Radicado: 11001-03-15-000-2025-04153-01 Demandante: Martha Ortega Barón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-04153-01 Demandante: MARTHA ORTEGA BARÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia por falta de relevancia constitucional / AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Los argumentos de la tutela coinciden con los esgrimidos en el proceso ejecutivo, lo que devela la intención de utilizar el trámite de tutela como una instancia adicional.
La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia proferida el 24 de julio de 2025 por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. I.
ANTECEDENTES A. Pretensiones, hechos y argumentos de la demanda de tutela 1. El 4 de julio de 20251, la señora Martha Ortega Barón interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia2, con ocasión del auto calendado el 4 de septiembre de 2024, proferido dentro del proceso ejecutivo con radicado 47001-33-33-002 2016-00049-02, mediante el cual se confirmó la providencia del 1º de marzo de 20233, que dejó sin efectos todo lo actuado, desde el mandamiento de pago, inclusive.
Formuló las siguientes pretensiones (transcripción textual): 1.- TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la confianza legítima de la señora MARTHA ORTEGA BARÓN. 2.- DEJAR SIN EFECTO la providencia del cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Despacho 005 del Tribunal Administrativo del Magdalena, dentro del radicado 47001-33-33-002 2016-00049-02. 3.- ORDENAR al Tribunal Administrativo del Magdalena que, en un término perentorio de cuarenta y ocho (48) horas, profiera una nueva decisión en la que, en lugar de confirmar la nulidad, la revoque y ordene al Juzgado Segundo Administrativo 1 Se advierte que el 27 de agosto de 2025 ingresó el expediente al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. 2 También invocó el principio de confianza legítima. 3 Proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04153-01 Demandante: Martha Ortega Barón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de Santa Marta continuar con el trámite del proceso ejecutivo hasta su terminación, con la liquidación del crédito y el pago efectivo a favor de la accionante. 2.
Como sustento fáctico, expuso que, el 31 de marzo de 2014, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Santa Marta profirió sentencia a favor de la señora Martha Ortega Barón y en contra del Hospital E.S.E. San Pedro de El Piñón, a la que condenó al pago de las prestaciones sociales adeudadas. 3. Ante el incumplimiento de la sentencia, el 12 de febrero de 2016, la accionante interpuso demanda ejecutiva, asignada por reparto al Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, que, mediante auto del 15 de marzo de 2016, se abstuvo de librar el mandamiento de pago solicitado. 4.
Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo del Magdalena la revocó con auto del 25 de abril de 2017. 5. Mediante auto del 1º de marzo de 2023, el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta declaró la nulidad de todo lo actuado, bajo el argumento de que la sentencia aportada como título de recaudo no estaba ejecutoriada, dado que no se había surtido el grado jurisdiccional de consulta. 6.
Inconforme con la decisión, la ejecutante la recurrió y el Tribunal Administrativo del Magdalena la confirmó con providencia del 4 de septiembre de 2024, notificada el 17 de enero de 2025. 7. Según la Corporación accionada, agotar el grado jurisdiccional de consulta es un requisito insubsanable, y su incumplimiento impide que la providencia quede ejecutoriada. 8.
La parte actora sostiene que dicha decisión transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, porque después de tantos años de estar tramitando el proceso ejecutivo, las autoridades judiciales advirtieron dicha falencia, que finalmente se impone como una barrera formal que impide materializar el derecho de la señora Ortega Barón. 9.
Adujo que la providencia cuestionada adolece de defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, dado que el Tribunal accionado privilegió el cumplimiento de una formalidad sobre la efectividad del derecho sustancial reclamado. 10. Además, señaló que la providencia censurada atenta contra el principio de confianza legítima, dado que la decisión del Tribunal demandado que revocó el auto que se abstuvo de librar el mandamiento de pago, generó una expectativa legítima de que el proceso avanzaría y llegaría a su etapa final.
B. Trámite impartido e intervenciones 11. Mediante auto del 7 de julio de 2025, el despacho sustanciador en primera instancia admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, ordenó la notificación al Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta y a la E.S.E. Hospital San Pedro de El Pinón (Magdalena), en calidad de terceros con interés. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04153-01 Demandante: Martha Ortega Barón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 12.
Los magistrados del Tribunal accionado guardaron silencio, pese a haber sido notificados en debida forma; y los terceros vinculados no intervinieron en esta oportunidad. Fallo impugnado 13. Mediante sentencia del 24 de julio de 2025, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela ante el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, dado que, a su juicio, la señora Martha Ortega Barón pretende reabrir el debate surtido en el proceso ejecutivo y así convertir la acción de tutela en una instancia adicional del proceso de origen. 14.
Concretamente, expuso que los argumentos esgrimidos por la parte ejecutante en el recurso de apelación incoado contra el auto del 1º de marzo de 2023, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, coinciden con los que fundamentan la acción de tutela de la referencia. 15. Aunado a ello, señaló que la controversia planteada carece de perspectiva constitucional, en la medida en que se trata de un asunto de mera legalidad, que ya se resolvió por la autoridad judicial accionada en la decisión cuestionada. 16.
Resaltó que el juez de tutela no hace juicios de corrección, y que es evidente el desacuerdo de la parte accionante con la interpretación acogida por el Tribunal accionado, respecto de la cual, no le es posible intervenir al juez de tutela, a menos que evidencie la vulneración de los derechos fundamentales, lo cual no se avizora en el caso concreto.
D. Impugnación 17. La accionante señaló que el a quo no examinó a fondo la vulneración alegada ni se detuvo a analizar la denegación de justicia evidente, dado que, tras un proceso ejecutivo de casi 10 años, para reclamar el pago de unas prestaciones sociales, se dejó sin efecto lo actuado, con lo que se ocasionaron graves perjuicios. 18.
Insistió en que no se trata de un debate de mera legalidad, sino que la controversia plantea la vulneración real del núcleo esencial de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 19. Aseguró que no se trata simplemente de la discrepancia con la interpretación de una norma procesal, sino de un error judicial que se cometió al no tramitar oportunamente el grado jurisdiccional de consulta, y que se evidenció únicamente después de siete años de adelantarse el correspondiente proceso ejecutivo. 20.
Insistió en el desconocimiento del principio de confianza legítima, considerando que el Tribunal accionado, en un primer momento, ordenó librar el mandamiento de pago —inicialmente negado por el a quo—, y luego de surtir un largo trámite sostiene que la actuación es nula, porque no se surtió la consulta de la providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04153-01 Demandante: Martha Ortega Barón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 21.
Se refirió a la mora judicial, como determinante del perjuicio irremediable que padece la accionante y que, a su juicio, la legitima para acudir a la acción de tutela, en aras de que se protejan sus garantías fundamentales violentadas por la justicia tardía. 22. Recalcó que el Juzgado de conocimiento cometió un primer error cuando omitió tramitar el grado de consulta, y luego agravó dicho yerro al declarar la nulidad de toda la actuación adelantada en el proceso ejecutivo. 23.
En su criterio, dichos desaciertos le generaron un daño antijurídico desproporcionado, que no tiene el deber de soportar, y que se originó en la falla del servicio de administración de justicia. II. CONSIDERACIONES E. Competencia 24. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de tutela de segunda instancia, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en armonía con los artículos 13, 17 y 25 del Acuerdo 080 de 2019 (Reglamento Interno del Consejo de Estado).
F. Problemas jurídicos 25. Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual, declaró improcedente la tutela. 26. En ese orden, la Subsección deberá establecer si la tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional y los demás requisitos generales exigidos por la jurisprudencia para cuestionar providencias judiciales.
Solo en caso de que se supere el análisis de procedencia, se abordará el análisis de fondo del asunto planteado, conforme a los argumentos de alzada. G. Análisis de la Sala Del requisito de relevancia constitucional 27. El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador. 28.
La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente4 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el 4 Sobre este aspecto pueden consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04153-01 Demandante: Martha Ortega Barón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales. De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. 29.
La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental.
Caso concreto y solución del problema jurídico 30. De entrada, al igual que el juez de primera instancia, la Sala anticipa que la presente tutela deviene improcedente porque no supera el requisito de relevancia constitucional, en tanto que tiene la clara y marcada intención de revivir la controversia planteada en el proceso ejecutivo con radicado 47001-33-33-002 2016-00049-01/02. 31.
Tal y como lo advirtió el a quo, es evidente que a través de la acción constitucional de la referencia, la señora Martha Ortega Barón pretende revivir el debate suscitado en el proceso de origen, lo que se hace más notorio con los argumentos invocados tanto en la solicitud de amparo como en el recurso de apelación interpuesto contra auto del 1º de marzo de 2023, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo de Santa Marta, confirmado por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante la providencia censurada, que data del 4 de septiembre de 2024. 32.
Dichos argumentos —que replica en la impugnación que ahora resuelve la Sala—, versan sobre tres asuntos: (i) el exceso ritual manifiesto, porque la autoridad judicial prefirió la exigencia de una formalidad: agotamiento del grado jurisdiccional de consulta, por sobre la efectividad del derecho material a recibir el pago de sus prestaciones sociales;
(ii) la negación del acceso a una justicia pronta y cumplida, dado que, después de más de siete años, se dejó sin efectos todo lo actuado por una omisión del juzgado de origen, que, al ser detectada al final del proceso, impidió su continuación, imponiendo una barrera a la ejecutante para obtener la efectividad de su derecho; (iii) el desconocimiento del principio de la confianza legítima, dado que, al resolver sobre la apelación contra el auto que se abstuvo de librar el mandamiento de pago, el Tribunal accionado revocó la decisión y ordenó que se profiriera el mandamiento ejecutivo (auto del 25 de abril de 2017), lo que, en su sentir, le generó la expectativa legítima de que el proceso iba a culminar con normalidad. 33.
Ahora bien, revisado el auto del 1º de marzo de 2023, se observa que, luego de advertir que la sentencia aportada como título de recaudo tenía que ser consultada, de conformidad con el artículo 184 del C.C.A., y que no se surtió dicho grado, el juez ejecutor de primera instancia decidió declarar la nulidad y dejar sin efecto todo lo actuado, inclusive el mandamiento de pago. 34.
Inconforme con la decisión, la ejecutante la apeló bajo el argumento de que el a quo realizó un control de legalidad o saneamiento en una etapa que no correspondía, y que Radicado: 11001-03-15-000-2025-04153-01 Demandante: Martha Ortega Barón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 dicha actuación se hizo en desmedro de sus derechos, dado que le ocasionó un daño que no está obligado a soportar.
Entre otras cosas, argumentó:
SEPTIMO: poco después de interponer la acción de tutela el despacho se manifiesta por medio la providencia del primero (01) de marzo del año dos mil veintitrés (2023) se declara la nulidad de todo lo actuado teniendo como criterios de consideración, la no exigibilidad del título debido según arguye el juzgado no se encuentra ejecutoriada a razón de que dicha providencia debió surtiese el grado jurisdiccional de consulta conforme lo regulaba en su momento el artículo 184 del el Decreto 01 de 1984 (Código Contencioso Administrativo), pues la precitada providencia fue dictada cuando aún se encontraba vigente la citada norma, de modo que esas disposiciones normativas son las que resultan aplicables al caso en concreto y la sentencia sólo quedará en firme una vez se dé el trámite de la consulta.
OCTAVO: El despacho se olvida que se surtió segunda instancia el 25 de abril de 2017 el Tribunal Administrativo revoco la providencia que no libro mandamiento, tal circunstancia hace las veces del grado jurisdiccional de Consulta y es el Tribunal administrativo es que ordena librar mandamiento de pago y después el despacho ordeno cumplir con lo ordenado por el superior apoyándose en al artículo 133 del código general del proceso manifiesta el despacho que el proceso es nulo en el sentido que Cuando el juez procede contra providencia ejecutoriada del superior, revive un proceso legalmente concluido o permite íntegramente la respectiva instancia. Es poco legítimo que después de haber terminado un proceso que se abstiene aplicar medidas cautelares por ser un proceso tipo laboral, quiera hacerse un control de legalidad que cuya etapa preclusiva feneció, pero a verbi gracia de discusión tuvo su control ante superior cuando no libraron mandamiento de pago, luego entonces si se ha recurrido al superior y este no advirtió irregularidad, al revés ordeno librar orden de pago. 35.
El Tribunal accionado, al resolver la alzada en la providencia censurada, abordó los reproches efectuados por la accionante y expuso: En ese sentido, la providencia referida no se encuentra debidamente ejecutoriada en los términos que, sobre el grado jurisdiccional de consulta, estableció el Decreto 01 de 1984 en su artículo 184, toda vez que en la referida decisión judicial se dilucidó un asunto de carácter laboral en el cual se impuso una condena a cargo de la entidad pública, la cual no ejerció defensa alguna de sus intereses.
(…) Luego entonces, salta a la vista que dicha providencia no se encuentra ejecutoriada, incumpliendo así, las características que debe tener un título ejecutivo, esto es, claro, expreso y exigible, este último es el elemento no colmado en sub iuris por parte de la sentencia y por lo tanto, tampoco pudiera ordenarse su cumplimiento por medio del proceso ejecutivo que venía cursándose, debiéndose en consecuencia declarar la nulidad de todo el trámite del proceso ejecutivo, desde que se libró mandamiento de pago.
La falta de la consulta afecta el debido proceso, pues impide que se pueda predicar de la sentencia del 31 de marzo de 2014 su ejecutoria, y por lo mismo que pudiera ser ordenado su cumplimiento a través del proceso ejecutivo que ahora se tramita, debiéndose en consecuencia CONFIRMAR la declaración de la nulidad de todo este trámite, el que afecta todo el proceso ejecutivo desde el mandamiento de pago inclusive.
En cuanto al argumento expuesto por el apelante en torno a que el Juzgado Segundo Administrativo no tuvo en cuenta que el Tribunal Administrativo del Radicado: 11001-03-15-000-2025-04153-01 Demandante: Martha Ortega Barón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Magdalena a través de decisión de segunda instancia del 25 de abril de 2017 ordenó revocar la providencia que no libró mandamiento, y que a su juicio dicha actuación hace las veces del grado jurisdiccional de Consulta, es menester indicar que el grado jurisdiccional de consulta es una examen automático que opera por ministerio de la ley y que busca corregir los errores en que haya podido incurrir el fallador de primera instancia, por lo tanto su finalidad es específica y debe ser atendida.
Luego entonces, salta a la vista, que en la providencia del 25 de abril de 2017 que ordenó revocar la negatoria del mandamiento de pago, no se analizó la sentencia de primera instancia, sino los puntos denegatorios del mandamiento, concretamente a la claridad de la sentencia, que era el objeto del estudio por parte del Tribunal en ese momento, siendo inadmisible que se equipare dicho proveído, al agotamiento del grado jurisdiccional de consulta en el que se analiza una condena a una entidad pública, el cual se encuentra expresamente exigido por la norma mentada y que fue pretermitido en el asunto bajo estudio, lo que conlleva a que se restablezca el debido proceso y se agote la consulta a fin de lograr la exigibilidad de la sentencia que se pretendía ejecutar en el sub lite. 36.
Lejos de realizar una interpretación arbitraria y caprichosa, lo que se evidencia es que el juez natural, al resolver la alzada, efectuó un análisis integral y razonado de la normativa aplicable y las piezas procesarles obrantes en el expediente, a partir del cual concluyó que la sentencia aportada en el proceso ejecutivo como título de recaudo no se encontraba ejecutoriada, dado que no se surtió el grado jurisdiccional de consulta, que era obligatorio a la luz de lo dispuesto en el artículo 184 del C.C.A. 37.
Ahora bien, nótese que la autoridad judicial accionada explicó que el agotamiento del grado jurisdiccional de consulta, cuya exigencia para la parte actora constituye un exceso ritual manifiesto, es un requisito indispensable para que la sentencia cobre ejecutoria, de conformidad con la legislación que resulta aplicable al caso concreto.
De manera que no fue un requerimiento caprichoso o excesivo, sino acorde con la normativa que rige la materia. 38. Aunado a ello, una vez advertida la irregularidad, sin importar la etapa en la que se encontraba el proceso, el juez ejecutor tenía que subsanarla, pero como en este caso la falencia encontrada era insaneable y afectaba directamente la exigibilidad de la obligación, no tuvo otra alternativa que dejar sin efecto lo actuado, para devolver la legalidad a la actuación, dado que no le era posible continuar con el trámite de la ejecución con fundamento en una sentencia que no cumplía las características de un verdadero título ejecutivo, puesto que no era exigible. 39.
Ahora bien, comprobada la falta del trámite de la consulta, cuestión que no reprocha la accionante, mal haría el juez de tutela en convalidar una actuación irregular, como la que se venía presentado en el proceso de origen, y ordenar que se continúe con la ejecución, pese a evidenciar que no existe una obligación exigible que la fundamente. 40.
Resulta evidente, entonces, que con la totalidad de argumentos invocados en la tutela la accionante pretende convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de origen. Por tanto, se impone confirmar el fallo impugnado. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04153-01 Demandante: Martha Ortega Barón Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 41.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. Confirmar la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF