www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal Demandado: Procuraduría General de la Nación y Departamento del Huila Tema: Sanción disciplinaria.
Servidor público de elección popular. Decisión: Sentencia accede a las pretensiones. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Pretensiones de la demanda. Primero: La parte demandante solicitó la nulidad de los siguientes actos administrativos: • Fallo disciplinario del 4 de junio de 20151, mediante el cual la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación sancionó disciplinariamente al señor Delio González Carvajal, con seis (6) de meses de suspensión en el ejercicio del cargo como Alcalde Municipal de Garzón (Huila). • Decreto N° 2227 del 1° de julio de 2015,2 proferido por el Gobernador del Huila, a través del cual se dio cumplimiento a citada la sanción disciplinaria.
Segundo: A título de restablecimiento del derecho, solicitó: • Se ordene a la Procuraduría General de la Nación pagar todos y cada uno de los factores salariales y prestacionales dejados de recibir por el señor 1 Folios 533 a 563 del cuaderno 3. 2 Folios 38 a 39 del cuaderno 1. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 Delio González Carvajal desde la fecha en que se le separó del cargo hasta el día 31 de diciembre de 2015, fecha en la que terminó su periodo como Alcalde Municipal de Garzón (Huila). • El pago de 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto de daño inmaterial sufrido por el demandante con ocasión de la sanción impuesta. • Que en todos los reconocimientos económicos a que haya lugar se liquiden y se ordene el pago de interés. • Que se elimine del sistema de antecedentes disciplinarios el registro de la sanción impuesta. 1.2 Hechos que fundamentan la demanda.
Como hechos relevantes, el apoderado judicial del demandante señaló los siguientes: Mediante Decreto N° 147 de 12 de mayo de 2012, el Alcalde Municipal de Garzón (Huila) nombró a la señora Carolina Pineda Valencia, en el cargo de Directora del Departamento Administrativo Jurídico de ese municipio. Por Decreto N° 052 de abril 1 de 2013, el actor declaró insubsistente el citado nombramiento y, al día siguiente, lo notificó a la interesada.
A través de Decreto N° 054 de 2 de abril de 2013, el accionante revocó la decisión reseñada anteriormente y lo comunicó a su destinataria ese mismo día. El 5 de abril de 2013, la señora Carolina Pineda Valencia renunció al cargo de Directora del Departamento Administrativo Jurídico del municipio de Garzón (Huila), dimisión que fue aceptada mediante Decreto N° 058 de abril 9 de 2013, emitido por el disciplinado.
El 10 de abril de 2013, la Procuraduría Provincial de Garzón (Huila) realizó visita a las instalaciones de la alcaldía municipal, con la finalidad de hacer seguimiento a las acciones ejecutadas con ocasión al proceso atípico que, para la elección del Gobernador del Departamento del Huila, sería realizado el día 14 de abril de 2013. Con posterioridad a ese certamen, mediante Decreto 083 del 14 de mayo de 2013, fue provisto el empleo en mención, el cual estuvo vacante desde el 9 de abril de 2013, fecha en que se aceptó la aludida renuncia. El 19 de junio de 2013, el demandante presentó ante la Fiscalía Seccional de Garzón denuncia penal por la presunta destrucción, supresión u ocultamiento del Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 documento público que contenía la renuncia al cargo presentada por Carolina Pineda Valencia. Mediante escritos radicados los días 1° y 26 de agosto de 2013, la señora Carolina Pineda Valencia interpuso queja disciplinaria en contra del accionante, al considerar ilegal la decisión administrativa que determinó su retiro del servicio.
El 25 de septiembre de 2013, la Procuraduría Regional del Huila inició indagación preliminar en contra del señor Delio González Carvajal. Mediante auto del 30 de enero de 2014, esa dependencia ordenó adelantar actuación procesal verbal y citar a audiencia al hoy disciplinado. El 11 de febrero de 2014, la Viceprocuraduría General de la Nación reasignó la competencia de unos procesos disciplinarios y, de esta manera, designó a la Procuraduría Primera Delegado para la Vigilancia Administrativa como agencia especial para culminar el proceso disciplinario seguido en contra del demandante.
El 13 de noviembre de 2014, la citada dependencia emitió fallo de primera instancia a través del cual absolvió al señor Delio González Carvajal. Contra esta decisión la quejosa interpuso recurso de apelación. El 4 de junio de 2015, la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, sancionó disciplinaria al investigado con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 6 meses.
Mediante Decreto N° 2227 de 1° de julio de 2015, el Gobernador del Departamento del Huila dio cumplimiento a la aludida sanción, acto administrativo que fue notificado al demandante el día 2 de julio. 1.3 Fundamentos de derecho. Para el abogado de la parte actora, el fallo disciplinario sometido a juicio vulneró las siguientes disposiciones: artículos 1, 2, 4, 5, 6, 25, 29, 121 y 124 de la Constitución Política, artículos 4, 5, 6, 9, 13, 20, 23, 128, 129, 141 y 142 de la Ley 734 de 2002.
En el concepto de violación, expuso lo siguiente: - El fallo disciplinario acusado viola las normas superiores en que debía fundarse, en especial el debido proceso, el principio de legalidad y de de certeza en la comisión de la falta disciplinaria. - El acto demandado interpretó en forma errada la restricción prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005, toda vez que, por tratarse de unas elecciones atípicas para elegir al Gobernador del Departamento Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 del Huila, la prohibición de modificación de la nómina solo operaba para la respectiva entidad territorial, es decir, en los empleos adscritos a la Gobernación del Huila.
Por tanto, la limitante en cita jamás rigió para los municipios del Huila. - El fallo sancionatorio parte de un hecho inexistente, pues el retiro del servicio de la señora Carolina Pineda Valencia no se produjo por el Decreto 052 del 1.º de abril de 2013 -la declaratoria de insubsistencia que fue revocada-, sino por la aceptación de la renuncia presentada el 5 de abril de 2013.
Es decir, de aceptarse la tesis de que la restricción si operaba para la nómina del municipio de Garzón, ha de concluirse que la ruptura del vínculo laboral se produjo conforme a una causal de excepción prevista en la ley frente a esa prohibición. - Por tanto, el acto acusado se emitió en contravía del derecho al debido proceso, la proscripción de toda forma de responsabilidad objetiva, el principio de legalidad de la falta disciplinaria y la presunción de inocencia. - El artículo 20 de la Ley 734 de 2002, impone a la autoridad disciplinaria la obligación de buscar la verdad material, la prevalencia de la justicia y el cumplimiento de los derechos y garantías aplicables al disciplinado, no obstante, en el fallo atacado se desatendió dicha norma, pues se impuso una sanción con fundamento en pruebas que no corresponden con los parámetros objetivos de justicia, ni con la verdad material.
Ello, en razón a que el Decreto 052 del 1.º de abril de 2013 jamás produjo efecto jurídico alguno. Sin embargo, es el único referente fáctico tenido en cuenta para sancionar al actor. - El fallo adolece de falsa motivación, pues sustenta la sanción disciplinaria en un hecho jurídico o conducta inexistente, al considerar que el retiro del servicio de la señora Carolina Pineda Valencia se produjo a través del Decreto 052 de 2013 -que declaró su insubsistencia y que posteriormente fue revocado- y no por el Decreto 058 de 2013 -que aceptó la renuncia irrevocable presentada por ella-. - El acto administrativo acusado violó el derecho de audiencia y de defensa, en tanto las pruebas y los argumentos de defensa favorables al investigado, no fueron valorados en esa decisión. De igual forma, se infringió el derecho constitucional al debido proceso, dado que no se apreció integralmente el material probatorio, sobre todo para concluir que el retiro del servicio de la quejosa se produjo, efectivamente, por la aceptación de la renuncia irrevocable presentada por ella.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 1.4 Contestación de la demanda. 1.4.1 El Departamento del Huila. Dentro de la oportunidad de ley, el Departamento del Huila contestó la demanda,3 oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones en ella contenidas.
Para ello, indicó que la actuación del Gobernador del Departamento se ciñó a la Constitución Política y a la ley, en tanto dio cumplimiento al fallo proferido por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. 1.4.2 La Procuraduría General de la Nación. Oportunamente contestó la demanda,4 oponiéndose a la prosperidad de sus pretensiones.
Con tales fines, alegó que las actuaciones disciplinarias adelantadas se sujetaron al orden jurídico vigente, más aún porque siempre se le garantizó al actor el ejercicio legítimo de sus derechos a lo largo del proceso. En relación con el argumento según el cual la restricción prevista en el parágrafo del artículo 38 de la Ley 996 de 2005 no era aplicable para la administración municipal de Garzón (Huila), sostuvo que si bien es cierto entre los departamentos y municipios obra autonomía e independencia, también existe, con base al artículo 298 de la Constitución Política, una estrecha relación administrativa y de coordinación que, en el marco del proceso electoral atípico surtido, puede influir en la decisión o elección, en la medida que los municipios pueden llegar a usar sus nóminas o la de sus entidades para favorecer los intereses de un determinado candidato.
En lo referente a que el retiro del servicio de la quejosa se dio como resultado de la renuncia presentada por ella y no a raíz de la declaratoria de insubsistencia, adujo que con la simple expedición del Decreto N° 052 del 1.° de abril de 2013 se desatendió la prohibición de modificar la nómina, por lo que, en el fallo no resulta relevante determinar si la quejosa presentó o no su carta de renuncia y, si la misma fue o no aceptada Finalmente, sostuvo que no le asiste razón al demandante cuando reprochó la ausencia de ilicitud sustancial por cuanto, de manera sumaria, el fallo disciplinario hizo saber al investigado que con su actuar infringió el principio de moralidad administrativa y de la función administrativa. 1.5 Sentencia de primera instancia. Mediante sentencia proferida el 28 de agosto de 20195, el Tribunal Administrativo del Huila negó las súplicas de la demanda. 3 Folios 779 a 782 del cuaderno 4. 4 Folios 801 a 820 del cuaderno 5. 5 Folios 2341 a 2357 del cuaderno 12.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Previa resolución de fondo del asunto, el a quo concluyó que el Decreto N° 2227 de 1° de julio de 2015, proferido por el Gobernador del Huila, no es un acto susceptible de control judicial, por devenir del cumplimiento de una orden administrativa sancionadora, razón por la que declaró fundada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por la pasiva del Departamento de Huila.
En cuanto a la controversia planteada, esa corporación judicial adujo: i) La Ley de garantías electorales no condicionó la restricción de modificar las nóminas de los entes oficiales a la celebración de comicios electorales típicos -entendidos como aquellos que, de ordinario, se celebran cada cuatro años-, sino por el contrario, la fijó como parámetro de aplicación frente todo proceso electoral que se celebre, incluso los que se denominan como atípicos. ii) Contrario a lo manifestado por el demandante, la ley de garantías electorales si se aplicaba al Municipio de Garzón, con ocasión de la elección atípica que, para el cargo de Gobernador, se celebraría el 14 de abril de 2013.
Ello, en razón a que, aunque ese certamen era de circunscripción departamental, no se podía desligar los efectos que los eventuales movimientos de personal realizados en el ámbito local, podrían generar frente a aquel nivel, máximo porque los habitantes de esa extensión territorial participarían como electores en esa contienda. iii) El Municipio de Garzón, al pertenecer al Departamento del Huila, estaba en la obligación de asegurar con objetividad y transparencia, que sus decisiones administrativas no influyeran en los comicios en mención. iii) En cuanto al argumento relacionado con que el retiro de la quejosa se produjo a través del acto administrativo que aceptó la renuncia por ella presentada y no mediante el decreto que declaró la insubsistencia de su nombramiento, expresó que este último acto produjo efectos durante un espacio mínimo de tiempo y, por esa sola razón -la escasa temporalidad-, no es posible pregonar la inexistencia de la falta reprochada. iv) La decisión administrativa proferida por el actor comporta la ilicitud sustancial echada de menos en la demanda -antijuridicidad de la conducta- pues, sin justificación alguna, desatendió el deber funcional que, en su calidad de servidor público, estaba obligado a observar, amén de que con ello también desconoció el principio de moralidad administrativa previsto en el artículo 209 superior. 1.6 Recurso de apelación. Inconforme con esa decisión, el apoderado de la parte demandante la recurrió en apelación.6 En su intervención, censuró que el tribunal de primera instancia hubiere negado las pretensiones de la demanda, pues a su juicio: 6 Folios 1900 a 1915 del cuaderno 10.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 - El a quo incurrió en los mismos defectos que adolece el fallo disciplinario demandado, por cuanto reafirmó la tipicidad de un comportamiento a partir de una interpretación extensiva de una norma jurídica -extender los efectos de la prohibición a una circunscripción territorial en la que no se estaban eligiendo autoridades locales-, cuando en materia disciplinaria lo procedente y correcto es hacer lo opuesto. - El fallador descartó el análisis material de los hechos para enfocar el debate en asuntos que resultan ajenos a la filosofía del derecho disciplinario y a aquellas categorías que lo integran, en especial, a la ilicitud sustancial. - La expedición del Decreto N° 052 de 1.° de abril de 2013, no afectó sustancialmente ningún deber funcional, pues nunca produjo las consecuencias en él previstas.
En su sentir, los efectos jurídicos de la decisión en mención nunca se materializaron, por tanto, el demandante no podía ser sancionado por la Procuraduría General de la Nación, porque la nómina oficial nunca se modificó. En tal sentido, reiteró que la desvinculación de la quejosa se produjo por la renuncia al cargo que ella presentó. - El fallo demandado desconoció la realidad y sancionó a un servidor público elegido por voto popular, por el solo hecho de expedir un acto defectuoso, sin determinar si la decisión fue ejecutada y representó en alguna forma una contrariedad para el quehacer del ente territorial. 1.7 Trámite correspondiente a la segunda instancia. 1.7.1 La admisión del recurso.
Mediante auto de fecha 1 de marzo de 2021,7 se admitió el recurso de apelación. 1.7.2 Alegatos de conclusión. A través proveído adiado 16 de agosto de 2022,8 se ordenó correr traslado a las partes y al agente del ministerio público para que presentaran sus alegatos de conclusión. En esta oportunidad procesal intervinieron la parte demandante, el Departamento del Huila y el Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación. Intervención del demandante.
Reiteró que el retiro del servicio de la quejosa no se produjo como consecuencia de la insubsistencia de su nombramiento, sino por la aceptación de la renuncia 7 Folio 1931 del cuaderno 10 8 Folio 1943 del cuaderno 10 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 al cargo que ella misma presentó de manera escrita, libre y voluntaria.
Intervención del Departamento del Huila. Solicitó confirmar la decisión apelada, en cuanto declaró fundada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Ello, en tanto reiteró que la decisión a través de la cual se suspendió al actor del ejercicio de su cargo como alcalde municipal, es un simple acto de ejecución no pasible de control judicial.
Intervención del Ministerio Público. Expresó que los medios probatorios recaudados dentro de la actuación disciplinaria fueron tenidos en cuenta de manera íntegra por el operador disciplinario, por lo que en el caso estudiado no se evidencia una afrenta a los derechos fundamentales de la parte actora, siendo suficientes dichos medios probatorios para acreditar la ilicitud sustancial de la conducta, entendida como la antijuridicidad formal (tipificación de determinada conducta atentatoria del correcto ejercicio de los deberes propios del funcionario) y la antijuridicidad material que corresponde a la violación de los principios que rigen la administración pública, tal como indicó la demandada en la sanción que aquí se cuestiona.
Sostuvo además que, en lo que atañe al control integral, el fallo disciplinario acusado atendió los deberes de motivación fáctica y jurídica, conforme a las normas que regulan el proceso disciplinario y la facultad sancionadora de la Procuraduría General de la Nación, pues se constató que el sujeto disciplinado conoció los cargos en forma clara, concisa y oportuna, pudo ejercer los medios de defensa y contradicción a lo largo del proceso disciplinario y la sanción impuesta se enmarca en los principios de proporcionalidad y razonabilidad.
Respecto de la ausencia de injerencia de las actuaciones del alcalde municipal en el proceso electoral del nivel departamental, amparado por la ley de garantías vulnerada con la conducta sancionada, se cae de su peso con el solo hecho de verificar que los habitantes del municipio de Garzón participan en los comicios para la elección del gobernador del departamento del Huila.
Bajo esa línea argumentativa, afirmó que no se trata aquí de la sujeción jerárquica o dependencia y subordinación entre las entidades territoriales, sino de las garantías a los electores para participar sin constreñimiento, intimidación o actuaciones de los alcaldes que incurran en las prohibiciones señaladas en la Ley 996 de 2005. Pues bien, precisado lo anterior, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 II.
CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. De conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9, esta Sala de Subsección del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación presentado. 2.2 Cuestión previa. El doctor Rafael Francisco Suárez Vargas, integrante de esta Sala de Decisión, manifestó estar impedido para intervenir en el debate y decisión de este asunto, en razón a que lo unen lazos de íntima amistad con los emisores de la decisión disciplinaria demandada, lo que, a su juicio, compromete su imparcialidad y objetividad para resolver el caso de marras -art. 141 # 9 del CGP-.
En ese sentido, esta Sala de Subsección, luego de valorar esa manifestación, acepta el impedimento presentado y, en consecuencia, separa al peticionario del conocimiento de este asunto. Así mismo, y en atención a que con esta resolución no se afecta el quorum decisorio, no se realizará la recomposición de la Sala. 2.3 Problema jurídico.
Le corresponde a la Sala establecer si la decisión disciplinaria de demandada -reseñada en esta providencia-, a través de la cual se sancionó al actor con suspensión en el ejercicio del cargo como Alcalde Municipal de Garzón (Huila), por el término de 6 meses, deben ser anulada. Sin embargo, antes de resolver este planteamiento, la Subsección, atendiendo a que la sanción disciplinaria recayó sobre un servidor público de elección popular, analizará si el acto administrativo que es materia de escrutinio se aviene a los parámetros que sobre restricción de derechos políticos y garantías jurisdiccionales están contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos10. 2.4 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto. 2.4.1 La competencia disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. En el título X de la Constitución Política -destinado a regular los órganos de control11-, fue creada la Procuraduría General de la Nación como una autoridad 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 10 Convención suscrita en San José de Costa Rica el 22 de noviembre de 1969, aprobada mediante la Ley 16 de 1972. 11 En el título VIII se englobaron los distintos órganos que componen la Rama Judicial del Poder Público.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 administrativa con potestad para vigilar la conducta oficial de todas aquellas personas que ejercen funciones públicas, potestad que también abarca a los funcionarios de elección popular.
Por ello, y como instrumento para fortalecer esa labor, el constituyente la dotó de un poder disciplinario de carácter preferente que no solo le permite adelantar las respectivas investigaciones, sino también imponer las sanciones previstas en la normatividad vigente12. En cuanto a las sanciones se refiere, el artículo 278 superior autorizó a esa institución a desvincular del cargo a los funcionarios públicos que incurran en algunas de las conductas allí descritas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo.
Descendiendo al marco legal y de cara a la norma vigente al tiempo en que se produjeron los hechos que ahora son objeto de escrutinio, encontramos en el artículo 44 de la Ley 734 de 2002, los diferentes tipos de penas que el señalado órgano de control podía imponer a saber: - La destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o cometidas con culpa gravísima. - La suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. - La suspensión en el ejercicio del empleo para las faltas graves culposas. - La multa para todas aquellas faltas leves dolosas. - La amonestación escrita para las faltas leves culposas.
De las anotadas sanciones, las de destitución e inhabilidad general y las de suspensión en inhabilidad especial constituyen restricciones al ejercicio de los derechos políticos de los servidores públicos electos por voto popular, en tanto implican la separación temporal y/o permanente del servicio estatal y, además, conllevan la imposibilidad de ejercer la función que les ha sido encomendada13.
En conclusión, el ordenamiento jurídico nacional delimita y precisa las potestades de investigación y juzgamiento disciplinario en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, atribuciones que, como se anotó, también cobijan a los servidores públicos de elección popular. 12 En el artículo 277 de la Constitución Política se atribuye al citado ente de control, entre otras funciones, la de “Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”. 13 Artículo 45 de la Ley 734 de 2002.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 2.4.2 Los derechos políticos en Colombia y sus restricciones. Alcance del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el sistema disciplinario colombiano. Como expresión universal de los derechos políticos, el artículo 40 de la Constitución Política concibió el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político.
Con tales fines permitió, entre otros, que los ciudadanos pudieran elegir y ser elegidos. A la par de esa regla, fueron erigidas a nivel constitucional14 y legal15 una serie de restricciones frente al ejercicio de ese derecho. Dentro de esas limitantes encontramos el artículo 122 superior, que estableció que la violación al régimen disciplinario generaría como consecuencia el retiro del servicio de los funcionarios públicos -sin distinguir a aquellos electos por voto popular-.
Por ende, le es permitido al operador disciplinario -en nuestro caso a la Procuraduría General de la Nación- imponer una serie de medidas restrictivas al ejercicio del poder político, medidas que se encuentran contenidas en los numerales 1, 2 y 3 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002. Sin embargo, ante la adhesión de Colombia al sistema interamericano de protección de los derechos humanos16, las autoridades judiciales y administrativas tienen el deber de consultar y aplicar en cada caso concreto las reglamentaciones contenidas en los instrumentos internacionales que sobre derechos humanos hayan sido suscritos por el país17.
Con sustento en lo anterior, en esta oportunidad la Sala acude a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que en su artículo 23 preceptúa lo siguiente: “Artículo 23. Derechos Políticos “1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos. b) de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal”. 14 Artículos 98, 99, 109, 110, 122, 171, 172, 177, 191 entre otros. 15 Ley 617 de 2000, artículos 30, 33, 37, 40, entre otros. 16 Con la suscripción el 22 de noviembre de 1969 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y su posterior aprobación a través de la Ley 16 de 1972. 17 En cumplimiento de los mandatos ínsitos en el bloque de constitucionalidad contenido en el artículo 93 superior.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 De cara a lo que aquí se viene analizando, ha de indicarse, en primer lugar, que la transcrita norma contempla el derecho en cabeza de todo ciudadano a ser elegido a través del voto universal e igualitario fruto de la libre expresión popular.
En segundo lugar, ha de destacarse que la disposición contenida en el numeral 2 ibidem, prevé que el derecho en cita sólo puede ser reglamentado a través de la ley. Por tanto, debe entenderse que las restricciones que se pretendan erigir bajo el rotulo de “…condena por juez competente, en proceso penal” también están reservadas a la ley.
Sobre este particular, la jurisprudencia de esta Corporación ha sido enfática al concluir que la expresión “condena por juez competente, en proceso penal” no se circunscribe exclusivamente al ámbito del derecho penal, sino que abarca todo procedimiento judicial punitivo a través del cual se impongan restricciones a los derechos políticos de los electos por voto popular, como sucede con el proceso de pérdida de investidura que se adelanta en contra de los miembros de las corporación públicas elegidos por sufragio universal18.
En sentencia de 11 de octubre de 2023, la Sala Plena de la Sección Segunda de esta Corporación19, concluyó: 86. En este sentido, para la Sección Segunda del Consejo de Estado es importante puntualizar que la interpretación que debe darse al concepto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, contenido en el artículo 23.2 de la Convención, está referido no solo al proceso regulado en el Código de Procedimiento Penal, sino a cualquier tipo de proceso desarrollado en ejercicio del poder punitivo del Estado, que sea de carácter judicial, como lo es la pérdida de investidura, por ejemplo, en el que su fin, además de ser una medida sancionadora, correctiva y restablecedora de la ética en las corporaciones públicas de elección popular, es connaturalmente ejemplarizante.
Establecidas como vienen las potestades sancionatorias que en materia disciplinaria ejerce la Procuraduría General de la Nación -examen frente al orden jurídico interno- y precisadas las disposiciones internacionales sobre derechos humanos que fijan el marco regulatorio de las restricciones a los derechos políticos de los servidores de elección popular -examen frente al orden jurídico externo-, resulta imperioso para la Sala determinar el alcance que la Convención Americana sobre Derechos Humanos tiene sobre el régimen disciplinario interno. Así, sin mayores consideraciones, se dirá que en la sentencia proferida el 8 de julio de 2020, la Corte Interamericana de Derechos Humanos -al estudiar el caso Petro Urrego vs Colombia, fundado en la vulneración de los derechos humanos con ocasión del proceso disciplinario que culminó con la destitución e inhabilidad de ese ciudadano- concluyó que el Estado Colombiano desatendió las obligaciones contenidas en el artículo 23 de la convención, al permitir que un órgano de naturaleza administrativa restringiera el derecho político de elegir y ser elegido de un funcionario escogido por voto popular, mediante la imposición de 18 Sala plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 15 de noviembre de 2017, expediente 110010325000201400360 00 (1131-2014). 19 Expediente 150012333000201400564 01 (5828-2018).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 sanciones de destitución e inhabilidad. En el apartado respectivo de esa decisión se argumentó: 112. En el presente caso, el Tribunal constata que el artículo 277.6 de la Constitución Política de Colombia faculta al Procurador para “ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley”.
Por su parte, el artículo 278 del texto constitucional establece que el Procurador ejercerá directamente la función de “1. Desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas [ ]”. La Corte observa que el primer período del inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución de Colombia admiten la posibilidad de ser interpretados de modo compatible con la Convención Americana y con el modelo de Estado de derecho establecido por el artículo 1º de la propia Constitución, a condición de entender que la referencia a los funcionarios de elección popular está limitada únicamente a la potestad de vigilancia del Procurador.
Conforme a la regla de que no debe declararse una norma violatoria de la Convención en tanto admita una interpretación compatible con ésta, la Corte encuentra que el inciso 6º del artículo 277, y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia, no son incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana. 113.
Por otro lado, el Código Disciplinario Único prevé en sus artículos 44 y 45 la facultad de la Procuraduría para destituir e inhabilitar funcionarios públicos, y define las implicaciones de dichas sanciones en los siguientes términos: “a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera”.
La Corte ya concluyó anteriormente que una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por “condena, por juez competente, en proceso penal”, es contraria al artículo 23.2 de la Convención y al objeto y fin de la Convención (supra párr. 100). Por las mismas razones, la Corte concluye que el Estado incumplió con sus obligaciones previstas en el artículo 23 de la Convención, en relación con el artículo 2 del mismo instrumento, por la existencia y aplicación de las normas del Código Disciplinario Único que facultan a la Procuraduría a imponer dichas sanciones a funcionarios públicos democráticamente electos, como fue el caso del señor Petro.
Pues bien, el anterior pronunciamiento constituye un precedente de obligatoria aplicación para las autoridades administrativas y judiciales en el país20, dado que el control de convencionalidad allí realizado giró sobre el orden jurídico disciplinario interno. Sin embargo, se destaca que la decisión proferida no tuvo la potencialidad de vaciar las competencias de la Procuraduría General de la Nación en esta materia, en razón a que la interpretación armónica entre las reglas del derecho interno y el artículo 23 de la convención -prohijada tanto por la Corte Interamericana de 20 Así lo ordena: i) el artículo 93 superior, contentivo del bloque de constitucionalidad; ii) los artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 Derechos Humanos, como por esta Corporación- apunta a establecer que las potestades de investigación y sanción que esa entidad tiene frente a los servidores públicos de elección popular se mantienen incólumes siempre y cuando no impliquen la restricción de los derechos políticos en cita, esto es, la adopción e imposición de medidas de destitución e inhabilidad general y/o suspensión e inhabilidad especial.
Delimitado el rango de incompatibilidad existente entre el artículo 23 de la Convención Americana sobre los Derechos Humanos y las normas constitucionales y legales que facultan a la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad frente a los servidores públicos, se adentrará la Sala a resolver el caso concreto. 2.5 Caso concreto.
Como se recordará, en el presente asunto se debate la legalidad del fallo disciplinario mediante el cual la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación sancionó disciplinariamente al señor Delio González Carvajal, con 6 meses de suspensión en el ejercicio del cargo como Alcalde Municipal de Garzón (Huila). Así las cosas, atendiendo la naturaleza y alcances de la decisión enjuiciada, y la condición del sujeto destinatario de la misma, deviene procedente para esta Sala efectuar el control de convencionalidad arriba estudiado y, de esta manera, concretar los derechos fundamentales a la igualdad y acceso a la administración de justicia de la parte activa, amén de los principios de favorabilidad, in dubio pro disciplinado y pro homine.
Siguiendo esos lineamientos y de cara al estudio realizado en el acápite anterior, la Sala concluye que la Procuraduría General de la Nación, en su calidad de autoridad administrativa no se encontraba autorizada para restringir el derecho político de elegir y ser elegido del que goza la parte demandante. Por tanto, evidenciada la transgresión al principio de jurisdiccionalidad contenido en el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, es dable aplicar la excepción de inconvencionalidad frente al numeral 3 del artículo 44 de la Ley 734 de 2002, pues esta norma constituyó el fundamentó de la sanción impuesta a través de la decisión acusada.
En consecuencia, esta Sala de Subsección accederá íntegramente a las pretensiones de la demanda, razón por la cual declarará la nulidad del fallo disciplinario demandado. Corolario, al acontecer la nulidad del fallo disciplinario del 4 de junio de 2015, mediante el cual la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, sancionó al demandante con suspensión de 6 meses, por la causal de falta de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 competencia de la accionada, la Sala se sustrae de resolver el interrogante planteado en el problema jurídico. 2.5.1 Del restablecimiento del derecho.
De la eliminación de los antecedentes disciplinarios. En consideración con lo expresado, se ordenará a la División de Registro de Sanciones y Causales de Inhabilidad de la Procuraduría General de la Nación, eliminar las anotaciones realizadas con ocasión del fallo aquí anulado frente al señor Delio González Carvajal. Del pago de los salarios y prestaciones sociales.
En cuanto a la pretensión de pago de sueldos y prestaciones sociales dejados de recibir durante el tiempo de vigencia de la sanción de suspensión en el ejercicio del cargo, la Sala adopta la siguiente determinación: La Procuraduría General de la Nación reconocerá y pagará al demandante los salarios y demás emolumentos que, en su condición de Alcalde Municipal de Garzón, debió recibir desde el día 2 de julio de 201521 y hasta el 31 de diciembre 2015, fecha en la cual debió terminar su mandato constitucional.
De la indemnización del daño inmaterial padecido. En las pretensiones, la parte actora solicitó “Que por daño inmaterial infligido por la decisión unilateral de retiro del servicio se reconozca y pague el equivalente a 200 SMLM”. No obstante, dentro del trámite judicial no se indicó en qué consiste ese perjuicio, ni mucho menos de adjuntaron las pruebas de su causación, razón suficiente para denegarlos en esta instancia. De la fórmula de actualización de la condena económica impuesta.
La anterior condena se debe actualizar con base en la siguiente fórmula: R= Rh índice final Índice inicial De la transcrita formula, el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh) que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de sentencia), por el mismo índice (vigente para la fecha en que se debió hacer el pago). 21 En esa fecha fue ejecutada la suspensión ordenada por la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 2.6 Condena en costas.
En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la Procuraduría General de la Nación, como quiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había o no lugar a imponer una condena por este concepto, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica de sus intervenciones.
Por consiguiente, al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, se concluye que la actuación de la parte vencida estuvo destinada a defender con seriedad la legalidad de los actos administrativos enjuiciados, defensa que se cimentó en argumentos relacionados con la observación y respeto del debido proceso disciplinario de la parte actora.
En consecuencia, no se le condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. ACEPTAR el impedimento manifestado por el doctor Rafael Francisco Suárez Vargas, de acuerdo con lo consignado en la parte motiva de esta decisión. En consecuencia, separarlo del conocimiento de este asunto.
SEGUNDO. REVOCAR la sentencia del 28 de agosto de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las pretensiones de la demanda presentada por el señor Delio González Carvajal en contra la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia. En consecuencia;
TERCERO. DECLARAR la nulidad del fallo disciplinario del 4 de junio de 2015, mediante el cual la Sala Disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación sancionó al señor Delio González Carvajal, con 6 de meses de suspensión en el ejercicio del cargo como Alcalde Municipal de Garzón (Huila).
CUARTO. Como restablecimiento del derecho, ORDENAR a la División de Registro de Sanciones y Causales de Inhabilidad de la Procuraduría General de la Nación eliminar las anotaciones realizadas con ocasión del fallo disciplinario aquí anulado frente al señor Delio González Carvajal.
QUINTO. ORDENAR a la Procuraduría General de la Nación, reconocer y pagar al señor Delio González Carvajal el valor de los salarios y demás emolumentos que, en su condición de Alcalde Municipal de Garzón, debió recibir desde el día Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 41 001 23 33 000 2017 00175 01 (0252-2021) Demandante: Delio González Carvajal www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 2 de julio de 2015 y hasta el 31 de diciembre 2015, fecha en la cual debió terminar su mandato constitucional.
SEXTO. NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
SEPTIMO. Sin condena en costas conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
OCTAVO. Reconocer al doctor Jorge Humberto Serna Botero, como apoderado de la entidad demandada, de conformidad con lo establecido en la Resolución 274 de 12 de septiembre de 2001.
NOVENO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado (Con impedimento aceptado) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado, en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el artículo 186 del CPACA.