CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO Bogotá D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Referencia: 25000-23-25-000-2010-00997-02 Número interno: (0632-2019) Demandante: Adriana María Guzmán Rodríguez Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial __________________________________________________________________ BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el día 31 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en la cual se resolvió en forma desfavorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., la señora Adriana María Guzmán Rodríguez, a través de apoderado judicial, solicitó declarar nulidad de la Resolución 2580 del 19 de mayo de 201, expedida por el Director Ejecutivo de Administración Judicial de Bogotá, notificado en forma personal al suscrito apoderado, el 11 de junio de 2010, acto administrativo por medio del cual negó al accionante en cita, el reconocimiento y pago, por nómina, desde el 20 de octubre de 2002 hasta el 24 de noviembre de 2009, del valor correspondiente al 80% de lo que por todo concepto han venido devengando los Magistrados de las Altas Cortes de Justicia (Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia y Consejo de Estado), por concepto de "Bonificación por Compensación "en forma permanente, tal y como lo establece el Decreto 610 del 26 de marzo de 1998, adicionado por el Decreto 1239 de 2 de julio de 1998 A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó: Tercera- Que a título de restablecimiento del derecho, y como consecuencia de la nulidad del acto administrativo atrás expresado, se ordene a la Nación-Consejo Superior de la Judicatura-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que proceda a reconocer, liquidar y pagar debidamente actualizadas, y de manera retroactiva, las diferencias salariales entre el 70% y el 80%,, de lo que por todo concepto devengan los Magistrado de las Altas Cortes de Justicia, existentes desde el 20 de octubre de 2002 hasta el 24 de noviembre de 2009, con el referido 80%, deduciendo de dicho porcentaje del 80%, lo pagado por el concepto de bonificación por Gestión Judicial prevista en el ilegal Decreto 4040 de 2004 La demanda también solicitó reconocer intereses sentencia de acuerdo con el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, actualizar o indexar las cifras de conformidad con el artículo 187 de la misma Ley y que se cumpla la sentencia en los términos señalados en los artículos 192 a 195 de la dicha Ley.
La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 23 de septiembre de 2010. La contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitó el rechazo de las pretensiones con base en el argumento según el cual ella actuó de conformidad con el marco legal vigente.
Agrega que en calidad de autoridad administrativa no cuenta con la facultad de no cumplir las leyes. Por último, solicita que se tenga en cuenta el fenómeno de la prescripción trienal. Las dos partes presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteran sus argumentos iniciales. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, a través de sentencia del 31 de agosto de 2017, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente: Primero: Declárese la excepción de inconstitucionalidad del Acuerdo No. 254 de 1996 proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.
La sentencia negó las demás pretensiones de la demanda El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la presentación de la demanda y en los alegatos de conclusión, asimismo argumentó el periodo de reconocimiento y pago debe tener cobertura en todos los periodos durante los cuales la accionante laboró en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, desde el año 2002 hasta el año 2012, y además, si se acoge integralmente la sentencia unificadora del 16 de mayo de 2016, expediente 25000-23-25-000-2010-00246-02, el 80% de lo devengado por los Magistrados de las Altas Cortes deberá incluir para su cálculo las cesantías de los Congresistas, tal como en dicha sentencia quedó expresamente establecido.
La intervención del Ministerio Público El Ministerio Público no se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Estado de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Estado de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho la señora Adriana María Guzmán? al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Estado? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Estado de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.
Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. De otro lado, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.
Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de la señora Adriana María Guzmán: prestó los servicios a la Rama Judicial como Directora de la Unidad de Planeación y Coordinadora de Direcciones Seccionales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, desde el 20 de octubre de 2002 hasta el 24 de noviembre de 2009.
Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, Adriana María Guzmán tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, en su calidad de Directora de la Unidad de Planeación y Coordinadora de Direcciones Seccionales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, Adriana María Guzmán tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el año 2005 al 2009.
Hay que mencionar que el fallo de primera instancia nada dijo en la parte resolutiva sobre el momento a partir del cual empezaría a reconocerse y pagarse la bonificación por compensación. Entonces esta Sala precisa que, si bien en los años 2001 a 2004 operó la prescripción y el accionante no tiene derecho a estos años, si no del 2005 al 2009.
Tercero, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente Estado se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, pero se aclarará la fecha relacionada con la prescripción trianual, que fue una de las excepciones propuestas por la Estado.
Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Estado de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, del 31 de agosto de 2017, en la cual negó a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Adriana Guzmán en contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO: ORDENAR que prospera la excepción de prescripción, interpuesta por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, pero en los términos expuestos en la parte motiva, de manera que la bonificación por compensación se le reconocerá y pagará al demandante a partir del año 2005 hasta el 2009.
TERCERO: ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), para lo cual deberá proferir una resolución mediante la cual se adopten las medidas necesarias para su cumplimiento.
CUARTO: ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
QUINTO: NO CONDENAR en costas.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO Conjuez Ponente firmado electrónicamente CARLOS JOSÉ MANSILLA JAUREGUI Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA