Radicado: 11001-03-15-000-2024-06947-01 Demandante: Omaira Arcila Hernández 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., tres (3) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-06947-01 Demandante OMAIRA ARCILA HERNÁNDEZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE QUINDIO Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Desconocimiento del precedente. Medio de control de nulidad y restablecimiento. Sanción moratoria por reconocimiento y pago tardío de las cesantías. Docente oficial. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Omaira Arcila Hernández contra la sentencia de 31 de enero de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B que dispuso lo siguiente: «PRIMERO: NIÉGASE la solicitud de amparo presentada por Omaira Arcila Hernández.
SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación presentada por el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia y La Fiduprevisora S.A.».
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 17 de diciembre de 20241, mediante apoderado judicial, la señora Omaira Arcila Hernández instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Quindío, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (sic para toda la cita) «1.
Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO – SALA TERCERA DE DECISIÓN, en la sentencia proferida el día 8 de noviembre de 2024, en el expediente radicado No. 63001-3333-002-2021-00141-00, transgredió los derechos fundamentales transgredió los derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, PREVALENCIA DE LO SUSTANCIAL SOBRE LO FORMAL, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL de la parte accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y la postura del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO- SALA TERCERA DE DECISIÓN, DEJAR SIN EFECTOS la providencia judicial referida en el numeral anterior y, en su lugar, PROFERIR nueva decisión haciendo un estudio de fondo sobre la controversia sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías en consonancia con amplio derrotero jurisprudencial que reconoce la responsabilidad en esta materia a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Fomag». 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06947-01 Demandante: Omaira Arcila Hernández 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. El 26 de marzo de 2019, la señora Omaira Arcila Hernández solicitó a la Secretaría de Educación de Armenia, en su calidad de docente oficial, el reconocimiento y pago de cesantías parciales para reparación de vivienda.
Mediante Resolución 1473 del 22 de julio de 2020 se accedió a la solicitud, cuyo pago se hizo el 8 de octubre de 2020. 2.2. El 29 de octubre de 2020, la accionante presentó reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y el municipio de Armenia para que se reconociera el pago de la sanción moratoria por el retardo en el desembolso de las cesantías parciales. 2.3.
En el año 2021, la señora Omaira Arcila Hernández presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), con el fin de que obtener la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto mediante el cual se negó la sanción moratoria y el pago de esta última. 2.4.
Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Segundo Administrativo de Armenia bajo el radicado Nro. 63001-33-33-002-2021-00141-00, que mediante sentencia del 18 de agosto de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda. El Juzgado sustentó su decisión en que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio incurrió en un retardo al expedir el acto administrativo que liquidó las cesantías parciales de la docente Omaira Arcila Hernández.
Explicó que la petición de la prestación social se radicó el 26 de marzo de 2019; por lo tanto, el plazo de los 15 días hábiles previsto en el artículo 42 de la Ley 1071 de 2006 feneció el 16 de abril de 2019. Aun así, la Resolución 1473 solo se expidió hasta el 22 de julio de 2020, es decir 323 días hábiles después de la solicitud. Recordó que de acuerdo con la Sentencia de Unificación CE-SUJ-SII-012- 2018 del 18 de julio de 2018 el término para el cómputo de la sanción moratoria empieza 70 días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento: 15 días hábiles para la expedición del acto administrativo de reconocimiento (art. 4 de la Ley 1071 de 2006); 10 días hábiles del término de ejecutoria de la decisión (arts. 76 y 87 de la Ley 1437 de 2011); y 45 días hábiles a partir del día en que quedó en firme el acto administrativo (art. 5 de la Ley 1071 de 2006).
Indicó que de acuerdo con la fecha en que se radicó la solicitud de retiro de cesantías parciales (26 de marzo de 2019), la sanción moratoria se causó a partir del 11 de julio de 2019, esto es, al día siguiente del vencimiento de los 70 días hábiles con que contaba el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para el reconocimiento y pago de la prestación aludida.
Mora que se generó hasta el 18 de septiembre de 2020, día anterior a la fecha en que se hizo efectivo el pago de la suma reconocida (19 de septiembre de 2020). En suma, el Juzgado aseguró que «se causó un período de mora desde el 11 de julio de 2019 hasta el 18 de septiembre de 2020, es decir, 436 días» Por último, resaltó que el 21 de junio de 2022 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció a la señora Omaira Arcila Hernández, en forma extrajudicial, la suma de $22.735.936 por concepto de 2 Ley 1071 de 2006.
Artículo 4: «Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06947-01 Demandante: Omaira Arcila Hernández 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sanción moratoria causada entre el 11 de julio de 2019 y el 31 de diciembre de 2019 equivalente a 174 días de penalidad. En virtud de lo anterior, descontó del total de la sanción moratoria (436 días) dicho pago parcial equivalente a 174 días.
Por lo tanto, concluyó que quedaron pendientes 262 días de penalidad correspondientes al tiempo transcurrido entre el 1° de enero de 2020 y el 18 de septiembre de 2020. En consecuencia, dispuso lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR la existencia del acto ficto suscitado por falta de respuesta de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a la solicitud presentada por la señora Omaira Arcila Hernández el 29 de octubre de 2020, y en consecuencia declárese su nulidad.
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al reconocimiento y pago de un día de salario por cada día de retardo desde el 1° de enero de 2020 al 18 de septiembre de 2020, a título de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 modificada por la Ley 1071 de 2006, liquidable con base en la ASIGNACIÓN BÁSICA devengada por la señora Omaira Arcila Hernández en la anualidad de 2019, atendiendo las consideraciones anotadas en este proveído». 2.5.
La anterior providencia fue apelada por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. Sostuvo que según el artículo 57, parágrafo de la Ley 1955 de 2019 «La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.» Por lo tanto, consideró que la sanción moratoria causada a partir del 1° de enero de 2020 debía ser asumida por la entidad territorial y que, en consecuencia, el Juzgado condenó por un tiempo superior al cual debe responder y pagar. 2.6.
Mediante sentencia del 8 de noviembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Tercera de Decisión modificó la decisión de primera instancia, en el sentido de condenar al FOMAG a pagar la mora generada únicamente hasta el 31 de diciembre de 2019. Así lo dispuso la autoridad judicial: «Primero: Declarar la nulidad parcial del acto ficto suscitado por falta de respuesta de la Nación – Ministerio de Educación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio a la solicitud presentada por la señora Omaira Arcila Hernández el 29 de octubre de 2020.
Segundo: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, condenar a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, al reconocimiento y pago de la suma de tres millones trescientos noventa y siete mil doscientos treinta y siete pesos moneda corriente ($3.397.237,oo.), por el saldo insoluto adeudado a la demandante señora Omaira Arcila Hernández, que corresponde a la sanción moratoria del periodo que va desde el 11 de julio de 2019 al 31 de diciembre del mismo año, lo anterior atendiendo las consideraciones anotadas en este proveído». 3.
Fundamentos de la acción Tras considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la parte actora argumentó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente según el cual el FOMAG es el responsable del pago de la sanción moratoria del personal docente.
Específicamente, manifestó que el Tribunal accionado desconoció la Sentencia de Unificación SUJ-012-2018 del 18 de julio de 2018, en la cual la Sección Segunda del Consejo de Estado dispuso que la entidad responsable de realizar el pago de la sanción moratoria es el FOMAG. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06947-01 Demandante: Omaira Arcila Hernández 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, manifestó que en la sentencia del 8 de julio de 2021, radicado Nro. 05001- 23-33-000-2016-01673-01 (1606-19), la Sección Segunda – Subsección B ordenó al FOMAG pagar la sanción moratoria por consignación extemporánea de las cesantías y adicionó la sentencia apelada en el sentido de «declarar probada la excepción denominada falta de legitimación en la causa por pasiva del municipio de Medellín (Antioquía)».
También se refirió a las sentencias del 12 de septiembre de 2022, radicado Nro. 66001-23 33-000-2017-00072-01 y de 6 de marzo de 2024 en las que se expone la responsabilidad de pago en cabeza del FOMAG y no en las entidades delegadas o fiduciarias. Por último, mencionó las sentencias del 6 de diciembre de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena y del 24 de mayo de 2019 Nro. 1700-33-39 007-2016-00288-02 del Tribunal Administrativo de Caldas, en las que se falló con el mismo argumento.
Concluyó que, de conformidad con el precedente vertical y horizontal, FOMAG tiene a su cargo el pago de la sanción moratoria. Por lo tanto, sostuvo que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Quindío se apartó del precedente aplicable, sin ofrecer una justificación que respaldara la tesis adoptada. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1.
Mediante auto de 14 de enero de 2025, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Omaira Arcila Hernández contra el Tribunal Administrativo del Quindío; se ordenó notificar en calidad de terceros a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Armenia; se reconoció personería al abogado Yobany Alberto López Quintero como apoderado judicial de la parte demandante; y se dispuso efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Juzgado Segundo Administrativo de Armenia aseguró que carece de legitimación en la causa por pasiva, puesto que los reproches de la parte actora se dirigen contra el Tribunal que fungió como segunda instancia. 4.3. La Fiduprevisora S.A sostuvo que la parte actora no acreditó el cumplimiento de las causales genéricas y específicas de procedibilidad, que no tiene legitimación en la causa por pasiva debido a que la tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo del Quindío y que de su parte no ha existido vulneración de los derechos fundamentales de la accionante.
Por lo tanto, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela y su desvinculación del trámite. 4.4. El Ministerio de Educación Nacional manifestó que el caso no es de relevancia constitucional, porque no involucra vulneraciones a las garantías procesales y fundamentales y no se compromete gravemente la existencia o supervivencia de la accionante.
Agregó que no se evidencia violación alguna a los derechos de la accionante, lo cual constituye una causal de improcedencia de la acción constitucional. Por lo tanto, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela. 4.5. El Tribunal Administrativo de Quindío remitió el expediente digital. 5. Providencia impugnada Mediante sentencia de 31 de enero de 2025, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B negó el amparo, por considerar que el tribunal accionado no incurrió en el defecto propuesto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06947-01 Demandante: Omaira Arcila Hernández 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con relación a la Sentencia de Unificación SUJ-012-2018 del 18 de julio de 2018, el juez de tutela sostuvo que el tribunal accionado sí se refirió ampliamente a esa decisión en la sentencia controvertida para determinar la procedencia del reconocimiento de la sanción moratoria a favor de la accionante.
A su vez, sostuvo que lo sostenido por el tribunal no contradice tal precedente porque en esa sentencia de unificación no hubo un pronunciamiento sobre la aplicación de la Ley 1955 de 2019. Además, esta última fue proferida en una fecha anterior a la publicación de la Ley 1955 de 2019, la cual introdujo como entidad responsable del pago de la sanción moratoria a las entidades territoriales.
De otra parte, el juez de tutela manifestó que las otras sentencias proferidas por ambas Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado no tienen identidad fáctica con el caso de la accionante. Sobre la sentencia del 6 de marzo de 2024, proferida por la Subsección A, el juez de tutela manifestó que en ese caso no se acreditó la falta de diligencia de la entidad territorial y esa fue la razón por la que la sanción fue impuesta en su totalidad a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG.
Sumado a lo anterior, el juez de primera instancia resaltó que, si bien la accionante alegó haber presentado la reclamación para solicitar el pago de la sanción moratoria tanto a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG como al Municipio de Armenia, lo cierto es que omitió presentar la demanda contra el municipio y la dirigió solamente contra el primero de estos.
En ese sentido, manifestó que dicha omisión no se puede subsanar por vía de la acción de tutela. 6. Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia. Expresó su inconformidad con que el juez de tutela haya manifestado que las sentencias invocadas no presentan similitud fáctica con su caso. Sostuvo que en las providencias invocadas del Consejo de Estado, particularmente en las de 8 de julio de 2021 (Radicado Nro. 05001-23-33-000-2016-01673-01) y 12 de septiembre de 2022 (Radicado Nro. 66001-23 33-000-2017-00072-01), se realizó un análisis exhaustivo sobre las competencias atribuidas a la Nación - Ministerio de Educación Nacional - FOMAG, en virtud del cual se concluye que la entidad responsable del reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 es, precisamente, la Nación. Esta conclusión se basa en la Ley 91 de 1989 que establece que la garantía de las prestaciones sociales de los docentes corresponde al FOMAG.
En dichas providencias también se aclara que las entidades territoriales cumplen únicamente un rol de intermediación en el trámite administrativo de radicación, proyección del acto administrativo y su notificación, mientras que la sociedad fiduciaria Fiduprevisora S.A. se encarga de administrar los recursos públicos del FOMAG para tales fines.
En consecuencia, la responsabilidad por el pago de la sanción moratoria recae en el Ministerio de Educación Nacional, cuya función es asegurar el cumplimiento efectivo de las obligaciones prestacionales. Agregó que «en sentencia emitida con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1955 de 2019 -8 de julio de 2021» se señaló que «el cumplimiento de la condena impuesta en la providencia apelada está a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, que paga las prestaciones sociales que son reconocidas por la Nación, a través del Ministerio de Educación Nacional, y es el ente encargado del reconocimiento y cancelación de las cesantías de los docentes afiliados.
En consecuencia, se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del ente territorial, pues resulta claro que no es el obligado legalmente a satisfacer lo dispuesto en este fallo, comoquiera que no funge como ordenador de los recursos del Fomag». Radicado: 11001-03-15-000-2024-06947-01 Demandante: Omaira Arcila Hernández 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, aseguró que de las sentencias alegadas como desconocidas se desprende que aunque las entidades territoriales y la Fiduprevisora S.A. intervienen en la gestión administrativa del reconocimiento y pago de cesantías, la obligación de pago recae exclusivamente en la Nación - Ministerio de Educación Nacional MEN a través del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio FOMAG, al ser el encargado de velar por los derechos laborales de los docentes.
Por lo tanto, insistió en que el Tribunal accionado incurrió en desconocimiento del precedente vertical del Consejo de Estado sobre la materia. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Con base en los antecedentes expuestos, la Sala determinará si le asistió razón al juez de primera instancia al negar el amparo solicitado.
Adicionalmente, se adverte el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial. Esto obedece a que se 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela;
(vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06947-01 Demandante: Omaira Arcila Hernández 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expusieron los hechos y los motivos por los cuales se considera que la autoridad judicial accionada incurrió en yerros al modificar la decisión de primera instancia, el asunto no se trata de una tutela interpuesta contra una providencia de tutela; la acción de tutela se presentó en un término razonable; la parte actora no cuenta con otros mecanismos judiciales de defensa idóneos para exponer los cargos desarrollados en el escrito de tutela; no podría entenderse que la tutela se está empleando como una instancia adicional pues no fue la parte actora la que ejerció el recurso de apelación en el medio de control; y la tutela interpuesta persigue la protección de los derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados con ocasión del desconocimiento del precedente.
Así las cosas, la Sala determinará si al proferir la sentencia de 8 de noviembre de 2024, en el marco del proceso disciplinario bajo el radicado Nro. 63001-33-33-002- 2021-00141-01 el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Tercera de Decisión, incurrió en el defecto propuesto por la parte actora. 4. Alcance del desconocimiento del precedente El precedente judicial alude a que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes.
Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. De esa forma se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y así se garantice el debido proceso del ciudadano. La Corte Constitucional ha sostenido que la aplicación del precedente judicial implica que: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».
Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: (i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); (ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad);
(iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); (iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente). El desconocimiento del precedente constitucional es una causal autónoma y específica de procedibilidad, que se configura, entre otros motivos: (i) cuando se contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad y/o (ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela, mucho más cuando se trata de sentencias de unificación. Al referirse al defecto por desconocimiento del precedente y los requisitos para apartarse válidamente de este, la Corte Constitucional ha precisado que deben cumplirse con los requisitos de transparencia y suficiencia, en virtud de los cuales el juez de la causa no solo debe identificar y referirse a la decisión judicial de la que se aparta, sino también explicar los motivos por los que decide apartarse del precedente existente.
Entonces, es insuficiente ofrecer argumentos en un sentido contrario al del precedente, pues además se debe demostrar con argumentos Radicado: 11001-03-15-000-2024-06947-01 Demandante: Omaira Arcila Hernández 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sólidos que el precedente vigente no es válido, correcto o suficiente para resolver el caso sometido a decisión. 5.
Análisis del caso 5.1. Explicado lo anterior, la Sala se referirá a las motivaciones de la sentencia de 8 de noviembre de 2024, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Tercera de Decisión modificó la providencia de primera instancia, por considerar que el FOMAG solo estaba obligado a pagar la sanción moratoria generada hasta el 31 de diciembre de 2019.
El Tribunal accionado expuso que de acuerdo con el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 la entidad territorial será responsable del pago de la sanción moratoria cuando la dilación se haya generado como consecuencia del incumplimiento de los términos otorgados para la radicación de la solicitud de pago de cesantías por parte de las secretarías de educación territoriales ante el FOMAG.
Esto significa que a partir de la vigencia de la mencionada ley (25 de mayo de 2019) la responsabilidad del pago de la sanción por mora no recae exclusivamente el FOMAG, como lo establecían las normas anteriores a la Ley 1955 de 2019. Con base en lo anterior, el Tribunal dispuso las siguientes reglas: (i) A partir de la vigencia de la Ley 1955 de 2019 (25 de mayo de 2019), la entidad territorial correspondiente responderá por la mora que le sea imputable, la cual se genera cuando se expide el acto administrativo en el que se concede la cesantía con posterioridad al plazo de 15 días hábiles que preceptuó el artículo 4º de la Ley 1071 de 2006.
(ii) El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) responderá por la mora que se cause hasta el 31 de diciembre de 2019, por el incumplimiento del término de 45 días hábiles para realizar el pago de las cesantías reconocidas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 5 de la Ley 1071 de 2006. (iii) La Fiduciaria la Previsora S.A. responderá por la mora en el pago de las cesantías a partir de 1 de enero de 2020, de acuerdo con lo señalado en el art. 5 de la Ley 1071 de 2006.
Añadió que la responsabilidad de las entidades es individual y divisible, lo cual genera un litis consorte facultativo entre estos. En consecuencia, aseguró que si no se demanda al causante de la mora habrá que negar las pretensiones sin ser necesario realizar ninguna vinculación o pronunciamiento adicional al respecto. Por lo expuesto, coincidió con el juez de primera instancia, frente a que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la sanción por mora «por el periodo comprendido entre el 11 de julio de 2019 (Día siguiente al fenecimiento del plazo para pagar) hasta el 18 de septiembre de 2020 (día anterior al pago de las cesantías), para un total de 436 días de mora».
Sin embargo, manifestó que la obligación del FOMAG de asumir el pago de la sanción moratoria se limitaba «hasta el 31 de diciembre de 2019 y a partir 1 de enero de 2020 es la Fiduciaria la Previsora S.A., quien responderá por la mora en el pago de dichas prestaciones». Precisó que, si bien la petición de reconocimiento de las cesantías se radicó el 26 de marzo de 2019, es decir con anterioridad a la expedición de la Ley 1955 de 2019, lo cierto es que la sanción se causó el 10 de julio de 2019 y el plazo de pago de los 45 días hábiles feneció cuando esa norma ya había entrado en vigencia (25 de mayo de 2019).
De manera que «el trámite legal relativo al reconocimiento y pago se surtió cuando ya estaba vigente la disposición mencionada». Entonces, teniendo en cuenta que la Ley 1955 de 2019 es Radicado: 11001-03-15-000-2024-06947-01 Demandante: Omaira Arcila Hernández 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicable al caso, aseguró que era imprescindible (i) analizar el cumplimiento de las obligaciones por parte de cada una de las entidades a cargo, es decir de los entes territoriales y del FOMAG; y (ii) no pasar por alto que FOMAG solo respondería hasta el 31 de diciembre de 2019 y a partir 1 de enero de 2020 tal carga recaería en la Fiduciaria la Previsora S.A. Así las cosas, el Tribunal aseguró que al FOMAG solo le era exigible la mora causada hasta 31 de diciembre de 2019.
Por lo tanto, consideró que la sentencia de primera instancia debía modificarse en el sentido de condenar al FOMAG únicamente por lo adeudado hasta esa fecha. Agregó que al no haber sido demandado ni el Municipio de Armenia, ni la Fiduciaria la Previsora S.A. no era necesario realizar ninguna vinculación o pronunciamiento adicional al respecto. 5.2.
Expuestas las consideraciones que fundamentaron la decisión de la autoridad judicial accionada, la Sala considera que en el caso el Tribunal Administrativo de Quindío no incurrió en desconocimiento del precedente. En cuanto a la Sentencia de Unificación SUJ-012-2018 del 18 de julio de 2018, se advierte que en esta no existe pronunciamiento sobre la Ley 1955 de 2019, que justamente fue la que introdujo la modificación respecto a la responsabilidad de pago de la sanción moratoria no solo en cabeza del FOMAG, sino de las entidades territoriales.
En tal decisión no hubo análisis sobre esa norma, en tanto que la Ley 1955 de 2019 se promulgó con posterioridad a la fecha en que se profirió la sentencia de unificación mencionada. Tampoco se configura un desconocimiento del precedente contenido en las sentencias de 8 de julio de 2021, radicado Nro. 05001-23-33-000-2016-01673 01(1606-19) y de 12 de septiembre de 2022 radicado Nro. 66001-23 33-000- 2017-00072-01, proferidas por las Subsecciones de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
La razón obedece a que los casos allí resueltos versaron sobre situaciones fácticas previas a la expedición de la Ley 1955 de 2019 y, por ende, no contienen pronunciamiento alguno sobre dicha norma. Así, en la primera de estas providencias se resolvió un asunto en el que la solicitud de reconocimiento de las cesantías ocurrió en el año 2013 y el pago se generó en el 2015.
Asimismo, en la sentencia de 12 de septiembre de 2022 se estudió el caso de un docente que presentó la solicitud de reconocimiento de las cesantías en el año 2011, cuyo pago se efectuó en el 2013. En consecuencia, si bien las sentencias aludidas por la parte actora hacen referencia a la sanción moratoria de docentes oficiales por el reconocimiento y pago tardío de las cesantías, lo cierto es que en esos asuntos no se emplearon las reglas introducidas por la Ley 1955 de 2019, debido a que esta última no era aplicable en esos asuntos por tratarse de hechos que sucedieron mucho antes de la expedición de esa norma.
Por lo tanto, el motivo por el que en esas providencias se estableció que el único responsable del pago de la sanción es el FOMAG es porque en esos casos no era aplicable la Ley 1955 de 2019, dada la fecha en que ocurrieron los hechos. De ahí que se empleó la normativa bajo la cual el responsable exclusivo del pago de la sanción moratoria era el FOMAG.
Con relación a la sentencia de 6 de marzo de 2024, radicado Nro. 47001-23- 33-000-2021-00216-01, en la que sí se hizo análisis sobre la Ley 1955 de 2019, se encuentra que la razón por la cual en esta se concluyó que la obligación de Radicado: 11001-03-15-000-2024-06947-01 Demandante: Omaira Arcila Hernández 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pago recaía exclusivamente en el FOMAG fue porque no se encontró prueba del incumplimiento en cabeza de la entidad territorial.
Así lo expresó la Sección Segunda, Subsección A: «Al no probarse la falta de diligencia del departamento en la gestión que debía asumir según su competencia, la sanción debe ser impuesta en su totalidad con cargo a la Nación, Ministerio de Educación Nacional». Con fundamento en lo expuesto, aunque las decisiones alegadas por la parte actora fueron proferidas con posterioridad a la Ley 1955 de 2019, lo cierto es que no comparten identidad fáctica con el caso de la accionante.
Las primeras tratan sobre hechos ocurridos antes de la vigencia de la Ley 1955 de 2019, por lo que en esas no se hizo pronunciamiento sobre tal norma y los cambios que introdujo en materia de pago de la sanción moratoria. Y la última de las sentencias mencionadas, aunque sí estudia dicha ley por tratarse de hechos ocurridos bajo su vigencia, tampoco es aplicable en el caso, debido a que la razón por la que se condenó exclusivamente al FOMAG frente al pago de la sanción moratoria obedeció a que no se acreditó incumplimiento de las obligaciones en cabeza de la entidad territorial. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que el caso no se configura el defecto por desconocimiento del precedente alegado por la parte actora. Por lo tanto, se confirmará la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia impugnada proferida el 31 de enero de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.
Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO