Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04252-01 Demandante: DEPARTAMENTO DE SANTANDER Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas: Tutela contra providencia judicial – liquidación del crédito– falta de relevancia constitucional y subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA. OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a pronunciarse sobre la impugnación interpuesta por el departamento del Santander contra la sentencia del 15 de diciembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B, que declaró la improcedencia de la acción y negó los cargos propuestos.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito presentado el 4 de agosto 2022, el departamento de Santander, actuando por medio del jefe de la oficina juridica, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, con el fin de que le sean amparados los derechos fundamentales al “al debido proceso, acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal”. 2.
La parte accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales con ocasión del auto del 17 de febrero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se confirmó la decisión del 17 de enero de 2020 del Juzgado Octavo Administrativo Oral de Bucaramanga, que aprobó la liquidación del crédito.
Lo anterior, en el marco del proceso ejecutivo con radicado N.º 68001-33-33-007-2016-00117-03, instaurado por la señora Mary Rueda Torres. Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
La parte accionante solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y reclamó lo siguiente: “(…) “DEJAR SIN EFECTO LA PROVIDENCIA JUDICIAL contenida en el Auto del 17 de febrero de 2022, mediante el cual el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER decidió el recurso de apelación contra el Auto de fecha 17 de enero de 2020 proferido por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DE BUCARAMANGA en el proceso ejecutivo 68001333300720160011700, por vulnerar el derecho al debido proceso (Art. 29 de la Constitución Política, al acceso pleno a la administración de justicia y la prevalencia del derecho sustancial (art. 228, 229 y 230 Constitución Política).
Que como consecuencia de lo anterior se ORDENE AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER para que nuevamente resuelva el recurso de apelación contra el Auto del 17 de enero de 2020 expedido por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO por el cual se aprobó la liquidación del crédito del proceso ejecutivo 68001333300720160011700, teniendo en cuenta la totalidad de argumentos y pruebas expuestos por el DEPARTAMENTO DE SANTANDER en la objeción del traslado de la liquidación del crédito.
(…)”. 1.2. Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. Mediante Resolución N.º 159 de 23 de febrero de 2001 se nombró a la señora Mary Rueda Torres para desempeñar el cargo de asesor de control interno en el Hospital San Juan de Dios de San Vicente de Chucurí (Santander).
Sin embargo, mediante Resolución N.º 429 de 21 de junio de 2002 su nombramiento en el cargo fue declarado insubsistente. 5. Por lo anterior, presentó una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declarara la nulidad del anterior acto administrativo, la cual fue conocida por el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga que, mediante sentencia de 16 de marzo de 2010 accedió a las pretensiones y declaró la nulidad del acto administrativo demandado, ordenó su reintegro, así como el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde su desvinculación, hasta el reintegro efectivo al cargo.
Esa decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Santander mediante providencia de 9 de febrero de 2012. 6. El 21 de septiembre de 2012, la gobernación del departamento de Santander mediante Resolución N.º 15477 reconoció la suma de $258.665.680, por concepto de pago de salarios y prestaciones sociales, de conformidad con lo ordenado en la sentencia condenatoria.
Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7. El apoderado de la señora Rueda Torres presentó una petición ante el referido departamento con el fin de que se liquidaran sus intereses conforme al artículo 177 del Código de lo Contencioso Administrativo.
El 26 de diciembre de 2013, el departamento de Santander mediante Resolución N.º 242242 dio respuesta a la solicitud y reconoció: i) el pago de intereses desde la ejecutoria de la sentencia hasta la fecha de pago de la Resolución No. 15477 de 2012, por un valor de $44.696.000 y; ii) el pago de parafiscales, pensión y salud por la suma de $55.884.200. 8.
El 15 de abril de 2016, la señora Mary Rueda Torres presentó demanda ejecutiva contra el departamento de Santander con el objetivo de que se librara mandamiento de pago, en los siguientes términos: 1. Por la suma (…) $3.588.800,93, por concepto de intereses moratorios de capital correspondiente a las sumas reconocidas en la sentencia, (…). 2.
Por la suma de (…) $244'419.942, por concepto de salarios, cesantías, prestaciones sociales liquidados desde el 14 de noviembre hasta el 31 de marzo de 2016 (…). 3. Por la suma de $33.440.348, por concepto de intereses moratorios liquidados desde el 14 de noviembre de 2009 hasta el 14 de abril de 2016 de los salarios dejados de percibir (…). 4.
Las sumas Correspondientes a parafiscales y aportes para la seguridad social con retroactividad e inclusión del monto de la sanción moratoria conforme a los artículos 20, 23 ss y 204 de la ley 100 de 1993 incluyendo discriminadamente el monto del aporte patronal y el monto a descontar correspondiente al aporte de la empleada desde el 13 de noviembre de 2009, calculado todo hasta la fecha de vinculación laboral de mi poderdante e indexado hasta la fecha de su pago 5.
El reintegro laboral de la Señora MARY RUEDA TORRES (…) con los aumentos o reajustes discriminados en la tabla de incremento salarial, en el cargo de asesor en el Nivel Profesional de control interno, que ocupaba, o a uno equivalente. Dado que el fallo proferido por el Tribunal de Santander confirmando la sentencia de primera instancia del Juzgado 8 Administrativo del Distrito Judicial de Bucaramanga hace tránsito a cosa juzgada y su tenor es de estricto cumplimiento sin dar interpretaciones dilatorias o interpretaciones diferentes a las falladas. 9.
Dicha demanda fue asignada al Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga bajo el radicado N.º 68001-33-33-007-2016-00117-00 y el 23 de septiembre de 2016 se libró mandamiento de pago contra el departamento de Santander en los siguientes términos: “PRIMERO. LIBRASE MANDAMIENTO DE PAGO a favor de la señora MARY RUEDA TORRES y en contra del DEPARTAMENTO DE SANTANDER por la suma de (…) $1.871.152, por concepto de pago pendiente por cancelar, más los intereses generados desde la ejecutoria de la sentencia hasta el pago parcial realizado: así como los intereses causados desde la fecha en la cual se liquidó la deuda sobre la nueva base y hasta que se verifique el pago total de la deuda.
Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO. LIBRASE MANDAMIENTO DE PAGO a favor de la señora MARY RUEDA TORRES y en contra del DEPARTAMENTO DE SANTANDER por la suma de (…) $244.419.942 por concepto de salarios. cesantías y prestaciones sociales liquidados desde el 14 de noviembre de 2009 hasta el 31 de marzo de 2016. y los que se causen hasta la fecha de pago: más los intereses moratorios causados sobre la cifra anterior liquidados desde el 14 de noviembre de 2009 hasta el 31 de marzo de 2016. y los que se causen hasta la fecha de pago.
TERCERO: LIBRASE MANDAMIENTO DE PAGO a favor de la señora MARY RUEDA TORRES y en contra del DEPARTAMENTO DE SANTANDER por las sumas correspondientes a parafiscales y aportes para seguridad social liquidados desde el 14 de noviembre de 2009 y hasta la fecha de vinculación laboral.
CUARTO: LIBRASE MANDAMIENTO POR OBLIGACION DE HACER a favor de la señora MARY RUEDA TORRES y en contra del DEPARTAMENTO DE SANTANDER, en el sentido de REINTEGRAR a la señora MARY RUEDA TORRES (…) al cargo de ASESOR en el nivel profesional en control interno o a uno equivalente.
QUINTO: ORDENASE al DEPARTAMENTO DE SANTANDER a pagar las anteriores obligaciones en el término de cinco (5) días, conforme a lo dispuesto en el artículo 431 del Código General del Proceso.
SEXTO: CONCEDASE al DEPARTAMENTO DE SANTANDER un término de 45 días para dar cumplimiento a la orden de reintegro dada en el numeral cuarto de esta providencia.” (Sic para toda la cita). 10. Contra esa decisión se interpuso recurso de reposición y fue confirmada por el mismo juzgado, mediante auto de 14 de diciembre de 2016. 11. La parte activa reformó la demanda presentada y el 21 de junio de 2017 el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga admitió dicha reforma y libró mandamiento de pago por la suma de $780.898.033, por concepto de salarios y pretensiones dejados de percibir por la señora Rueda Torres desde junio de 2002 al 30 de noviembre de 2016, intereses generados desde la ejecutoria de la sentencia y por el reintegro de la demandante al cargo que venía desempeñando. 12.
El 12 de septiembre de 2018, la mencionada autoridad judicial ordenó seguir adelante con la ejecución determinada en el mandamiento de pago contenido en el auto de 21 de junio de 2017 y ordenó a las partes que presentaran la liquidación del crédito. 13. La parte ejecutante allegó la liquidación del crédito mediante memorial de 9 de octubre de 2018, y se corrió traslado de esta por 3 días.
Dentro de ese término, el departamento de Santander objetó la liquidación y solicitó que se declarara que existió un pago total a intereses moratorios, pues constituyó un depósito judicial, el cual puso a disposición del Tribunal Administrativo de Santander, por el valor que, a su juicio, cubría ese concepto. Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14.
El 11 de julio de 2019, el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga ordenó remitir el expediente, de manera prioritaria a la contadora de la Rama Judicial, con el fin de que verificara la liquidación del crédito presentada por las partes. 15. Mediante Oficio CL-180 de 28 de agosto de 2019, la profesional contable de la Rama Judicial señaló, de un lado, que la liquidación presentada por la parte ejecutante se calculó con una asignación básica superior a la estipulada en la reglamentación del departamento de Santander y los periodos excedían lo ordenado por el juez.
De otro lado, indicó que la liquidación de la entidad demandada contenía solo los periodos de 2009 y no se incluyó la asignación básica y prestaciones sociales de 2010, 2011 y 2012, además que los intereses moratorios no se liquidaron como los estableció la sentencia que servía de título ejecutivo. En ese orden, la contadora procedió a realizar toda la liquidación de las prestaciones sociales de la parte ejecutante. 16.
El Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga mediante auto de 17 de enero de 2020 aprobó la liquidación del crédito efectuada por la contadora de la Rama Judicial, por un valor de $430.234.527. 17. La parte ejecutante interpuso recurso de apelación y el departamento de Santander interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, apelación contra la decisión de aprobar la liquidación del crédito. 18.
El Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga mediante auto del 9 de octubre de 2020 rechazó por improcedente el recurso de reposición y concedió los recursos de apelación presentados por las partes. 19. Posteriormente, mediante auto del 11 de diciembre de 2020 el Tribunal Administrativo de Santander resolvió únicamente, el recurso de apelación presentado por la parte ejecutada y confirmó la decisión del 17 de enero de 2020 proferida por el referido juzgado. 20.
El 18 de diciembre de 2020, Mary Rueda Torres presentó incidente de nulidad contra el auto de 11 de diciembre de 2020, ya que consideró que el tribunal, al resolver los recursos interpuestos, no tuvo en cuenta los argumentos que expuso en el escrito de apelación. 21. Igualmente, la señora Rueda Torres interpuso una acción de tutela1 en contra del auto de 11 de diciembre de 2020, pues consideró que el Tribunal Administrativo de Santander vulneró su derecho fundamental al debido proceso, ya que no resolvió el incidente de nulidad propuesto. 1 No se especificó el número del radicado del proceso u otros datos.
Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. Mediante sentencia de 27 de septiembre de 2021 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado accedió a la solicitud de amparo tras considerar que la autoridad judicial accionada no dio trámite a la solicitud de nulidad presentada por la señora Rueda Torres.
En consecuencia, dejó sin efecto las actuaciones posteriores al auto de 11 de diciembre de 2020 y ordenó que se impartiera el trámite que correspondiera a la solicitud de nulidad. 23. Mediante providencia del 21 de enero de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del auto de 11 de diciembre de 2020, después de señalar que los argumentos de la parte no fueron analizados de manera detallada. 24.
Finalmente, el 17 de febrero de 2022 el Tribunal Administrativo de Santander resolvió los recursos de apelación presentados por las partes ejecutante y ejecutada y dispuso: “PRIMERO: CONFIRMAR el auto de fecha 17 de enero de 2020, que aprobó la liquidación del crédito.” 25. Como fundamento de su decisión mencionó que, si bien en la sentencia del 16 de marzo de 2020 se dispuso reconocer y pagar a la señora Rueda Torres, “los salarios y prestaciones sociales que esta dejó de percibir desde su retiro de esa entidad hasta el día que se produzca su incorporación al servicio"; lo cierto era que existía una imposibilidad jurídica y material de dar cumplimiento a esa orden, en la medida que el Hospital San Juan de Dios fue liquidado. 26.
Concluyó que era congruente y lógico lo argumentado por el a quo en la aprobación de la liquidación del crédito al tener solo en cuenta como base para determinar el capital el periodo comprendido entre el 21 de junio de 2002 (fecha en fue declarada insubsistente el nombramiento del cargo) hasta el 28 de julio de 2012, “fecha que corresponde a la terminación de la existencia legal de la ESE Hospital San Juan de Dios de San Vicente Chucurí.” 27.
Respecto de los intereses señaló que fueron liquidados correctamente, pues para ello se aplicó el interés comercial fijado por la Superintendencia Financiera, en consideración a que su pago fue por la vía judicial. 1.3. Fundamentos de la vulneración 28. Decisión sin motivación, pues consideró que se omitió analizar la objeción presentada por el departamento de Santander en el recurso de apelación contra el auto de 17 de enero de 2020, respecto de la imposibilidad de reintegro, lo cual consideró que conllevaba a modificar el mandamiento de pago. 29.
Defecto fáctico: Al respecto, mencionó que no se tuvieron en cuenta los Decretos No. 229 y 230 de 2009 y el acta de entrega de 29 de diciembre de 2010, Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que acreditaba la fecha en que el Hospital San Juan de Dios fue liquidado.
Motivo por el que el capital para el pago de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho comprendía los periodos entre el 21 de junio de 2002 y el 28 de agosto de 2010. 30. Adicional a lo anterior, consideró que se omitió analizar lo relacionado con la imputación de los pagos realizados a capital e intereses, ya que, a su juicio hubo un pago total a capital, que se sustentó en las Resoluciones No. 15477 de 2012 y 24242 de 2013. 31.
Violación directa de la Constitución ya que, no tener en cuenta la objeción de la liquidación presentada por la parte demandada, vulneró derechos fundamentales tales como el debido proceso, acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. 1.4. Trámite de la acción de tutela 1.4.1. Auto admisorio 32.
Mediante auto del 16 de agosto de 2022, el magistrado ponente de la Sección Tercera – Subsección B de esta Corporación decidió entre otras cosas, admitir la demanda y notificar a la parte actora y al Tribunal Administrativo de Santander, como autoridad judicial accionada. 33. Así mismo, vinculó como terceros con interés al Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga, a la señora Mary Rueda Torres y a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado2, quienes hicieron parte del proceso ejecutivo. 1.5.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.5.1. Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga 34. Solicitó negar las pretensiones de la demanda en consideración a que ninguna estaba dirigida contra esa autoridad judicial y, en todo caso, con sus actuaciones no vulneró ningún derecho fundamental de la parte demandante pues se ajustaron a derecho. 2 Autoridad judicial que resolvió la acción de tutela presentada por la señora Rueda Torres mediante sentencia del 27 de septiembre de 2021.
Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.2. Mary Rueda Torres 35. Pidió negar las pretensiones, pues consideró que el departamento de Santander interpuso este mecanismo con el fin de entorpecer el desarrollo del proceso ejecutivo.
De otro lado, indicó que la acción de tutela era improcedente, pues no se superaron los requisitos de: (i) inmediatez, ya que los fundamentos de la decisión cuestionada ya habían sido expuestos mediante el Auto de 11 de diciembre de 2020 y; (ii) subsidiariedad, en la medida que la autoridad administrativa no interpuso solicitud de nulidad contra la decisión desfavorable a sus intereses. 1.5.3.
Los demás sujetos, pese a ser debidamente notificados, no rindieron informe alguno. 1.6. Sentencia de primera instancia3 36. El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subseccion B mediante fallo del 15 de diciembre de 2022 declaró la improcedencia de la acción por un lado y por el otro, negó el amparo. En primer lugar, aclaró que se centraría en resolver los fundamentos expuestos en los defectos de decisión sin motivación y fáctico, pues el cargo de violación directa de la Constitución reiteraba lo ya expuesto en dichos yerros. 37.
Respecto la omisión alegada, consistente en la falta de pronunciamiento sobre la improcedencia de ordenar el reintegro de la demandante por tratarse de una orden de imposible cumplimiento, adujo que fue un aspecto que no se puso de presente en el recurso de apelación contra el auto de 17 de enero de 2020 (a través del que se aprobó la liquidación del crédito), “y como no fue alegado en esa etapa, no se superó el requisito de subsidiariedad pues, esa omisión constituyó una falta de agotamiento de los mecanismos ordinarios.” 38.
Por otro lado, negó el defecto fáctico alegado, pues contrario a lo señalado por la parte demandante, en la liquidación y en el auto que aprobó la misma, sí fueron tenidas en cuenta las pruebas que el departamento de Santander cuestionó, contrario es que la decisión reprochada le fue desfavorable a sus intereses. 1.7. Impugnación 39.
Mediante escrito del 18 de enero de 2023 la parte actora impugnó la decisión de primera instancia y manifestó estar en desacuerdo con la decisión del a quo, para lo cual reiteró los defectos de decision sin motivación y fáctico traídos en su escrito inicial. 3 Notificada el 13 de enero de 2023. Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 40. El Consejo de Estado es competente para conocer la impugnación interpuesta por el departamento de Santander contra la sentencia del 15 de diciembre de 2022 proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subseccion B, que declaró la improcedencia de la acción por un lado y por el otro, negó el amparo, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Problema jurídico 41. Corresponde a la Sala dar respuesta a los siguientes interrogantes: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial? 42. De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Tribunal Administrativo de Santander vulneró los derechos “al debido proceso, acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal” con ocasión del auto del 17 de febrero de 2022 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual se confirmó la decisión del a quo, que aprobó la liquidación del crédito? 43.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva; (iii) las generalidades de los defectos alegados y; (iv) el análisis del caso concreto. 2.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 44. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5 y declaró su procedencia.6 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 46. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 47.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1.
Relevancia constitucional7 48. Cabe destacar que la Corte Constitucional desde la sentencia C-590 de 2005 incluyó como requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial que (i) la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) se cumpla el requisito de la inmediatez, y (iv) no se trate de sentencias de tutela. 49.
El concepto de relevancia constitucional se refiere a un método objetivo de procedencia de la acción de tutela, pues busca excluir, en el estudio de procedibilidad, las vulneraciones de derechos fundamentales que no tengan tal relevancia. 7 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.
Ello comprende una carga para el actor de la acción de tutela contra providencia judicial, de justificar la vulneración del derecho fundamental con una argumentación diferente de la que se expuso en el proceso ordinario y que se dedique a la lesión de la garantía fundamental invocada. 51. Así, respecto de la acción de tutela contra providencia judicial, dicha figura implica un quebrantamiento del núcleo esencial del derecho fundamental alegado por la parte actora y que no fue tenido en cuenta por aquella autoridad judicial, por las razones anteriormente anotadas. 52.
En atención a la definición anterior, para determinar si en un caso concreto se encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional, el juez debe realizar el test de procedibilidad en relación con las pretensiones de la demanda y la carga argumentativa y probatoria que justifica la protección de los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
Lo anterior, desde la perspectiva del núcleo esencial de las garantías fundamentales invocadas y los casos anteriormente ejemplificados. 53. Dicha postura fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, en la que se indicó que para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial se debían analizar dichos requisitos. 54.
En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 55.
En la sentencia SU-215 de 20229, el alto tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional, de acuerdo precisamente a los fines acogidos hasta ese momento. 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.
Por su parte, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 202210 modificó su postura en relación con la relevancia constitucional frente a aquellos casos en los que se hace evidente que los argumentos propuestos por los tutelantes se limitan a desarrollar aspectos de índole legal o económico, sin que se propongan razones de importancia para la interpretación y aplicación de la Constitución ante la posible vulneración de derechos fundamentales, que amerite el estudio del fondo del asunto. 57.
De esta manera, esta Sala de Decisión en esa oportunidad, se planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 58.
La carga argumentativa como criterio para determinar cuándo un asunto reviste de relevancia constitucional: De acuerdo con la Corte Constitucional, este presupuesto implica que el accionante cumpla con una carga explicativa mínima al identificar: (i) los derechos fundamentales afectados; (ii) los hechos que generan la vulneración; y (iii) los motivos por los que considera que la autoridad judicial accionada ha incurrido en uno de los defectos. 59.
Frente a este último punto, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que no es suficiente alegar una violación a un derecho fundamental con base en una simple relación de los hechos, sino que se exige demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada de aquella11. 60. A su turno, esta Corporación en diferentes oportunidades ha considerado que tratándose de la carga argumentativa como requisito sine qua non para definir la procedibilidad de la acción de tutela, existe un deber de sustentar en términos 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 11 Corte Constitucional. Sentencia SU-103 de 2022. Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídicos el defecto en el que la autoridad judicial accionada incurrió. Por esto, el peticionario está obligado a exponer de manera detallada las razones que sustentan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio explican la configuración de una causal especifica de procedencia. 2.4.2.
Naturaleza subsidiaria de la acción de tutela e improcedencia de la misma cuando existen otras vías judiciales disponibles y eficaces 61. En consideración a la subsidiariedad, el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que “[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 62.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 63. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona acude a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia12. 64.
Lo anterior tiene asidero en la propia Constitución de 1991, de donde se colige que la protección de los derechos constitucionales fundamentales no es un asunto reservado exclusivamente a la acción de tutela, pues todos los mecanismos judiciales deben buscar la defensa de aquellos. 2.5. Caso concreto 65. Para analizar los yerros propuestos es importante recordar que pese a que la parte ejecutante presentó su liquidación del crédito y que la misma fue objetada por el departamento de Santander, el Juzgado Octavo Administrativo de Bucaramanga, quien estaba a cargo del proceso ejecutivo, remitió el asunto a la contadora de la 12 En sentencia T-313 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño se estableció: “En efecto, la Constitución y la ley estipulan un dispositivo complejo de competencias y procesos judiciales que tienen como objetivo común garantizar el ejercicio pleno de los derechos constitucionales, en consonancia con el cumplimiento de los demás fines del Estado previstos en el artículo 2 Superior.
Por tanto, una comprensión ampliada de la acción de tutela, que desconozca el requisito de subsidiariedad, vacía el contenido de las mencionadas competencias y, en consecuencia, es contraria a las disposiciones de la Carta Política que regulan los instrumentos de protección de los derechos dispuestos al interior de cada una de las jurisdicciones.” Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Rama Judicial, quien, a su vez, consideró que la liquidación presentada por la parte ejecutante y las objeciones presentadas contra la misma, no seguían los parámetros del título ejecutivo.
En ese orden, decidió realizar otra liquidación, la cual finalmente, fue aprobada por el citado juzgado. 66. Ahora bien, esta Sala considera que no se acreditó el requisito de subsidiaridad frente a los defectos de decisión sin motivación (consistente en que omitió analizar la objeción presentada por el departamento de Santander en el recurso de apelación contra el auto de 17 de enero de 2020, respecto de la imposibilidad de reintegro, lo cual consideró que conllevaba a modificar el mandamiento de pago), así como el defecto fáctico (respecto a que no se tuvieron en cuenta los Decretos No. 229 y 230 de 2009 y el acta de entrega de 29 de diciembre de 2010, que acreditaba la fecha en que el Hospital San Juan de Dios fue liquidado, motivo por el que el capital para el pago de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho comprendía los periodos entre el 21 de junio de 2002 y el 28 de agosto de 2012). 67.
Esto, pues si bien en el proceso ejecutivo se interpuso el recurso de apelación en contra del auto del 17 de enero de 2020, que aprobó la liquidación del crédito, lo cierto es que se hizo formal y no materialmente, en la medida en que el departamento de Santander no expuso los argumentos que hoy presenta ante el juez constitucional, habiéndose limitado a manifestar que “frente a los intereses moratorios, el argumento que se debe aplicar la taza DTF desde cuando queda ejecutoriada la sentencia y a partir de los 10 meses el interés comercial que surge del interés efectivo anual certificado por la superintendencia financiera de Colombia, dado que así lo señala Artículo 195 del CPACA. y solo después de trascurrido ese plazo de 10 meses de que trata el inciso segundo del artículo 192 del mismo estatuto, empieza a correr el comercial.” 68.
La situación expuesta dio lugar a que el ad quem no se pudiera pronunciar, en aplicación del principio de limitación que rige para el recurso de alzada. Se trata, en consecuencia, de un hecho nuevo que la entidad tuvo la oportunidad de alegar en el proceso y no lo hizo. En ese orden de ideas, la parte accionante busca que se deje sin efecto el auto que confirmó la liquidación del crédito, sin embargo, se reitera, no agotó en debida forma el medio de defensa en contra de tal decisión, como lo es el recurso de apelación, y en tal sentido, no se puede utilizar la acción constitucional como una instancia adicional al proceso ordinario, con el fin de reabrir un debate definido por el juez natural. 69.
Por otro lado, frente al yerro fáctico consistente en que se omitió analizar lo relacionado con la imputación de los pagos realizados a capital e intereses, ya que, a su juicio hubo un pago total a capital, que se sustentó con las Resoluciones N.º 15477 de 2012 y 24242 de 2013, lo cierto es que no se exponen razones tendientes a demostrar una vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial con ocasión de la providencia proferida en segunda instancia. Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70.
Esto toda vez que dicho aspecto fue zanjado por la autoridad judicial accionada, quien analizó la Resolución N.º 15477 de 2012 y determinó que en efecto el departamento de Santander realizó un abono por $258.665.680. Adujo que el mencionado valor pretendió pagarse en su totalidad al capital adeudado, sin embargo, en virtud del artículo 1653 del Código Civil, el pago debía imputarse primero a intereses y luego a capital. 71.
La autoridad judicial accionada indicó que la contadora de la Rama Judicial en la liquidación cuestionada tomó los valores realmente pagados, los cuales verificó de las pruebas incorporadas al proceso ejecutivo, (Resolución No. 15477 de 2012 y orden de pago), para concluir que se pagó un valor igual al capital adeudado. Agregó que, pese a ello, como se mencionó líneas atrás, de ese valor primero se debían descontar los intereses y el valor restante deducirlo del capital.
Igualmente, en el auto censurado se explicó que mediante la Resolución N.º 24242 de 2013, el departamento de Santander realizó un pago con destino a intereses de la deuda y parafiscales y este fue descontando en la liquidación del monto pendiente de intereses. 72. Por tanto, en este caso no se supera el requisito de la relevancia constitucional ya que el debate propuesto frente al defecto fáctico obedece al mismo asunto discutido en el proceso ejecutivo en relación con que, a juicio de la parte actora, los pagos no se habían imputado de manera adecuada, es decir, se advierte su simple inconformidad con respecto a la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, que confirmó la liquidación del crédito. 73.
Más allá de este simple desacuerdo, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa mínima que le asistía de demostrar una vulneración a sus derechos fundamentales, pues únicamente arguyó que se omitió valorar una de las resoluciones, sin embargo, se advierte que la motivación expuesta en la tutela simplemente evidencia que dichas pruebas reiteraban la tesis propuesta en el proceso ejecutivo, pero no permite entrever de qué forma su valoración podía refutar la postura adoptada por el Tribunal Administrativo de Santander que fundamentó la providencia cuestionada tanto en las normas como en las pruebas que militaban en el expediente, De dichas pruebas se corroboró que la liquidación realizada por la contadora de la Rama Judicial se sustentó en las Resoluciones No. 15477 de 2012 y 24242 de 2013, los comprobantes de egreso, el título ejecutivo y los fundamentos normativos para la imputación de pagos. 74.
Se reitera que la afirmación consistente en que se vulneraron sus derechos fundamentales al “al debido proceso, acceso a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial sobre el formal.” no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, ya que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva e las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal, o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 75. En ese sentido, para la Sala el asunto no supera el requisito de la relevancia constitucional. 2.6.
Conclusión 76. Por lo anterior, esta Sección modificará la decisión del a quo que declaró la improcedencia de la acción y negó las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, declarar la improcedencia de la acción bajo el entendido que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad ni de relevancia constitucional, pues por un lado trajo hecho nuevos que no fueron puestos de presente en la apelación contra la decisión reprochada y tampoco se cuenta con la carga argumentativa mínima para desestimar la razonabilidad de los argumentos expuestos por la autoridad judicial demandada, aunado que no se evidenció una anomalía evidente o una tensión o contradicción con sus derechos.
El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 15 de diciembre de 2022 proferida por la Consejo de Estado – Sección Tercera – Subseccion B, para, en su lugar, DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Demandante: Departamento de Santander Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Radicado: 11001-03-15-000-2022-04252-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (Firmado electrónicamente) Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE (Firmado electrónicamente) Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO (Firmado electrónicamente) Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL (Firmado electrónicamente) Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.