Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D. C., cinco (5) de febrero de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 Demandante: GESTORA DE PROYECTOS PARA EL DESARROLLO – GESPRODE Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Tema: Tutela contra providencia judicial.
Modifica declaración de improcedencia por falta de relevancia constitucional, para, en su lugar, establecer la existencia de otro mecanismo judicial de defensa. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación formulada por la parte accionante, contra la sentencia del 7 de noviembre de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo1 La organización Gestora de Proyectos para el Desarrollo, en lo sucesivo Gesprode, antes Fondo Mixto para la Promoción del Deporte, el Desarrollo Integral y la Gestión Social, mediante escrito presentado el 14 de julio de 2025, por conducto de apoderado judicial2, promovió acción de tutela en contra del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en la que solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso. 1 Ver índice 2 de Samai 2 Mandato conferido por Catalina Hoyos Mercado, en su calidad de representante legal, según consta en el certificado de existencia y representación legal expedido por la Cámara de Comercio de Cali.
Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La accionante estimó trasgredida la anterior garantía con ocasión de la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2024, al interior del proceso ordinario de controversias contractuales identificado con radicado 76001-23-33-010-2014- 00794-00/01, en la que revocó la decisión de primera instancia dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que había negado las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, declarar el incumplimiento contractual con el consecuente pago de perjuicios. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en ese sentido, pidió: […] En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 18 de noviembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B. ORDENAR a la Subsección B dicte una decisión de remplazo, en la que respete los términos contractuales, en especial la condición suspensiva pactada.
De manera subsidiaria, que se ordene suspender la ejecución de la sentencia hasta tanto se verifique el cumplimiento de la condición suspensiva (el giro de recursos por parte del Municipio de Cali)3. 1.3. Hechos El Consorcio Reforzamiento IM, conformado por las empresas Ingestructuras Colombia S.A.S. y Construcciones Maja S.A.S., promovió medio de control de controversias contractuales en contra del Fondo Mixto para la Promoción del Deporte, el Desarrollo Integral y la Gestión Social, hoy Gesprode, y el distrito especial de Cali, en el que se solicitó que se declarara el incumplimiento del contrato marco para la contratación de la construcción de las fases del Estadio Pascual Guerrero y sus contratos derivados.
El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca4, bajo el radicado 76001-23-33-010-2014-00794-00, quien dictó sentencia de primera instancia en la que negó las pretensiones de la demanda. Al respecto, como tesis se planteó lo siguiente: 3 Transcripción original del texto con posibles errores. 4 Sala de Decisión conformada por los magistrados Oscar Alfonso Valero Nisimblat, Patricia Feuillte Palomares y Luz Elena Sierra Valencia (impedida).
Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala negará las pretensiones de la demanda, debido a que no se logra demostrar el incumplimiento contractual, por dos razones a saber: 1.
El contrato se liquidó bilateralmente por las partes y no se realizaron salvedades frente a su cumplimiento y, 2. En el acta de liquidación el demandado dispuso el pago sin condición alguna de los dineros hoy reclamados, sin que ninguna de las partes hiciera salvedad frente a las mayores cantidades de obra entregada por el contratista ni la suma que se comprometió a pagar el contratante en dicha acta.
Apelada la anterior decisión, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, el 18 de noviembre de 2024 profirió sentencia de segunda instancia en la que revocó la providencia del a quo y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda. Al respecto, indicó lo siguiente: 4) Así las cosas, con independencia de los conceptos reconocidos al contratista, el acta de liquidación bilateral de los contratos de obra suscritos entre el Fondo Mixto y el consorcio constituye un verdadero cruce de las cuentas del contrato que, en este particular evento, impuso obligaciones a cargo de la entidad contratante, con efectos vinculantes entre los extremos de la relación negocial, de modo que la existencia de la acreencia en favor del contratista está debidamente demostrada. 5) Por lo expuesto, prospera la pretensión de incumplimiento contractual incoada por el consorcio en contra del Fondo Mixto, porque este no cumplió aquello a lo cual se obligó en el acta de liquidación bilateral del contrato; las pretensiones de la demanda prosperan porque se acreditó (i) el cumplimiento contractual del consorcio, del cual da cuenta el acta de liquidación que le reconoció los correspondientes saldos a favor, (ii) la conducta antijurídica de su contraparte quien reconoce no haber pagado lo debido y, (iii) el perjuicio consistente en haberse privado de percibir tales sumas a las cuales tenía derecho por haber sido objeto de acuerdo de voluntades expreso e inequívoco contenido en el acta de liquidación bilateral del contrato. […] 7) Aunque la obligación de pago de los contratos de obra, según se pactó en el texto del correspondiente acuerdo de voluntades, estaba sujeta al desembolso de los recursos del convenio suscrito con el Distrito de Santiago de Cali, ello no exonera al fondo de la obligación de cumplir con aquello a lo cual se obligó en el acta de liquidación bilateral -sin perjuicio de la relación contractual entre este y el Distrito de Santiago de Cali, la cual no hace parte del presente litigio- ni impide a la Sala reconocer el valor de aquello que, según está probado debía pagar el Fondo Mixto a su contratista por virtud de lo acordado en el acta de liquidación bilateral, acto propio que no puede válidamente desconocer.
Posteriormente, el apoderado judicial de Gesprode solicitó la aclaración de la anterior decisión, petición que fue negada por auto del 3 de junio de 2025 por cuanto el objeto de ésta buscaba reprochar el contenido de la decisión adoptada. 1.4. Fundamentos de la solicitud de amparo Luego de explicar la concurrencia de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la parte actora acusó la sentencia de Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haber incurrido en defecto sustancial, aunado a que la decisión resulta contradictoria en sus consideraciones.
Respecto al primer yerro, enfatizó que no era factible imponer condena dineraria alguna a favor de la parte demandante en el proceso ordinario, toda vez que la obligación quedó sujeta al acaecimiento de una condición, por lo que no es predicable la exigibilidad del pago de sumas de dinero. Por otro lado, refirió que existe una contradicción irreconciliable en la decisión, pues, por un lado, condena al pago de sendas cantidades, y, por otro lado, la providencia explica que efectivamente se estableció un hecho futuro e incierto del cual pende la exigibilidad.
Finalmente, expuso que se está en presencia de un perjuicio irremediable en el que el pago de la condena dineraria afectaría el principio de sostenibilidad fiscal y se alteraría el orden presupuestal. 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto del 17 de julio de 20255 se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, vinculó como terceros con interés a las empresas Ingestructuras Colombia S.A.S. y Construcciones Maja S.A.S., [en su condición de miembros del Consorcio Reforzamiento IM], al distrito de Cali y a la Previsora S.A., Compañía de Seguros. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B6 El Magistrado ponente de la decisión reprochada en sede constitucional, rindió informe en el que relató el trámite dado al proceso ordinario de controversias contractuales 76001-23-33-010-2014-00794-01; acto seguido, frente a las súplicas constitucionales, precisó que el asunto no goza de relevancia constitucional, pues lo pretendido es que haya una tercera instancia en el citado contencioso.
Como fundamento de lo anterior, explicó detalladamente cada una de las razones que sustentaron la decisión, para lo cual recapituló algunos apartes de la decisión enjuiciada, así como de los medios de prueba que fueron fundamento de la providencia judicial. 5 Ver índice 5 de Samai – Cuaderno de primera instancia 6 Ver índice 9 de Samai – Cuaderno de primera instancia Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.2.
Distrito de Cali7 Explicó que la autoridad judicial accionada se encuentra debidamente justificada, por cuanto realizó un ejercicio valorativo de los medios de prueba, lo que le permitió arribar a la conclusión expuesta en la sentencia enjuiciada. Asimismo, precisó que, contrario a lo sostenido por la parte actora, no se configuró la presunta trasgresión de garantías constitucionales. 1.6.3.
Construcciones Maja S.A.S. e Ingestructuras Colombia S.A.S.8 El abogado Hugo Salazar Pérez, quien afirmó actuar como mandatario judicial de las citadas personas9, presentó escrito en el que solicitó que se niegue el amparo invocado. Lo anterior, por cuanto el escrito no cuenta con argumentos que hagan evidentes la vulneración de los derechos fundamentales invocados.
Al respecto, por auto del 3 de septiembre de 202510, fue requerido el citado profesional para que aportara los documentos que acreditan la existencia y representación legal de las sociedades que apodera. Con ocasión de la anterior decisión, la parte actora puso a disposición los citados certificados, de Ingestructuras de Colombia S.A.S. y Construcciones Maja S.A.S.; no obstante, posteriormente el señor Alfonso Ospina, representante legal de la primera sociedad, aclaró que se estaba confundiendo con otra persona jurídica de derecho privado.
Por lo anterior, por auto del 29 de septiembre de 202511, se ordenó a la Secretaría General realizar nuevamente la notificación de la sociedad Ingestructuras Colombia S.A.S., que es diferente a la anterior sociedad. Pese a ser debidamente enterada de la acción constitucional, dentro de la oportunidad procesal correspondiente guardó silencio.
Finalmente, el Consorcio Reforzamiento IM, por conducto de apoderado judicial, presentó escrito en el que solicitó simultáneamente la declaración de improcedencia y la negativa de amparo12. Al respecto, mediante proveído del 3 de septiembre de 2025, se precisó lo siguiente: 7 Ver índice 12 de Samai – Cuaderno de primera instancia 8 Ver índice 18 de Samai – Cuaderno de primera instancia 9 Según poder conferido por el señor Abelardo Ramírez Varela, quien afirmó actuar como representante legal de Construcciones Maja S.A.S., y del Consorcio Reforzamiento IM. 10 Ver índice 21 de Samai - Cuaderno de primera instancia 11 Ver índice 31 de Samai – Cuaderno de primera instancia 12 Ver índice 37 de Samai – Cuaderno de primera instancia Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Aunado a lo anterior, esta Subsección ha sostenido que los consorcios y las uniones temporales no se encuentran facultados para actuar como partes o terceros en un proceso de tutela. Ello, en razón a que estas figuras se constituyen con el propósito de presentar conjuntamente una misma propuesta para la adjudicación, celebración y ejecución de un contrato con una entidad estatal, sin que ello implique que configuren una persona jurídica diferente de sus miembros individualmente considerados.
Por lo tanto, la titularidad de los derechos fundamentales recae en quienes integran o integraron los consorcios y las uniones temporales, mas no de los representantes legales de este tipo de asociaciones. 1.6.4. Previsora S.A. Compañía de Seguros La aseguradora en cita, pese a haber sido correctamente notificada, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, guardó silencio. 1.7.
Sentencia de primera instancia13 El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante fallo del 7 de noviembre de 2025, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacer con el requisito de relevancia constitucional. Lo anterior, dado que se pretendía usar el amparo como una tercera instancia, aunado el hecho que los reproches planteados por el extremo accionante no cuentan con carga argumentativa suficiente. 1.8.
Impugnación14 La parte actora trajo a colación los argumentos expuestos por uno de los magistrados que salvó el voto frente a la postura mayoritaria de la Sala de Decisión accionada, según la cual, la obligación estaba sujeta a condición suspensiva, la cual no acaeció y, por ende, no era factible acceder al reconocimiento económico alegado por la demandante.
Reprochó que el a quo no realizó un estudio de los argumentos expuestos en el escrito de amparo, esto es la disposiciones del Código Civil sobre las obligaciones modales sujetas a condición; la contradicción de la decisión judicial, pues, pese a reconocer la exigibilidad de la deuda a un hecho futuro e incierto, condenó al pago de sumas de dinero; el desconocimiento del precedente, sin precisar cuál o cuáles providencias se omitió aplicar a su asuntos; y, por último, la existencia de un perjuicio irremediable. 13 Ver índice 41 de Samai – Cuaderno de primera instancia 14 Ver índice 45 de Samai – Cuaderno de primera instancia Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.9.
Trámite en segunda instancia Encontrándose el trámite a efectos de resolver el recurso anteriormente expuesto, el Despacho advirtió que al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, no se le permitió realizar pronunciamiento alguno frente a los hechos y pretensiones del escrito de amparo. Por lo anterior, mediante auto del 19 de enero de 2026, se advirtió la irregularidad en comento.
Notificada la autoridad judicial en cita, presentó escrito en el que solicitó que se declare la improcedencia de la acción constitucional, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, con base en los criterios que para tal efecto ha establecido la Corte Constitucional. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del asunto, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021. 2.2.
Problema jurídico Conforme lo establecido en los antecedentes, la pretensión invocada por la parte accionante, el material probatorio recaudado, las intervenciones presentadas y el fallo proferido por el a quo, la Sala debe determinar si confirma, modifica o revoca dicha decisión. A efectos de lo anterior, es necesario abordar los siguientes interrogantes: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá lo siguiente: • ¿El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, vulneró los derechos fundamentales de Gesprode, con ocasión de la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2024, al interior del proceso ordinario de controversias contractuales identificado con radicado 76001-23-33-010-2014-00794- 00/01? Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) el requisito de subsidiariedad y iii) el caso en concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201215 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema16 y declaró su procedencia.17 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 16 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 17 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Subsidiariedad El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela no procede en los eventos en los que la parte accionante tenga a su alcance otro mecanismo de defensa judicial, a menos que el amparo se promueva a efectos de evitar la consumación de un perjuicio irremediable.
Dicho requisito se reiteró en el Decreto 2591 de 1991, el cual, en su artículo 6º numeral 1º establece: La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.
Conforme lo anterior, se tiene la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que no puede desplazar los mecanismos ordinarios que previamente ha establecido el legislador. Al respecto, la Corte Constitucional ha indicado: La acción de tutela es un mecanismo judicial de carácter excepcional que garantiza la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o violados con ocasión de la actuación u omisión de una entidad pública o de manera excepcional por un particular.
En efecto, tal y como se expresó en las consideraciones del presente fallo, para que proceda la tutela contra providencias judiciales resulta necesario que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales haya agotado todos los medios de defensa judicial disponibles. Esta exigencia responde principalmente al principio de subsidiariedad de la tutela, en virtud del cual se busca impedir su utilización como: (i) una instancia más dentro de un proceso judicial ordinario;
(ii) un medio de defensa que remplace a los otros diseñados por el legislador para tal fin; (iii) un instrumento para subsanar errores u omisiones de las partes; y (v) un camino para corregir oportunidades vencidas. En el caso concreto no se cumple con el requisito de procedibilidad, relativo a la subsidiariedad de la acción de tutela, toda vez que el tutelante no utilizó los mecanismo ordinarios dispuestos por la ley penal para hacer valer sus derechos fundamentales, pues tal y como pudo evidenciarse a partir del material probatorio obrante en el expediente, el accionante omitió solicitar la nulidad por violación del derecho al debido proceso dentro del respectivo trámite judicial.
El legislador ordinario ha creado múltiples mecanismo entre ellos la nulidad para evitar la producción de vicios dentro del proceso penal que puedan atentar en alguna medida en contra del derecho al debido proceso de las personas involucradas ya sea en la investigación previa, instrucción o juzgamiento, las cuales tiene la posibilidad de incoarla cuando quiera que vean afectadas sus garantías constitucionales.18 18 Sentencia T 436 de 2009.
MP. Humberto Antonio Sierra Porto. Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, no sobra indicar que el análisis de la existencia de otros mecanismos de defensa debe hacerse en cada caso de forma concreta, para determinar la idoneidad del medio y las circunstancias particulares de cada caso. 2.5.
Caso concreto La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela del asunto. No obstante, será por la existencia de otro mecanismo judicial de defensa, el cual resulta útil e idóneo para el debate que pretende ventilar la actora en el presente caso. Como punto de partida, merece la pena remembrar que Gesprode en su escrito de amparo, planteó el defecto sustancial o material en los siguientes términos: Cuando la providencia se funda en normas inexistentes, inconstitucionales, o inaplicables al caso, o cuando presenta una contradicción grave entre la motivación y la decisión (Énfasis del original) Posteriormente, aseveró que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, con ocasión de la sentencia dictada al interior del proceso ordinario, incurrió en una contradicción en los siguientes términos: En su parte considerativa, la sentencia reconoce la existencia de la condición suspensiva; sin embargo, en la parte resolutiva ordena el pago inmediato, sin condicionar la ejecución a que el Municipio haya cumplido.
Esto constituye una incongruencia lógica y jurídica que afecta el derecho de defensa y el principio de legalidad. (Énfasis de la Sala) Y más adelante, en su escrito de impugnación reiteró el anterior planteamiento de la siguiente manera: Contradicción interna e incongruencia entre los fundamentos y la decisión, al reconocer la existencia de la condición y luego ordenarse pago inmediato como si fuera obligación pura y simple.
Lo anterior pone en evidencia una clara inconformidad de la parte con la forma en que la autoridad judicial accionada estructuró la sentencia, pues, en su sentir, considera que dicha providencia judicial incurrió en una incongruencia al reconocer la existencia de una condición, de la cual no hubo prueba en el proceso, para acto seguido concluir que, con independencia de la anterior situación, la demandada estaba obligado al pago de sumas de dinero.
Desde el punto de vista teórico, basta con indicar que la congruencia es una regla técnica de procedimiento que establece una serie de parámetros que debe observar el juez al momento de proferir la sentencia. Para lo cual, es necesario tener en Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta qué fue lo pretendido, qué fue lo probado y qué fue lo excepcionado, estableciendo de esta forma un límite a la función judicial.
Ahora bien, se ha distinguido que la congruencia tiene dos clases, la primera, denominada congruencia interna, impone que haya armonía entre la parte considerativa y la parte resolutiva de la decisión; y, por otro lado, la congruencia externa que es la que atiende a las pretensiones de la demanda, a las pruebas practicadas en el proceso, y a las excepciones planteadas por la pasiva.
Tanto en uno como en otro caso, se ha dicho que el desconocimiento de la congruencia conlleva intrínsecamente la nulidad de la sentencia, lo cual es pasible del recurso extraordinario de revisión. Al respecto, se ha sostenido lo siguiente: [L]a falta de congruencia interna o externa se erige como una causal de nulidad de la sentencia, que le permite al juez de la revisión infirmar el fallo cuestionado.
Es importante poner de presente que, normativamente este principio estaba previsto en el artículo 170 del CCA y no de forma expresa en el CPACA. (…) [E]l principio de congruencia se desprende del artículo 281 del CGP y del artículo 29 constitucional, que consagra el derecho fundamental al debido proceso. (…) En ese sentido, la incongruencia genera la nulidad de la sentencia cuando esta trastorna completamente los términos de referencia que sirvieron al desarrollo del proceso.
Por esta razón, no cualquier reproche sobre la falta de congruencia externa o interna estructura la causal de revisión, pues se exige que la disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado sea protuberante, a tal punto que, no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso.19 En igual sentido, en otra oportunidad se precisó lo siguiente: En virtud de este principio, el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones de la demanda y por los argumentos expuestos en las instancias del proceso, existiendo una correspondencia entre ésta y los hechos que se esgrimen en la demanda.
(…) [L]a sentencia debe ser objeto de revisión cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando carece de la coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que -se reitera- está determinada por los cargos y pretensiones de la demanda, lo cual ratifica que constituye un elemento de validez de esta.20 Dado que el eje central sobre el cual descansa tanto la solicitud de amparo como el escrito de impugnación, radica en la posible incongruencia en que incurrió el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, traducida en que reconoció la existencia de una condición de la cual pendía la exigibilidad de la obligación, pero, 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Catorce Especial de Decisión, sentencia del 13 de octubre de 2020.
Exp. Ord. 11001-03-15-000-2019-00119-00. MP Alberto Montaña Plata. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia del 27 de octubre de 2020. Exp. Ord. 11001-03-15-000-2019-02361-00. MP Rocío Araújo Oñate. Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pese a ello, condenó a la accionante a pagar sendas sumas de dinero, dicha situación constituye un argumento que puede ser alegado como causal de nulidad originada en la sentencia. Al respecto, la Sala considera que en este caso se satisfacen desde el punto de vista procesal los requisitos de procedencia del recurso extraordinario de revisión contra la providencia judicial reprochada.
Lo anterior, por cuanto: i) se trata de una sentencia proferida por una subsección del Consejo de Estado, y ii) el amparo pone de presente la causal de nulidad originada en la sentencia, traducida en la posible incongruencia de la decisión. Ahora bien, dado que el juez constitucional no puede vaciar la competencia del juez natural, resulta contrario al orden jurídico que en sede de tutela se haga el estudio de la posible incongruencia en que incurrió la accionada, dado que para tales efectos el legislador estableció una vía procesal.
Incluso, contrastando la pretensión esbozada por la parte actora en su escrito de amparo y la consecuencia de prosperidad de la causal quinta de revisión, se colige que ambas buscan el mismo efecto: Acción de tutela Inc. 4 Art. 255 CPACA En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 18 de noviembre de 2024 proferida por el Consejo de Estado-Sección Tercera- Subsección B. ORDENAR a la Subsección B dicte una decisión de remplazo, en la que respete los términos contractuales, en especial la condición suspensiva pactada Si halla fundada la causal del numeral 5 del señalado artículo 250, o la del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, declarará la nulidad de la sentencia o de la actuación afectada con la causal que dio lugar a la revisión, y devolverá el proceso a la autoridad judicial de origen para que rehaga lo actuado o dicte sentencia de nuevo, según corresponda Ahora bien, pese a que la parte alegó un supuesto defecto sustancial, se advierte que dicho yerro descansa en el mismo argumento de incongruencia, por lo que el juez de tutela no puede usurpar dicha competencia para realizar tal estudio.
Finalmente, la actora de manera sorpresiva, en su escrito de impugnación, formuló un nuevo cargo que denominó desconocimiento del precedente, el cual no será estudiado por la Sala dado que, por un lado, es huérfano de las supuestas decisiones judiciales desconocidas, y, por otro lado, se constituye un medio nuevo que no fue objeto de escrutinio en el trámite de primera instancia. En síntesis, se confirmará la sentencia del 7 de noviembre de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, pero por las razones acá expuestas.
Demandante: Gestora de Proyectos para el Desarrollo - Gesprode Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicación: 11001-03-15-000-2025-04336-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 7 de noviembre de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, por las razones acá expuestas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes e intervinientes.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.