la gratuidad, dado que no tuvo en cuenta que su actuación dentro de las diligencias ordinarias no fue temeraria o dilatoria. II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto de 12 de julio de 2024, admitió la presente acción de tutela.
En dicha decisión se (i) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera; y (ii) dispuso vincular a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Distrito de Medellín y al Juzgado 25 Administrativo de Medellín, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción 2.1.1 Tribunal Administrativo de Antioquia4.
Manifestó que “[…] debo indicar que la decisión adoptada se encuentra conforme a derecho, razón por la cual, no se ha vulnerado de ningún modo, los derechos fundamentales invocados por la accionante; ni se acreditaron los requisitos exigidos para la procedencia de la acción constitucional, entre los cuales se encuentran la inmediatez y subsidiariedad”. 4 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 9.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 4 2.1.2 Alcaldía de Medellín5. Refirió que “la acción de tutela de la referencia carece de relevancia constitucional por tratarse de un asunto meramente legal y económico, como lo son las costas procesales, que aunado a lo anterior devienen del principio de autonomía judicial”, por lo que solicitó que las peticiones de la acción sean desestimadas. 2.1.3 Nación - Ministerio de Educación Nacional6.
Solicitó que se declare improcedente la acción del asunto porque no supera el requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial de relevancia constitucional. 2.1.4 Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Medellín. Contestó que no existe violación al debido proceso y que del reproche realizado por la apoderada judicial lo que se evidencia es el ánimo de acudir a una tercera instancia con ocasión a la condena en costas impuesta. 2.2 Sentencia de primera instancia7.
El Consejo de Estado Sección Cuarta, mediante providencia del 15 de agosto del 2024, declaró improcedente la acción constitucional por considerar que el presupuesto de relevancia constitucional no había sido superado, para llegar a esa conclusión indicó en el fallo lo siguiente: “Esa discusión, sin embargo, no gira en torno a un asunto constitucional o a la defensa de un derecho fundamental, sino a la correcta interpretación de una norma legal, asunto que recae sobre la determinación de aspectos meramente legales y procesales, que, en últimas, terminan siendo una discusión de carácter económico con connotaciones particulares, en la medida en que busca la eliminación del monto de la condena impuesta en su contra. […] Si bien la actora alega que la autoridad judicial demandada desconoció que en la sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 del 11 de octubre de 2023, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado y dos sentencias de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y una de la Sección Primera de la misma Corporación, en la que, dice, no se advierte la imposición de condena en costas, lo cierto es que las providencias dictadas por las secciones 5 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 11. 6 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 12. 7 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 16.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 5 Primera y Cuarta de la Corporación no son aplicables al caso concreto porque estudiaron una situación fáctica diferente a la del accionante”. 2.3 Salvamento de voto8 La Consejera de Estado Myriam Stella Gutiérrez Argüello, manifestó en su salvamento de voto que la actora no tuvo oportunidad dentro del trámite ordinario para controvertir la imposición de las costas procesales, igualmente que el Tribunal Administrativo atacado se apartó del precedente por cuanto solo valoró el criterio objetivo que trajo el artículo 188 del CPACA. 2.4 Impugnación9 Inconforme con esa decisión, el actor la impugnó, para ello reiteró los argumentos de la acción de tutela sin referirse al punto de la carencia de relevancia constitucional.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia En virtud de los artículos 3210 del Decreto ley 2591 de 199111 y 2512 del Acuerdo 80 de 12 de marzo del 201913 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier 8 Visible en el índice 25 del expediente digital en SAMAI 9 Visible en el índice 24 del expediente digital en SAMAI 10 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente (…)”. 11 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 12 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 13 “Reglamento interno del Consejo de Estado”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 6 autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el fallo del 9 de noviembre del 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera (i) confirmó el del 19 de diciembre del 2022, con el que el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Medellín negó las pretensiones formuladas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la tutelante; y (ii) la condenó al pago de costas procesales en esa instancia; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la gratuidad invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 7 inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C- 590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 8 judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales14, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201215, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y 14 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 15 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 9 la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos16. 3.5 Requisito de la subsidiariedad de la acción de tutela.
El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional17 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces que, la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.
De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia de la acción constitucional frente al caso particular18. Así entonces, también ha previsto la jurisprudencia constitucional que el recurso de amparo no es procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la 16 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 17 Corte Constitucional, T-480 de 2011, entre otras. 18 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 10 protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.
En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.
Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que, si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben acreditarse los siguientes supuestos: «(i) el perjuicio debe ser inminente, es decir, no basta con que exista una mera posibilidad de que se produzca el daño; (ii) el perjuicio que se cause sea grave, lo que implicaría, en consecuencia, un daño de gran intensidad sobre la persona afectada;
(iii) las medidas que se requieran para evitar la configuración sean urgentes; y (iv) la acción es impostergable, es decir, en caso de aplazarse la misma sea ineficaz por inoportuna»19. En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los anteriores requisitos se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente20.
Asimismo, la jurisprudencia constitucional21 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-003 de 2022.
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 20 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010-01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 21 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 11 3.6 Solución al caso concreto.
En el asunto sub judice la Sala evidencia que la inconformidad de la actora consiste en que, en la providencia cuestionada, esto es, el fallo de 9 de noviembre del 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera, aparte de negar las pretensiones formuladas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001-33-33-025-2022-00150-00/01, no se revocó la condena en costas que se le impuso en primera instancia y aun por el contrario le impuso una nueva condena en costas, lo que trasgrede sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la gratuidad, dado que no tuvo en cuenta que su actuación dentro de las diligencias ordinarias no fue temeraria o dilatoria y tampoco examinó si, en efecto, aquellas se causaron.
Por otra parte, una vez revisado el expediente remitido por el Tribunal Administrativo a esta acción de tutela22, dado que la actora alegó la violación al acceso a la administración de justicia y gratuidad en el caso, en virtud del principio de oficiosidad en materia de tutela y que la primera instancia impuso una condena en costas, se observa que la tutelante en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 19 de diciembre de 2022, a través de la cual el Juzgado Veinticinco (25) Administrativo de Medellín negó las pretensiones ahí expuestas y la condenó en costas, no manifestó reproche alguno encaminado a que se revocara esa última disposición. En ese orden de ideas, se tiene que la acción de tutela de la referencia, frente a esa condena en costas, no colma la exigencia de procedibilidad de la subsidiariedad, en razón a que si la demandante no estaba de acuerdo con la condena en costas que se le impuso en la providencia de primera instancia, debió exponerlo en el recurso de apelación que interpuso, para que esa inconformidad fuera estudiada y decidida en segunda instancia por el superior funcional, pues la tutela no se instituyó como un mecanismo alternativo o una instancia adicional para atender problemas jurídicos que deben ser resueltos al interior del proceso ordinario o, en su defecto, proponer nuevos que no fueron alegados en su momento.
Resulta oportuno señalar que, ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es indispensable que quien depreca el amparo de un derecho fundamental haya 22 Visible en el índice 9 del expediente digital en SAMAI, archivo 44. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 12 agotado todos los mecanismos de defensa judicial que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De tal manera que la falta de diligencia de la parte actora, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa, constituye una causal válida para declarar la improcedencia del trámite constitucional frente al caso particular.
Frente a la improcedencia de la acción de tutela en los eventos en que se pretende revivir oportunidades no aprovechadas por alguna de las partes dentro de un trámite judicial, la Corte Constitucional, en sentencia T-396 de 201423, indicó: “[…] es reiterativa la posición de la Corte en cuanto a la improcedencia de la tutela cuando en desarrollo de un proceso judicial las partes pudieron valerse de los recursos judiciales ordinarios pero estos no fueron empleados oportunamente, ya que no puede constituirse en la vía para discutir situaciones jurídicas consolidadas que adquirieron firmeza por la caducidad de los recursos y acciones que no fueron utilizados oportunamente por los interesados […].
En conclusión, es necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado los medios de defensa disponibles en la legislación para el efecto. Esta exigencia responde al principio de subsidiariedad de la tutela, que pretende asegurar que la acción constitucional no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos otros diseñados por el legislador.
Menos aún, que resulte ser un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes o para corregir oportunidades vencidas en los procesos jurisdiccionales ordinarios.” (Énfasis propio). En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en atención a la cual la acción de tutela “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”24.
Además, en este punto la Sala destaca que el ejercicio de la acción de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable, o una evidente vulneración al debido proceso, lo que no fue acreditado en este asunto. Finalmente, y respecto a la procedencia de la acción de tutela para controvertir la condena en costas realizada en el fallo de segunda instancia, se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración 23 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. 24 Artículo 86 de la Carta Política.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 13 de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la gratuidad de la tutelante; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno;
(iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 18 de abril del 202425 y la solicitud de amparo se presentó el 10 de julio siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (2 meses y 22 días); y (v) el fallo acusado no desató una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo, pues pese a que la actora no la alega, su inconformidad se contrae a la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la gratuidad con ocasión a la condena en costas que se le impuso en la sentencia de segunda instancia, por lo que en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de manera extensiva el escrito inicial26, resulta procedente analizar este trámite a partir de la aludida causal de procedencia de tutela contra providencia judicial. 3.5.1 Defecto sustantivo Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley.
En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional27 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla. 25 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 16 de abril de 2024, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 18 siguiente, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA. 26 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: «Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción, así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda». 27 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 14 Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: “Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez.
Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.”28 Ahora bien, antes de proceder a realizar el estudio de fondo del presente asunto, resulta oportuno anotar que, “[e]l concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho, los llamados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo gastos ordinarios del proceso y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación”29.
El artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sobre la condena en costas, dispone: “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. <Inciso adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.” (Énfasis propio). Por su parte, se precisa que, comoquiera que el Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, se entiende que el aludido artículo 188 del CPACA, hace remisión directa al último (Ley 1564 de 2012), el cual, al respecto en su artículo 365, preceptúa: “ARTÍCULO 365.
CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 28 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 28 de octubre de 2021, expediente 08001-23-33-000-2015- 80001-01 (6072-2019), C. P. Gabriel Valbuena Hernández.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 15 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3.
En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5. En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6.
Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7. Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8.
Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas. Sin embargo podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.” En el asunto sub examine se observa que la autoridad accionada, en la sentencia censurada, fundamentó su determinación de condenar en costas a la actora, así: “De conformidad con lo establecido en los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 de la Ley 1564 de 2012, se condena en costas en segunda instancia a la parte demandante, comoquiera que el recurso de apelación fue resuelto desfavorablemente, las cuales deberán ser liquidadas por la Secretaría de la primera instancia”.
De lo anterior se concluye que la autoridad accionada, en cuanto a la condena en costas impuesta en el asunto ordinario con radicado 05001-33-33-013-2022-00150-02, acogió lo previsto en el numeral primero del artículo 365 del CGP, según el cual “[s]e condenará en costas a la parte vencida en el proceso […]”, “sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe”, por ende, el argumento de la actora relacionado con que se debe observar su buena conducta en dichas diligencias, no es suficiente para dejar sin efectos la aludida determinación. Sin embargo, para la Sala la autoridad accionada (i) dejó de lado que se debe comprobar la causación de las costas, lo cual, es un análisis que le corresponde efectuar solo al juez Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 16 de conocimiento, “bajo los criterios establecidos en la ley, por tanto, no obedecen al arbitrio o discrecionalidad de los sujetos procesales ni tampoco al […]”30 suyo, lo cual no se acreditó en este asunto; y (ii) desatendió que el artículo 188 del CPACA fue adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que dispone que la condena en costas resulta procedente “cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”, lo que no ocurrió en este caso, si se tiene en cuenta que la intención de la actora era lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías del año 2020, lo cual, para el momento en que radicó su demanda no era pacifico, pues, fue precisamente ello, lo que conllevó a que dicho tema fuera objeto de decisión por la Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de unificación SUJ-032-CE-S2-2023 proferida el 11 de octubre de 202331, en la que se determinó que “[l]os docentes estatales afiliados al FOMAG no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989”.
Por consiguiente, para la Sala no es dable que se pueda alegar indebido fundamento legal en los temas relacionados con las demandas de sanción moratoria por pago tardío de cesantías de docentes, cuando en el curso del proceso se notificó la sentencia de unificación de 11 de octubre de 2023 que cambió el criterio y desfavoreció a los accionantes.
Al respecto, en sentencia de tutela de 25 de julio de 2024, esta Subsección32 dispuso: “A juicio de la Sala, la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo al condenar en costas a Claudia Milena Ortega Roldan bajo un criterio objetivo, pese, a que la materia fue redimensionada por el legislador a través de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de que si bien ello es procedente respecto de la parte vencida en ambas instancias y de quien no se haya advertido una conducta temeraria o de mala fe, además, deberá establecerse si careció de fundamento legal para demandar, es decir, la decisión dependerá de un juicio valorativo de las particularidades del caso. […] Es decir, mal podría considerarse la condena en costas en cuyas controversias se definen con fundamento en posturas producto de un cambio jurisprudencial o sentencia de unificación proferida durante el curso del proceso ordinario, situación que a todas luces conllevaría un desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia de las partes en contienda. […]” 30 Consejo de Estado, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de 6 de agosto de 2029, expediente 15001-33-33-007-2017- 00036-01, C. P. Rocío Araújo Oñate. 31 CP Juan Enrique Bedoya Escobar.
Expediente 66001333300120220001601 (5746-2022). 32 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03346-00, C.P. Juan Enrique Bedoya Escobar Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 17 De acuerdo con lo anotado, se puede concluir que la providencia de segunda instancia incurre en defecto sustantivo, lo que impone acceder al amparo solicitado.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la actora acreditó que la sentencia de 9 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, incurrió en defecto sustantivo. Por tal motivo, se accederá a la solicitud de amparo invocada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. REVOCAR la sentencia del 15 de agosto del 2024, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de Ana María Echeverry Gómez, en los términos indicados en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. DEJAR SIN EFECTOS el numeral segundo de la sentencia proferida el 9 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 05001-33-33-013- 2022-00150-02.
CUARTO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
QUINTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03570-01 Demandante: Ana María Echeverry Gómez Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia 18
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO