Radicado: 11001-03-26-000-2016-00190-00 (58504) Demandante: Universidad Popular del Cesar 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicado número: 11001-03-26-000-2016-00190-00 (58504) Demandante: Universidad Popular del Cesar.

Demandado: Abdo Enrique Barrera Mejía. Referencia: Medio de control de repetición. Tema 1: Pretensión de repetición. Subtema 1.1. Régimen legal aplicable a hechos ocurridos con posterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001. Subtema 1.2. Dolo en la conducta del ex servidor público – no se acreditó por el demandante. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Subsección, con fundamento en el acta número 15 del 5 de mayo de 20051, procede a resolver, en única instancia, la demanda que en ejercicio del medio de control de repetición formuló la Universidad Popular del Cesar en contra del señor Abdo Enrique Barrera Mejía, que fue admitida por auto del catorce (14) de febrero de dos mil dieciocho (2018)2.

I. SÍNTESIS Abdo Enrique Barrera Mejía fungió como rector encargado de la Universidad Popular del Cesar para el momento en que la señora Briceyda Efigenia Araujo Ramírez fue declarada insubsistente del cargo que desempeñaba en ese establecimiento educativo, motivo por el que ésta última presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que culminó con sentencia favorable a sus pretensiones.

Como la entidad asumió la condena, pretende que la suma pagada sea reembolsada por el ex funcionario. II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda La Universidad Popular del Cesar, en ejercicio del medio de control de repetición, presentó demanda el doce (12) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)3, con la pretensión de que Abdo Enrique Barrera Mejía, en su condición de ex rector de dicha institución, sea declarado patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados a esa entidad con la condena impuesta por el Tribunal Administrativo del Cesar en sentencia del veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015), que confirmó aquella 1 En la que la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado aprobó que los procesos de repetición podrían fallarse por las Subsecciones, sin sujeción al turno respectivo, pero respetando el año de ingreso del expediente al Consejo de Estado. 2 Folio 91 a 93. 3 Folio 1 a 88.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00190-00 (58504) Demandante: Universidad Popular del Cesar 2 proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, el ocho (8) de marzo de dos mil trece (2013), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral iniciado por Briceyda Efigenia Araujo Ramírez y, en consecuencia, se le condene al pago de doscientos catorce millones novecientos noventa y siete mil trescientos cincuenta y cuatro pesos ($214.997.354), suma de dinero que el ente universitario debió pagar a la señora Araujo Ramírez en cumplimiento de la aludida orden judicial, que en su criterio se derivó de una actuación que presume dolosa. 2.2.

Posición del demandado El señor Abdo Enrique Barrera Mejía —a través de curador ad litem designado en auto del veintitrés (23) de octubre de dos mil diecinueve (2019)4— contestó la demanda, con escrito en el que no admitió las pretensiones formuladas y se abstuvo de proponer excepciones. Tampoco requirió prueba alguna para hacer valer dentro del proceso, pues solicitó tener en cuenta las que se allegaron con la demanda, ni realizó fundamentación jurídica de cara a los argumentos propuestos por la entidad demandante5. 2.3.

La adecuación del trámite del proceso para dictar sentencia anticipada El Despacho del magistrado sustanciador, por auto del treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022)6, adecuó el trámite para dictar sentencia anticipada y prescindió de la realización de la audiencia inicial, por lo que, ante la inexistencia de situaciones que acarrearan posibles nulidades o excepciones que debieran ser resueltas, ordenó tener como pruebas las documentales aportadas por la entidad accionante con el escrito de demanda y determinó que el litigio, en este asunto, se contraería a establecer si Abdo Enrique Barrera Mejía debía responder, a título de dolo, por la totalidad de la condena judicial impuesta a la Universidad Popular del Cesar dentro del proceso adelantado en el Juzgado Tercero de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante proveído del veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015), que declaró nula la Resolución 2189 del 14 de octubre de 2009, con la cual se declaró insubsistente a la señora Briceyda Efigenia Araujo Ramírez. 2.4.

Los alegatos de conclusión Por auto del seis (06) de septiembre de dos mil veintidós (2022)7, se corrió traslado para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión y el Ministerio Público rindiera concepto de fondo. Así lo hizo la Universidad Popular del Cesar, con escrito en el cual se ratificó en las pretensiones formuladas en la demanda y en el que afirmó que el demandado, con su conducta, incurrió en la presunción de dolo prevista en el artículo 5° de la Ley 678 de 2001, porque el acto administrativo de insubsistencia anulado fue expedido con vicios en su motivación, desviación y abuso de poder8.

El Ministerio Público, a través del Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa rindió concepto de fondo, en el que solicitó desestimar las pretensiones de la demanda por considerar desvirtuada la existencia de una presunción de dolo por 4 Folio 126 a 127. 5 Folio 139 a 140. 6 Índice 55 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 7 Índice 60 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 8 Índice 68 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00190-00 (58504) Demandante: Universidad Popular del Cesar 3 inexistencia de los supuestos de hecho o de derecho, en tanto la decisión administrativa anulada careció de motivación9. III. CONSIDERACIONES La Sala procede a resolver el aspecto al que quedó circunscrito el litigio en la presente controversia, habida consideración de la competencia que le asiste para ello, y al oportuno ejercicio que del medio de control hizo la parte demandante, presupuestos de la sentencia que fueron estudiados y definidos por el Despacho sustanciador con el auto admisorio de la demanda, de fecha catorce (14) de febrero de dos mil dieciocho (2018), que no fue cuestionado por ninguno de los extremos de esta litis10.

La decisión que en este proceso de única instancia se adopte tendrá tal alcance respecto de la Universidad Popular del Cesar, quien está legitimada en la causa por activa, por ser el ente de derecho público que realizó el pago de la condena confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia del veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015), pues así se desprende de la certificación expedida el 25 de julio de 2016 por el Coordinador del Grupo de Gestión Tesorería Pagaduría del referido establecimiento educativo11.

Ya en lo que atañe al extremo demandado, el señor Abdo Enrique Barrera Mejía se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues se demostró que para el momento de los hechos que dieron lugar al pago de la condena fungía como rector encargado de la Universidad Popular del Cesar, lo que se demuestra con la constancia suscrita el 28 de julio de 2016 por la Coordinadora del Grupo de Gestión Desarrollo Humano del ente demandante12. 3.1.

En relación con el aspecto frente al cual quedó circunscrito el litigio: la conducta del ex agente estatal 3.1.1. Para la Universidad Popular del Cesar, el acto que declaró insubsistente el nombramiento de la señora Briceyda Araujo en el cargo de Directora del Departamento de Arte y Folclore, Código 0095, dependiente de la Vicerrectoría Académica de esa institución, en primer lugar, no obedeció a razones del buen servicio público y, por otra parte, fue expedido con vicios en su motivación, por lo que, con apoyo en las consideraciones de la sentencia condenatoria de primer grado, aseguró que el demandado, con su actuación, incurrió en las presunciones de dolo contenidas en los numerales 1° y 2° del artículo 5° de la Ley 678 de 2011, es decir, “obrar con desviación de poder” y “haber expedido el acto administrativo con vicios en su motivación por inexistencia del supuesto de hecho de la decisión adoptada o de la norma que le sirve de fundamento”. 3.1.2.

Con el propósito de abordar el análisis de la conducta del agente público en el marco de este proceso, ha de tenerse en consideración que, como los hechos que sustentaron la condena en contra de la Universidad Popular del Cesar ocurrieron el 15 de julio de 2009 —cuando el señor Abdo Enrique Barrera Mejía, en su condición de rector de ese ente universitario expidió la Resolución 1417, en la que dispuso el retiro del servicio de la señora Briceyda Araujo—; la Ley 678 de 2001 resulta aplicable a los aspectos sustanciales de este asunto.

Por tanto, se aplican las presunciones previstas, en este caso, en el artículo 5° de esa ley, que califican de dolosa la conducta del ex agente estatal. 9 Índice 69 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 10 Folio 91 a 93. 11 Folio 56 a 57. 12 Folio 53 a 55. Radicado: 11001-03-26-000-2016-00190-00 (58504) Demandante: Universidad Popular del Cesar 4 Estas presunciones son legales, es decir, admiten prueba en contrario y, con ellas, el legislador buscó efectivizar el ejercicio de la acción o medio de control de repetición, en la medida que la entidad estatal, al formular el respectivo libelo introductorio, le corresponde acreditar solamente el supuesto fáctico en el que se fundamenta la presunción que se invoca para que esta opere, y el demandado tiene el deber de desvirtuar el hecho deducido a fin de eximirse de responsabilidad, lo cual quedó, a su vez, plasmado en la exposición de motivos del proyecto de ley que culminó con la expedición de la Ley 678 de 200113. 3.1.3.

Corresponde entonces verificar, si el supuesto fáctico presentado por la demandante se halla configurado, esto es, que la causa para la imposición de la condena ocurrió como consecuencia de la actuación dolosa del demandado Abdo Enrique Barrera Mejía al expedir la Resolución número 1417 del 15 de julio de 2009, aspecto al que se delimitará el análisis de la Sala, comoquiera que fue este el calificativo conductual al que quedó delimitado el litigio fijado en el auto que adecuó el trámite para dictar sentencia anticipada14, frente al cual las partes no manifestaron dentro del término de su ejecutoria ningún reproche15. 3.1.4.

En este asunto se acreditó que: (i) mediante Resolución número 9293 del 13 de marzo de 2009, el Rector de la Universidad Popular del Cesar nombró a la señora Briceyda Efigenia Araújo Ramírez en el cargo de Directora del Departamento de Arte y Folclore, Código 0095, Grado 06 del Nivel Directivo, dependiente de la Vicerrectoría Académica de esa entidad educativa, según da cuenta copia de la sentencia condenatoria proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, el veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015)16;

(ii) con Resolución número 2189 del 14 de octubre de 2009, el entonces Rector de la Universidad Popular del Cesar declaró insubsistente dicho nombramiento, pues así se desprende de la copia de la providencia antes aludida, que fue aportada al proceso por la demandante17; (iii) el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, en sentencia del ocho (8) de marzo de dos mil trece (2013), declaró la nulidad de la resolución de insubsistencia. Primero, porque de acuerdo con el Estatuto General de la Universidad, el empleo desempeñado por Briceyda Araújo era de carrera, por lo que el acto que ordenó su desvinculación debía estar motivado y, además, porque encontró que el nominador, al adoptar esa determinación, no se inspiró en razones del buen servicio público, según da cuenta copia de esa providencia18.

Finalmente, se demostró que el Tribunal Administrativo del Cesar, el veintiocho (28) de mayo de dos mil quince (2015), confirmó la sentencia de primera instancia, pero únicamente porque el acto de insubsistencia, atendiendo la naturaleza del empleo que desempeñaba la señora Araújo Ramírez, debía ser motivado, lo que se verifica con la copia de esa decisión arrimada al proceso junto con el escrito de demanda19. 3.1.5.

La violación de las normas relativas al retiro de funcionarios nombrados en provisionalidad en cargos de carrera administrativa, por ausencia total de motivación de la resolución de insubsistencia, fue el vicio que derivó en la nulidad de ese acto administrativo, pues esa decisión no hizo explícitas las razones que condujeron a la desvinculación de la señora Briceyda Efigenia Araújo Ramírez.

Este defecto 13 Corte Constitucional, Sala Plena, C 374 /02, Sentencia del 14 de mayo de 2002, expedientes acumulados D- 3756, D-3757 y D-3763. En el fallo se cita la Ponencia para primer debate en el Senado de la República. Gaceta del Congreso No. 14 del 10 de febrero de 2000. Página 16. 14 Índice 55 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 15 Índice 59 del Sistema de Gestión Judicial SAMAI. 16 Copia de la sentencia condenatoria de segundo grado obra a folios 31 a 52. 17 Ibid. 18 Copia de la sentencia condenatoria de primera instancia obra a folios 17 a 29. 19 Copia del fallo de condena de segundo grado obra a folios 31 a 52.

Radicado: 11001-03-26-000-2016-00190-00 (58504) Demandante: Universidad Popular del Cesar 5 corresponde a la causal de nulidad del acto administrativo de infracción de las normas en que este debía fundarse, que da lugar a configurar la “presunción” de culpa grave prevista en el numeral 1° del artículo 6° de la Ley 678 de 2001, más no acredita la desviación de poder, ni la inexistencia del supuesto de hecho o de la norma invocadas en la demanda, que sí dan lugar a configurar una presunción de dolo contemplada en el artículo 5 ejusdem.

Siguiendo el derrotero trazado por la Sección Tercera de esta Corporación, una autoridad administrativa obra con desviación de poder cuando, a pesar de tener la competencia para dictar el acto, lo expide con un fin distinto al previsto por el ordenamiento jurídico, habida cuenta que las atribuciones o poderes otorgados por la ley a las autoridades deben ejercerse siempre en busca del interés general, del “buen servicio público” y, por ello, un poder ejercido con fines diferentes es un poder torcido o desviado de sus propios fines20.

Así mismo, ha sostenido que la presunción de dolo por expedición del acto administrativo con vicios en su motivación, o por inexistencia del supuesto de hecho o de la norma que le sirve de fundamento, puede configurarse cuando se ha demostrado que el hecho o la norma aducida por la entidad para expedir la decisión, no existen, lo que implica una afirmación falsa por parte de quien expide el acto.

No se configura cuando la decisión del juez que condena al Estado tiene como base un análisis jurídico de las normas aplicables y una interpretación de los hechos demostrados en el proceso21. Descendiendo los criterios antes expuestos al caso concreto, se tiene que, la sentencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho confirmó la declaración de nulidad del acto de retiro pero, en ningún modo, aludió a una desviación de poder en la expedición del acto demandado.

Es más, encontró que, en el caso particular de la entonces demandante, “exist[ía] una norma del estatuto docente de la UPC que obliga[ba] a motivar el acto de insubsistencia, y al no hacerse se gener[ó] inexorablemente una causal de nulidad consistente en que por tratarse de un acto reglado, solamente resulta[ba] válido en cuanto [fue]ra proferido con el lleno de los requisitos establecidos, los cuales [eran] obligatorios y en este caso se desconocieron al omitirse la motivación del acto”22.

En otras palabras, efectuó un análisis de la norma aplicable y una interpretación de los hechos que fueron demostrados en el proceso, a partir de la cual procedió a la anulación de la resolución de insubsistencia, lo que impide determinar, en el estudio de la responsabilidad personal del agente, que el demandado haya actuado con el dolo que presume la norma cuando un funcionario público ha expedido un acto administrativo fundándolo en un hecho contrario a la realidad o en una norma que no existe. 3.1.6.

Los motivos de la sentencia que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por los cuales el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó aquella proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Valledupar, impiden configurar la presunción contenida en los numerales 1° y 2 del artículo 5º de la Ley 678 de 2001, porque la decisión del ad quem, como se ha dicho, no fue adoptada por desviación de poder y, menos aún, en línea con lo expuesto por el agente del Ministerio Público que rindió su concepto en esta actuación, estructuró la inexistencia de un hecho o de una norma.

Por el contrario, denotó que el acto de insubsistencia fue declarado nulo por la falta de motivación, de ahí que, las piezas documentales arrimadas a este expediente para verificar la conducta del demandado resulten insuficientes al propósito de demostrar el supuesto 20 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Sentencia del 29 de abril de 2019, exp. 50695. 21 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 11 de octubre de 2021, exp. 49153. 22 Folio 48. Radicado: 11001-03-26-000-2016-00190-00 (58504) Demandante: Universidad Popular del Cesar 6 de hecho al que hace alusión la presunción de dolo atribuida al ex servidor público, a la cual quedó circunscrita la litis y, en ese orden, carezcan de fuerza para invertir o trasladar la carga de la prueba al extremo demandado, a fin de desvirtuar el hecho que a partir de ellas podría haberse deducido.

Es que conviene destacar que, la Universidad Popular del Cesar, en el asunto que ahora se analiza, se limitó a aportar las sentencias de condena proferidas en el marco del proceso de reembolso —cuyo decreto fue coadyuvado por el demandado—, sin acreditar, con otros medios de prueba legalmente admisibles, el elemento conductual con el cual pudiera derivarse la responsabilidad personal del agente estatal por la expedición del acto administrativo que posteriormente fue declarado nulo, lo que impone, en estricta aplicación del mandato impuesto por el artículo 167 del Código General del Proceso (CGP), según el cual, “incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”, resolver negativamente el problema jurídico propuesto, tanto como despachar, en forma desfavorable, la pretensión de reembolso formulada por el extremo demandante, lo que así será declarado en esta providencia. IV.

COSTAS PROCESALES El artículo 361 del Código General del Proceso (CGP) prevé que “las costas están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”. A su vez, los artículos 365.123 y 36624 ejusdem, aplicables a los procesos contenciosos administrativos por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)25, prescriben que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación. Su liquidación se realiza, de manera concentrada, por la secretaría del juzgador que haya conocido el proceso en primera o única instancia, sin embargo, en este escenario corresponde la fijación de las agencias en derecho, de acuerdo con las tarifas fijadas por el Consejo Superior de la Judicatura.

Bajo tales previsiones, la Sala condenará en costas a la parte demandante, comoquiera que sus pretensiones fueron despachadas en forma desfavorable. Para tal efecto, la Secretaría de la Sección deberá efectuar la correspondiente liquidación y tasación, debiendo considerar que se fijan agencias en derecho por el 5% del valor total de las pretensiones negadas, de conformidad con las tarifas establecidas en el 23 CGP.

“Artículo 365. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, suplica, anulación o revisión que haya propuesto […]”. 24 CGP.

“Artículo 366. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 3.

La liquidación incluirá el valor de los honorarios de auxiliares de la justicia, los demás gastos judiciales hechos por la parte beneficiada con la condena, siempre que aparezcan comprobados, hayan sido útiles y correspondan a actuaciones autorizadas por la ley, y las agencias en derecho que fije el magistrado sustanciador o el juez, aunque se litigue sin apoderado. […] 6.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda excederse el máximo de dichas tarifas” (subrayado añadido). 25 CPACA.

“Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Radicado: 11001-03-26-000-2016-00190-00 (58504) Demandante: Universidad Popular del Cesar 7 Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016 expedido por el Consejo Superior de la Judicatura26.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NIEGÁNSE las súplicas de la demanda, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONDÉNASE en costas a la demandante. FÍJESE, por Secretaría, como agencias en derecho, el monto equivalente al 5% de la pretensión de reembolso.

TERCERO: En firme esta providencia, ARCHÍVESE el expediente. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOEZ Magistrado Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente VF EJRC. 26 Acuerdo No. PSAA16-10554 de 2016. El numeral 1° del artículo 5° prescribe que para los procesos declarativos en general, cuando en la demanda se formulen pretensiones de contenido pecuniario, la tarifa en única instancia de las agencias en derecho será entre el 5% y el 15% de lo pedido.