Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación N.º: 11001-03-15-000- 2022-03652-00 Demandante: OLGA BEATRIZ RIVERA RUÍZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA CUARTA DE DECISIÓN ORAL Temas: Tutela contra providencia judicial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la solicitud de amparo presentada por la señora Olga Beatriz Rivera Ruíz contra el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Cuarta de Decisión Oral.
I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. Con escrito enviado el 5 de julio de 2022 al buzón web de tutelas y habeas corpus de Antioquia, la señora Olga Beatriz Rivera Ruíz actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Cuarta de Decisión Oral, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al “DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD EN LAS DECISIONES JUDICIALES y el ACCESO EFECTIVO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA”. 2.
La parte actora consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión de la sentencia proferida por la autoridad judicial cuestionada el 8 de junio de 2022, mediante la cual revocó el fallo dictado por el Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín el 14 de agosto de 2018, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, para en su lugar, negar las pretensiones invocadas por la señora Rivera Ruíz. 3.
Lo anterior, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado N.º 05001-33-33-034-2016-01022-01, presentado por la actora contra el Ministerio de Defensa - Ejército Nacional - Dirección de Sanidad Militar. 1.2. Pretensiones 4. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos invocados y, en consecuencia, pidió: Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(…) DEJAR SIN EFECTO la sentencia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en segunda instancia, por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA DE DECISIÓN ORAL el 8 de junio de 2022.
En su lugar, ORDENAR al Tribunal Administrativo de Antioquia que, en el término que se considere pertinente, profiera una nueva decisión mediante la cual acceda a las pretensiones de la demanda.”. 1.3. Hechos La Sala encontró demostrados los hechos que a continuación se relacionan, los cuales son relevantes para la decisión que se adoptará en la presente sentencia: 5.
La señora Olga Beatriz Rivera Ruíz prestó sus servicios en la Dirección de Sanidad – Hospital Militar de Medellín como auxiliar de enfermería desde el 15 de marzo de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2015, a través de 7 contratos de prestación de servicios profesionales. 6. La accionante instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Defensa - Ejército Nacional - Dirección de Sanidad Militar con el fin de que se declarara la existencia de una relación laboral y se anulara el Acta N.º 20160804 del 20 de junio de 2016, a través del cual se negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales a su favor. 7.
Conoció de la demanda en primera instancia el Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, que mediante sentencia del 14 de agosto de 2018 accedió parcialmente a las pretensiones. Como sustento de su decisión indicó que existió un verdadero vínculo entre el hospital y la señora Olga Beatriz Rivera Ruíz, ya que se acreditaron los elementos de una relación laboral; sus labores no eran esporádicas o transitorias, se veía obligada a desempeñar funciones obedeciendo un horario específico, no gozaba de independencia o autonomía en su ejercicio, utilizaba las herramientas del centro hospitalario y bajo las mismas condiciones del personal de planta. 8.
Inconforme con parte de la decisión, la señora Rivera Ruíz interpuso recurso de apelación al que se adhirió la parte demandada. La alzada fue desatada por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Cuarta de Decisión Oral, a través de la sentencia del 8 de junio de 2022, que revocó la decisión del a quo, para en su lugar negar la totalidad de las pretensiones invocadas. 9.
La autoridad judicial arribó a la anterior conclusión con fundamento en que la accionante no cumplió con la carga de probar la subordinación, como elemento integral de la existencia de una relación laboral. En este punto, señaló que los testimonios aportados permitían verificar que se desempeñó como auxiliar de enfermería, encargada de la atención integral al paciente y que trabajaba con los mismos servicios, implementos y horarios de los auxiliares de enfermería de planta vinculados directamente a la institución hospitalaria pero no existe medio probatorio como llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares a través de los cuales se hubieren dado órdenes a la demandante. 10.
Tampoco existe evidencia de que se adelantar en su contra algún proceso disciplinario o de otro tipo por alguna circunstancia acaecida durante la relación de Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co trabajo, asistencia obligatoria a reuniones de índole institucional al margen de las obligaciones previstas en el contrato con lo que fuera dable evidenciar la subordinación. 11.
Específicamente, refirió “En este orden de ideas, las directrices e instrucciones impartidas a la demandante, afloran matices más de una relación de coordinación de actividades, que implica el sometimiento de la contratista a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, y no arrojan elementos que logren demostrar que, se ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de dicho objeto contractual, en circunstancias que denoten el modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi, sin que se extraiga, el aspecto relativo a que la dirección y control efectivo de las actividades de la contratista constituyan uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación”. 1.4.
Fundamentos de la vulneración La parte actora consideró que el tribunal accionado incurrió en los siguientes defectos: 12. Fáctico: Por cuanto se realizó una valoración equivocada, caprichosa, arbitraria e irracional sobre las pruebas aportadas que lo llevó a concluir que no se acreditó la subordinación, cuando los medios de prueba eran indicativos y demostrativos de tal elemento.
Así que se resolvió el asunto sin soporte probatorio alguno que fuera aportado por la parte demandada y concluyó que las ordenes suministradas realmente eran coordinación. 13. Afirmó que en el caso de las auxiliares de enfermería se presume el elemento de la subordinación cuando persiguen la declaratoria del contrato realidad a su favor el cual debe ser desvirtuado por la parte accionada, circunstancia que no ocurrió en el caso concreto, ya que el Hospital Militar de Medellín no aportó prueba alguna en contrario. 14.
Refirió que la subordinación fue probada con los testimonios de sus compañeros y con los contratos de prestación de servicios en los que indicaba que la accionante tenía participación en los programas de promoción, prevención, urgencias y hospitalización y debía cumplir con funciones diarias como actividades propias de consulta de enfermería, intervención en actividades de atención prioritaria, realizar actividades propias de una enfermera auxiliar al personal de usuarios hospitalizados, diligenciar correctamente los registros estadísticos, remisiones e historias clínicas de los programas. 15.
Desconocimiento del precedente: Destacó que al analizar las pruebas se desconoció lo expuesto por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2-2021 en la que se indicó: frente a la consolidación del elemento de la subordinación que se debían valorar las siguientes circunstancias: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de labores y iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar y; frente a esta última circunstancia fue clara la sentencia de unificación al sostener que se demuestra bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos o el ejercicio de poder de disciplina o del ius variandi, la Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. 15.
Afirmó que lo que debe demostrar la demandante, como efectivamente se efectuó, es que la entidad ejerció una actividad de control, vigilancia, imposición y seguimiento que se aleja totalmente de la mera coordinación, asunto que la autoridad accionada pasó por alto. De igual manera, desconoció que la labor de las auxiliares de enfermería es constante y necesaria para el servicio hospitalario, pero se insiste en vulnerar sus derechos laborales y seguir utilizando los contratos de prestación de servicios como su principal medio de vinculación. 16.
De otra parte, invocó como desconocidas las siguientes providencias: - Corte Constitucional - Sentencia T-388 de 2020 – En la que se establecieron parámetros jurisprudenciales respecto al contrato realidad, especialmente en el caso de contratos sucesivos y auxiliares de enfermería. - Sección Segunda del Consejo de Estado - Sentencia de Unificación SUJ-025- CE-S2-2021, del 9 de septiembre de 2021 a través de la cual se delimitó el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de una relación laboral por contratos de prestación de servicios. - Sección Segunda - Subsección A – Sentencia del 17 de febrero de 2022 proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 81001-23-39-000-2017-00036-01 (1138-2019).
Demandante: Herminia Tovar Jiménez. Demandado: E. S. E. Hospital San Vicente de Arauca). 17. De las anteriores sentencias extrajo las reglas de derecho que a su juicio fueron desconocidas, entre las que se destaca que la subordinación es el elemento determinante que distingue una relación laboral de las prestaciones de servicio ya que involucra la facultad del empleador para exigir del empleado el cumplimiento de órdenes, imposición de jornada, horario y sobre todo la manera en que debe ejercer la prestación de sus servicios. 18.
Manifestó que son indicios de la subordinación, según la sentencia de unificación, los siguientes: - El lugar de trabajo: que debe ser revisado en cada circunstancia en particular, atendiendo a las opciones que se les permitan a los empleados de planta. - El horario de labores si bien, por sí mismo no constituye un elemento de subordinación puede ser indicativo de la existencia de una subordinación subyacente. - La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar frente a este lo que debe probar el demandante es su inserción en el circulo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual. - Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19. Frente a las reglas que fijó la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, concretamente destacó: - El termino estrictamente indispensable que involucra los estudios previos y la planeación estratégica que permitan determinar la duración del contrato - Establecer un periodo de 30 días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios - Improcedencia de la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal. 20.
A juicio de la actora se desconocieron las reglas de la sentencia de unificación en lo que atañe al elemento de la subordinación, en su sentir, se dejaron de aplicar los indicios que se fijaron como constitutivos de tal elemento. Refirió algunos apartes de la sentencia del 17 de febrero de 2022 proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 81001-23-39-000-2017-00036-01 (1138-2019), en el que se resolvió el caso de una auxiliar de enfermería frente a la que si se reconoció su configuración. 21.
Finalmente, concluyó que se desconoció “el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y la Corte Constitucional en relación con el contrato realidad frente a las auxiliares de enfermería y, por ello solicito respetuosamente se proceda a aplicar, en el caso presente, la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de la causal específica de desconocimiento de precedente jurisprudencial”. 1.5.
Tramite de la acción de tutela 22. Mediante auto de 19 de julio de 2022, la magistrada ponente admitió la demanda de tutela y dispuso su notificación a la accionante y al Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Cuarta de Decisión Oral como autoridad judicial accionada. 23. Igualmente, ordenó la vinculación en calidad de terceros con interés jurídico al Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín, por resolver en primera instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; a la Nación- Ministerio de Defensa - Ejército Nacional - Dirección de Sanidad Militar - Hospital Militar de Medellín y al Ministerio Público así como a la totalidad de personas naturales y/o jurídicas que conformaron los extremos activo y pasivo de dicho proceso y a aquellos que fueron vinculados como terceros interesados en el proceso con el radicado No. 05001-33-33-034-2016-01022-01. 1.6.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente, se presentó la siguiente: 1.6.1. Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín 24. El ponente de la decisión de primera instancia resaltó que la acción de tutela está dirigida contra el fallo que revocó la sentencia por él resuelta, razón por la cual, Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manifestó que se atenía a lo que el Consejo de Estado dispusiera.
De otra parte, hizo un recuento de las actuaciones judiciales adelantadas desde el admisorio hasta la sentencia de primer grado y se abstuvo de referirse a los cargos de la acción de tutela por considerar que carecía de competencia para tal fin. 25. Pese a ser notificados en debida forma, el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Cuarta de Decisión Oral y los demás vinculados, guardaron silencio1.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 26. El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la señora Olga Beatriz Rivera Ruíz, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021, además del Acuerdo 080 de 2019. 27.
Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Cuarta de Decisión Oral, por tanto, debe aplicarse el numeral 5º de la referida norma. 2.2. Problema jurídico 28. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: • En primer lugar, se determinará si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos de procedencia adjetiva que haga pertinente el análisis de fondo. • Solo en el evento se superar tales requisitos, se determinará si ¿el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Oral de Decisión vulneró los derechos fundamentales invocados por la señora Rivera Ruíz con ocasión de la sentencia del 8 de junio del 2022 presuntamente por incurrir en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente al desatender los lineamientos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado sobre relación laboral encubierta en contratos de prestación de servicios profesionales de auxiliares de enfermería? 29.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) generalidades de los defectos planteados, (iv) evolución jurisprudencial sobre la subordinación como elemento constitutivo de una relación laboral; y (iv) caso concreto. 1 Índice 7 de SAMAI.
Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Razones jurídicas de la decisión 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 30.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 20122, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema3. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales4.
Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 31. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, como lo señala el artículo 86 Constitucional, y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 32.
Sobre el tema, la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia7 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho de amparo – procedencia sustantiva – y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto – procedencia adjetiva -. 33.
Esta Sección ha determinado que, en primer lugar, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad adjetiva, esto es: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) subsidiariedad, es decir, el agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; e iv) inmediatez. 34.
Después de ello, sería posible realizar el estudio de la procedibilidad sustantiva, a través de los posibles errores específicos en que podría incurrir una 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 31 de julio de 2012, Expediente No. 2009-01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 4 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia” 5 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 7 Entre otras sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia judicial.
Estos últimos, según la doctrina fijada en la sentencia C-590 de 2005, y acogida por esta Sección8. 35. De esta manera, la acción de tutela será procedente una vez verificada i) la ocurrencia de los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales9; ii) la configuración de alguno de los requisitos específicos siempre y cuando hayan sido alegados por el interesado; y que iii) el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales10. 2.3.2.
Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.3.2.1. Relevancia constitucional 36. Para la Sala es necesario precisar que, este requisito se encuentra plenamente superado, por cuanto al realizar el test de procedibilidad de la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicitó la garantía de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia que en su sentir no fueron garantizados por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Oral de Decisión al revocar el fallo dictado por el Juzgado 34 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín del 18 de agosto de 2018, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar, negarlas. 37.
En vista de lo anterior, las garantías constitucionales en mención subyacen en el sublite, por tener un rango constitucional al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta Política, lo que implica que la misma trascienda el ámbito meramente legal. 38. Así las cosas, se observa que no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, de tal manera que al existir la eventualidad de que no haya obtenido la protección de sus garantías constitucionales ante el juez contencioso administrativo, natural de la causa ordinaria, quien tenía igualmente la obligación de constituirse en preservador de los derechos fundamentales asumiendo el rol de juez de constitucionalidad y/o de convencionalidad, puede comparecer al juez de tutela quien deberá realizar el análisis del caso a la luz de los postulados del Estado Social de Derecho, salvaguardando la dignidad humana. 39.
En virtud de lo expuesto, el asunto es de relevancia constitucional cuando prima facie resulta necesario verificar si subsiste violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento legal administrativo o judicial establecido por la ley para su protección. 40. Adicionalmente, la relevancia constitucional implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Sentencia 07.09.16, Rad. 2016-02213-01. 9 Sentencia T-309 de 2005. 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.
Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 2.3.2.2.
Tutela contra decisión de tutela 41. En el caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia a este requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra una decisión de la misma naturaleza, pues la sentencia de 8 de junio de 2022 fue proferida al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 05001-33-33-034-2016-01022-01, presentado por la actora contra el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional - Dirección de Sanidad Militar. 2.3.2.3.
Inmediatez 42. No se advierte reproche alguno frente a este requisito, puesto que la providencia del Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Cuarta de Decisión Oral fue proferida el 8 de junio de 2022. Mientras que la solicitud de tutela fue presentada el 5 de julio de 2022, es decir, en menos de 6 meses desde su expedición, sin que sea necesario tener en consideración la fecha en que cobró ejecutoria, tiempo que esta Sala ha considerado razonable para uso de este mecanismo excepcional11, con ocasión de los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200512. 2.3.2.4.
Subsidiariedad 43. Este requisito se encuentra superado, pues la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia - Sala Cuarta de Decisión Oral sobre la que versará el debate en esta acción constitucional puso fin al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con radicado N.º 05001-33-33-034-2016- 01022-01 y frente a tal providencia no procede recurso ordinario alguno. 44.
Tampoco los extraordinarios, pues los motivos que sustentan esta solicitud de amparo no se enmarcan en las causales que hacen procedente el recurso extraordinario de revisión ni el de unificación de jurisprudencia. 45. Analizados los requisitos adjetivos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala advierte que los mismos han sido superados, motivo por el cual se realizará el estudio del caso concreto. 2.3.3.
Generalidades de los defectos planteados 2.3.3.1. Defecto fáctico 46. Esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201513 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de un defecto 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta, M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Sentencia 05.09.14, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01. 12 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01, Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fáctico en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión. 47.
Los eventos de configuración del defecto fáctico son: i) omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que éste procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Se expongan las razones por la cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada la razón por la cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario.
En este punto, se requiere que, de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuales pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez. Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que éstos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Señale las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Se requiere entonces que: Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, en ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser ésta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde señalar: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. 48.
Como se ve en los elementos señalados, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 49. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 50.
Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues además de ser desacertado, genera confusión al fallador. 2.3.3.2. Desconocimiento del precedente 51.
Para esta Sala, el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción14 correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal. Esta decisión es 14 Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate.
Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, se crea una regla aplicable en los demás asuntos que se basen en los mismos supuestos de hecho. 52.
Lo anterior tiene lugar en ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces de las altas Cortes y los órganos de cierre de cada jurisdicción, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales. 53.
Por tanto, dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad de creación de derecho, al definir directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la Constitución. 54. Sin embargo, resulta necesario advertir que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma cuyos presupuestos fácticos se subsumen al caso, sin que exista necesariamente una actividad creadora del juez como tal15. 55.
De allí que esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de identificar en su proceder argumentativo: i) la decisión que considera desatendida; ii) la ratio de esta aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 2.3.4.
Evolución jurisprudencial sobre la subordinación como elemento constitutivo de una relación laboral 56. La prevalencia del derecho sustancial sobre el formal y el aumento considerable de las relaciones laborales celebradas entre entidades estatales y particulares, que estaban encubiertas a través de contratos de prestación de servicios o celebrados con intermediarios como cooperativas asociadas de trabajo, generó varios pronunciamientos de la Corte Constitucional como máxima guardiana de los derechos fundamentales de los trabajadores, en el sentido de establecer los elementos configurativos de una verdadera relación laboral, con el fin de dotar de garantías mínimas la ejecución de las labores asociadas al cumplimiento de los fines esenciales del Estado. 57.
Reiterados han sido sus pronunciamientos al respecto, así en la sentencia T- 388 de 2018, afirmó: “El concepto del contrato realidad encuentra fundamento en el artículo 53 de la Constitución según el cual la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales es un principio mínimo fundamental de las relaciones de trabajo. 15 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.
Consiste en que independientemente del nombre que las partes le asignen o denominen un contrato, en el ámbito público o privado, lo relevante es el contenido de la relación de trabajo que se comprueba cuando se cumplen los siguientes tres presupuestos: (i) prestación personal del servicio, (ii) que se acuerde una contraprestación económica por el servicio u oficio prestado, y (iii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador. 51.
Al respecto se ha precisado que la prueba indiciaria es fundamental para estructurar la existencia de una verdadera relación laboral, y que el operador jurídico está llamado a prescindir de los elementos formales que envuelven el contrato con el objetivo de establecer la verdadera definición del vínculo” 58. No obstante, los elementos constitutivos de la relación laboral han de estar probados en cada caso concreto en especial el de subordinación como lo ha establecido el Consejo de Estado, Sección Segunda como órgano de cierre en la materia que recordó: “(i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión16”. 59.
En sentencia de unificación del 9 de septiembre del 2021, la Sección Segunda estableció respecto de la subordinación los elementos que pueden ser indicativos de su configuración “ (…) La reiterada jurisprudencia de esta corporación –que aquí se consolida- ha considerado, como indicios de la subordinación, ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia; entre estas, se destacan las siguientes: 104. i) El lugar de trabajo.
Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. (…) 105. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación laboral y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.
Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 106. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.
Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 4.02.16, expediente: 81001- 23-33-000-2012-00020-01 (0316-2014), actora: Magda Viviana Garrido Pinzón, demandado: Unidad Administrativa Especial de Arauca. Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,35 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.
Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. 107. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.
El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo”. 60.
Lo que permite concluir que el actor debe demostrar, además de la prestación personal de sus servicios a cambio de una remuneración, la existencia de unas condiciones de subordinación o dependencia, en las que el representante de la entidad contratante o la persona que él designe exija el cumplimiento de órdenes perentorias y de obligatoria observancia ya que la existencia del contrato de prestación de servicios exige que las funciones del contratista sean desarrolladas con un alto grado de autonomía, sin perjuicio de la necesidad de coordinación con la entidad contratante que, en ningún caso, puede servir de justificación para ejercer comportamientos propios de la subordinación laboral que se caracteriza por la posibilidad de ejercer sobre el prestador el cumplimiento y obedecimiento de unos lineamientos propios trazados por la entidad. 2.4.
Caso concreto 61. La parte actora considera que la sentencia del 8 de junio de 2022, a través de la cual Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Oral de Decisión revocó el fallo de primera instancia que había accedido parcialmente a las súplicas de la demanda para, en su lugar, negarlas, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que pretendía que se declarara la existencia de la relación laboral que aparentemente sostuvo con el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional – Dirección General de Sanidad Militar, vulneró sus garantías constitucionales al debido proceso, a la igualdad y de acceso efectivo a la administración de justicia. 62.
Al respecto, señaló que la corporación acusada incurrió en defecto fáctico al efectuar una errada valoración de las pruebas practicadas en el proceso, concretamente de los testimonios y los contratos de prestación de servicio, situación que devino en una interpretación alejada de la realidad, teniendo en cuenta que los referidos elementos demostraban suficientemente la subordinación entre la entidad y el vínculo laboral que pretendía que le reconocieran.
Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 63. Igualmente, destacó que se desconoció el precedente del Consejo de Estado contenido en las sentencias referidas en el numeral 16 de esta providencia, del que resaltó las reglas que en su sentir fueron desconocidas, concretamente, que la subordinación en los casos de las auxiliares de enfermería se presume, debido la calidad del servicio prestado. 64.
En ese orden de ideas, la Sala procederá al estudio de los cargos planteados de manera conjunta en atención a que el fundamento principal es el mismo, esto es, que debió tenerse por probada la subordinación. 65. Así las cosas, es menester revisar los fundamentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Oral de Decisión en la providencia objeto de censura, a partir de los cuales determinó que en el caso sub examine no se estructuraron los componentes del contrato laboral, puntualmente el de la subordinación. Lo anterior, a efectos de verificar si le asiste razón o no a la accionante, respecto del defecto fáctico y desconocimiento del precedente que alegó. 66.
Al emprender el estudio del asunto, el tribunal trajo a colación las diferentes posiciones del máximo órgano de la jurisdicción contencioso administrativa, que actualmente establece que cuando se pretende la declaratoria de una relación laboral, la parte demandante tiene la carga de probar la naturaleza contractual del vínculo y, para el efecto, se debe acreditar la presencia de sus elementos constitutivos, principalmente el de la subordinación. 67.
Luego de ello, analizó los elementos de convicción que se allegaron al proceso ordinario, a saber, las copias de: i) certificado expedido por la entidad, en que se indica que la demandante prestó sus servicios desde el 8 de marzo de 2012 hasta el 16 de enero de 2016, como auxiliar de enfermería; ii) certificado de afiliación en salud, expedido por Cruz Blanca, iii) certificación de afiliación al fondo de pensiones expedido por Protección, iv) planillas de autoliquidación de aportes y consulta de envío de autoliquidación de aportes, v) directrices para prestar los servicios personales como apoyo a la gestión del establecimiento militar, vi) cuadros de turnos, vii) actas de grado y autorización desempeño, viii) antecedentes administrativos ix) actas de recibo a satisfacción, xi) autorizaciones de pago, xii) informes de obligaciones cumplidas y xiii) testimonios. 68.
A partir de la posición jurisprudencial y del mencionado recuento probatorio, concluyó que la accionante no logró demostrar el tercer y más importante elemento de la relación laboral, toda vez que no se aportó “ninguna evidencia de llamados de atención, memorandos, comunicaciones, circulares u otros medios a través de los cuales se hubieren dado órdenes a la demandante, adelantamiento de algún proceso disciplinario o de otro tipo por alguna circunstancia acaecida durante la relación de trabajo, asistencia obligatoria a reuniones de índole institucional al margen de las obligaciones previstas en el contrato; sin que se evidencie situación que permita desdibujar la relación contractual entre las partes”. 69.
De igual manera, señaló que si bien obra escrito de directrices para prestar los servicios personales como apoyo a la gestión del establecimiento de sanidad militar, las mismas se efectuaban para la mejor prestación del servicio, encaminadas al cumplimiento de normas de bioseguridad o de asepsia, lo que puede tenerse como Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co matices de una relación de coordinación de actividades, “que implica el sometimiento de la contratista a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, y no arrojan elementos que logren demostrar que, se ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de dicho objeto contractual, en circunstancias que denoten el modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi” 70.
Así pues, contrario a lo señalado por la parte actora, esta Sala de Decisión considera que el análisis fáctico y jurisprudencial que desplegó el operador jurídico censurado se ajusta a derecho, dado que aunque de los elementos de convicción recaudados se podía inferir que la señora Olga Beatriz Rivera Ruíz suscribió diversos contratos de prestación de servicio con la entidad, lo cierto es que ello solo da cuenta de una relación coordinada de actividades entre contratante y contratista para cumplir el objeto del acuerdo. 71.
En relación con el desconocimiento de la sentencia de unificación de la Sección Segunda referida por la actora, la Sala destaca que dicha providencia se centró en los siguientes puntos: “(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal”. 72. Por su parte, esta Sala de decisión destaca que la providencia censurada si tomó en consideración la sentencia de unificación referida, concretamente, advirtió: Según criterio expuesto por el Consejo de Estado (sentencia SU 09/09/2021), existen ciertas actividades de la Administración v.g. “servicios de urgencia en el sector salud” que necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.
Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. En el presente caso, como el objeto contractual convenido lo constituía justamente la atención médica asistencial requerida por personal orgánico de las fuerzas militares y su grupo de beneficiarios, labor cumplida por la demandante entre otras, en el servicio de urgencias, era circunstancia que conllevaba el cumplimiento de un horario y de turnos previamente establecidos para la prestación de dicho servicio cuando era requerida. 73.
Las anteriores consideraciones le permitieron a la autoridad judicial, advertir que el cumplimiento de un horario no constituye por si mismo un indicio de subordinación pues corresponde a la forma en que debe desarrollarse la labor contratada o de la necesaria coordinación en la prestación de los servicios en la entidad en ese mismo sentido indicó que las pruebas testimoniales tampoco permitían evidenciar el requisito de la subordinación. Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 74.
Advirtió que no se encontraron la configuración de los indicios que resaltó la sentencia de unificación, en ese orden, si bien estaban probados algunos de los elementos constitutivos de la subordinación, como el lugar de prestación de servicios, el cumplimiento de horarios, no halló elementos probatorios que permitan verificar que la demandante hubiese recibido órdenes de algún empleado o contratista de la Nación – Ejército Nacional - Dirección de Sanidad Militar.
Por consiguiente, no encontró algún sometimiento de la señora Olga Beatriz Rivera Ruiz a las órdenes, imposición a metas objetivos y directrices; por lo que descartó uno de los principales presupuestos configurativos de la relación laboral el cual es la subordinación y dependencia continuada. 75. En virtud de todo lo expuesto, esta Sala de Decisión encuentra razonable que la autoridad judicial accionada concluyera que, si bien en el caso sub judice se comprobaron los elementos de prestación personal del servicio y de remuneración por la labor prestada, no ocurría lo mismo con el presupuesto primordial, ya que los testimonios y contratos arrimados no daba cuenta de un vínculo de dependencia o subordinación. De manera que al no verificarse la existencia de una relación laboral no le era exigible la aplicación de las reglas contendías en la parte resolutiva de la sentencia de unificación invocada como desconocida, por lo que no se configura el desconocimiento del precedente. 76.
En síntesis, de las circunstancias fácticas y jurídicas que rodearon el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de estudio, así como los fundamentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Oral de Decisión para orientar el sentido de su providencia, esta Sección no observa que la decisión objeto de censura adoleciera de los defectos alegados por la parte actora, puesto que la misma obedece a la apreciación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como a la adecuada aplicación de los criterios jurisprudenciales vigentes, de cara a la acreditación de los elementos esenciales para declarar la existencia de una relación laboral. 77.
En consecuencia, el hecho de que la decisión objeto de reproche no fuera favorable a las pretensiones de la parte accionante no implica per se que el operador jurídico demandado vulnerara sus derechos fundamentales puesto que, se reitera, la sentencia del 8 de junio de 2022 se profirió con fundamento en una adecuada valoración de los elementos de convicción efectivamente recaudados los cuales, en criterio del juez natural de la causa, no fueron suficientes para demostrar el elemento de subordinación, como presupuesto necesario para mutar la relación contractual a una laboral. 78.
En relación con la sentencia de la Corte Constitucional T -388 2020, que citó como desconocida, esta Sala destaca que se trata de una sentencia de tutela, cuyos efectos son inter partes, por lo que en criterio mayoritario de esta Sección no constituyen precedente, sino criterios auxiliares de interpretación que no son de obligatoria observancia para las autoridades judiciales. 79.
En lo que se refiere a la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” del 17 de febrero de 2022, proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado N.º 81001-23-39-000-2017-00036-01 que también consideró desatendida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuarta de Decisión Oral, se destaca que se trata de un asunto que encontró probada la subordinación como constitutiva de una relación laboral entre una auxiliar de enfermería y la entidad demandada. 80.
No obstante, los supuestos fácticos son disimiles ya que en aquella oportunidad se encontró que la actividad desempeñada era tan indispensable que no se podía continuar con la prestación del servicio. Dicha afirmación se sustentó en las resoluciones por medio de las cuales el director del hospital le reconoció el pago de honorarios pese a no haberse suscrito contrato, por cuanto de ellas se desprende qué tan importante era la función de aquella desempeñaba, pues en algunos meses tuvo que continuar proporcionando sus servicios con el propósito de no afectar la prestación de la asistencia fundamental que se suministra en dicha E.S.E. 81.
Las motivaciones de dichos actos administrativos se condensan de la siguiente manera: “[…] Que no se expidió disponibilidad presupuestal debido, a que no existían los recursos de caja como consecuencia, al problema que se ha presentado con relación, al manejo del Fondo Departamental de Salud de Arauca; y en consecuencia durante esos días parte del personal asistencial prestó sus servicios, sin contrato alguno. Que se hacía necesario que las personas, que prestan sus servicios por la modalidad de contrato, y en los que se encuentran médicos especialistas, médicos generales, auxiliares de enfermería y demás actividades de salud pública, desempeñaran sus actividades […] con la finalidad de que el hospital San Vicente de Arauca ESE, atendiera la demanda que se presenta, preservando en consecuencia nuestra función social, de acuerdo a las normas que se han expuesto los anteriores numerales.
Que prescindir de los servicios de estas personas, implicaba para la entidad hospitalaria, una situación de riesgo para nuestros usuarios y pacientes, que no solo lesionaría sus derechos a la seguridad social, integridad personal, salud, sino que inclusive afectaría a un derecho primordial, como lo es la vida.” 82. Como se advierte, los supuestos probatorios son disímiles toda vez que el caso que citó como desconocido se probó que sin los servicios de la actora se paralizaría la función de la entidad mientras que en el caso de la actora no logró probarse el mismo supuesto.
Aunado a lo anterior, en dicha providencia se realizó una clara diferenciación entre el principio de coordinación y la configuración de la subordinación que se comprobó en el caso concreto con “la imposición de medidas y/o órdenes del hospital, tales como: el establecimiento de horarios o turnos, prácticamente inmodificables debido al funcionamiento de la institución, la imposibilidad de la prestación del servicio por otras personas, y, además, la situación referente a que debía cumplir funciones relacionadas con el objeto misional de la entidad, lo que denota sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, hecho que demuestra la existencia de una verdadera subordinación” 83.
De esta manera, los supuestos fácticos son disimiles lo que impide la resolución de los casos de manera idéntica, aunque la Sala destaca que los elementos constitutivos de la relación laboral analizados en ambos casos son los mismos, sin que ello conlleve un trato igualitario, en virtud del aspecto probatorio que fue considerablemente diferente en los dos casos, razón suficiente para advertir que no se configuró el defecto por desconocimiento del precedente invocado.
Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Conclusión 84. En ese contexto, esta Sección del Consejo de Estado negará el amparo deprecado por la señora Olga Beatriz Rivera Ruíz, por no encontrar que la sentencia objeto de censura adoleciera de los defecto fáctico y por desconocimiento del precedente alegados. 85.
Lo anterior, sobre la base de considerar que, contrario a lo expresado por la parte tutelante, el operador jurídico demandado no contó con los elementos probatorios suficientes que permitieran evidenciar la configuración del elemento de subordinación, que hiciera viable que en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se declarara la existencia de la relación laboral y no la contractual que tuvo lugar. 3.
DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR el amparo deprecado por la señora Olga Beatriz Rivera Ruíz, por las razones expuestas en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: en el evento de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en los términos previstos en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada Demandante: Olga Beatriz Rivera Ruíz Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión Oral Rad: 11001-03-15-000-2022-03652-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.