11001031500020230472500 — Consejo de Estado

Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (E) Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Demandante: ANTONIO JOSÉ REYES QUINTERO Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Defecto procedimental absoluto. Trámite en caso de reproducción de acto anulado o suspendido. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política y de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda El señor Antonio José Reyes Quintero, en nombre propio, presentó acción de tutela1 contra el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, con ocasión del trámite impartido a la solicitud de nulidad que radicó contra el Acuerdo 012 de 20202 por reproducción de un acto anulado.

Lo anterior, por cuanto en providencia de 13 de abril de 2021 el aludido tribunal avocó su conocimiento como si se tratara del medio especial de revisión de acuerdos3, pero posteriormente, con proveído de 10 de mayo de la misma anualidad consideró que lo pretendido se ajustaba al proceso de nulidad, así que declaró su falta de competencia y ordenó su remisión a los juzgados administrativos de dicho circuito judicial.

A su vez, el accionante cuestionó el auto de 26 de junio de 2023 dictado por el 1 Mediante escrito radicado el 28 de agosto de 2023. Inicialmente el conocimiento del asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Santander, el cual no avocó conocimiento y ordenó la remisión del expediente al Consejo de Estado mediante auto de 29 de agosto de 2023. 2 «Por medio del cual se adopta el ajuste excepcional de normas urbanísticas del plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Piedecuesta, relacionadas con la incorporación de suelo suburbano al perímetro urbano, su clasificación de usos y aprovechamientos del suelo destinado al desarrollo de vivienda de interés prioritario». 3 Identificado con el radicado 68001-23-33-000-2021-00015-00.

Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 referido juzgado, por medio del cual se admitió el asunto promovido por el accionante bajo los parámetros del medio de control de nulidad4, contra el municipio de Piedecuesta (Santander) - Concejo Municipal, decisión confirmada por dicha autoridad judicial a través de providencia de 8 de agosto del mismo año. 1.2.

Pretensiones: En consecuencia, el actor solicitó: «Primero: Tutelar LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL DEBIDO PROCESO Y EL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE LA JUSTICIA Segundo: Consecuencialmente, se sirva revocar el Auto del 26 de junio de 2023 del Juzgado Noveno Administrativo Oral de Bucaramanga y ANULAR todas las actuaciones del mencionado juzgado.

Tercero: Ordenar al señor Juez, devolver el expediente 68001233300020210001500 al Magistrado Ponente, JULIO EDISSON RAMOS SALAZAR, darle el trámite correspondiente a la demanda presentada ante el Tribunal Administrativo de Santander para solicitar la suspensión provisional y nulidad del Acuerdo Municipal 012 de 2020, del Municipio de Piedecuesta, por ser reproducción del Decreto municipal No 092 de 2015, que había sido invalidado por dicho Tribunal, con la sentencia 2016-00090-00 del 22 de abril de 2016, dándole aplicación a los artículos 237 y 239 del CPACA.»5 La petición de tutela tuvo como fundamento los siguientes: 1.3.

Hechos El señor Reyes Quintero relató que el 14 de enero de 2021 solicitó la suspensión provisional y nulidad del Acuerdo 012 de 20206 expedido por el municipio de Piedecuesta (Santander) - Concejo Municipal, por ser la reproducción del Decreto 092 de 2015, el cual se dejó sin efectos por el Tribunal Administrativo de Santander. Narró que mediante auto de 13 de abril de 2021 la corporación antes mencionada avocó conocimiento del asunto, al considerar que se cumplían los requisitos previstos en el artículo 807 de la Ley 136 de 1994 para que se surtiera el trámite como un medio de control de revisión de acuerdos y ordenó fijarlo en lista por el término de diez (10) días, según el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986.

Indicó que la parte demandada interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, con respaldo en que el gobernador de Santander es el competente para presentar objeciones a los acuerdos por motivos de inconstitucionalidad o 4 Identificado con el radicado 68001-33-33-009-2023-00147-00. 5 Trascripción literal del original con posibles errores. 6 «Por medio del cual se adopta el ajuste excepcional de normas urbanísticas del plan básico de ordenamiento territorial del municipio de Piedecuesta, relacionadas con la incorporación de suelo suburbano al perímetro urbano, su clasificación de usos y aprovechamientos del suelo destinado al desarrollo de vivienda de interés prioritario». 7 «Objeciones de derecho.

Aludió que en proveído de 10 de mayo de 2021 la referida autoridad judicial repuso el auto de 13 de abril de 2021, dado que el demandante no ostentaba la calidad de alcalde o gobernador para objetar un acuerdo, de modo que sus pretensiones se ajustaban al medio de control de nulidad y, por ello, declaró su falta de competencia y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Bucaramanga.

Adujo que recurrió8 dicha providencia y mediante auto de 11 de mayo de 2023 el Tribunal Administrativo de Santander confirmó su decisión, al reiterar que la competencia para conocer de la litis radica en cabeza de los juzgados administrativos, en la medida que el acto acusado fue expedido por la corporación colegiada municipal. Explicó que una vez remitida su solicitud, le correspondió por reparto al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, el cual la admitió con auto de 26 de junio de 2023 y le dio trámite de medio de control de nulidad promovido contra el municipio de Piedecuesta (Santander) - Concejo Municipal.9 Señaló que el 4 de julio del presente año interpuso recurso de reposición contra esa decisión, pues cuando se controvierten acuerdos que reproducen otros que se dejaron sin efectos conocerá del proceso la misma judicatura que decretó la nulidad, al tenor de lo previsto en el artículo 23910 del CPACA.

Mencionó que en providencia de 8 de agosto del año en curso se resolvió negativamente lo solicitado, debido a que el juzgado consideró que es el competente para tramitar el proceso, pues lo pretendido por el accionante es que se anule el Acuerdo 012 de 2020, así que se debe tramitar bajo los parámetros del artículo 137 del mismo código. 1.4.

Sustento de la petición A juicio del señor Reyes Quintero, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en «defecto sustantivo», al tener en cuenta solo las pretensiones de la demanda para definir cuál es la autoridad competente para conocer del caso y adecuarla al medio de control de nulidad. Lo anterior, pese a que las normas que referenció como transgredidas por el acuerdo enjuiciado fueron los artículos 124 del Decreto 1333 de 198611 y 23712 del 8 El actor interpuso recurso de apelación, el cual fue rechazado por improcedente por el Tribunal Administrativo de Santander, pero se le dio el trámite de reposición atendiendo lo señalado en el parágrafo del artículo 318 del CGP. 9 Proceso con radicado 68001-33-33-009-2023-00147-00. 10 «El interesado podrá pedir la suspensión provisional y la nulidad del acto que reproduce un acto anulado, mediante escrito razonado dirigido al juez que decretó la anulación, con el que acompañará la copia del nuevo acto.» 11 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal. «Artículo 124.- Los acuerdos u otros actos de los Concejos Municipales anulados definitivamente por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, en el concepto de ser contrarios a la Constitución o a las leyes, o lesivos de Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 CPACA, concernientes a la prohibición de reproducir un acto suspendido o anulado y que el artículo 239 ibid. establece el procedimiento a seguir cuando se invoca tal situación. En ese sentido, afirmó que de haberse realizado un examen detallado de la demanda, se hubiera evidenciado que el medio de control promovido no fue el de nulidad simple, toda vez que puso en tela de juicio el Acuerdo 012 de 2020 por ser la reiteración de un acto que fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo de Santander, razón por la cual acudió ante esa corporación para radicar su solicitud. 1.5.

Trámite, contestaciones e intervenciones Mediante auto de 5 de septiembre de 2023, el magistrado ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar esta decisión al actor y como demandados a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Santander, así como al juez Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga.

Además, vinculó al alcalde de Piedecuesta (Santander) y al presidente del Concejo de dicha municipalidad, en atención al interés que les asiste en las resultas del presente trámite. Remitidas las respectivas comunicaciones13, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga El titular del despacho rindió informe el 11 de septiembre del año en curso, por medio del cual realizó un recuento de las actuaciones surtidas en torno a la demanda presentada por el actor, a partir de lo cual se opuso al amparo deprecado por cuanto ese juzgado no aplicó algún procedimiento diferente al que corresponde, ni vulneró el derecho fundamental al debido proceso.

Destacó que asumió el conocimiento del medio de control de nulidad objeto de controversia en atención a la remisión por competencia realizada por el Tribunal Administrativo de Santander, luego de analizar que la demanda presentada por el señor Reyes Quintero no debía tramitarse bajo los términos del artículo 237 del CPACA, sino el artículo 137 del mismo código. 1.5.2.

Concejo del municipio de Piedecuesta (Santander) En respuesta enviada el 12 de septiembre del presente año el presidente de la colegiatura solicitó «denegar por improcedente» la acción constitucional, tras argumentar que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Santander estuvo ajustada a derecho, pues lo pretendido por el demandante va enfocado a derechos civiles, no podrán ser reproducidos por aquellas corporaciones si conservan la esencia de las mismas disposiciones anuladas ». 12 «Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.» 13 Mediante oficio enviado por correo electrónico el 7 de septiembre de 2023.

Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 suspender provisionalmente los efectos de un acto, por lo que dicha competencia recaería en los juzgados administrativos de Bucaramanga. 1.5.3.

El Tribunal Administrativo de Santander remitió copia digital del expediente con radicado 68001-23-33-000-2021-00015-00 y el alcalde de Piedecuesta (Santander), pese a que fue debidamente notificado, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el numeral 2° del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala analizar si la solicitud de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad y, de superarse lo anterior, deberá verificar si el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del actor, al presuntamente incurrir en el defecto planteado.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad; y finalmente, de encontrarse superados se estudiará, iii) el fondo del reclamo. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 201214, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: «…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.»15 14 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. Negrilla fuera de texto. 15 Ibídem. Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los «…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…».

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo –procedencia sustantiva– y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto –procedencia adjetiva–.16 En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 2.4.

Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva 2.4.1. En lo referente al requisito de relevancia constitucional cabe señalar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022 explicó que, dado que las sentencias hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se presente un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial « el juez de tutela debe 16 Entre otras, en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003, T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005.

Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada.» Enfatizó en que cuando se cuestiona una providencia de una alta Corte, el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre.

En ese sentido, el alto tribunal constitucional consideró que la tutela implica un juicio de validez y no una corrección del fallo objeto de reparo, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Igualmente, dicha corporación precisó que el requisito de la relevancia constitucional «protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales» y explicó en detalle los criterios que se deben tener en cuenta para verificar si se supera esta exigencia, los cuales son: « (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.» En tales condiciones, se advierte que en el caso en estudio se cumple este presupuesto en atención a que: i) Se planteó un debate que implica determinar si se configuró la posible transgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Reyes Quintero, con ocasión de la presunta irregularidad en la que incurrieron las autoridades judiciales accionadas, el cual amerita la intervención del juez de tutela. ii) La controversia no es exclusivamente legal, pues el accionante expuso argumentos suficientes que permiten entender que la afectación originada a los referidos derechos se produjo debido a que solicitó la suspensión provisional y nulidad de un acuerdo por reproducir un acto que se dejó sin efectos, trámite que se adecuó a un medio de control de nulidad aunque tiene un procedimiento especial.

Entonces, según los lineamientos fijados en la sentencia SU-215 de 26 de junio de 2022, se trata de un asunto que trasciende a un debate constitucional en atención a que representa un impacto en la protección de las prerrogativas reconocidas a los ciudadanos que acuden a la administración de justicia, entre estas, la referente a que los procesos se surtan bajo los parámetros establecidos en la ley. 2.4.2.

No se trata de una tutela contra decisión de igual naturaleza, dado que las providencias que controvierte el actor fueron proferidas inicialmente en el marco Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 del medio especial de revisión de acuerdos, el cual luego se adecuó a uno de nulidad simple, trámites identificados con los radicados 68001-23-33-000-2021- 00015-00 y 68001-33-33-009-2023-00147-00. 2.4.3.

De igual manera, en el presente asunto se cumple el requisito de inmediatez pues la parte actora cuestiona, por un lado, el auto de 10 de mayo de 2021, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander consideró que lo pretendido por el demandante se ajustaba al medio de control de nulidad y, en consecuencia, declaró su falta de competencia y remitió el expediente a los juzgados administrativos de Bucaramanga, en contra del cual el señor Reyes Quintero interpuso recurso que fue resuelto con providencia de 11 de mayo de 2023.

A su vez, el actor controvierte el auto de 26 de junio de 2023, por medio del cual el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga admitió el medio de control de nulidad contra el municipio de Piedecuesta (Santander) - Concejo Municipal, decisión confirmada con proveído de 8 de agosto del presente año. De modo que, sin que sea necesario precisar la fecha en que cobraron ejecutoria tales providencias, se puede concluir que la parte actora acudió en un término razonable ante el juez de tutela en defensa de sus derechos fundamentales invocados, comoquiera que la acción de tutela se radicó el 28 de agosto de 2023, es decir que transcurrieron menos de seis (6) meses.17 2.4.4.

En cuanto al requisito de subsidiariedad se observa que el tutelante no dispone de otros medios de defensa judicial, ordinarios o extraordinarios, para controvertir los autos proferidos por las autoridades judiciales accionadas, pues agotó los recursos que tenía a su alcance dentro del proceso objeto de debate y lo que manifiesta no se ajusta a las causales y requisitos contemplados en el CPACA para que procedan los recursos extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, la protección de derechos de terceros de buena fe, la seguridad jurídica y la confianza en los fallos judiciales. 2.5.

Caso concreto El señor Reyes Quintero solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al considerar que el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga impartieron un trámite diferente al legalmente establecido para resolver la solicitud de nulidad que promovió contra el Acuerdo 012 de 2020 por ser la reproducción de un acto nulo. 17 Tiempo que esta Sala consideró razonable para ejercicio de este mecanismo constitucional bajo los parámetros fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005.

Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 La razón de ello la justificó en que se adecuaron sus pretensiones al medio de control de nulidad, sin tener en cuenta que estas se respaldaron en los artículos 124 del Decreto 1333 de 198618 y 23719 del CPACA, en los cuales se regula la prohibición de reproducir un acto suspendido o anulado, así como en el procedimiento previsto en el artículo 239 ibid. para resolver estos asuntos.

Lo primero que resulta necesario precisar es que si bien el actor invocó la presunta configuración del defecto sustantivo, sus argumentos se ajustan al yerro procedimental absoluto pues este se configura cuando la autoridad judicial «actúa por fuera del trámite legalmente establecido y que, sin ninguna justificación válida, desencadena la afectación de prerrogativas previstas en la Constitución y la legislación vigente»20.

Sobre el particular, la Corte Constitucional señaló: «…este defecto requiere, además, que se trate de un error de procedimiento grave y trascendente, valga decir, que influya de manera cierta y directa en la decisión de fondo, y que esta deficiencia no pueda imputarse ni directa ni indirectamente a la persona que alega la vulneración al derecho a un debido proceso.» 21 Entonces, el defecto procedimental absoluto se ocasiona porque el funcionario judicial se i) ciñe a un trámite completamente ajeno al pertinente u ii) omite etapas sustanciales del trámite establecido legalmente, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso.22 De la revisión del material probatorio obrante en el plenario y la revisión de las actuaciones surtidas al interior de los expedientes con radicados 68001-23-33- 000-2021-00015-00 y 68001-33-33-009-2023-00147-00, se constató lo siguiente: - El 14 de enero de 2021 el actor elevó solicitud contra el Acuerdo 12 de 2020 expedido por el Concejo Municipal de Piedecuesta (Santander), al estimar que es una reproducción del Decreto 92 de 2015, que había sido invalidado con anterioridad por el Tribunal Administrativo de Santander en sentencia de 22 de abril de 2016 dentro del proceso «2016-00090-00», en los siguientes términos: «REFERENCIA: SUSPENSION PROVISIONAL Y NULIDAD DEL ACUERDO MUNICIPAL 012 DEL 3 DICIEMBRE DE 2020, DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, POR SER REPRODUCCION DEL DECRETO No 092 DE 2015, QUE FUE DECLARADO NULO O INVALIDO CON LA SENTENCIA 2016-00090-00 DEL 22 DE ABRIL DE 2016.

HECHOS: 1. El HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, mediante sentencia del 22 de abril de 2016, expediente 680012333000-2016-00090-00, 18 Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal. «Artículo 124.- Los acuerdos u otros actos de los Concejos Municipales anulados definitivamente por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, en el concepto de ser contrarios a la Constitución o a las leyes, o lesivos de derechos civiles, no podrán ser reproducidos por aquellas corporaciones si conservan la esencia de las mismas disposiciones anuladas ». 19 «Ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.» 20 Corte Constitucional, sentencia SU-061 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 21 Sentencia T-367 de 2018. 22 Corte Constitucional, sentencia T-327 de 2011, reiterada en las providencias T-352 de 2012 y T- 398 de 2017.

Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 DECLARO FUNDADAS las objeciones planteadas por el Gobernador de Santander al Decreto No 092 de 29 de septiembre de 2015.

“POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA POR DECRETO EL PROYECTO DE ACUERDO POR MEDIO DEL CUAL SE INCORPORA AL PERIMETRO URBANO UNOS PREDIOS LOCALIZADOS EN EL SUELO RURAL SUBURBANO EN EL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, PARA GARANTIZAR EL DESARROLLO Y CONSTRUCCION DE VIVIENDA INFRAESTRUCTURA SOCIAL Y USOS COMPLE- MENTARIOS QUE SOPORTEN LA VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y DE INTERES PRIORITARIO” expedido por el Alcalde Municipal de Piedecuesta.

CONFIGURACION DE LA PROHIBICION DE REPRODUCCION DEL ACTO ANULADO Al tenor del artículo 237 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo CPACA, considero que con el Acuerdo Municipal 012 de 2020, se ha dado una flagrante reproducción del Decreto 092 de 2015, pues si bien el texto no es idéntico, la esencia del mismo conserva las mismas disposiciones invalidadas o anuladas con la sentencia del 22 de abril de 2016.

SUSTENTO LEGAL Soporto mi demanda en los artículos 237 y 239 de la ley 1437 de 2011, CPACA RETENSIONES Con el debido respeto presento las siguientes pretensiones: PRIMERA: Se decrete la suspensión provisional del Acuerdo Municipal 012 del 3 de diciembre de 2020, POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL AJUSTE EXCEPCIONAL DE NORMAS URBANISTICAS DEL PLAN BASICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, RELACIONADAS CON LA INCORPORACION DE SUELO SUBURBANO AL PERIMETRO URBANO, SU CALSIFICACION DE USOS Y APAROVECHAMIENTOS DEL SUELO DESTINADO AL DESARROLLO DE VIVIENDA DE INTERES PRIORITARIO.

SEGUNDA: Se decrete la nulidad del Acuerdo Municipal 012 del 3 de diciembre de 2020, POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA EL AJUSTE EXCEPCIONAL DE NORMAS URBANISTICAS DEL PLAN BASICO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL MUNICIPIO DE PIEDECUESTA, RELACIONADAS CON LA INCORPO- RACION DE SUELO SUBURBANO AL PERIMETRO URBANO, SU CALSIFICACION DE USOS Y APAROVECHAMIENTOS DEL SUELO DESTINADO AL DESARROLLO DE VIVIENDA DE INTERES PRIORITARIO».23 - El tribunal accionado asumió el conocimiento del asunto mediante auto de 13 de abril de 2021, al considerar que se cumplían los requisitos previstos en el artículo 8024 de la Ley 136 de 1994 para que se adelantara el trámite en los términos del medio de control de revisión de acuerdos y ordenó fijarlo en lista por el término de diez (10) días, según el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986. - El municipio de Piedecuesta (Santander), en calidad de demandado, interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, debido a que el gobernador de ese departamento era el único que puede presentar objeciones a los acuerdos y, comoquiera que señor Reyes Quintero no tenía tal calidad, lo pertinente era darle 23 Transcripción literal con posibles errores. 24 «Objeciones de derecho.

Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se archivará ». Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 el trámite de un proceso de nulidad, al tenor del artículo 137 del CPACA. - El Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del 10 de mayo de 2021, repuso el auto de 13 de abril de ese mismo año y declaró la falta de competencia para conocer del asunto, por lo que remitió el expediente a los Juzgados Administrativos de Bucaramanga, con sustento en que el proceso debía ser adelantado como el medio de control de nulidad, así: «Conforme con las pretensiones formuladas por el demandante, esta Sala encuentra que se ajustan a lo establecido en el artículo 137 del CPACA, toda vez que se pretende “la nulidad del Acuerdo Municipal 012 del 3 de diciembre de 2020” proferida por el Concejo Municipal de Piedecuesta – Santander.

Por lo anterior, y en aplicación del principio de la primacía de lo sustancial y el acceso a la justicia, siendo el medio de control de simple nulidad el que podría ser viable; y de conformidad con el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, se ordenará la remisión del expediente al competente, los juzgados administrativos de Bucaramanga, quienes conocen de la nulidad contra los actos administrativos expedidos por organismos de orden municipal; para lo de su cargo.» - El señor Reyes Quintero interpuso recurso de apelación contra dicho proveído, el cual fue rechazado por improcedente por el Tribunal Administrativo de Santander, con auto de 11 de mayo de 2023, pero le dio el trámite de reposición, el cual fue negado tras insistirse en que la competencia para conocer de la litis radicaba en cabeza de los juzgados administrativos por controvertirse un acuerdo municipal. - Luego, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga admitió su solicitud con auto de 26 de junio de 2023 y le dio trámite de medio de control de nulidad promovido contra el municipio de Piedecuesta (Santander) - Concejo Municipal.25 - El 4 de julio del presente año el actor interpuso recurso de reposición, con sustento en que cuando se controvierten acuerdos que reproducen otros que se dejaron sin efectos conocerá del proceso la misma judicatura que decretó la nulidad, al tenor de lo previsto en el artículo 239 del CPACA. - En providencia de 8 de agosto de 2023 se resolvió negativamente lo solicitado, debido a que el juzgado consideró que es el competente para tramitar el proceso, pues lo pretendido por el accionante es que se anule el Acuerdo 012 de 2020, así que se debe tramitar bajo los parámetros del artículo 137 del referido código.

Ahora bien, es oportuno precisar que dentro del acápite de las medidas cautelares contempladas en el CPACA se estableció una forma especial de suspensión provisional de los actos administrativos en el artículo 237, según la cual, «ningún acto anulado o suspendido podrá ser reproducido si conserva en esencia las mismas disposiciones anuladas o suspendidas, a menos que con posterioridad a la sentencia o al auto, hayan desaparecido los fundamentos legales de la anulación o suspensión.» En cuanto a la configuración de esta situación, el artículo 239 prevé que «el interesado podrá pedir la suspensión provisional y la nulidad del acto que 25 Proceso con radicado 68001-33-33-009-2023-00147-00.

Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 reproduce un acto anulado, mediante escrito razonado dirigido al juez que decretó la anulación, con el que acompañará la copia del nuevo acto.» Entonces, si el juez o magistrado a cargo del asunto considera fundada la acusación de reproducción ilegal se dispondrá que se suspendan de manera inmediata los efectos del nuevo acto, ordenará que se dé traslado de lo actuado a la entidad responsable de la reproducción y convocará a una audiencia, con el objeto de decidir sobre la nulidad, la cual será denegada cuando se concluya que la reproducción ilegal no se configuró. Quiere ello decir, que en la citada norma se estableció un procedimiento que consta de tres etapas: i) la presentación de la solicitud ante el juez que declaró la nulidad; ii) la decisión sobre el requerimiento de suspensión provisional, el traslado de lo pedido a la autoridad que expidió el acto acusado y la citación a la audiencia para proferir la decisión y finalmente iii) la diligencia en la que se resuelve respecto de la nulidad del acto.26 De lo anterior, la Sala advierte que se configuró el yerro planteado en la acción de tutela, toda vez que las autoridades judiciales cuestionadas se apartaron de lo señalado en el artículo 239 del CPACA, por medio del cual se regula el incidente de reproducción del acto anulado, para efectos de resolver la solicitud de nulidad presentada por el señor Reyes Quintero.

Nótese que del tenor literal de la norma antes descrita se puede inferir que el procedimiento en caso de reproducción de un acto anulado no tiene la misma naturaleza jurídica del medio de control de nulidad, pues es un trámite especial dentro del cual el análisis del juez se limita a verificar si el acto administrativo cuya nulidad se solicita reprodujo en su esencia uno que fue previamente dejado sin efectos.

Además, el mencionado artículo no especifica quién puede acudir a ese mecanismo judicial, pues tan solo señala que lo puede realizar «el interesado», así que resulta aplicable al tema analizado el principio general de interpretación jurídica, según el cual, donde la norma no distingue, no le corresponde distinguir al intérprete. De modo que no resulta acertado considerar que el accionante debía ostentar alguna calidad en particular para pedir la nulidad del Acuerdo 012 de 2020, comoquiera que en el artículo 239 del CPACA no se estableció el cumplimiento de los mismos requisitos contemplados para el proceso dentro del cual se declaró la nulidad del acto presuntamente replicado pues, se reitera, lo previsto en dicha norma es un incidente y justamente por ello no es equiparable a algún medio de control.

Así que las autoridades judiciales accionadas vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del 26 Consejo de Estado, Sección Cuarta, M.P. Milton Chaves García, sentencia de 21 de marzo de 2018, rad. 50001-23-33-000-2013-00410-01. Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, sentencia de 30 de marzo de 2017, rad. 05001-23-33-000-2016-00254-03.

Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 tutelante, al no obrar con observancia de las normas procesales aplicables al asunto debatido, pues si bien el juez tiene la potestad de adecuar el medio de control a las pretensiones formuladas en la demanda, lo cierto es que en el caso objeto de estudio no es dable colegir que el señor Reyes Quintero propuso la vía procesal inadecuada.

Esto, por cuanto el actor precisó desde el inicio del escrito radicado el 14 de enero de 2021 que solicitaba la suspensión provisional y nulidad del Acuerdo Municipal 012 de 3 diciembre de 2020 expedido por el municipio de Piedecuesta (Santander) - Concejo Municipal por ser la reproducción del Decreto 092 de 2015, que fue invalidado por el Tribunal Administrativo de Santander en la sentencia de 22 de abril de 2016 proferida dentro del proceso «2016-00090-00».

Además, hizo referencia en un acápite a la configuración de la prohibición de reproducción del acto anulado y expresó que fundamentaba su solicitud en los artículos 237 y 239 del CPACA. Entonces, más allá de que sus pretensiones estuvieran dirigidas a que se declarara la suspensión provisional y la nulidad del mencionado acuerdo, lo relevante es que tales súplicas tuvieron respaldo en que el acto cuestionado posiblemente sea la reproducción de uno que fue anulado.

Cabe resaltar que tal omisión incide notoriamente en el trámite que se le ha impartido a la solicitud del accionante, pues de haberse aplicado las normas que él referenció, la discusión en torno a la autoridad judicial competente para conocer del caso hubiera sido diferente, dado que el artículo 239 ibid. prevé que el escrito debe presentarse ante el juez que decretó la nulidad, a lo que se suma que el incidente de reproducción del acto anulado se caracteriza por ser informal y expedito.

En tales condiciones, se concederá el amparo solicitado por el actor debido a que su requerimiento fue tramitado como un medio de control de nulidad, pese a que indicó que ejercía el mecanismo contenido en el artículo 239 del CPACA. En consecuencia, se dispondrá: i) Dejar sin efectos las providencias de 26 de junio y 8 de agosto de 2023, mediante las cuales el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga admitió la solicitud del accionante y confirmó tal decisión, así como las demás actuaciones surtidas dentro del expediente con radicado 68001-33-33- 009-2023-00147-00. ii) Dejar sin efectos el auto de 11 de mayo de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander no repuso el proveído de 10 de mayo de 2021, en el cual declaró la falta de competencia de esta corporación y ordenó la remisión del asunto a los juzgados administrativos, para que dicho tribunal dicte una decisión de reemplazo en la que tenga en cuenta las consideraciones aquí planteadas, dentro del proceso con radicado 68001-23-33-000-2021-00015-00.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Antonio José Reyes Quintero Demandados: Tribunal Administrativo de Santander y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-04725-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 FALLA PRIMERO: Ampáranse los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Antonio José Reyes Quintero, por la configuración del defecto procedimental absoluto planteado en la acción de tutela de la referencia.

SEGUNDO: En consecuencia, déjase sin efectos las providencias de 26 de junio y 8 de agosto de 2023, mediante las cuales el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga admitió la solicitud del accionante y confirmó tal decisión, así como las demás actuaciones surtidas dentro del expediente con radicado 68001-33-33-009-2023-00147-00.

TERCERO: Déjase sin efectos el auto de 11 de mayo de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander no repuso el proveído de 10 de mayo de 2021, en el cual declaró la falta de competencia de esta corporación y ordenó la remisión del asunto a los juzgados administrativos, dentro del proceso con radicado 68001-23-33-000-2021-00015-00 y, ordénase a dicha autoridad judicial que en el término de veinte (20) días, contado a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una decisión de reemplazo en atención a las consideraciones señaladas anteriormente.

CUARTO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

QUINTO: De no ser impugnada la presente providencia, remítase el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx”