CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 130012333000201400125 01 (69982) Demandante: Tomasa Julio Ortiz y otros Demandado: Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Proceso: Medio de control de Reparación de Perjuicios causados a un grupo – Ley 1437 de 2011 CONTEXTO FÁCTICO Y NORMATIVO QUE SIRVIÓ DE FUNDAMENTO PARA EL PAGO DEL AUXILIO ECONÓMICO EN FAVOR DE LAS FAMILIAS DAMNIFICADAS CON LA SEGUNDA OLA INVERNAL DE 2011 – Caso específico de lo sucedido en el municipio de San Cristóbal - Bolívar / AUSENCIA DE DEMOSTRACIÓN DE LA CERTEZA DEL DAÑO - No se evidenció el cumplimiento de los requisitos para considerarse damnificados directos según lo establecido en la Resolución 074 de 2011 Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 30 de septiembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que decidió:
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción de caducidad de la acción de grupo presentada por la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción de falta de legitimación en la causa por activa presentada por la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Enviar copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, para los efectos del artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, archívese previas las desanotaciones pertinentes. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 2 I. SÍNTESIS DEL CASO La presente controversia gira en torno a la responsabilidad patrimonial de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD, el departamento de Bolívar - Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres CDGRD, el municipio de San Cristóbal - Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres CMGRD, por el daño causado al grupo actor en condición de habitantes de San Cristóbal, damnificados por la segunda ola invernal de 2011, daño que se aduce, se concretó en la falta de reconocimiento y pago del auxilio económico, equivalente a $1’500.000 por familia, dispuesto en la Resolución 074 de 2011.
Esta situación, según se afirmó, obedeció a la falla del servicio acaecida en el marco del trámite administrativo previsto para acceder al pago de esos recursos, en cuanto, tanto el municipio de San Cristóbal como el departamento de Bolívar, a través de sus organismos de gestión de riesgos de desastres, no coordinaron el envío del censo de las familias damnificadas a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres dentro de los plazos legales, lo que condujo a que ésta los devolviera por su remisión extemporánea, sin ordenar el respectivo desembolso de los dineros en favor de los afectados.
II.
ANTECEDENTES La demanda El 30 de enero de 20141, y posteriormente, en escrito2 reformado el 10 de febrero de 2015, los señores Tomasa Julio Ortiz, Guillermina Villa Suárez, Ingrid Jaramillo Murillo, Sara San Juan Sarabia, Tibisay Castilla Ortiz, Zayda Romero González, Berta Guerrero de Ramos, Domingo Ortiz Peña, Temilda Mercado Mercado, José Guillermo Zapata Rodríguez, Elis Julio de Monterosa, Catalina Hernández Jiménez, Luis Ramón Ortiz Rivera, Manuela Ospino Rojano, Emelina Torrenegra Villa, Justo Rafael Cantillo Martínez, Yaneth Molina Villa, Victoria Castilla Jaramillo, Jakenis Ester Escorcia Cantillo, Osiris Ortiz Guerrero, Gloriceth Rodríguez Marengo, Alberto Rodríguez Reales, José Luis Rodríguez Orozco, Enilsa Morales Castilla, Denis Orozco de Cantillo, Amada Jiménez, Julio José Pino Carrera, Carlina Ahumada 1 Folio 191 del cuaderno 1. 2 Folios 270 a 313 del cuaderno 1.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 3 Jaramillo, Evelin Jaramillo Mercado, Carmen Rosa Puello Castilla, Fredis Catalino Barcasnegras Mendoza, Elsel del Socorro Ortiz Torres, Fredis Reales Ortiz, Ramona Maza Camargo, Catalino Sierra Ospino, Orlando Mármol Utria, Beatriz García Castillo, Nesly María Sierra Mendoza, Genoveva Cueto Almanza, Omar Rodríguez Martínez, Edith Moreno Sierra, Dalida Jiménez Utria, Donatila Cassiani de Sierra, Aura Castillo Polo, Jesús María Utria Mendoza, Cristina Bolaño de Utria, Luz Padilla Medina, Daniel Cueto de los Ríos, Lucy Alma Orozco Almanza, Alex Alfonso Moreno Utria, María del Carmen Rodríguez, Vera Judith Utria Cera, Rafael Enrique Romero Maza, Rosa Margarita Jinete Martínez y José de la Cruz Ospino Pérez presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, contra el municipio de San Cristóbal – Bolívar – Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres CMGRD, departamento de Bolívar – Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres CDGRD y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: Que se declare que el Municipio de SAN-CRISTÓBAL-Bolívar, representado por el Dr. FREDIS JIMÉNEZ TORES en su calidad de Alcalde electo y en su condición de Representante del Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres "CMGRD", antes CLOPAD, que eI DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR, representado por el Dr. JUAN CARLOS GOSSAIN R., en su calidad de Gobernador electo - Consejo Departamental para Gestión del Riesgo de Desastres '"CDGRD" antes Comité Regional de Atención y Prevención de Desastres - CREPAD (Coordinado por el Dr. ERICH PIÑA FELIX), que la UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES - "UNGRD" - Fondo Nacional de Calamidades (hov Fondo Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres), representado para todos los efectos legales por eI Dr. IVAN MÁRQUEZ PÉREZ en su calidad de Director General de la UNGRD, respectivamente y/o quienes hagan sus veces al momento de notificación de la presente acción son solidaria y administrativamente responsables por los Daños y perjuicios de todo orden Material e Inmateriales, como son los Morales, aquellos derivados de la Alteración Grave en las Condiciones de Existencia, y los que son producto de la Violación de Derechos Constitucionales y/o Convencionales tal y como nos enseña la Jurisprudencia Nacional, de los cuales son titulares las personas indicadas, como “Parte demandante", dado que el Resarcimiento de los Perjuicios a este Grupo de afectados no se ha realizado;
Se solicita que la condena se declare en favor de las personas que se hagan parte en el proceso, se integren al grupo o se acojan a los efectos de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, petición que se hace como consecuencia de las OMISIONES ADMINISTRATIVAS- FALLAS EN LA ADECUADA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS DEMANDADAS, la cual se produjo por el hecho de no surtirse los procedimientos tendientes a que este Grupo de Damnificados habitantes de la Competencia Territorial del Municipio de San Cristóbal Bolívar les llegara a sus manos los recursos económicos establecidos en las Resoluciones No. 074 de 2011 y N° 002 de 2012, así como en la Nueva Resolución No. 840 de 2014en sus condiciones de Damnificados.
(Énfasis fuera del texto). Perjuicios Materiales - Daño Emergente Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 4 1. La suma de $1.500.000 a cada uno de los jefes de hogares Integrantes del grupo, correspondientes al valor destinado para la ayuda. 2.
La suma de $ 450.000 a favor de cada uno de los Jefes de Hogares integrantes del grupo, correspondiente al pago de los honorarios profesionales por la gestión realizada y asesoría en la elaboración y presentación de una acción de tutela para pago del $1.500.000 en sede administrativa en caso de darse antes de que se profiera la Sentencia dentro del presente proceso.
Perjuicios Inmateriales Daños Morales: 1. La suma equivalente a SESENTA SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (60 smlmv) para cada uno de los demandantes y miembros de las respectivas Unidades Familiares Damnificadas a título de Reparación- Compensación. Daño a la Vida de Relación o Alteración grave de sus condiciones de existencia 2.
La suma equivalente a SESENTA SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (60 smImv) para cada uno de los miembros de las Unidades Familiares demandantes a título de Reparación, Compensación por daños a la Vida de Relación o Alteración de sus condiciones de existencia, disminución de sus condiciones de Bienestar y calidad de vida. Daño por violación a Derechos Constitucionales y/o Convencionales. 3.
La suma equivalente a SESENTA SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (60 smlmv) para cada uno de los miembros de las Unidades Familiares demandantes a título de Reparación, Compensación por vulneración a los derechos fundamentales de la dignidad humana, igualdad, vivienda digna y debido proceso administrativo sufridos, el derecho a la unidad familiar y a la protección integral de la familia y el derecho a la seguridad personal, "puesto que el desplazamiento por desastre natural conlleva riesgos específicos, individualizados, concretos, presentes, importantes, serios, claros y discernibles, excepcionales y desproporcionados.
Como consecuencia de las declaraciones de responsabilidad y de la aplicación de la Ley y la Jurisprudencia, se proceda a la actualización de los valores a los cuales fueren condenadas los demandados, conforme a los artículos 187 y 189 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y se reconozcan los intereses legales liquidados con la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, con las fórmulas, índices y cálculos operacionales, reconocidos y utilizados por el Honorable Consejo de Estado desde la fecha de los hechos hasta que se cumpla la sentencia que pongan fin al proceso.
Hechos Los sucesos relevantes expuestos como base del litigio se concretan a continuación: En el segundo semestre de 2011, en el período comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de ese año, se presentó una ola invernal conocida como fenómeno de “La Niña” que afectó gran parte del territorio colombiano causando pérdidas humanas y materiales.
Ese impacto cobijó igualmente a los miembros del grupo actor, quienes para esa época residían en el municipio de San Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 5 Cristóbal – Bolívar y, como consecuencia del desastre meteorológico, sufrieron perjuicios materiales e inmateriales.
Ante esa situación de calamidad, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD expidió las Resoluciones 074 del 15 de diciembre de 2011 y 02 del 2 de enero de 2012 y la Circular Informativa del 16 de diciembre de 2011, por las cuales se creó una ayuda humanitaria consistente en la entrega de hasta $1'500.000 por familia, a jefes de hogares -DAMNIFICADOS DIRECTOS- que hubieren sufrido graves efectos ocasionados por el evento climático antes mencionado, como alivio monetario para ser destinado al restablecimiento de las condiciones de bienestar de dichas familias y/o de habitabilidad de la vivienda y de algunos bienes perdidos o averiados.
De conformidad con la Resolución 074 de 2011, para proceder al pago del apoyo económico en los municipios donde ocurrieron las afectaciones, los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres CLOPAD, (hoy Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastre "CMGRD") en cabeza del alcalde municipal, debían diligenciar las planillas de apoyo económico de los damnificados directos, información que debía ser entregada a la CREPAD (hoy Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres "CDGRD), entidad que, además de avalar la información que sería luego remitida a la UNGRD, también realizaría las acciones necesarias correspondientes en los distintos municipios con afectaciones, dentro de su departamento para que estos le entregaran la información en debida forma y en el tiempo determinado.
En la Resolución 074 de 2011 se otorgó un plazo a las administraciones municipales que vencía el 30 de diciembre de 2011 para la entrega de las planillas contentivas del censo de damnificados, término que fue prorrogado hasta el 30 de enero de 2102, mediante la Resolución 02 de 2012. Se sostuvo en la demanda que el Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres CDGRD del departamento de Bolívar no ejerció eficientemente la labor de coordinación con los distintos concejos municipales de ese territorio orientada al reporte de los damnificados, debido a una errada interpretación acerca de la fecha límite para la entrega del censo, pues Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 6 equívocamente consideró que el plazo para su presentación vencía el 10 de diciembre de 2011.
Lo anterior, a juicio del grupo actor, impidió que se organizara de manera acertada y eficiente con los alcaldes municipales la entrega de la información y se hiciera el seguimiento de la entrega y asignación de la ayuda humanitaria a los afectados, entre ellos, a los demandantes. Aunado a lo dicho, aseguraron que mediante Circular del 16 de diciembre de 2011, expedida por el director de la UNGRD a los gobernadores, alcaldes, entidades técnicas y operativas del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, CREPAD y CLOPAD se informó que el Gobierno Nacional había dispuesto recursos para atender a las familias damnificadas por la segunda temporada de lluvias, sin notificar de ello a los directos afectados e impidiendo de esta manera que ejercieran sus derechos de información, contradicción, impugnación y control del ejercicio del poder.
Se explicó en el escrito introductorio, que la Corte Constitucional en sentencia T- 648 de 2013, detectó una serie de fallas, errores y omisiones en el proceso señalado en la Resolución 074 de 2011 que produjo una vulneración sistemática y masiva de derechos fundamentales de numerosas familias damnificadas de la ola invernal del segundo semestre de 2011, a las cuales se les estaba privando del acceso y recibo de la ayuda humanitaria que dispuso el Gobierno Nacional.
Y que, como consecuencia de esos hallazgos, la Corte ordenó a la UNGRD rehacer el procedimiento administrativo dispuesto en la Resolución No 074 de 2011, orden que se materializó con la expedición de la Resolución 840 de 2014 por parte de esa Unidad. Afirmaron los accionantes que, en cumplimiento de la Resolución 840 de 2014, el CMGRD de San Cristóbal - Bolívar reconoció oficialmente a los miembros del grupo actor como damnificados al incluirlos en las planillas, censo ejecutado con apego a lo dispuesto por el artículo quinto de la Resolución 074 de 2011.
Se esgrimió que, pese a lo anterior, en este nuevo procedimiento igualmente se incurrió en irregularidades, en razón a que no se expidió una circular informativa respecto del trámite a seguir para conocimiento de los interesados y el reporte del Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 7 censo de damnificados se realizó el 24 de octubre de 2014, siendo que la fecha para ese propósito vencía el 17 de octubre de ese mismo año, razón por la cual los demandantes no pudieron acceder al auxilio económico.
Basados en las circunstancias narradas, varios de los damnificados promovieron una nueva acción de tutela que fue resuelta el 16 de enero de 2015 por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San Cristóbal, amparando el derecho al debido proceso y ordenando “que sin excusas de Extemporaneidad en la recepción de la información- Censos, cada una debe surtir los procedimientos que le competen para que estas Unidades Familiares Censadas puedan acceder al goce del subsidio económicas”.
Finalmente se sostuvo en la demanda que: Con Fundamento en lo anterior ordenó que se surtieran los procedimientos correspondientes tendientes a viabilizar el recibo de la ayuda por parte de estos sujetos de especial protección Estatal, pero más allá de que por la Vía Constitucional se obtenga el pago de la ayuda, que correspondería a la parte Material de la presente demanda, todo estos errores han generado Daños y Perjuicios del Orden Inmaterial que se hace necesario resarcir porque los padecimientos a los que han sido sometidos por la Desprotección Estatal han causado en estas Familias una DISMINUCION EN SUS CONDICIONES DE BIENESTAR Y CALIDAD DE VIDA, Daños y Perjuicios que deben ser reparado en conjunto por parte de estas entidades públicas por orden de este Despacho Judicial.
Contestación de la demanda Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres En escrito aportado oportunamente, se opuso a las pretensiones tras advertir que no era la UNGRD la encargada de elaborar las planillas de apoyo económico ni tomó la decisión de incluir o excluir a los accionantes. Añadió que, en virtud de la sentencia T- 648 de 2013, la Corte Constitucional le ordenó a la UNGRD rehacer el procedimiento para la entrega de la ayuda económica, por lo que ese organismo emitió la Resolución 840 de 2014, pero que en desarrollo de ese nuevo trámite el municipio de San Cristóbal Bolívar no hizo llegar ante la UNGRD el listado de damnificados.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 8 Adujo que la ayuda humanitaria estaba destinada a los damnificados directos con la ola invernal y no a todos los afectados con ese fenómeno de manera indiscriminada.
En esa línea, señaló que los demandantes debían acreditar que reunían las condiciones de damnificados directos previstas en la Resolución 074 de 2011, cuestión que en el proceso no estaba demostrada. Adicionalmente formuló las excepciones de caducidad de la acción, improcedencia de la acción de grupo para cobrar una subvención económica dispuesta por el Gobierno Nacional, falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de legitimación en la causa por activa, inexistencia del hecho dañoso realizado por la UNGRD, inexistencia del daño sufrido por los accionantes, inexistencia de nexo de causalidad frente a la UNGRD.
Departamento de Bolívar Presentó la contestación dentro del término legal, argumentando que el departamento no era el responsable por el no pago de los recursos económicos establecidos en las Resoluciones 074 de 2011 y 02 de 2012. Expresó que las pretensiones debían ser denegadas, toda vez que, por vía de tutela, la Corte Constitucional ya había ordenado rehacer el procedimiento administrativo para pagar los subsidios motivo de esta acción de grupo, situación que condujo a la UNGRD a expedir la Resolución 840 del 8 de agosto de 2014.
Propuso los medios exceptivos de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia del daño o perjuicios atribuibles al departamento de Bolívar, fuerza mayor en relación con el fenómeno de “La Niña”. Municipio de San Cristóbal – Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres CMGRD Ejerció su derecho de defensa en el plazo legal, advirtiendo que, desde la expedición de la Resolución No 002 de 2012 que cobijó a la administración local de San Cristóbal, la cual fue dictada un día después de la posesión del nuevo alcalde, la UNGRD y el CDGRD originaron rupturas en el desarrollo del correspondiente y prorrogado procedimiento administrativo, en el sentido de que no se ejecutaron las Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 9 labores de coordinación e información complementarias debidas, como por ejemplo no haber expedido una circular informativa respecto de la Resolución 02 como si lo hizo la UNGRD cuando dictó la Resolución 074.
Precisó que el Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres no ejerció ni un solo acto de coordinación para que se pudiera entregar en debida forma y en el tiempo determinado la información de las familias afectadas directas del desastre natural. Argumentó que efectivamente se presentaron las fallas detectadas por la Corte Constitucional respecto de la aplicación de la política pública tendiente a activar la solidaridad estatal para las familias, circunstancia que dio lugar a la expedición de la Resolución 840 del 8 de agosto de 2014, por la cual se ordenó rehacer la actuación administrativa a fin de no seguir afectando los derechos de quienes resultando damnificados con la ocurrencia de dicha catástrofe natural, fueron privados de recibir la mencionada ayuda humanitaria Aseveró que la UNGRD no profirió una circular informativa sobre la Resolución 840, de suerte que solo a través de un derecho de petición de interés particular presentado al municipio, este pudo conocer de la expedición y términos establecidos en dicha resolución. Explicó que, dada la cercanía de su presentación a la fecha límite para el reporte de las planillas de los damnificados - 17 de octubre de 2014, se le imposibilitó al municipio ejecutar en el tiempo determinado los procedimientos exigidos en tal resolución, los cuales pudo surtir solo hasta el 24 de octubre de 2.014, fecha en que se reportó el censo de los damnificados del citado desastre natural ante el CDGRD de Bolívar, organismo que, pese a no haber realizado la labor de coordinación que le asistía, negó por extemporánea la solicitud de aval radicada por el CMGRD del municipio de San Cristóbal, desconociendo el contenido obligacional que le compelía. Sentencia de primera instancia En sentencia del 30 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Bolívar, decidió declarar no probada la excepción de caducidad de la acción de grupo, Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 10 declarar la prosperidad de la excepción de falta de legitimación en la causa por activa presentada por la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres y negar las pretensiones de la demanda.
Inició su análisis señalando que no estaba probada la excepción de caducidad, teniendo en cuenta que el daño alegado se concretaba en la omisión del envío de las planillas para el reconocimiento de la ayuda económica. Como el plazo para surtir esa actuación se extendió hasta el 17 de octubre de 2014, desde esa fecha la parte actora contaba con dos años para presentar la demanda, y en consideración a que el libelo introductor se impetró el 30 de enero de 2014, concluyó que fue allegado dentro del término legal.
Acto seguido consideró que no se acreditó el daño antijurídico, debido a que, si bien se demostró la omisión del municipio accionado en remitir el censo de los damnificados a la UNGRD, no se probó que los demandantes tuvieran derecho a acceder a las ayudas humanitarias, con arreglo a lo establecido en la Resolución 074 de 2011. En desarrollo de su argumentación aclaró que el daño cuya reparación se pretendía, correspondía al no pago de las ayudas humanitarias de las cuales consideraban ser acreedores los actores, por ser damnificados de la segunda temporada de la ola Invernal del año 2011.
Al efecto, sostuvo que, mediante la Resolución 074 del 15 de diciembre de 2011, "por la cual se destinan recursos para atender a las familias damnificadas directas por la segunda temporada de lluvias en el periodo comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011", en conjunto con la circular del 16 de diciembre de 2011, se establecieron los requisitos para ser acreedores de las ayudas económicas en calidad de damnificados directos, requisitos que no fueron demostrados en este proceso.
En ese sentido, sostuvo que: “… si en sede judicial se reclama el pago de las ayudas económicas, se requiere la acreditación en el proceso judicial de la calidad de damnificados directos, a través de los distintos medios probatorios que permitan llevar a la convicción al juez que los actores son acreedores directos de las ayudas humanitarias.
Por ende, de no contar con un documento oficial idóneo, que acredite su calidad de damnificado directo, la parte accionante debió probar que cuenta con esa condición haciendo uso de cualquier medio probatorio. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 11 En virtud de lo anterior, la Sala evidencia que ninguna de las pruebas obrantes en el expediente da cuenta de la irrogación de un daño a los accionantes en los términos señalados en esta providencia, debido a que no acreditaron los requisitos que lo habilitan como titulares de la ayuda humanitaria que hoy reclaman”.
Para el a quo, no resultaba suficiente con acreditar la omisión en la presentación del censo, siendo, además imperioso acreditar los demás requisitos señalados para acceder a la subvención, por lo que ante la ausencia de su comprobación no se tendría certeza acerca del perjuicio reclamado, incumpliéndose con el carácter cierto del daño para que fuera indemnizable.
Por último, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, conforme los siguientes derroteros: “…tal como se indicó en precedencia, los actores no acreditaron su condición de damnificados directos para ser acreedores de la ayuda humanitaria dispuesta para los damnificados de la Ola Invernal del segundo semestre del año 2011, razón por la cual, si bien se encuentran incluidos en el censo de damnificados de la ola invernal del municipio de San Cristóbal y ello los legitima procesalmente para presentar la acción de grupo, lo cierto es que no se avizora la legitimación en la causa por activa material o sustancial debido a que no acreditaron su condición de damnificados directos y en consecuencia no son titulares del derecho que pretenden reclamar a través de la presente acción”.
Recurso de apelación La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia, con el fin de que se revocara y se accediera a las súplicas de la demanda. En sustento de su inconformidad adujo que el cumplimiento de los requisitos para obtener las ayudas humanitarias era un tema muy diferente al incumplimiento de contenido misional asignado a las demandadas en el trámite de su reconocimiento.
Para dotar de sustrato argumentativo lo anterior, explicó que correspondía al CLOPAD la verificación del cumplimiento de los requisitos previstos en la Resolución 074 de 2011, tendientes a acreditar la calidad de damnificados directos con la ola invernal del segundo semestre de 2011, para ya luego sí incluir a los afectados cabezas de familia en los respectivos censos.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 12 Alegó que, de acuerdo con el material probatorio anexo al expediente, integrado por certificaciones expedidas por autoridades municipales miembros del CLOPAD, copias de las planillas de los censos que dan cuenta de la ocurrencia de estragos en la jurisdicción del municipio de San Cristóbal Bolívar, se concluía que en el caso bajo estudio, ni siquiera era materia de discusión la condición de damnificados directos presentada por las familias accionantes ya que dicha calidad ya había sido verificada por el CLOPAD con información consignada en las planillas que se presumía veraz, cuestión que estaba demostrada en el proceso y en cuya virtud los demandantes tenían la legítima expectativa de acceder al beneficio decretado por el Gobierno Nacional, las cuales no pudieron obtener por errores ajenos. Para los recurrentes, muestra de las fallas que cercenaron el derecho del grupo de recibir los subsidios, fue la orden que dio la Corte Constitucional de rehacer la actuación administrativa dirigida a su reconocimiento, resultando inaceptable que las personas afectadas por desastres naturales pudieran afectarse por negligencia de la administración pública.
En lo sucesivo, se refirió a varios pronunciamientos jurisprudenciales dictados sobre casos análogos y una vez más aludió a la falla en el servicio que se presentó en desarrollo del trámite de reconocimiento de ayudas económicas a los damnificados con la ola invernal de 2011, como causa consistente en su no pago. Las irregularidades mencionadas se concretaron en: i) la negativa del CDGRD en 2011- 2012 recibir el reporte del CLOPAD correspondiente a San Cristóbal por extemporánea; ii) rechazo del CDGRD en 2014 recibir el reporte del CMGRD correspondiente a San Cristóbal por extemporánea.
Se advirtió que todo lo anterior “acredita así la existencia del daño sufrido por estas familias y la antijuricidad de tal daño, determinado por la inactividad estatal al no haberles entregado oportunamente Ia ayuda humanitaria de emergencia como lo exige el art. 90 Superior”. Finalmente, arguyó que debía brindarse especial atención a la solicitud de perjuicios morales, los cuales estaban probados en el expediente con testimonios que declararon acerca de las protestas realizadas por los accionantes en el palacio municipal, actos que revelaban el grado de desesperación y angustia del grupo al no recibir la ayuda ofrecida por el Estado.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 13 Agregó que también debía reconocerse la afectación de bienes convencional y constitucionalmente amparados, menoscabados por cuenta de la falla de la administración traducida en el incumplimiento de la función protectora de la dignidad humana.
Trámite de segunda instancia El 28 de julio de 2023, el Despacho sustanciador del proceso admitió la impugnación. En proveído del 20 de mayo de 2024, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Publico para que rindiera concepto. En el término concedido, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres allegó escrito en el que reiteró los argumentos expuestos en las oportunidades procesales precedentes.
Los demás sujetos procesales y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES En atención a que se trata de un medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, radicado el 30 de enero de 2014, al presente asunto le resultan aplicables las disposiciones contenidas en la Ley 472 de 1998 —norma especial que lo rige— y el CPACA, ya vigente para la fecha de radicación de la demanda, teniendo en cuenta que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada y pacífica de esta Corporación, dicho Código modificó la Ley 472 en lo atinente a las normas que disciplinaban la pretensión, caducidad y competencia3.
Asimismo, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en providencia del 6 de agosto de 20204, señaló que, aun cuando el artículo 68 de la Ley 472 de 1998 disponía la aplicación del CPC —hoy CGP— en lo no regulado, lo cierto era que el CPACA contenía normas que resultaban directamente aplicables 3 Entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Auto del 10 de febrero de 2016. Exp. 2015-00934; auto de 31 de enero de 2013, exp: 63001-23-33-000-2012- 00034-01(AG); auto de 18 de mayo de 2017, exp: 2016-00131; 18 de julio de 2017, exp: 2013-00583 y sentencia del 2 de julio de 2021, exp: 25000-23-41-000-2018-00153-01(AG). 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera.
Auto del 6 de agosto de 2020. Exp: 64.778. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 14 a algunos aspectos referentes a este medio de control5. I.- Presupuestos procesales 1.
Jurisdicción y competencia 1.- A esta jurisdicción le corresponde el estudio del caso, en tanto que, de conformidad con los artículos 50 de la Ley 472 de 1998 y 150 y 152.16 del CPACA, se trata de un asunto que se suscitó con ocasión del ejercicio del medio de control para la reparación de los perjuicios causados a un grupo, originado en los daños atribuidos a las acciones y omisiones de entidades públicas, naturaleza de la que participan el municipio de San Cristóbal – Consejo Municipal para la Gestión de Riesgos de Desastres CMGRD6, el departamento de Bolívar – Consejo Departamental para la Gestión de Riesgos de Desastres CMGRD y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD7. 2.
Medio de control procedente – La existencia de condiciones uniformes respecto de la causa común del origen del daño 2.- De conformidad con los artículos 3 y 46 de la Ley 472 de 1998, en consonancia con el artículo 145 del CPACA, el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, —aquí presentado— es el idóneo para obtener el reconocimiento y pago de indemnización respecto de un número plural o conjunto de personas que reúnen condiciones uniformes frente a la causa que los originó. En palabras de la Corte Constitucional: 5 Posteriormente, en sentencia del 14 de noviembre de 2024, exp: 69376, la Sala Plena de la Sección Tercera unificó su jurisprudencia respecto de las normas procesales aplicables a estas acciones, en demandas presentadas después de la entrada en vigencia de la Ley 2213 de 2022.
La aplicación de la regla jurisprudencial, por virtud de la misma decisión, rige para las sentencias proferidas luego de notificada la sentencia de unificación y en aquellos procesos en los que se haya notificado la sentencia y concedido la apelación. Dado que la demanda fue presentada antes de la vigencia de la Ley 2213 de 2022 y la sentencia de primera instancia fue proferida antes de la notificación de la sentencia de unificación, esta regla jurisprudencial no resulta aplicable. 6 De conformidad con la Ley 1523 de 2012, los Consejos Municipales de la Gestión de Riesgos de Desastres son instancias de coordinación y orientación cuyo propósito es optimizar el desempeño de las diferentes entidades públicas, privadas y comunitarias en la ejecución de acciones de gestión del riesgo. 7 Creada por el Decreto 4147 de 2011 como Unidad Administrativa Especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio, del nivel descentralizado, de la Rama Ejecutiva, de la orden nacional, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 15 “Las acciones de grupo o de clase se originan en los daños ocasionados a un número plural de personas que deciden acudir ante la justicia en acción única, para obtener la respectiva reparación y (…) a pesar de referirse a intereses comunes, se pueden individualizar en relación con el daño cuya indemnización se persigue.
En este caso, se trata de proteger intereses particulares de sectores específicos de la población (por ejemplo, consumidores), de ahí su denominación original de Class Action. En cuanto se refiere a las acciones de clase o de grupo, hay que señalar que estas no hacen relación exclusivamente a derechos constituciones fundamentales, ni únicamente a derechos colectivos, toda vez que comprenden también derechos subjetivos de origen constitucional o legal, los cuales suponen siempre – a diferencia de las acciones populares – la existencia y demostración de una lesión o perjuicio cuya reparación se reclama ante la juez.
En este caso, lo que se pretende reivindicar es un interés personal cuyo objeto es obtener una compensación pecuniaria que será percibida por cada uno de los miembros del grupo que se unen para promover la acción. Sin embargo, también es de la esencia de estos instrumentos judiciales que el daño a reparar sea de aquellos que afectan a un número plural de personas que por su entidad deben ser atendidos de manera pronta y efectiva”8.
(Negrillas y subrayados fuera del texto original) Asimismo, esta Corporación ha determinado que: “La ley 472 de 1998 exige como requisito de procedibilidad que el grupo que hace uso de la acción reúna condiciones uniformes respecto de la causa del daño (…). En otras palabras, se exige identidad de la causa generadora del daño por el cual se pide la correspondiente indemnización de perjuicios.
Requisito de acreditación de legitimidad procesal por activa, coherente del todo con la naturaleza plural del mecanismo procesal (mínimo 20 personas), que conlleva la necesidad de probar que el hecho dañoso, con independencia de que sea instantáneo o sucesivo, es el ‘origen de los perjuicios que se demandan, lo que permite que una o varias personas que han sufrido un daño individual puedan interponer una acción que beneficie al grupo, en lugar de presentar numerosas y múltiples acciones en interés particular, en el entendido de que las controversias son muy parecidas y la solución o decisión en derecho podrá ser la misma y con efectos respecto de todos ellos (cosa juzgada ultra partes)'.”9 (Negrilla fuera del texto original). 3.- Resulta indispensable identificar si la causa del daño es la misma para todos los demandantes, siendo esta la senda para establecer el requisito de uniformidad en la causa que la ley exige, de suerte que su examen se constituye como elemento de procedibilidad de este medio de control, sin cuya configuración no resulta viable analizar el fondo del asunto.
En ese sentido, el Consejo de Estado ha considerado: 8 Corte Constitucional. Sentencia C-215 de 1999. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 7 de marzo de 2011. Exp: 23001-23-31-000-2003-00650-02(AG). Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 16 “Conforme a lo anterior, la Sala10 puntualizó que el análisis de las condiciones uniformes respecto de una misma causa que generó perjuicios, como requisito de procedibilidad de la acción, debe realizarse así: i) en primer término identificar el hecho o hechos generadores alegados en la demanda y determinar si éstos son uniformes para todo el grupo; ii) en segundo término, mediante el análisis de la teoría de la causalidad adecuada, determinar si éstos hechos generadores tienen un mismo nexo de causalidad con los daños sufridos por los miembros del grupo; y iii) finalmente, ‘… el resultado de este análisis debe ser la identidad del grupo, como pluralidad de personas que sufren unos daños originados en uno o varios hechos generadores comunes a todos;
(sic) si se descubre lo contrario, en cualquiera de los dos pasos, debe concluirse la inexistencia del grupo y por consiguiente la improcedencia de la acción …” 11. 4.- Se destaca, entonces, que el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo tiene como único propósito obtener la indemnización de los perjuicios causados a cada individuo12 cuando existan condiciones uniformes respecto de una misma causa generadora de un daño y ésta haya afectado a mínimo 20 personas13.
Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional han admitido un número inferior de demandantes, siempre que se señalen los criterios que permitan identificar la vocación grupal de las pretensiones; esto es, que la causa del daño haya podido perjudicar al menos a 20 personas, de la siguiente manera: “Explicó la Corte en la Sentencia C-898 de 2005, acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado, que la interpretación que debe darse al inciso tercero (3°) del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, es la de que, la exigencia de que el grupo debe estar integrado al menos por veinte personas, no puede entenderse como un obstáculo para la presentación de la demanda, en cuanto no se requiere la concurrencia de todos ellos para tal acto, toda vez que, de conformidad con el artículo 48 del mismo ordenamiento, en la acción de grupo el actor o quien actúa como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas por los hechos lesivos.
Por ello, lo que resulta exigible al actor al momento de presentar la demanda, a la luz del numeral cuarto (4°) del artículo 52 del mismo ordenamiento, es el deber de señalar en ella la identidad de por lo menos veinte de los miembros del grupo afectado o, en todo caso, señalar los criterios que permitan su identificación por parte del juez.
Sobre este particular, la Corte sostuvo en el referido fallo: ‘Así mismo que en relación con el número mínimo de 20 personas, el Consejo de Estado, luego de dicha decisión de constitucionalidad ha precisado que el número mínimo aludido no puede entenderse tampoco como una limitante para 10 Original de la cita: “Ibídem”. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de diciembre de 2017, Exp. 41001-23-31-000-2004-00120-01(AG), M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 12 Corte Constitucional.
Sentencia C- 215 de 1999 y Sentencia C- 1062 de 2000. 13 Artículo 46 de la Ley 472 de 1998. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 17 la presentación de la demanda pues no es indispensable la concurrencia de todos ellos al momento de dicha presentación, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto por el parágrafo del artículo 48 de la Ley 472 de 1998, ‘[e]n la acción de grupo el actor o quien actúe como demandante, representa a las demás personas que hayan sido afectadas individualmente por los hechos vulnerantes, sin necesidad de que cada uno de los interesados ejerza por separado su propia acción, ni haya otorgado poder’.
El Consejo de Estado ha advertido que si bien la acción puede ser interpuesta por una persona esta debe actuar en relación con el daño causado a un grupo no inferior de 20 personas y que la demanda debe, en todo caso establecer los criterios que permitan la identificación del grupo afectado.’ De esta manera, en la Sentencia C-898 de 2005, la Corte concretó el alcance de la exigencia contenida en el inciso tercero (3°) del artículo 46 de la Ley 472 de 1998, en el sentido de precisar que no se requiere conformar un grupo para demandar en acción de grupo, pues cualquier persona puede instaurarla en nombre y representación del colectivo afectado con el mismo daño, debiendo sí proporcionar en la demanda el nombre de por lo menos veinte de los integrantes del mismo grupo, o en su defecto, señalar los criterios para identificarlos y definirlos.”14.
(Negrillas fuera del texto original). De acuerdo con esta Sección15, la exigencia de que el grupo actor reúna condiciones uniformes respecto de la causa que originó los perjuicios implica la existencia de una litis colectiva, de «conveniencia y trascendencia social», que excede una mera acumulación subjetiva de pretensiones, y justifica un trámite preferencial y sumario16, de modo que: “Lo que se requiere, es acreditar desde la demanda la existencia misma del grupo y su conformación por un número superior a veinte víctimas, para valorar la procedencia de la acción y, por tanto, al demandante le corresponde señalar cuáles son las razones por las cuales, en su concepto, resulta necesario acudir a la acción de grupo y no a las acciones ordinarias para que las víctimas que conforman el grupo al que se refiere la demanda, logren la indemnización de daños que se pretende en ella.
Y, será el Juez quien en el auto admisorio de la demanda valore la procedencia de la acción de grupo por corresponder a una causa común y decida si ella es apropiada para resolver el asunto planteado en la demanda, sin perjuicio de que al momento de decidir el superior, por ejemplo, el recurso de apelación, verifique este presupuesto de la acción.”17.
(Negrillas fuera del texto original). 5.- Ahora bien, la jurisprudencia ha señalado que, con posterioridad a la sentencia 14 Corte Constitucional. Sentencia C-116 de 2008. Criterio también sostenido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Auto del 10 de febrero de 2005. Exp: AG-25000-23-06-000-2001-00213-01. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 16 de abril de 2007. Exp: 25000-23-25-000-2002-00025-02(AG). 16 Artículos 53, 62 a 64 y 67 de la Ley 472 de 1998 y la sentencia C-569 de 2004 de la Corte Constitucional. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 16 de abril de 2007. Exp: 25000-23-25-000-2002-00025-02(AG).
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 18 C-569 de 8 de junio de 2004 de la Corte Constitucional, mediante la cual fueron declaradas inexequibles las expresiones “[l]as condiciones uniformes deben tener también lugar respecto de todos los elementos que configuran la responsabilidad”, la trascendencia social de las pretensiones responde a que el perjuicio haya sido sufrido por más de 20 personas, de manera que: “(…) Desaparecido este criterio diferenciador, para distinguir entre la procedencia de la acción de grupo y una acumulación subjetiva de pretensiones en las demás acciones reparatorias, no queda sino el número de personas afectadas con el daño proveniente de una misma causa.
(…)”18. (Negrillas fuera del texto original) De esta manera, si los demandantes pueden demostrar que las pretensiones se dirigen a la indemnización de perjuicios causados a un número mínimo de 20 personas que reúnen condiciones uniformes respecto de la causa que los originó, procede el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, y el juez debe darle el trámite correspondiente19.
Sobre este punto, la doctrina ha resaltado que en la legislación colombiana se ha admitido que la vocación de grupo que habilita esta acción responda exclusivamente al número fijado por la ley, a diferencia de las class actions del derecho estadounidense, en la que la rule 23 de la Federal Rules of Civil Procedure dispone que el requisito consiste en que la cantidad de los miembros de la clase sea tan numerosa que no sea posible atender todas las demandas a través de litisconsorcio20. 6.- En oportunidad anterior, esta Sección estimó procedente el ejercicio del medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo para reclamar el daño derivado de la falta de reconocimiento del pago de los auxilios económicos ordenados en el marco de la declaratoria de emergencia por la ola invernal de 2011, en los siguientes términos: En el sub lite se pretende la indemnización de los perjuicios supuestamente causados como consecuencia del no pago del auxilio económico previsto en la Resolución 074 de del 15 de diciembre de 2011 que, según se alega, se debía 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia del 6 de octubre de 2005. Exp: 41001-23-31-000-2001-00948-01(AG); criterio reiterado en la sentencia del 16 de abril del 2007. 19 Guayacán Ortiz, Juan Carlos. Las acciones populares y de grupo frente a las acciones colectivas. Universidad Externado de Colombia. Bogotá, 2013. P. 389. 20 Ibidem. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 19 a los miembros del grupo en su condición de damnificados por la ola invernal de 2011 y que no se reconoció en su favor, por cuanto el censo consolidado en el que se hallaban incluidos fue aportado extemporáneamente por parte del FOPAE a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres.
La existencia de la causa común alegada como génesis del daño se encuentra acreditada a través del censo21 realizado a la población de las localidades de Bosa y Kennedy del Distrito Capital, damnificada con la ola invernal de 2011, entregado el 29 de febrero de 2012 por el Fondo de Prevención y Atención de Emergencias a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el cual, en concordancia con lo ocurrido en reunión del 27 de abril de 2012, llevada a cabo entre el FOPAE, la UNGRD, representantes de la Personería Distrital y varios voceros de la comunidad22, no fue tomado en consideración por la autoridad de gestión del riesgo, por lo que a las personas allí relacionadas no se les hizo entrega del subsidio económico ordenado en la Resolución No. 074 de 201123. 7.- En el sub examine se plantea como causa común generadora del daño, la falta de reconocimiento de las ayudas económicas ordenadas por el Gobierno Nacional en favor de la población damnificada en el municipio de San Cristóbal Bolívar con la ola invernal del segundo semestre de 2011, debido al cúmulo de irregularidades en el trámite dispuesto para su entrega en que incurrieron las demandadas en calidad de actores del sistema nacional de gestión de riesgos y que se concretó en la remisión extemporánea de los censos de los damnificados a las entidades competentes, entre otras anomalías.
Para fundamentar la existencia de condiciones uniformes frente a la causa común del daño se aportó: La Resolución 074 del 15 de diciembre de 201124, por la cual la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres ordenó el reconocimiento de la suma de $1’500.000, como apoyo económico para cada damnificado directo con la segunda temporada de lluvias en el período comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011.
También se dispuso el procedimiento para su entrega. Al anterior acto administrativo se acompañó la Resolución 02 del 2 de enero 201225, por la cual esta misma entidad prorrogó el plazo para la remisión del reporte de los 21 Obra en el CD visible en el folio 492 del cuaderno 1, aportado al proceso por la UNGRD el 7 de septiembre de 2015. 22 El contenido de lo ocurrido en esa reunión se desprende del oficio que obra a folios 482 y 483 del cuaderno 1, suscrito por el FOPAE. 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 31 de julio de 2020, exp. 2013- 00488, C.P. Marta Nubia Velázquez Rico. 24 Folios 412 a 415 del cuaderno 1. 25 Folios 420 a 421 del cuaderno 1.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 20 damnificados a la UNGRD. Igualmente, se adjuntó la Resolución 840 del 8 de agosto de 201426, expedida por la UNGRD en cumplimiento de la sentencia T-648 del 2013 proferida por la Corte Constitucional, en la cual ordenó rehacer el procedimiento administrativo previsto para la entrega de los apoyos económicos reconocidos a los damnificados con la ola invernal que hasta esa fecha no se habían brindado, debido a las irregularidades en que incurrieron las distintas entidades del sistema de gestión de riesgos a cargo de ese trámite.
Y para sustentar la conformación del grupo actor en conexidad con la causa que se aduce como fuente del daño, allegaron los siguientes documentos: • Certificación27 expedida por el secretario de planeación, obras públicas y finanzas del municipio de San Cristóbal, en cuyo contenido se hace constar que “como consecuencia del desastre generado por el fenómeno de la niña, específicamente la llamada ola invernal del segundo semestre del año 2011, del periodo comprendido del 1° de septiembre al 10 de diciembre, en la jurisdicción municipal se causaron grandes pérdidas materiales y afectaciones en unidades de vivienda al momento de los eventos y que sufrieron daños en el inmueble y bienes al interior del mismo”.
A ese documento se acompañó el censo28 de damnificados, jefes de hogar, integrado entre otros, por las siguientes personas: Tomasa Julio Ortiz, Guillermina Villa Suárez, Ingrid Jaramillo Murillo, Sara San Juan Sarabia, Tibisay Castilla Ortiz, Zayda Romero González, Berta Guerrero de Ramos, Domingo Ortiz Peña, Temilda Mercado Mercado, José Guillermo Zapata Rodríguez, Elis Julio de Monterosa, Catalina Hernández Jiménez, Luis Ramón Ortiz Rivera, Manuela Ospino Rojano, Emelina Torrenegra Villa, Justo Rafael Cantillo Martínez, Yaneth Molina Villa, Victoria Castilla Jaramillo, Jakenis Ester Escorcia Cantillo, Osiris Ortiz Guerrero, Gloriceth Rodríguez Marengo, Alberto Rodríguez Reales, José Luis Rodríguez Orozco, Enilsa Morales Castilla, Denis Orozco de Cantillo, Amada Jiménez, Julio José Pino Carrera, Carlina Ahumada Jaramillo, Evelin Jaramillo Mercado, Carmen Rosa Puello Castilla, Fredis Catalino Barcasnegras Mendoza, Elsel del Socorro Ortiz Torres, Fredis Reales Ortiz, Ramona Maza Camargo, Catalino Sierra Ospino, Orlando Mármol Utria, Beatriz García Castillo, Nesly María Sierra Mendoza, Genoveva Cueto 26 Folios 422 a 431 del cuaderno 1. 27 Folios 146 a 165 del cuaderno 1. 28 También reposa en el archivo digital CD2233 de la carpeta escaneada, enviada por el Tribunal de origen en cumplimiento del auto del 15 de julio de 2025.
Índice 49 aplicativo SAMAI. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 21 Almanza, Omar Rodríguez Martínez, Edith Moreno Sierra, Dalida Jiménez Utria, Donatila Cassiani de Sierra, Aura Castillo Polo, Jesús María Utria Mendoza, Cristina Bolaño de Utria, Luz Padilla Medina, Daniel Cueto de los Ríos, Lucy Alma Orozco Almanza, Alex Alfonso Moreno Utria, María del Carmen Rodríguez, Vera Judith Utria Cera, Rafael Enrique Romero Maza, Rosa Margarita Jinete Martínez y José de la Cruz Ospino Pérez29. • La sentencia de tutela dictada el 16 de enero de 201530, por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San Cristóbal, en la cual se amparó el derecho al debido proceso de los damnificados de la ola invernal de 2011, habitantes de ese municipio, luego de constatar que, a esa fecha, -posterior a la presentación de la demanda inicial-, continuaban las irregularidades administrativas que habían impedido la entrega de los recursos destinados a atender a las familias afectadas. • Informe31 rendido por el secretario de planeación, obras públicas y finanzas del municipio de San Cristóbal, en el que se evidencia que la frustración en el trámite de la entrega de las ayudas a los damnificados del municipio de San Cristóbal obedeció a la extemporaneidad con que se presentó el censo de afectados ante el organismo departamental CREPAD Bolívar. 8.- De acuerdo con lo expuesto en líneas precedentes, la conformación del grupo de más de 20 afectados que aducen haber sufrido perjuicios por no recibir la entrega del apoyo económico decretado en la Resolución 074 de 2012, como consecuencia de la ola invernal, satisface los requisitos legales exigidos para la procedencia de este medio de control, en la medida en que se demostró la condición de afectados con el fenómeno meteorológico y, por tanto, su calidad de aspirantes al beneficio económico decretado por el Gobierno Nacional, que, según se afirma, no se ha reconocido por causa de anomalías en el trámite dispuesto para su entrega.
La circunstancia anotada da cuenta de la uniformidad de la causa que originó los daños reclamados por el número mínimo de personas, dado que con los documentos antes relacionados se demostró que la no entrega de los subsidios ordenados en favor de los damnificados, en el caso del municipio de San Cristóbal 29 Cabe precisar en todo caso que, en auto de 9 de junio de 2017, el Tribunal de origen negó la integración al grupo de otros demandantes que aspiraban hacer parte del mismo, decisión que luego de ser recurrida en reposición fue confirmada en providencia del 4 de septiembre de 2018 en la que resolvió recurso de reposición negando y rechazado el de apelación. 30 Folios 462 a 474 del cuaderno 1. 31 Folios 405 y 406 del cuaderno 1.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 22 obedeció a la extemporaneidad de la remisión del reporte de afectados al CREPAD. 3. Demanda en tiempo 9.- El instituto de la caducidad, inicialmente regulado en la Ley 472 de 1998, fue uno de los aspectos modificados expresamente por el CPACA, compendio que en su literal h) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA prevé qué: “Cuando se pretenda la declaratoria de responsabilidad y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados a un grupo, la demanda deberá promoverse dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha en que se causó el daño. (…)”. 10.- El daño cuya reparación se pretende se materializó en la no entrega de la ayuda económica dispuesta en la Resolución No. 074 de 2011 a los damnificados directos de la ola invernal en el municipio de San Cristóbal, precisado lo cual concierne realizarse la siguiente acotación en torno al cómputo de la caducidad. 11.- Debe tenerse en consideración que, si bien se presentó originalmente la demanda el 30 de enero 2014, posteriormente se allegó escrito de reforma en el que se incorporaron pretensiones y hechos nuevos acaecidos luego de la formulación del escrito introductorio, circunstancias que, acorde con la posición unificada32 de esta Corporación, ameritan apreciarse de manera independiente para efectos de la respectiva oportunidad en que fueron instauradas. 11.1.- En la demanda inicial, presentada el 30 de enero de 2014, se pusieron de presente como causas generadoras del daño, lo acontecido respecto de la entrega extemporánea del censo de damnificados en los plazos dispuestos en las Resoluciones 074 del 15 de diciembre de 2011 y 02 del 2 de enero de 2012, término que vencía el 30 de enero de 2012.
Se aduce que, al no haberse remitido el censo 32 “[L]a jurisprudencia de esta Sección se unifica en el sentido de que toda pretensión debe efectuarse dentro del término en que se puede ejercer el derecho de acceder a la administración de justicia, período que sólo puede ser suspendido pero no interrumpido, de tal forma que su contabilización continua hasta su culminación sin que sea relevante que con anterioridad a su vencimiento se presente en forma oportuna peticiones en ejercicio del derecho de acción señalado, por lo que se impone que se verifique la caducidad de toda nueva pretensión sin perjuicio de que ésta se formule al comenzar un proceso, o durante su trámite vía reformulación del libelo introductorio (…) tal como la presentación de pretensiones requieren que las mismas sean elevadas en el término establecido para ello por la caducidad de la acción, so pena de que se rechacen al momento de admitirse la demanda o su reforma, o se denieguen cuando se profiera el fallo correspondiente”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 25 de mayo del 2016, exp.40777, C.P. Danilo Rojas Betancourth. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 23 en esa fecha por el CLOPAD (hoy CMGRD) ante el CREPAD (hoy CDGRD) y luego a la UNGRD, este organismo se abstuvo de reconocer los auxilios.
La Sala no tiene conocimiento de la fecha en que se devolvió el censo al CLOPAD por su aporte tardío. Sin embargo, teniendo en cuenta que el término para la presentación del censo se cumplía el 30 de enero de 2012 y que este fue rechazado por extemporáneo, se tiene que al haberse interpuesto la demanda inicial el 30 de enero de 2014, esto es, dentro de los dos años siguientes a la fecha en que se presentó la irregularidad que le sirve de fundamento a la reclamación del daño, se colige que su interposición fue oportuna. 11.2.- A su turno, el 10 de febrero de 2015, el grupo actor reformó la demanda introduciendo nuevos hechos consistentes en que en la Corte Constitucional en sentencia T-648 de 2013, advirtió que en el trámite de reconocimiento de las apoyos económicos destinados a los damnificados de la ola invernal de 2011 se presentaron anormalidades que resultaron en una vulneración sistemática y masiva de derechos fundamentales de numerosas familias, por lo que ordenó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD rehacer el procedimiento administrativo dispuesto en la Resolución 074 de 2011, orden que se materializó en la Resolución 840 del 8 de agosto de 2014.
Continuando su relato, en el escrito reformatorio precisaron que, pese lo anterior, las entidades del sistema de atención de desastres nuevamente cometieron fallas que se tradujeron una vez más en el envío extemporáneo del censo de afectados a las entidades regionales, siendo que la fecha para ese propósito vencía el 17 de octubre de ese mismo año, razón por la cual los demandantes no pudieron acceder al auxilio económico.
Manteniendo la misma lógica observada frente la demanda inicial, se tiene conocimiento que el 18 de noviembre de 2014, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgos de Desastres informó al municipio de San Cristóbal que “el plazo establecido para la entrega en la UNGRD de dicha información por parte de los CMGRD, venció el pasado 17 de octubre de 2014, (…) Es decir, que su solicitud fue presentada de manera extemporánea a la UNGRD y por ende no puede ser tenida Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 24 en cuenta para iniciar la actuación administrativa dispuesta, conforme a la Resolución No. 840 de 2014”33.
De ahí, resulta claro que para la fecha en que se interpuso la reforma -10 de febrero de 2015-, no habían trascurrido los dos años desde que la UNGRD rechazó el nuevo reporte de víctimas -18 de noviembre de 2014-, razón con sustento en la cual es válido colegir que su formulación se llevó a cabo dentro del término de caducidad. 4. Legitimación en la causa por activa. 12.- En ese sentido conviene hacer referencia a la postura jurisprudencial del Consejo de Estado conforme a la cual, frente a “la concepción de la legitimación en la causa en el marco de la acción constitucional de grupo, se centró en la interpretación del contenido normativo de los artículos 46 y 47 de la Ley 472 de 1998 y al respecto concluyó que este presupuesto se conecta con la exigencia de que existan condiciones uniformes respecto de la causa que generó el daño ”34. 13.- Como se anotó en precedencia, los demandantes35 que impetraron el presente medio de control demostraron la válida integración al grupo como afectados con la ola invernal de 2011, a quienes, arguyeron, a pesar de estar inscritos en el censo, no se les ha reconocido la ayuda económica decretada en Resolución 074 de 2011, circunstancia que, a su turno, permite determinar la legitimación en la causa por activa que les asiste para reclamar en el presente juicio la reparación del daño 33 Folios 1 y 2 de la carpeta DVD 2280.
Audiencia del expediente escaneado. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, 2 de febrero de 2001, exp. AG 017, C.P. Alier E. Hernández Enríquez, reiterada por la Sección Tercera en sentencia del 31 de julio de 2020, exp. AG 2013-00488, C.P. Marta Nubia Velázquez Rico. 35 Tomasa Julio Ortiz, Guillermina Villa Suárez, Ingrid Jaramillo Murillo, Sara San Juan Sarabia, Tibisay Castilla Ortiz, Zayda Romero González, Berta Guerrero de Ramos, Domingo Ortiz Peña, Temilda Mercado Mercado, José Guillermo Zapata Rodríguez, Elis Julio de Monterosa, Catalina Hernández Jiménez, Luis Ramón Ortiz Rivera, Manuela Ospino Rojano, Emelina Torrenegra Villa, Justo Rafael Cantillo Martínez, Yaneth Molina Villa, Victoria Castilla Jaramillo, Jakenis Ester Escorcia Cantillo, Osiris Ortiz Guerrero, Gloriceth Rodríguez Marengo, Alberto Rodríguez Reales, José Luis Rodríguez Orozco, Enilsa Morales Castilla, Denis Orozco de Cantillo, Amada Jiménez, Julio José Pino Carrera, Carlina Ahumada Jaramillo, Evelin Jaramillo Mercado, Carmen Rosa Puello Castilla, Fredis Catalino Barcasnegras Mendoza, Elsel del Socorro Ortiz Torres, Fredis Reales Ortiz, Ramona Maza Camargo, Catalino Sierra Ospino, Orlando Mármol Utria, Beatriz García Castillo, Nesly María Sierra Mendoza, Genoveva Cueto Almanza, Omar Rodríguez Martínez, Edith Moreno Sierra, Dalida Jiménez Utria, Donatila Cassiani de Sierra, Aura Castillo Polo, Jesús María Utria Mendoza, Cristina Bolaño de Utria, Luz Padilla Medina, Daniel Cueto de los Ríos, Lucy Alma Orozco Almanza, Alex Alfonso Moreno Utria, María del Carmen Rodríguez, Vera Judith Utria Cera, Rafael Enrique Romero Maza, Rosa Margarita Jinete Martínez y José de la Cruz Ospino Pérez.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 25 alegado. Cobra relevancia destacar que aun cuando en la sentencia de primera instancia, el a quo estimó que los demandantes carecían de legitimación en la causa material por no acreditar su condición de damnificados directos titulares del derecho que buscan reivindicar a través de la presente acción y así lo declaró en la parte resolutiva, ciertamente esta instancia se aparta de esa consideración. Frente a este tópico es necesario aclarar que la condición de damnificados directos de los demandantes, de la que pretenden derivar su calidad de acreedores del auxilio económico decretado por Gobierno Nacional, constituye una circunstancia que atañe a la certeza del daño alegado y, por tanto, es al abordar el fondo del asunto que concierne analizarla, a la luz de los cargos del recurso de la apelación propuestos y de las pruebas válidamente recaudadas.
Por lo demás, se advierte que los actores se encuentran legitimados en la causa por activa tras demostrar su inclusión en el censo de afectados, aspecto del cual desprende su aspiración a ser reconocidos como damnificados directos, siendo esta la premisa que habilita el subsiguiente estudio de los elementos de la responsabilidad endilgada a las demandadas. 5.
Legitimación en la causa por pasiva 14.- La Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres se encuentra legitimada en la causa por pasiva, por ser la entidad que expidió las resoluciones 074 de 2011, 02 de 2012 y 840 de 2014 que fungieron como fundamento para el reconocimiento del auxilio económico en favor de los afectados con las fuertes lluvias en el municipio de San Cristóbal, entidad a la que se atribuyen fallas en la publicidad para el cumplimiento de los requisitos previstos para acceder al apoyo económico decretado en esos actos. 15.- El departamento de Bolívar – Consejo Departamental para la Gestión de Riesgos de Desastre CDGRD tiene legitimación para integrar el extremo pasivo del litigo, habida cuenta de que se le imputan fallas en sus funciones de coordinación con las entidades de nivel municipal para el diligenciamiento y recibo del censo de damnificados con la ola invernal de 2011.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 26 16.- También le asiste legitimación en la causa por pasiva al municipio de San Cristóbal – Consejo Municipal para la Gestión de Riesgos de Desastre CMGRD por ser el ente que, se sostiene, remitió tardíamente el reporte de afectados al Consejo Departamental ocasionando que no se accediera al pago del auxilio económico. 6.
Objeto de la apelación 17.- Según el tribunal de primera instancia, en el presente caso no se concretó el daño reclamado porque el hecho de estar incluidos en el censo de afectados no convertía a los accionantes automáticamente en damnificados directos y, por tanto, en beneficiarios del auxilio pecuniario, siendo indispensable que cumplieran con los requisitos previstos en la Resolución 074 y en la circular del 16 de diciembre de 2011, cuestión que no fue demostrada en este proceso. 18.- Los recurrentes discreparon de dicho razonamiento, pues, en su criterio, su inscripción en el censo de afectados sí permitía evidenciar el cumplimiento de los requisitos exigidos para ser acreedores del auxilio ordenado por el Gobierno Nacional, en la medida en que dichas planillas fueron diligenciadas por el CLOPAD de San Cristóbal, entidad pública encargada de hacer constar que los enlistados llenaran las exigencias contempladas en las normas aplicables, información que se presumía veraz. 19.- En síntesis, el reparo expuesto en la impugnación gira en torno a la configuración del daño reclamado.
Despejado esto, el análisis de la Sala se contraerá a establecer si en el caso está configurado ese elemento estructurante de la responsabilidad, cometido para el cual esta instancia se apoyará en el estudio previo del contexto normativo y fáctico relacionado con el reconocimiento y pago de la ayuda económica a los damnificados de la ola invernal de 2011 en el municipio de San Cristóbal – Bolívar. 7.
Contexto normativo y fáctico relacionado con el reconocimiento y pago de la ayuda económica a los damnificados de la ola invernal de 2011 en el municipio de San Cristóbal – Bolívar Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 27 20.- En atención a la multiplicidad de acontecimientos que rodearon lo concerniente a la entrega de las ayudas humanitarias, este recuento se dividirá en cuatro etapas a saber: 7.1.
La expedición de la Resolución 074 de 2011 que sirvió de fundamento para la entrega de los apoyos 21.- En 2010 se presentó una fuerte ola invernal, conocida como el fenómeno de “La Niña” que motivó la declaratoria de desastre nacional en todo el territorio, adoptada mediante Decreto 4579 del 7 de diciembre de 2010, por el cual se establecieron varias líneas de acción, entre ellas, la prestación de asistencia humanitaria a las familias afectadas. 22.- Dentro del marco de esa emergencia, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD expidió la Resolución 074 del 15 de diciembre de 201136, en la que ordenó el pago hasta la suma de $1.500.000,oo como apoyo económico, para cada damnificado directo por los eventos hidrometeorológicos de la segunda temporada de lluvias en el período comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 en el territorio nacional, que se encontraran incluidos como tal en el registro emitido por los Comités Locales y Regionales de Atención y Prevención de Desastres. 23.- En ese acto administrativo, se incorporaron las exigencias y el trámite para el desembolso de los recursos.
En cuanto a lo primero, esto es, a la exigencia que debían reunir sus futuros beneficiarios, se dispuso que: • El beneficiario de la ayuda económica sería el damnificado directo, entendido este como la familia residente en la unidad de vivienda afectada al momento del evento que hubiera sufrido daño directo en el inmueble y bienes muebles al interior del mismo, ocasionados por los eventos hidrometeorológicos de la segunda temporada de lluvias en el período comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 en el territorio nacional. 36 Folios 169 a 172 del cuaderno 1.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 28 • El pago se haría en favor de quien figurara como jefe de hogar en el registro del CLOPAD. Frente al trámite dispuesto para el reconocimiento del apoyo económico, se estableció: • Los recursos serían entregados por el Fondo de Calamidades, a través del Banco Agrario, a quien se encontrara registrado como damnificado directo. • Los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres CLOPAD, en cabeza del alcalde municipal, debían diligenciar la planilla de apoyo económico de los damnificados directos, información que sería reportada a la UNGRD a más tardar el 30 de diciembre de 2011. • La entrega de la información a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres debía estar firmada por el alcalde municipal y el coordinador del CLOPAD y avalada por el Coordinador del CREPAD, a quien correspondía realizar las acciones necesarias para que los diferentes municipios con afectaciones, dentro de su departamento, entregaran la información en debida forma, en el tiempo determinado, así como del seguimiento de la entrega y aplicación de estos recursos. • Los Comités Locales para la Prevención y Atención de Desastres – CLOPAD, en cabeza del respectivo alcalde, sería la única instancia responsable para el diligenciamiento veraz de las planillas, inclusión total de damnificados y entrega de estas en los términos señalados, es decir, con los soportes de la afectación. 24.- En consonancia con lo anterior, al día siguiente, 16 de diciembre de 2011, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD expidió la Circular Informativa37 para los gobernadores, alcaldes, entidades técnicas y operativas del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, CREPAD Y CLOPAD, en la que ponía en conocimiento los requisitos para acceder a la asistencia económica, los cuales detalló en los siguientes términos: 37 Folios 173 a 175 del cuaderno 1.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 29 1. Ser cabeza de hogar damnificado por la segunda temporada de lluvias, periodo comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011. 2.
Habitar el primer piso de la vivienda afectada. 3. Estar registrado en la Planilla correspondiente, avalada por los CLOPAD y CREPAD. 4. Presentación de la cédula de ciudadanía amarilla con holograma. 5. Cada jefe de hogar deberá registrarse una sola vez en la planilla. En lo concerniente al trámite, la Unidad Nacional informó que: i) los CLOPAD debían analizar y evaluar el nivel de afectación que se presentara en su jurisdicción; ii) el CLOPAD diligenciaría físicamente la planilla y elaboraría el acta que respaldara dicho registro; iii) el CREPAD debía revisar y firmar las planillas y enviar a la Unidad Nacional la solicitud de ayuda departamental; iv) La Unidad Nacional revisaría los documentos enviados por los CREPAD y remitiría a la Fiduciaria La Previsora S.A., los registros que cumplieran con los requisitos, adjuntos a la respectiva solicitud de desembolso.
En contraste, el contenido de las planillas y el procedimiento para su diligenciamiento a cargo del CLOPAD era el siguiente: -. Fecha del Evento: Día, mes y año en el cual se presentó el evento que causó la afectación. Entre 1 de septiembre y 10 de diciembre de 2011. -. Lugar: barrio, condominio, conjunto residencial, vereda, resguardo, otros. -.
Entidad que reporta: Nombre de La institución que hace parte del CLOPAD encargada de levantar La información en campo. -. Responsable de diligenciamiento: Nombre de la persona encargada del diligenciamiento de la planilla perteneciente a la entidad que reporta. -. Tipo de Evento: identifique el evento causante de la afectación (inundación, avalancha, deslizamiento, granizada, tormenta eléctrica, tornado y vendaval). -.
Nombre de jefe del hogar: Nombres y apellidos completos la persona residente habitual del hogar, que es reconocida como tal por los demás miembros del hogar, en razón a su edad, respeto, autoridad, o por ser el principal sostén económico del hogar. -. No. de identificación C.C.: Número de la cédula de ciudadanía original amarilla con holograma.
No se aceptan contraseñas, así estén autenticadas. -. Dirección: Identificar el lugar de domicilio, especificando si es rural o urbano. -. Afectación familiar: a. Número de personas que habitan la vivienda afectada, en el primer piso, incluido el jefe del hogar. b. Señale con una X si la vivienda fue destruida o averiada. c. Especifique la tenencia del inmueble, así: A: arrendatarios ó P: propietarios.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 30 25.- En Resolución 02 del 2 de enero de 2012, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD decidió ampliar el plazo para hasta el 30 de enero de 2012, para entregar la información a esa dependencia, en los mismos términos y cumplimiento de requisitos referidos en la Resolución 074 de 2011. 26.- De lo expuesto hasta este punto, se desprende que: Los organismos municipales, a través de los CLOPADS debían realizar un diagnóstico de la afectación en su respectiva jurisdicción respecto de cada uno de los afectados y diligenciar los censos de damnificados, con observancia de los requisitos contemplados en las disposiciones aludidas, listados que debían remitirse a los CREPAD para su aval, siendo estas las dependencias que verificarían el cumplimiento de esos requisitos.
Agotada esta fase, los CREPAD enviarían los documentos a la Unidad Nacional para que ésta autorizara los respectivos desembolsos en favor de los damnificados directos de la ola invernal 2011. La remisión de esos documentos a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres debía llevarse a cabo hasta el 30 de enero de 2012. 7.2.
Las irregularidades presentadas en el marco de la actuación administrativa dispuesta en la Resolución 074 de 2011 que motivó la expedición la sentencia T-648 de 2013 por la Corte Constitucional 27.- En el proceso se evidenció que, en el caso del municipio de San Cristóbal, se presentaron irregularidades en la etapa de remisión de la información al nivel central, toda vez que no se respetó el plazo contemplado para ese propósito. 28.- Ello obedeció al hecho de que las autoridades departamentales interpretaron que la fecha límite para su envío vencía el 10 de diciembre de 2011, por cuanto de acuerdo con la redacción del artículo tercero de la Resolución 074 se establecía ambiguamente que la información debía reportarse en el periodo comprendido entre Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 31 el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 201138, situación que condujo a que las planillas presentadas en época posterior fueran rechazadas y no se prosiguiera con el trámite de verificación de requisitos y desembolso de los apoyos económicos.
De estos acontecimientos da cuenta el informe presentado por el coordinador de la CRGRD de San Cristóbal. En nuestra administración se ejecutó una segunda etapa de verificación, donde se lograron censar a otras 156 unidades familiares que estando en zonas afectadas, no habían sido incluidas en el censo en mención, el cual no se reportó para el mes de enero del año 2012, a la CREPAD Bolívar en el inicio de nuestras y competencias para asumir el cargo, dado que el Coordinador de dicho Comité que a su vez coordinaba a todos los Municipios del Departamento de Bolívar en lo concerniente a la entrega de la información de damnificados en debida forma y en el tiempo determinado (Enero 30 2012 Resolución No 002 de 2012), nos informó al llegar a las dependencias Departamentales que el plazo máximo para la entrega de la información citada- Planillas Damnificados de la Segunda Temporada de Lluvias del año 2011 había sido hasta el 10 de Diciembre de 2011, información que se le dio veracidad por la importancia y función de quien nos la transmitía (nuestro Coordinador), información interpretativa errónea que recientemente fue ratificada y enviada a los Alcaldes del Departamento de Bolívar por medio de la Circular No 033 de Junio 04 de 2013, en la cual frente a la segunda temporada de lluvias del año 2011 se señala textualmente el equívoco de que el plazo para la entrega de la información era hasta el día 10 de diciembre del año 2011.
Y a su vez si bien la Resolución No 074 de 2011 era clara en establecer el plazo de entrega de información hasta el día 30 de Diciembre de 2011, dada a conocer a los Alcaldes y Gobernadores del país que estaban por terminar sus periodos, no se procedió de igual manera con nosotros los alcaldes entrantes en el sentido que la UNGRD, frente a la prórroga dispuesta hasta el 30 de enero de 2012 consagrada por la Resolución No 002 de Enero 02 de 2012 no emitió Circular alguna de información así como procedió frente a la creación de la primera Resolución, por lo anterior manifestamos que no recibimos el apoyo requerido por parte de las entidades del Orden Departamental y Nacional para que estos Damnificados se les pudieran surtir los tramites que le permitieran obtener la ayuda económica por valor de $1.500,000 ordenada por el Gobierno Nacional39. 29.- Está visto igualmente que esta situación no solamente tuvo ocurrencia en el municipio de San Cristóbal.
Fueron muchos los entes territoriales y departamentales, entre ellos, Bolívar, Cesar, Sucre, Córdoba y Magdalena que atravesaron las mismas dificultades hermenéuticas en torno a los plazos para remitir el reporte de los damnificados con la ola invernal de 2011 a la Unidad Nacional, entre otras anomalías, circunstancia que consecuencialmente desencadenó una negativa masiva al reconocimiento de los auxilios decretados por el Gobierno Nacional. 38 Con todo en el artículo 4 de ese mismo acto administrativo sí se contemplaba con precisión que el plazo de remisión de información a la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo era el 30 de diciembre de 2011, prorrogado en Resolución 02 de 2012 hasta el 30 de enero de esa anualidad. 39 Folios 167 a 168 del cuaderno 1.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 32 30.- De cara al contexto de lo sucedido, muchos interesados en ser reconocidos en calidad de damnificados directos por el fenómeno climático, presentaron sendas acciones de tutela en procura del amparo de su derecho al mínimo vital y a la vivienda digna, demandas que finalmente fueron acumuladas y dieron como resultado la expedición de la sentencia T- 648 del 7 de septiembre de 2013, por medio de la cual la Corte Constitucional amparó el derecho al debido proceso de los accionantes que encontró cercenado en desarrollo de la actuación administrativa dispuesta en la Resolución 074 de 2011.
En curso de su análisis, el máximo órgano constitucional advirtió una serie de situaciones irregulares en desarrollo de la referida actuación administrativa, a saber, existieron municipios que no reportaron la información a la UNGRD; otros enviaron documentos que no guardaban relación con el episodio de lluvias del segundo semestre de 2011; en algunos eventos, se inscribieron en los censos personas que no residían en los municipios afectados y que no padecieron los efectos de las inundaciones.
Con base en lo anterior, la Corte consideró: Debido a que, se evidenciaron fallas en el desarrollo del proceso descrito en la Resolución 074 de 2011 y en las circulares del 16 de diciembre del mismo año, esta Sala tutelará el derecho al debido proceso y le ordenará a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y Desastres UNGRD que junto con los CLOPAD y CREPAD verifiquen en primer lugar, cuáles son los municipios que resultaron afectados por la segunda ola invernal, en segundo término, corroborar qué personas son cabeza de hogar, residen en el primer piso de la vivienda afectada y cumplen con todos los requisitos exigidos en las disposiciones legales mencionadas.
Adicionalmente, el DANE deberá enviar el número estimado de hogares registrados y en todo caso los subsidios otorgados a cada municipio no podrán superar esta cifra. Se evidencia que en el desarrollo del procedimiento administrativo para reclamar el subsidio de un $1.500.000 otorgado por el Gobierno Nacional para superar la situación calamitosa por la que atravesaron miles de ciudadanos, se presentaron irregularidades o quebrantamientos en la implementación del mismo, situación que demuestra una vulneración al debido proceso a los damnificados de la segunda ola invernal.
Y adicionalmente, el mencionado fallo dispuso: Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 33 TERCERO. ORDENAR a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo y Desastres- UNGRD que coordine con los Municipios, con los CLOPAD y los CREPAD de los municipios que no hayan enviado el reporte de las planillas para que en el término de un (1) mes contado a partir de la notificación de esta sentencia, le informe y justifique ante la Procuraduría General de la Nación el término que considere necesario para rehacer el proceso administrativo establecido en la Resolución 074 de 2011 y en la Circular del 16 de diciembre de 2011, el cual no podrá exceder de 6 meses. 7.3.
La orden dispuesta en la Resolución 840 de 2014 consistente en rehacer la actuación administrativa contenida en el Resolución 074 de 2011 para el pago de los auxilios económicos a los damnificados directos de la ola invernal de 2011 31.- En cumplimiento de la sentencia T- 648 de 2013 de la Corte Constitucional, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres dictó la Resolución 840 del 8 de agosto de 2014, por medio de la cual ordenó rehacer el procedimiento previsto en la Resolución 074 de 2011 para entregar los auxilios económicos a quienes demostraran ser damnificados directos con la ola invernal de 2011, decisión que habría de cobijar a las personas que se hallaran en los siguientes supuestos: 1.- Ser habitantes de un municipio afectado por la segunda ola invernal de 2011 y encontrándose demostrada su condición de damnificado directo de acuerdo con la definición de la Resolución 074 de 2011. 2.- Estar registrado en un censo, que no fue enviado o llegó de manera extemporánea a la UNGRD. 3..
Encontrarse registrado en planillas enviadas en tiempo, pero que no se haya realizado el pago a los damnificados. 4. Personas que hayan interpuesto acción de tutela por estos mismos hechos o similares antes del 1 de julio de 2014, fecha en la cual la Honorable Corte Constitucional notificó a esta entidad la sentencia T-646 del 2013., cuyo fallo haya sido favorable y el mismo se encuentre en firme.
De conformidad con el artículo segundo de la referida Resolución 840 de 2014, los municipios que no hubieran enviado las planillas a las autoridades competentes - cuestión que incluía aquellos que las hubieran remitido fuera de los plazos-, debían rehacer la actuación administrativa en los términos de la Resolución 074 de 2011. Las planillas debían signarse por el alcalde, el coordinador del CMGRD, el personero municipal y el aval del CRGRD.
Adicionalmente se dispuso que, en orden a rehacer la actuación, los municipios debían realizar el levantamiento de la información correspondiente a la ocurrencia Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 34 de la afectación, así como de los damnificados directos por el fenómeno hidrometeorológico Se agregó que a las planillas se acompañarían del oficio remisorio dirigido a la UNGRD por el alcalde, identificando en cuáles supuestos enunciados anteriormente se encontraban los ciudadanos de cada municipalidad.
Se indicó que a las planillas de apoyo económico debidamente diligenciadas y suscritas por los funcionarios, se debían anexar los siguientes documentos, entre otros: • Copia auténtica del acta del Consejo- Municipal, de Gestión del Riesgo de Desastres-en dónde se reconozca la condición de cada ciudadano enlistado en las planillas como damnificado directo, en los términos de la Resolución No.-074 de 2011. • Copia auténtica del acta del Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres en donde se hayan avalado las planillas de apoyo económico elaboradas por el municipio, y que efectivamente cumplan los requisitos establecidos en la Resolución 074 de 2011 y la Resolución 840 de 2014. • Copia auténtica del acta o las actas, de las reuniones del CLOPAD que en su momento debieron ser emitidas por los funcionarios que hacían parte de dicho órgano municipal, en el periodo comprendido entre el 1 de septiembre al 10 de diciembre de 2011, en donde se haya identificado la emergencia acaecida y los lugares donde se presentaron los efectos por dicha emergencia. • Copia auténtica de los informes de las entidades de primera respuesta, en donde se identifique de manera clara la atención de la emergencia, los lugares y las fechas en donde se presentó y atendió la misma.
Se previno igualmente que a las planillas debían anexarse los demás documentos y demás elementos probatorios producidos o generados entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 que tuviera en su poder el municipio y que permitieran establecer que en ese lugar hubo inundaciones entre el 1 de septiembre al 10 de diciembre de 2011 y que, además, las personas enlistadas en las planillas cumplían con los requisitos establecidos en la Resolución 074 de 2011, estos son: • Que la persona era residente del sitio afectado por fenómeno hidrometereológico. • Que el fenómeno hidrometereológico que lo afectó tuvo ocurrencia entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2010. • Que era damnificado directo en los términos de la Resolución 074 de 2012, es decir sufrió daños en su vivienda y enseres. • Ser cabeza de hogar.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 35 El incumplimiento de lo anterior daría lugar a negar el reconocimiento de las ayudas, cuestión que debía armonizarse con lo previsto en el artículo décimo sexto que consagraba: INEXISTENCIA DE MATERIAL PROBATORIO PARA DEMOSTRAR LA AFECTACIÓN Y LA EXISTENCIA DE DAMNIFICADOS DIRECTOS.
Si Las autoridades municipales no cuentan con material probatorio para demostrar la ocurrencia de la situación de emergencia, la afectación presentada y las personas damnificadas, deberán abstenerse de rehacer la actuación administrativa e incluir a habitantes del municipio sin el lleno de los requisitos, so pena de ser denunciado ante las autoridades a que haya lugar.
En armonía con lo prenotado, en el artículo sexto de la Resolución 840 se estableció:
ARTÍCULO SEXTO. AVAL DE LAS PLANILLAS DE DAMNFICADOS DIRECTOS POR PARTE DE LOS CONSEJOS DEPARTAMENTALES DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES: Las autoridades municipales deberán remitir al Consejo. Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres - CDGRD, los - documentos y evidencias, que soporten la afectación o inundación sufrida durante el periodo comprendido entre el 1 de septiembre al -10 de diciembre de 2011, así como los soportes que demuestren que las personas relacionadas- en las planillas/de apoyo económico, se encuentran en alguno de los casos señalados en el-artículo primero de la presente resolución y reúnen; las condiciones establecidas en la Resolución - 074 del 2011, de conformidad con lo señalado en el Artículo Quinto del presente acto administrativo.
El Consejo Departamental de Gestión, del Riesgo de Desastres - COGRD verificará con base en la información remitida, así como la que tenga registrada en sus archivos, el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Resolución 074 de 2011 y la presente resolución, y mediante. Acta del Comité aprobara y avalara la misma si fuere el caso, autorizando al Coordinador del CDGRD para que-firme cada una de las planillas de apoyo económico, conforme a lo establecido en la Resolución No. 07.4 de 2011 y el artículo segundo de este acto administrativo.
En caso-.de que la información remitida no reúna los requisitos, señalados, deberá devolver la misma al municipio, Indicando las razones por las cuales.se niega el aval. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo décimo de esa resolución se concedió un plazo de dos meses desde su publicación para que los municipios remitieran la información a la Unidad Nacional y esta entidad profiriera la decisión tendiente a la aprobación o negativa de la entrega de las ayudas, plazo que vencía el 17 de octubre de 2014 en atención a que la Resolución No. 840 de 2014, fue publicada en el Diario Oficial No. 49.246 del 17 de agosto de 2014. 7.4.
Las anomalías evidenciadas luego de rehacer el procedimiento administrativo establecido en la Resolución 840 de 2014 Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 36 32.- Se demostró que, no empero lo anterior, una vez más el municipio de San Cristóbal remitió los documentos, de manera extemporánea a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
Así se desprende de la comunicación enviada el 18 de noviembre de 2014, en la que esta entidad informó al alcalde del municipio de San Cristóbal que “el plazo establecido para la entrega en la UNGRD de dicha información por parte de los CMGRD, venció el pasado 17 de octubre de 2014, (…) Es decir, que su solicitud fue presentada de manera extemporánea a la UNGRD y por ende no puede ser tenida en cuenta para iniciar la actuación administrativa dispuesta, conforme a la Resolución No. 840 de 2014”40. 33.- De nuevo, lo relatado dio lugar a la interposición de sendas tutelas por parte de los damnificados del municipio de San Cristóbal, quienes solicitaron que se amparara su derecho a la vivienda digna y al debido proceso. 34.- Así, en sentencia del 16 de enero de 2015, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San Cristóbal decidió tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, vivienda digna y dignidad humana de los accionantes señores Abel Guerrero Orozco, Adalberto Jiménez Castilla, Adanith María Cueto Morales y todos los demás que suscribieron la acción de tutela, en calidad de damnificados directos de la Temporada invernal del segundo semestre del año 2011 del municipio de San Cristóbal, tras constatar otra vez la presencia de irregularidades administrativas que truncaban la finalización del trámite determinado para la entrega de los apoyos económicos.
Consecuencialmente, resolvió: • Ordenar al Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres (CMGRD) de San Cristóbal que reenviara el censo y todos los documentos requeridos en la Resolución 840 de 2014 al CDGRD para lo de su competencia. • Ordenar al Consejo Departamental de Gestión de Riesgo de Desastres (CDGRD) de Bolívar para que, una vez recibido el censo de damnificados de San Cristóbal, continuara con el trámite administrativo previsto en la Resolución 840 de 2014 sin excusas de extemporaneidad, de acuerdo con sus competencias en coordinación con el CMGRD hasta la culminación de la actuación allí descrita. • Ordenó a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres que continuara el trámite consignado en la Resolución 840 de 2014, sin excusas 40 Folios 1 y 2 de la carpeta DVD 2280.
Audiencia del expediente escaneado. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 37 de extemporaneidad, con arreglo a sus competencias en relación con los damnificados de la ola invernal de San Cristóbal. 35.- Se desconoce el estado de cumplimiento de las mencionadas ordenes impartidas en sede de la referida acción constitucional. 36.- En atención al contexto fáctico y jurídico planteado se pasará analizar los cargos de la apelación. 8.
El daño 37.- Se recuerda que el daño alegado consiste en la falta de reconocimiento de la ayuda económica decretada en la Resolución 074 de 2011 en favor de los demandantes quienes afirmaron ser damnificados directos con la ola invernal del segundo semestre de 2011. 38.- Para resolver el punto en controversia, la Sala parte de precisar que conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En desarrollo de este postulado constitucional y con el fin de estructurar la responsabilidad patrimonial del Estado corresponde el análisis sobre la existencia de un daño que estando debidamente demostrado determina el posterior juicio de imputación para efectos de imponer la eventual obligación reparatoria en cabeza del demandado. 39.- En ese orden y para satisfacer la finalidad primaria de la responsabilidad patrimonial del Estado, el primer elemento que debe analizarse es la configuración de un daño sin cuya existencia resulta improcedente adentrarse en el estudio de los demás requisitos estructurales de la responsabilidad, pues no habrá objeto para un juicio de imputación que incluye, entre otros, la calificación de antijuridicidad a las voces del artículo 90 C.P. 40.- De esta manera entonces, el daño entendido como la afectación, vulneración Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 38 o lesión a un interés legítimo y lícito41 42 es el primer elemento que debe quedar certera y suficientemente probado -en tanto no es posible presumirlo-, sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria.
En este sentido la doctrina nacional expone: “[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso. Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”43. 41.- El daño –para que sea indemnizable– debe ser cierto44, es decir, que su existencia sea real, demostrada sin duda alguna y no eventual o hipotética; debe ser personal, es decir que solo quien lo sufre puede demandar su reparación45.
Y también debe ser determinado o determinable, esto es, que se puedan concretar claramente sus características. 42.- Además, el daño debe ser probado. De esta manera, tratándose de la prueba del daño, el artículo 167 del Código General del Proceso, prescribe: “Incumbe a las 41 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 2 de junio de 2023, Expediente 61.340. 42 Por su parte, el Doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como“…toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”.
En Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, universidad de París 2 Panthéon- Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: “Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado”, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva “La responsabilidad extracontractual del Estado”.
XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35. Esta definición de Daño fue adoptada por la Corte Constitucional en sentencia SU 080 de 2020 43 Hinestrosa, Fernando. Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 36. 44 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de diciembre de 2006, Expediente No. 13.186 ““…el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético.
Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública”. Ver en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 13 de abril de 2000, Expediente No. 11.892: “En el caso concreto, sin embargo, no es necesario avanzar en el análisis de la antijuridicidad del daño sufrido, pues como se dejó expuesto antes, no hay lugar a reparar el perjuicio moral reclamado porque no se probó su existencia.” 45 Henao Pérez Juan Carlos, El Daño, Universidad Externado de Colombia, Primera Edición Julio 1998, P. 88 y 104 Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 39 partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen”.
De ahí que no es suficiente que “en la demanda se hagan afirmaciones sobre la existencia del daño, porque el demandante no puede limitarse, si quiere sacar avante su pretensión, a hacer afirmaciones sin respaldo probatorio”46: 43.- Con sujeción al panorama normativo, jurisprudencial y doctrinario expuesto, la Sala considera que en el caso no se demostró la configuración del daño alegado, materializado en la falta de pago del auxilio económico decretado en favor de los damnificados directos con la invernal del segundo semestre de 2011, por las razones que se expondrán enseguida: 44.- Al respecto, el recuento fáctico plasmado en precedencia permite identificar e individualizar la existencia de dos períodos cruciales respecto del procedimiento de reconocimiento de ayuda económica para las familias víctimas del fenómeno de “La Niña” acaecido en el segundo semestre de 2011. 44.1.- El primero de ellos inició con ocasión de la orden prescrita en la Resolución 074 de 2011, dirigida al reconocimiento y entrega de los recursos en cuantía de hasta $1’500.000 en favor de los damnificados directos con las fuertes precipitaciones en todo el territorio nacional y culminó con la expedición de la sentencia T-648 del 13 de septiembre de 2013, en la que la Corte Constitucional puso de presente sendas irregularidades en el referido trámite y se ordenó rehacer la actuación administrativa. 44.2.-El segundo surgió con la Resolución 840 de 2014, en la que la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, en cumplimiento de la sentencia T-648 del 13 de septiembre de 2013, dispuso los pasos que debían adelantase nuevamente para el cometido anunciado y finalizó con la sentencia del 16 de enero de 2015 del Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San Cristóbal, por la cual previno a las entidades del sistema de prevención de desastres que continuaran con los pasos de verificación del cumplimiento de los requisitos para la entrega de las ayudas sin excusas de extemporaneidad en la remisión de las planillas. 46 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2021, Rad. 50802 [fundamento jurídico 4.3].
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 40 45.- En ninguna de las dos fases enunciadas se acreditó que los accionantes cumplieran con los requisitos para acceder al auxilio económico. 46.- En lo que respecta a la primera, quedó sentado que las entidades integrantes del sistema de prevención de desastres iniciaron una serie de actuaciones tendientes a llevar a cabo el desembolso, para cuyo propósito previeron el cumplimiento de los requisitos por parte de los acreedores del subsidio y unos plazos para que las autoridades locales remitieran los censos y sus soportes a la Unidad Nacional.
Los requisitos quedaron consignados tanto en la Resolución 074 de 2011 como en la circular del 16 de diciembre de 2011. Así al tenor de esas disposiciones, el afectado directo era la familia residente en la unidad de vivienda afectada al momento del evento que hubiera sufrido daño directo en el inmueble y bienes muebles al interior del mismo, ocasionados por los eventos hidrometeorológicos de la segunda temporada de lluvias en el período comprendido entre el 01 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011 en el territorio nacional.
Y para ser beneficiarios de la ayuda se requería ser cabeza de hogar damnificado por la segunda temporada de lluvias, en el lapso antes señalado. Habitar el primer piso de la vivienda afectada. Estar registrado en la planilla correspondiente, avalada por los CLOPAD y CREPAD. A su turno, el referido listado debía contener información relativa a los pormenores de la afectación que servía de fundamento para la entrega de la ayuda, tales como la fecha del evento.
El lugar de su ocurrencia y su dirección: barrio, condominio, conjunto residencial, vereda, resguardo, si era rural o urbano. El tipo de evento causante de la afectación (inundación, avalancha, deslizamiento, granizada, tormenta eléctrica, tornado y vendaval). Así mismo correspondía indicarse en los registros el número de personas que habitaban la vivienda afectada, en el primer piso, incluido el jefe del hogar, precisando si la vivienda fue destruida o averiada, así como si la vivienda era propia o arrendada.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 41 Los datos descritos debían ser recopilados y consignados por el Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres CLOPAD del respectivo municipio, en este caso, de San Cristóbal, entidad encargada de levantar la información de campo, diligenciar el censo y realizar el diagnóstico de la afectación de manera individualizada respecto de cada familia.
Con todo, no bastaba con que este organismo municipal hiciera acopio de esos datos; resultaba indispensable, además, que remitiera esa documentación junto con los soportes que le sirvieran de sustento al Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres CREPAD de Bolívar47. Sería la instancia regional la que, de conformidad con los términos de la Resolución 074 de 2011 y la circular del 16 de diciembre de 2011, determinaría el cumplimiento de los requisitos señalados, a través del otorgamiento de su respectivo aval.
Solo una vez agotado este paso, los documentos serían enviados a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres. Sin embargo, lo acontecido en el caso del trámite administrativo en relación con los damnificados de San Cristóbal no ofrece elementos para advertir el cumplimiento de los mencionados requisitos. En efecto, reposa en el expediente el censo48 de los damnificados de la ola invernal, en el que se identifica el nombre de los jefes de hogar, su cédula y el barrio.
Ese listado se acompañó con una certificación -sin fecha- expedida por el Secretario de Planeación y Obras Públicas del municipio de San Cristóbal que da cuenta de que, como consecuencia del desastre invernal del segundo semestre de 2011, en el periodo comprendido entre el 1 de septiembre y el 10 de diciembre de 2011, se causaron grandes pérdidas y afectaciones en unidades de vivienda que sufrieron daño en los inmuebles y en su interior. 47 Así lo corroboró la Oficina de Gestión de Riesgos de Desastres de Bolívar en informe rendido el 29 de mayo de 2019, ante el Tribunal en cumplimiento del auto de pruebas.
“Así mismo, es conveniente manifestar que, la condición de damnificado directo, no podía ser ostentada de pleno derecho sin acreditarse los requisitos mínimos establecidos por la UNGRD, razón por la cual, no era prudente avalar las planillas de apoyo económico si dentro de las mismas, no se anexaban las pruebas fehacientes que indicaran de manera sumaria la situación de debilidad manifiesta, de quién era acreedor del pago de la subvención económica.
Folios 2249 a 2251 del cuaderno 10. 48 Se limitó a trascribir que se trataba de la segunda ola invernal de 2011, sin precisar el suceso que provocó la aceptación si inundación, avalancha, derrumbe, deslizamiento etc. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 42 Sin embargo, a dichos documentos no se anexaron los soportes que acreditaran su ocurrencia con las especificaciones que se exigía informar respecto de cada núcleo familiar, como lo imponía la normativa que regulaba la materia bajo estudio.
Tampoco en las planillas49 tituladas “Formato para el censo y registro de hogares afectados por situación de desastre, calamidad o emergencia”. En lo que concierne a ese documento nota la Sala que fue diligenciado de manera incompleta, pues más allá de enunciar el jefe de hogar y la composición del grupo familiar, no identificó la clase de evento causante de la afectación, ni la fecha de su ocurrencia, ni el tipo de suceso causante de los daños, menos aun si se trataba de viviendas ubicadas en la primera planta de la edificación que eran las únicas que habrían de resultar beneficiarias del auxilio Ante esas falencias no se cuenta con elementos para establecer si los afectados realmente eran damnificados directos de la oleada invernal del segundo semestre de 2011 y si se encontraban en los supuestos contemplados para resultar favorecidos con la entrega de las ayudas económicas.
En ese sentido, no bastaba con que se diligenciara el censo con información incompleta que ninguna información brindaba sobre la afectación sufrida por cada uno de los inscritos y la situación particular de cada una de las viviendas Se recuerda, al respecto, que la verificación de esos datos debía realizarse igualmente a instancia del CREPAD, organismo que debía otorgar su aval tras la revisión de los listados y los documentos que le servían de sustento.
Sin embargo, en este caso, en lo que hace a la primera fase aludida, no se llegó a ese punto dado que cuando se remitió el censo por parte del órgano local este no fue admitido por extemporáneo, situación que tornó en inviable el otorgamiento del aval por el CREPAD. Es esta misma circunstancia la que conduce a la imposibilidad de establecer si en esa fase de revisión por parte de la autoridad regional se demostró la condición de damnificados directos de las personas registradas en los censos. 49 Visibles en los CDS 2232 y 2233 de la carpeta Audiencias de la carpeta escaneada, enviada por el Tribunal de origen en cumplimiento del auto del 15 de julio de 2025.
Índice 49 aplicativo SAMAI. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 43 47.- En lo que concierne a la segunda etapa delimitada anteriormente, se tiene que la acreditación de los requisitos para demostrar la condición de damnificados directos con la ola invernal de 2011 para el reconocimiento y entrega del apoyo económico, se vigorizó con la decisión adoptada por el Corte Constitucional en sentencia T- 648 del 13 de septiembre de 2013.
Muestra de ello son los requerimientos introducidos en la Resolución 840 de 2014 - a los que se hizo expresa alusión en precedencia- respecto del carácter mandatorio de adjuntar los documentos y evidencias que sirvieran de fundamento para demostrar la ocurrencia de la afectación de cada una de las personas enlistadas en los censos remitidos para poder otorgar el respectivo aval por parte del órgano departamental, al extremo de prevenir que, en caso de no contar con los referidos soportes, se debían abstener de rehacer la actuación encaminada a obtener la entrega de los apoyos económicos.
El reforzamiento de estas exigencias obedeció a que las irregularidades observadas en el trámite administrativo dispuesto en la Resolución 074 de 2011 trascendieron del ámbito de la extemporaneidad. En efecto, la frustración en la entrega de los recursos se produjo no solo por cuenta del envío tardío de los censos por parte de los CLOPAD a los CREPAD.
Fueron múltiples las anomalías concurrentes en la actuación ordenada en ese acto administrativo, según lo puso de relieve la Corte Constitucional en el pronunciamiento en el que ordenó rehacerlo, tales como el envío de documentos que no guardaban relación con el episodio de lluvias del segundo semestre de 2011 sino ocurridos en otra temporada; o la inclusión en el censo de personas que no residían en los municipios afectados y que no resultaron cobijados por los estragos de los episodios invernales.
Sobre ese punto, en la sentencia T-648 de 2013 la Corte Constitucional dejó sentado: “… que es posible no sólo en este caso, sino que este sucediendo en otros municipios del país, incluso diferentes a los acá estudiados, que hayan personas que estén solicitando el subsidio y que no sean residentes en el municipio, que no sean cabezas de hogar o que en no habiten el primer piso de la vivienda afectada, en conclusión que sean personas que no cumplen con los presupuestos de la Resolución 074 de 2011 y de las circulares del 16 de Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 44 diciembre del mismo año y por lo tanto no tendrían derecho a acceder a lo pretendido en la presente acción de tutela.
Este tipo de sospecha, así como las diferentes situaciones manifestadas por las partes amerita una fuerte intervención en este proceso por parte de los entes de control”. Es así que, en procura de atender el fallo de la Corte Constitucional y conjurar las situaciones irregulares y fraudulentas que se estaban presentando en torno al reconocimiento de subsidios, la Unidad Nacional, al dictar la Resolución 840 de 2014, dispuso la implementación de acciones tendientes a endurecer la prueba sobre la calidad de damnificados directos por la ola invernal del segundo semestre de 2011, para solo así acceder al amparo financiero concedido.
No hay evidencias en el expediente en cuya virtud se pueda colegir que en la analizada segunda etapa se observaron tales requisitos en cuanto a la demostración de la afectación concreta padecida por cada uno de los demandantes en los términos plasmados en la Resoluciones 074 de 2011 y 840 del 2014. A propósito de ese aspecto, si bien en el expediente reposa una constancia expedida el 10 de diciembre de 2013 por la personera municipal de San Cristóbal, en la cual se registró “Que como consecuencia de la ola invernal ocasionada por el fenómeno de la Niña, específicamente la del segundo semestre del año 2011 en el periodo comprendido» entre el primero de Septiembre y el diez de Diciembre, en esta jurisdicción se originaron grandes pérdidas materiales y afectaciones en las viviendas dejando como consecuencias daños en los inmuebles y de bienes al interior de las mismas”50, ciertamente tal documento no pasa de ser una afirmación genérica y abstracta que aun cuando describe un acontecimiento, no reúne las condiciones de especificidad y concreción respecto de las circunstancias particulares de la alegada afectación padecida por cada uno de los accionantes en sus inmuebles de habitación. Adicionalmente, de lo que se tiene noticia es que el secretario del interior de la gobernación de Bolívar, mediante oficio del 29 de octubre de 201451, devolvió los “documentos” para acceder al pago del auxilio, al alcalde de San Cristóbal por 50 Folio 166 del cuaderno 1. 51 Folio 379 del cuaderno 1.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 45 haberlos remitido fuera del plazo establecido y que el mandatario municipal le reiteró la solicitud de que fueran recibidos a través de oficio 14-00787352.
No obstante, se ignora a cuáles documentos se hacía referencia, así como el contenido de los mismos, lo que impide constatar por esta instancia si tales elementos resultaban pertinentes, idóneos y suficientes para acreditar la condición de damnificados directos de quienes figuraban en el censo. Igual situación, en punto a su indeterminación, se predica de la comunicación remitida el 4 de noviembre de 201453 por el alcalde de San Cristóbal a la UNGRD, misiva en la que se mencionó que se enviaban unas planillas con el reporte de afectados para obtener el desembolso de los auxilios.
Con todo, se recuerda que anteriormente se apreció que las planillas en comento no estaban diligenciadas acorde con la información exigida en la Resolución 074 de 2011 y en la circular del 16 de diciembre de la misma anualidad para extraer de su contenido la calidad de damnificados directos. De otro lado, ningún elemento adicional ofrece los testimonios decretados, en auto de 22 de abril de 2019, de los residentes del municipio de San Cristóbal, José Guillermo Zapata Rodríguez54 y Valentín Jacome Zapata55, ambos coincidentes en afirmar que se produjeron afectaciones en las viviendas de los habitantes de ese 52 Folios 380 a 382 del cuaderno 1. 53 Folios 596 a 598 del cuaderno 1. 54 En su declaración indicó que en el segundo semestre de 2011 se presentaron fuertes aguaceros en el municipio y las familias que allí habitaban fueron afectadas.
Porque debieron salir de sus casas y eso les produjo daños psicológicos. Dijo que no podía especificar quienes fueron los afectados. Solo mencionó a Benigno Escobar, Lacidez Guerrero, Inés Rodríguez -ninguno de ellos forma parte del grupo actor-. Narró que hubo inundaciones causando daños materiales en sus viviendas. Añadió que los pobladores hicieron muchas protestas en el año 2012 y 2013 ante la alcaldía y los colegios, porque no se les dio ayuda económica, a diferencia de lo ocurrido en otros municipios, como Soplaviento.
Advirtió que él recogió mucha gente para auxiliarla porque las autoridades no brindaban ayudas. Aseveró que los habitantes no han superado el suceso y se sienten excluidos del territorio nacional. DVD 2258 carpeta audiencias del archivo escaneado, enviado por el Tribunal de origen en cumplimiento del auto del 15 de julio de 2025. Índice 49 aplicativo SAMAI. 55 El testigo Valentín Jacome Zapata, residente del municipio de San Cristóbal, afirmó que las casas venían averiadas desde 2012 y con el fenómeno de 2011 se terminó de agravar la afectación con la lluvia; señaló que en 2012 los habitantes salieron a protestar porque en el municipio de Soplaviento sí dieron ayuda gubernamental pero no en San Cristóbal.
Dijo que la mayoría del pueblo quedó afectado con la lluvia pero que no podía suministrar nombres. Declaró que el Estado no brindó ayuda a los damnificados. DVD 2258 carpeta audiencias del archivo escaneado, enviado por el Tribunal de origen en cumplimiento del auto del 15 de julio de 2025. Índice 49 aplicativo SAMAI. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 46 municipio con ocasión de la ola invernal del segundo semestre de 2011, sin especificar la situación concreta de lo sucedido en el caso de los demandantes. 48.- Alcanzada esta altura de la providencia, de manera articulada con lo advertido, la Sala estima necesario poner de presente que aun cuando no se desconoce que era al organismo municipal del sistema de riesgo de desastres al que le asistía el deber de recopilar la información referente a la ocurrencia del siniestro y la situación particular de cada uno de los censados para remitirla al CREPAD, información que según se ha dejado expuesto, no figura en el proceso, tal falencia, no obstante ser censurable, no relevaba a los accionantes de satisfacer en esta sede litigiosa la carga de la prueba enfocada a demostrar su condición de damnificados directos y de acreedores de los recursos concedidos por la situación de emergencia ecológica en los términos y bajo las prevenciones consignadas en la Resolución 074 de 2011 y 840 de 2014.
Dicho esto, cabe anotar que, contrario a lo advertido por los recurrentes, la condición de damnificados no se derivaba de forma automática del hecho de encontrarse inscritos en el censo de afectados de la ola invernal de 2011. Para ese propósito era indispensable demostrar, tal como lo consideró el a quo, por cualquier medio de prueba regulado en la legislación procesal, que el inmueble afectado se hallaba en la primera planta, cuál fue el evento meteorológico causante de la afectación, la fecha de su ocurrencia, la dimensión o tipo daño, esto es, si fue una avería o conllevó su destrucción. Este entendimiento ha sido igualmente prohijado por la Sección Tercera en casos análogos en los que se ha considerado que la sola inclusión en el censo de afectados por la ola invernal de 2011 no traducía per se la demostración de la condición de damnificados directos: “Como se aprecia en el listado entregado por el FOPAE el 28 de febrero de 2012, no es posible concluir que las personas allí registradas ostentaran la calidad de beneficiarias del auxilio económico al tenor de lo dispuesto en la Resolución No. 074 de 2011, modificada por la Resolución No. 002 de 2012, actos administrativos que no podían ser desconocidos por ninguna autoridad o por esta instancia judicial, toda vez que, al no haber sido enjuiciada su validez, estaban llamados a mantener su presunción de legalidad y sus efectos vinculantes.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 47 (…). “En otras palabras, la inclusión de los integrantes del grupo actor en el censo, por sí sola, no los convertía automáticamente en acreedores del apoyo económico creado para el restablecimiento de los deterioros sufridos en los bienes de los afectados, en razón a que, para ese propósito, era indispensable verificar que se hubiera presentado el padecimiento material directo en sus muebles o inmuebles de habitación, circunstancias que, según lo evidenció la UNGRD al revisar el contenido del censo entregado el 29 de febrero de 2012, no se acreditaron, a pesar de estar enlistadas en el pluricitado registro; por el contrario, en la gran mayoría de los casos se trató de familias que no sufrieron ningún tipo de afectación directa en su inmueble o muebles y que ni siquiera se encontraban en manzanas de afectación directa y en ninguno de los eventos, se determinó que fueran personas que residían en los primeros pisos de los bloques impactados con las inundaciones”56.
De este derrotero emerge con nitidez que solo a partir de la demostración del cumplimiento de los requisitos previstos en la Resolución 074, y la circular del 16 de diciembre de 2011 se determinaba la procedencia del reconocimiento del amparo y se activaba el beneficio económico, máxime cuando en el curso de este trámite se evidenciaron irregularidades, no solo de parte de las entidades estatales sino también de terceros que procuraban burlar el cumplimiento de esas exigencias para acceder a los auxilios.
Con base en estos planteamientos, propio resulta concluir que en cuanto el menoscabo patrimonial que alega haber padecido el grupo actor no recayó sobre un interés jurídico tutelado o, dicho de otro modo, sobre un interés que hubiera adquirido un status consolidado y protegido por la legislación aplicable, esa circunstancia impide configurar el daño aducido.
No bastaba con esgrimir que se produjo un detrimento por causa del no reconocimiento de los auxilios económicos ordenados por el Gobierno Nacional. Para que se estructurara el daño reclamado, era necesario demostrar que los recursos no fueron desembolsados pese a que los accionantes reunían las condiciones establecidas por el ordenamiento para ser reconocidos como damnificados directos de la ola invernal del segundo semestre de 2011 y, 56 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 31 de julio de 2020, exp.
AG 2013-00488, C.P. Marta Nubia Velázquez Rico. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 48 consecuentemente, acreedores de la entrega de los dineros determinados en los actos administrativos que enmarcaron la declaratoria de la emergencia. En efecto, la ausencia de prueba de la calidad de damnificados directos de la ola invernal por parte de los actores se opone a la certeza del daño, atributo del cual solo estaría revestido ese elemento de la responsabilidad siempre que se hubiera acreditado que existía el derecho a recibir los auxilios económicos y que no obstante ello, no fue reconocido en favor de aquellos.
Sin embargo, la titularidad de ese derecho económico respecto de los actores incluidos en el censo de afectados no solo quedó en el plano de la incertidumbre ante la falta de acreditación concerniente a la condición de damnificados directos, sino también por otra especial circunstancia que en este punto se torna relevante traer a colación. 49.- Conviene recodar, de acuerdo con lo reseñado en acápite precedente, que con posterioridad a la expedición de la Resolución 840 de 2014 la que, en cumplimiento de la sentencia T-648 de 2013, ordenó rehacer el procedimiento administrativo precitado, en el caso del municipio de San Cristóbal nuevamente se advirtieron anomalías en los tiempos de traslados del censo de damnificados al Consejo Departamental para la Gestión de Riesgo de Desastres de Bolívar, lo que condujo a que se acudiera a la instancia judicial mediante acciones de tutela encaminadas a solicitar la protección del derecho al debido proceso y a la vivienda digna de los habitantes de ese ente territorial.
Como resultado de esa situación, en sentencia del 16 de enero de 2015, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San Cristóbal tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, vivienda digna y dignidad humana de los demandantes. En mérito de esa decisión se ordenó tanto al Consejo Municipal de Gestión de Riesgo de Desastres (CMGRD) de San Cristóbal como al Consejo Departamental de Gestión de Riesgo de Desastres (CDGRD) de Bolívar que continuaran con el trámite administrativo implementado en la Resolución 840 de 2014, sin excusas de extemporaneidad hasta la culminación de la actuación allí descrita.
Está visto que al haber dispuesto que en el caso del municipio de San Cristóbal se reactivara el trámite para el reconocimiento de los auxilios de los afectados directos Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 49 sin que pudieran oponerse razones de extemporaneidad como las que hasta ese entonces se habían enrostrado por el CMGRD y la UNGRD, se superaron los motivos que habían truncado el reconocimiento de los auxilios para los afectados en esa localidad y se dispuso proseguir el procedimiento hasta su finalización, es decir, hasta la etapa en que se verificara el cumplimiento de los requisitos contemplados en la Resolución 074 para proceder a los respectivos desembolsos.
De allí se impone concluir que la actuación administrativa adelantada con la citada finalidad no culminó con la devolución de los censos al municipio de San Cristóbal por haber sido allegados fuera de los plazos. Por el contrario, continuó con las fases subsiguientes en curso de las cuales correspondía la acreditación de la condición de damnificados directos de las personas incluidas en los listados por parte del órgano departamental, siendo al interior de esa actuación en la que se determinaría el reconocimiento y entrega de los recursos.
Así, incluso, lo puso de presente la misma parte actora al sostener en la reforma de la demanda que: Con Fundamento en lo anterior ordenó [se refiere a la sentencia de tutela del 16 de enero de 2015] que se surtieran los procedimientos correspondientes tendientes a viabilizar el recibo de la ayuda por parte de estos sujetos de especial protección Estatal, pero más allá de que por la Vía Constitucional se obtenga el pago de la ayuda, que correspondería a la parte Material de la presente demanda, todo estos errores han generado Daños y Perjuicios del Orden Inmaterial que se hace necesario resarcir porque los padecimientos a los que han sido sometidos por la Desprotección Estatal han causado en estas Familias.
La Sala desconoce el resultado de ese procedimiento en relación con los afectados del municipio de San Cristóbal, esto es, si en desarrollo de las fases adelantadas por el CMGRD finalmente se demostraron los requisitos para el reconocimiento y entrega de los dineros pretendidos, situación que, se reitera, riñe con la certeza del daño que ahora se pide resarcir. 50.- En secuencia con lo anotado, tampoco se estima acertado el argumento del extremo activo, en cuya virtud pretende distorsionar la concreción del daño reclamado, consistente en la falta de reconocimiento de la ayuda económica decretada en la Resolución 074 de 2011 en favor de los demandantes en calidad de damnificados directos con la ola invernal del segundo semestre de 2011, para en su lugar hacerla extensiva a los daños inmateriales que se afirma haber padecido con ocasión del no pago de esos recursos.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 50 Es esa precisamente la intención que extrae la Sala de la afirmación consignada en la reforma de la demanda, según la cual, al margen de que se paguen en sede de las acciones de tutela los auxilios económicos a los actores, en cualquier caso, se produjeron perjuicios inmateriales que deben ser reconocidos.
No puede perderse de vista que la base de la presente reclamación estriba en que no se pagaron unos recursos a quienes ostentaban el derecho de recibirlos. Partiendo de esta premisa, el reconocimiento de los perjuicios inmateriales y materiales que se persigue solo sería plausible si se hubiera demostrado el daño que sirvió de fundamento para solicitarlos. 51.- De contera, la falta de acreditación del daño en el que se edifica la demanda descarta la procedencia del reconocimiento de los perjuicios inmateriales y materiales57 que supuestamente se causaron con su acaecimiento. 52.- Por las razones expuestas, la Sala encuentra infundados los cargos del recurso de apelación que se resuelve y concuerda con la decisión impugnada mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda por falta de acreditación del daño alegado. 9.
Conclusión 53.- Esta Subsección MODIFICARÁ la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2022, por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la cual se declaró la falta de legitimación en la causa por activa de los demandantes, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda. 10. Costas 57 Esta consideración cobija igualmente lo concerniente a los perjuicios concretados en el pago de honorarios a abogado para la formulación de una acción de tutela en representación de los miembros del grupo, hecho que, además, no estar demostrado en el proceso, ya que se bien se acreditó la interposición de la acción constitucional que dio como resultado la sentencia del 16 de enero de 2015, dictada por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de San Cristóbal que extendió sus efectos a todos los habitantes de San Cristóbal en cuanto ordenó continuar el trámite administrativo del reconocimiento para el pago de los auxilios económicos a los damnificados directos, lo cierto es que no se evidencia que fueran los ahora accionantes quienes otorgaron poder a algún abogado para su interposición como tampoco está probado el supuesto pago de honorarios en favor de algún profesional del derecho.
Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 51 54.- Habida cuenta de que para este proceso se aplica el artículo 188 del CPACA, de conformidad con el artículo 365 del Código General del Proceso, en la presente providencia se impondrá la condena en costas a cargo de la parte vencida, es decir, la parte demandante. 55.- Procede la Sala a fijar las agencias en derecho correspondientes, para que se tengan en cuenta en la liquidación de costas. 56.- Para el efecto, de conformidad con el numeral 4 del artículo 366 del mismo Código, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere58.
Siguiendo el Acuerdo 1887 de 2003, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda59, se observa que, al tenor de su artículo 6, en el medio de control de reparación de perjuicios causados a un grupo, en segunda instancia, las agencias en derecho se tasarán: “Hasta un salario mínimo mensual, legal vigente”.
A partir de lo expuesto, se fijan las agencias en un (1) salario mínimo mensual legal vigente, a cargo de la parte vencida, en este caso la parte demandante y en favor de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD, por ser la única integrante del extremo pasivo que alegó de conclusión en segunda instancia. 58 “Acuerdo 1887 de 2003 Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.
“ARTÍCULO 3º. Criterios. (…), tendrá en cuenta la naturaleza, la calidad y la duración útil de la gestión apoderado por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes siempre que sean equitativas y razonables”. “(…).“Artículo 4º—Fijación de tarifas. Las tarifas máximas de agencias en derecho se establecen en salarios mínimos mensuales legales vigentes, o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia. “Artículo 6º.
Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho “(…). 3.2. acciones populares y de grupo. (…). Segunda instancia Hasta un salario mínimo mensual, legal vigente. 59 La demanda se presentó el 30 de enero de 2014. Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 52 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2022, por el Tribunal Administrativo de Bolívar mediante la cual se declaró la falta de legitimación en la causa por activa de los demandantes, con sustento en las consideraciones que anteceden y en su lugar se dispone: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Condenar en costas por la segunda instancia. Para el efecto, se fijan como agencias en derecho un (1) salario mínimo mensual legal vigente, a cargo de la parte vencida y en favor de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD.
TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE60 60 Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado Radicación: Demandante: Demandado: Asunto: grupo 130012333000201400125 01 (69982) Tomasa Julio Ortiz y otros Municipio de San Cristóbal – Bolívar y otros Reparación de perjuicios causados a un 53 NICOLÁS YEPES CORRALES VF digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.