Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: Carmen Tulia Quintero de Aguirre Temas: Reconocimiento pensión gracia SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 2 de abril de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 1846 del 10 de febrero de 1 En adelante Ugpp. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp 1998, a través del cual la Caja Nacional de Previsión Social3 le reconoció una pensión gracia a Carmen Tulia Quintero de Aguirre. 2.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la declaración de que la demandada no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia; ii) el reintegro de las sumas de dinero pagadas «de manera indebida» por concepto de la pensión gracia; iii) la indexación de la primera mesada pensional; iv) la actualización de las sumas adeudadas de conformidad con el artículo 187 del CPACA; y v) la condena en costas a la entidad demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. Carmen Tulia Quintero de Aguirre nació el 16 de abril de 1947. 3.2. Se vinculó como docente del departamento del Valle del Cauca durante los siguientes periodos: i) entre el 5 de enero de 1966 y el 15 de septiembre de 1977, nombrada mediante decretos 1077 de 1965, 1117 de 1968, 1024 de 1968 y 1559 del 1972; y ii) entre el 15 de diciembre de 1972 y el 8 de enero de 1973, nombrada a través del Decreto 1715 de 1972. 3.3.
Entre el 11 de septiembre de 1972 y el 17 de abril de 1997 prestó sus servicios como docente nacional, con ocasión de la designación efectuada por el Ministerio de Educación Nacional a través de la Resolución 6615 del 23 de octubre de 1972. 3.4. Mediante la Resolución 1846 del 10 de febrero de 1998, Cajanal le reconoció una pensión gracia con el 75% de lo devengado durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, efectiva a partir del 16 de abril de 1997. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 48, 121, 123, 124 y 128 de la Constitución Política; las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 4 de 1966, 33 de 1985, 62 de 1985 y 91 de 1989; y los decretos 81 de 1969 y 1045 de 1978. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos: 5.1.
El acto demandado fue expedido con una manifiesta irregularidad, puesto que, de conformidad con el expediente pensional y laboral, desde el 11 de septiembre 3 En adelante Cajanal. 3 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp de 1972 la demandada prestó sus servicios como docente del orden nacional, toda vez que, fue designada por el Ministerio de Educación Nacional.
En ese sentido, «la fuente de los recursos con los que se pagaron sus salarios provenientes de la NACIÓN; permiten afirmar con total certeza que la vinculación de la docente entre el 11 de septiembre de 1972 hasta el 31 de diciembre de 2002 (30 años, 3 meses y 21 días) es de carácter NACIONAL y por tanto, no válida para el reconocimiento de la pensión gracia». 5.2.
De acuerdo con la Ley 114 de 1913, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia no era posible computar el tiempo de servicio que los educadores prestaron con ocasión de un nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional «por ser estos incompatibles con los prestados en un Departamento, Municipio o Distrito, de tal manera que los tiempos de orden nacional deben ser desestimados». 1.2.
Contestación de la demanda 6. Carmen Tulia Quintero de Aguirre se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación: 6.1. La resolución con la que le fue reconocida la pensión gracia se encuentra ajustada a derecho, toda vez que «se le reconoció en merecimiento por el servicio público de educar, servicio prestado por más de 40 años», los cuales «todos fueron trabajados territorialmente en el departamento del Valle, más exactamente en la ciudad de Cali, pagados por los FER», por lo que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, si bien su nombramiento «fue del orden nacional, sus pagos fueron realizados con cuentas territoriales del departamento del Valle y del municipio de Cali» [sic]. 6.2.
Asimismo, ejerció la labor docente de manera ejemplar y «nunca su trabajo fue para el sector central y esto es importante para demostrar que hubo una descentralización marcada y que nos podemos apoyar en un principio constitucional del trabajador que consiste en la primacía de la realidad sobre las formas». 6.3. Finalmente propuso las excepciones que denominó: i) prescripción; ii) presunción de legalidad de los actos administrativos; iii) cobro de lo no debido; iv) buena fe; v) inexistencia del derecho; e vi) innominada o genérica. 1.3.
La sentencia apelada 7. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia proferida el 2 de abril de 2024 accedió a las súplicas de la demanda, en tanto declaró la nulidad del acto demandado y negó las demás pretensiones. Para lo cual, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó 4 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp lo siguiente: 7.1.
De acuerdo con el material probatorio aportado al expediente «si bien la señora Carmen Tulia Quintero de Aguirre, acredita más 20 años de servicio como Docente, lo cierto es que los mismos, no pueden ser tenidos en cuenta, por cuanto no fueron con carácter territorial o nacionalizado, sino como NACIONAL, tal y como claramente se puede constatar en los documentos relativos a los folios precedentemente señalados, aspecto que desvirtúa uno de los requisitos como es la naturaleza de la vinculación a fin de obtener la pensión gracia». 7.2.
Frente a la pretensión de ordenar el reintegro de las sumas pagas con ocasión del reconocimiento de la pensión gracia, concluyó que «la carga probatoria frente a la presunción de buena fe que cobija al demandado, no fue debidamente asumida por el ente demandante, pues el plenario carece de pruebas que evidencien la mala fe de aquel frente a la obtención de la reliquidación en sede administrativa, por lo que es improcedente entonces, la recuperación de las sumas pagadas por virtud de los actos acusados». 7.3.
Finalmente, de conformidad con los artículos 188 del CPACA y 365 del Código General del proceso, en concordancia con el Acuerdo 10554 de 2016 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura, condenó en costas a la parte vencida, para lo cual fijó como agencias en derecho la suma equivalente a 1 SMLMV. 1.4. Los recursos de apelación 8. 1.4.1.
Carmen Tulia Quintero de Aguirre solicitó se revocara la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, para lo cual señaló: 8.1. El acto de reconocimiento pensional se en cuenta ajustado a derecho, toda vez que este se profirió «en merecimiento por el servicio público de educar, servicio prestado por más de 40 años». 8.2.
El tribunal administrativo ni tuvo en cuenta «el tiempo laborado […] al servicio de la Escuela Unión Panamericana, escuela número 1406 institución del orden departamental, cuyo nombramiento fue realizado mediante Decreto 1076 del 23 de diciembre de 1965, nombramiento realizado por la Secretaría de Educación departamental del Valle del Cauca» [sic].
Vinculación con ocasión de la cual prestó sus servicios como docente departamental durante 6 años. 8.3. Durante los 40 años que prestó sus servicios al magisterio, sus salarios fueron pagados con recursos del FER, por lo que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, si bien el nombramiento fue «del orden nacional, sus pagos fueron realizados con cuentas territoriales del departamento del Valle y del municipio de Cali» [sic]. 5 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp En ese orden «existe también una sentencia de unificación del Consejo de Estado que nos aclara la transformación que sufren los recursos de la nación cuando ingresan a las cuentas descentralizadas». 9. 1.4.2.
La Ugpp presentó recurso de «apelación por adhesión» con el fin de que se revocara el ordinal segundo de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se ordenara como restablecimiento del derecho el reintegro de las sumas pagadas a la demandada «sin derecho alguno». Lo anterior, por cuanto «denegar la prosperidad del restablecimiento del derecho, y la devolución de los dineros adjudicados a la parte demandada, pues con esta decisión se perpetúa el grave detrimento patrimonial y el perjuicio ocasionado al sistema pensional, con los actos administrativos demandados, los cuales son abiertamente contrarios a derecho y la legislación aplicable, tal como quedó probado al interior del proceso de primera instancia». 10.
Es procedente la pretensión de restablecimiento, por cuanto, consecuencia de la declaratoria del acto administrativo es «retornar las cosas al estado anterior en que se encontraban, al momento en que se profiere el acto administrativo». 11. Adicionalmente, reprochó «el argumento enunciado por el Juzgado en la parte motiva de la sentencia para denegar el restablecimiento del derecho, consistente en que no se desvirtuó la presunción de buena fe que ampara el actuar de la accionada, porque no demostró que ésta hubiera incurrido en actos dolosos, deshonestos, fraudulentos o de mala fe para obtener la prestación, lo cual en todo caso correspondía a su carga procesal, pues en el caso concreto debe examinarse que se trata de una afectación patrimonial a los recursos del sistema general de pensiones, lo cual implica poner en riesgo la sostenibilidad del mismo, generando a su vez, un enriquecimiento injustificado a favor del ciudadano». 1.5.
Pronunciamiento en segunda instancia 12. Mediante auto del 17 de febrero de 2025, se negó la solicitud probatoria en segunda instancia presentada por la demandada y se decretó como «prueba de oficio el certificado de tiempo de servicio 40.055 del 6 de abril de 2011 proferido por la secretaría de educación municipal de Santiago de Cali íntegro, aportado por Carmen Tulia Quintero de Aguirre con el recurso de apelación».
En consonancia con dicho decreto, se ordenó correr traslado a las partes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 110 del Código General del Proceso. 13. La Ugpp manifestó que no tenía «objeción o recurso respecto a las pruebas recepcionadas, sin embargo, se reitera que este certificado recibido de manera íntegra CERTIFICADO DE TIEMPO DE SERVICIO” Nro. 40.0 proferido por la secretaria de Educación Municipal de Santiago de Cali, MANTIENE LA ANOTACIÓN QUE LA DEMANDADA PRESTÓ SUS SERVICIOS COMO PROFESORA EN LA NORMAL DE SEÑORITAS POR VINCULACIÓN EN PROPIEDAD COMO NACIONAL, por lo tanto mantiene lo argumentado tanto en el escrito de demanda como 6 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp en las consideraciones de la sentencia de primera instancia respecto a computar tiempos nacionales con tiempos departamentales para acceder a la pensión de gracia». 14.
La demandada no se pronunció durante el término del traslado. 1.6. El Ministerio Público 15. El Ministerio Público no emitió concepto en el presente asunto. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico 15.1. Se circunscribe a resolver: ¿si Carmen Tulia Quintero de Aguirre acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia efectuado mediante el acto demandado? 15.2.
Y si la respuesta al anterior interrogante es negativa ¿si hay lugar a ordenar el reintegro de los dineros pagados a la demandada con ocasión del acto de reconocimiento? 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. En torno a la pensión gracia 16. El sector docente oficial estuvo marcado por condiciones diferenciales en materia salarial y prestacional, derivadas del nivel de la entidad con la que se iniciara el vínculo jurídico o la relación legal y reglamentaria.
Ciertamente, este aspecto determinaba el origen de los recursos para la remuneración de estos servidores, pues mientras la nación asumía los gastos del personal del orden nacional, los respectivos entes territoriales eran responsables de proveer los recursos necesarios para el pago de sus empleados dedicados a la labor educativa. Esta situación conllevaba un trato que, hasta esta época, se ha juzgado como inequitativo para estos últimos educadores, cuyas prestaciones económicas eran inferiores, pese a que todos ejecutaban la misma labor. 17.
Lo anterior llevó al legislador a adoptar medidas tendientes a equiparar las condiciones salariales y prestacionales de todos los docentes oficiales, dentro de las cuales se destacó el reconocimiento de la pensión gracia implementada por 7 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp medio de la Ley 114 de 19134 como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. 18.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 19.
Con posterioridad, las leyes 116 de 19285 y 37 de 19336, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. 20. Asimismo, con la Ley 91 de 1989 se logró la unificación de los distintos regímenes del magisterio, en aras de finiquitar las divergencias interpretativas derivadas del proceso gradual de traslado de los costos de las entidades territoriales a la nación que había ordenado la Ley 43 de 1975 que, en últimas, afectaba las condiciones laborales del magisterio.
Para ello, distribuyó las obligaciones prestacionales de los docentes (artículos 1 y 2), según se resume a continuación: Personal docente Tipo de vinculación Prestaciones sociales a cargo Entidad responsable Nacional Vinculados por nombramiento del gobierno nacional Las causadas hasta 29/12/1989 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones La extinta Cajanal y el Fondo Nacional del Ahorro o las que hicieren sus veces.
Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el Fomag Nacionalizado Vinculados por nombramiento de entidad territorial antes y después del 1/1/1976 (Ley 43/75) Las causadas hasta el 31/12/1975 y en adelante, los reajustes y la sustitución de pensiones Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales venía vinculado este personal Las causadas en el período de nacionalización (1/1/1976 – 31/12/1980), los reajustes y la sustitución de pensiones La nación o las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión, o las entidades que hicieren sus veces (estas entidades deben contribuir en los porcentajes establecidos en el art. 3 de la Ley 43/75). 4 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 8 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp Las causadas y no pagadas entre el 1/1/1981 y el 29/12/1989 Las respectivas entidades territoriales o las cajas de previsión social, o las entidades que hicieren sus veces, a las cuales estaba vinculado dicho personal.
La nación debe hacer los aportes correspondientes, en virtud de lo pactado en los convenios respectivos. Las causadas a partir del 29/12/1989 La nación y pagadas por el Fomag 21. En el artículo 356 de la Constitución Política se determinó la competencia del legislador para fijar cuáles servicios estarían a cargo de la nación y cuáles de las entidades territoriales.
En su versión original, definió que el situado fiscal era el porcentaje de los ingresos corrientes de la nación cedido a los departamentos, el distrito capital y los especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, para financiar la educación, en los niveles preescolar, primaria, secundaria y media, así como la salud. 22. En efecto, la Ley 60 de 19937 asignó la administración de los servicios educativos estatales a los municipios financiados con recursos propios y con los provenientes de su participación del situado fiscal, en conjunto con los departamentos.
En el artículo 6 ibidem dispuso la incorporación del personal docente de los órdenes departamental, distrital y municipal al Fomag, así como la conservación del régimen prestacional anterior, mientras que a las nuevas vinculaciones se les aplicaría la Ley 91 de 1989. En consecuencia, las prestaciones sociales causadas antes de la afiliación al señalado fondo y sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones serían cubiertas por la respectiva entidad territorial o el ente de previsión social a la cual se hubiesen realizado los aportes; a diferencia de las que se hicieran exigibles con posterioridad, que estarán a cargo del señalado fondo. 23.
La Ley 60 de 1993 también determinó que, para la prestación descentralizada de los servicios, cada entidad territorial debía manejar en su presupuesto una cuenta 7 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones. [ ] Artículo 9.
El situado fiscal, establecido en el artículo 356 de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.
El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política». 9 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp especial independiente con lo cual no afectaría la unidad de caja8, lo que se traduce en que los recursos para educación no se integrarían con los que el ente territorial ya administraba.
Lo anterior llevó a que los Fondos Educativos Regionales (FER), creados por el Decreto 3157 de 19689, encargados del sostenimiento de los servicios educativos, fueran incorporados a la estructura de los departamentos y distritos10 y más adelante, a las secretarías de educación, según la Ley 115 de 199411 (artículo 179, literal d). 24.
Sin embargo, las sumas destinadas al pago de prestaciones sociales del personal docente serían giradas directamente al Fomag, tanto las que provenían del situado fiscal como las que debía trasladar el respectivo ente territorial por las prestaciones causadas y no pagadas. 25. La obligación de afiliar a los docentes departamentales, distritales y municipales financiados con recursos propios de las entidades territoriales al Fomag se reglamentó con el Decreto 196 de 199512, a través del cual se identificaron las fuentes de financiación según los tipos de vinculación docente, clasificación señalada por la Ley 91 de 1989, así: 25.1. i) Nacionales y nacionalizados: financiados con recursos de la nación y luego del situado fiscal.
Sus prestaciones quedaron a cargo del Fomag, luego de su afiliación. 25.2. ii) Departamentales, distritales y municipales: este personal se consideró en tres grupos, a saber: 26. Por una parte, el personal que venía pagado con recursos propios del ente territorial, al cual se le respetaría el régimen territorial que lo venía cobijando.
En este caso, las prestaciones causadas antes de su incorporación al Fomag, así como sus reajustes, reliquidaciones y sustituciones, son de responsabilidad directa de las entidades territoriales o de las cajas de previsión, en las que se hayan efectuado los correspondientes aportes. 8 Para la época, se encontraba definido en el artículo 12 de la Ley 38 de 1989 así: «Unidad de Caja.
Con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital se atenderá la situación de fondos a los organismos y entidades para el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación.» 9 «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Educación Nacional y se estructura el sector educativo de la Nación» 10 Ley 60 de 1993, artículos 3, numeral 5; y 4, numeral 1. 11 «Por la cual se expide la ley general de educación» 12 «Por medio del cual se reglamentan parcialmente el artículo 6 de la Ley 60 de 1993 y el artículo 176 de la Ley 115 de 1994» 10 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp 27.
Por otra parte, los docentes que eran financiados o cofinanciados por el Ministerio de Educación Nacional mediante convenios y vinculados a plazas del nivel territorial. Para ellos, las prestaciones sociales serían de cargo de la respectiva entidad territorial y los recursos para su pago se regirían por el correspondiente convenio de financiación o de cofinanciación. Vencidos los términos de los respectivos convenios, los derechos salariales y prestacionales se pagarían con cargo al situado fiscal. 28.
Para los docentes de establecimientos públicos oficiales que eran pagados con recursos del establecimiento, sus prestaciones serían asumidas por el Fomag. 29. En línea con lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198913, en la sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 201814 se afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «[…] colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]». 30.
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200015 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «[…] vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas consolidadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio. 31.
En cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala16 ha señalado: «[…] Sobre los tiempos nacionales. La ley 114 de 1913 que creo la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional. 13 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 14 Expediente con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 15 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000. 16 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 11 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3.
Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198917 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» [Se resalta] 32.
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201818, así: «[…] (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo; 17 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 18 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp (iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o del -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial […]». 33.
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202219 indicó: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».20 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 20 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03- 15-000-2019-02219-01 (AC). 13 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 […]». [Se resalta] 34. En suma, para acceder a la pensión gracia los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicio en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, en atención a que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto 35. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 35.1. Carmen Tulia Quintero de Aguirre nació el 16 de abril de 1947. 35.2.
De acuerdo con la comunicación suscrita por el supervisor de educación primaria de la Gobernación del departamento del Valle del Cauca, fue nombrada «maestra seccional de escuela 1406 “Unión Panamericana”», a través del Decreto 1076 del 23 de diciembre de 1965 «originario de la Sería de Educación» [sic]. Empleo en el que se posesionó el 5 de enero de 1966. 35.3.
Mediante Resolución 6615 del 23 de octubre de 1972, el ministro de Educación nacional la nombró «profesora de enseñanza secundaria, matemáticas, segunda categoría del escalafón docente» en la Normal Nacional de Señoritas de Cali. Empleo en el que se posesionó el 16 de noviembre de 1972. 35.4. Mediante Resolución 001846 del 10 de febrero de 1998, Cajanal le reconoció una pensión gracia a partir del 16 de abril de 1997.
Para esos efectos tuvo en cuenta el tiempo de servicios: i) 2411 días prestados en el departamento del Valle del Cauca entre el 5 de enero de 1966 y el 15 de septiembre de 1972; y ii) 8852 días prestados con el Ministerio de Educación Nacional entre el 16 de septiembre de 1972 y el 17 de abril de 1997. 14 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp 35.5.
Según certificado de tiempo de servicio 40055 expedido el 6 de abril de 2011 por el subsecretario administrativo de la Secretaría de Educación del municipio de Cali, acreditó las siguientes vinculaciones: Novedad Tipo de A.A. Desde Hasta Posesión por nombramiento Normal de señoritas Cali Profesor (A) – En propiedad Resolución 6615 23-10-1972 11-09-1972 21-12-2003 Incorporaciones Normal de señoritas Cali Profesor (A) – En propiedad Decreto 500 21-10-2003 22-12-2003 Tiempo total 38 años y 4 meses y 26 días21 2.4.
Análisis sustancial 36. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que si bien la demandada prestó sus servicios como educadora durante más de 20 años, estos no podían ser tenidos en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que se dieron con ocasión de una vinculación del orden nacional. 37.
Carmen Tulia Quintero de Aguirre solicitó se revocara la sentencia de primera instancia, al considerar que en esta no fue tenida en cuenta la vinculación de orden departamental que ostentó por el nombramiento efectuado por la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca en la Escuela Unión Panamericana. 38. Al respecto, en relación con dicho tiempo de servicios, en el expediente obra: i) comunicación suscrita por el supervisor de educación primaria de la Gobernación del departamento del Valle del Cauca mediante el cual se le informó que fue nombrada «maestra seccional de escuela 1406 “Unión Panamericana”», a través del Decreto 1076 del 23 de diciembre de 1965 «originario de la Sería de Educación» [sic]; y ii) acta según la cual, ante el gobernador del ente territorial se posesionó en el empleo el 5 de enero de 1966. 21 Se descuenta la licencia ordinaria que le fue concedida por el término de 2 meses. 15 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp 39.
Así las cosas, el tiempo de servicios que prestó como educadora en la Escuela Unión Panamericana fue del orden nacionalizado, por cuanto, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, este personal es el «vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976»; por lo anterior, podía ser computado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, se precisa que, si bien en el expediente no fueron aportados los documentos que permitieran tener certeza del periodo por el cual se mantuvo vigente esta vinculación, esta sí es suficiente para acreditar que se encontraba dentro del grupo de docentes que tenía la expectativa al reconocimiento de la prestación, siempre y cuando, acreditaran los demás requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para esos efectos, estos son: i) 20 años de servicio en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente. 40.
En relación con estas exigencias, encuentra la Sala que la demandada no acreditó los 20 años como docente con vinculación territorial o nacionalizada, puesto que, de acuerdo con el material probatorio aportado al sub judice, el ministro de educación nacional la nombró profesora de enseñanza secundaria mediante Resolución 6615 del 23 de octubre de 1972; vinculación que se mantuvo vigente, por lo menos, entre el 11 de septiembre de 1972 y el 6 de abril de 2011.
Sin embargo, tal como lo concluyó el tribunal de instancia, esta no puede ser computada para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, en tanto, de conformidad con la Ley 91 de 1989, es personal nacional «los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», como sucedió en el caso de la demandada. 41. En el recurso de apelación la demandada solicitó que, en consideración a que sus salarios fueron pagados con recursos del FER, se tuviera en cuenta la «sentencia de unificación del Consejo de Estado que nos aclara la transformación que sufren los recursos de la nación cuando ingresan a las cuentas descentralizadas».
En relación con esto, se advierte que mediante providencia CE-SUJ2-011-18 la Sección Segunda concluyó: «iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus 16 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. […] vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 42.
El aparte jurisprudencial transcrito, evidencia que es errónea la interpretación que de esa decisión efectuó la demandada, por cuanto, contrario a lo señalado por ella, lo que en esta providencia se explicó fue que el origen de los recursos no transformaba ni modificaba la naturaleza de la plaza, la cual debe determinarse de conformidad con los parámetros establecidos por el legislador, en este caso, la Ley 91 de 1989, según la cual: «ARTÍCULO 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» 43. Así las cosas, como se explicó en líneas anteriores, la vinculación que Carmen Tulia Quintero de Aguirre ostentó desde el 11 de septiembre de 1972 fue del orden nacional, por cuanto, el nombramiento lo efectuó el gobierno nacional, por lo que no puede ser computada para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, tal como lo concluyó el a quo. 17 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp 44.
De otra parte, la Ugpp solicitó se revocara el ordinal segundo de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con el fin de que se ordenara el reintegro de los dineros pagados a la demandada «sin derecho alguno». Lo anterior, por cuanto «denegar la prosperidad del restablecimiento del derecho, y la devolución de los dineros adjudicados a la parte demandada, pues con esta decisión se perpetúa el grave detrimento patrimonial y el perjuicio ocasionado al sistema pensional, con los actos administrativos demandados, los cuales son abiertamente contrarios a derecho y la legislación aplicable, tal como quedó probado al interior del proceso de primera instancia» y, toda vez que, la consecuencia de la declaratoria del acto administrativo es «retornar las cosas al estado anterior en que se encontraban, al momento en que se profiere el acto administrativo». 45.
En relación con el anterior reproche, esta subsección recuerda que, si bien la declaratoria de nulidad de un acto administrativo tiene efectos retroactivos, en tanto esta es consecuencia de la falta de uno de los elementos de la esencia de este, cuando esta recae sobre decisiones a través de las cuales la autoridad administrativa reconoció una prestación periódica, el artículo 164.1.c. del CPACA estableció que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» [se resalta]. 46.
Por lo que, no tiene asidero la afirmación de la entidad de previsión, según la cual, la orden de reintegrar las sumas de dinero que se pagaron a un particular en cumplimiento de un acto administrativo que reconoció una prestación periódica opera de manera automática cuando se declara su nulidad, puesto que, por mandato legal este solo procederá cuando se desvirtúe la presunción de buena fe que cobija la actuación de los particulares, de conformidad con el artículo 83 de la Constitución Política: «Artículo 83.
Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 47. En consonancia, para calificar la conducta se debe analizar la situación particular en cada caso, de cara a esos comportamientos honestos que se espera de los particulares cuando acuden a la administración. Valga resaltar que esa calificación de la conducta a efectos de determinar si se actuó bajo ese principio o no, corresponde a un análisis subjetivo que debe darse en el caso concreto; empero el derrotero será siempre la verificación de un actuar honesto de cada parte. 48.
En suma, en línea con los postulados constitucionales y legales, para que en 18 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp casos como el que se encuentra bajo estudio, se ordene el reintegro de las sumas pagadas a un particular en cumplimiento de un acto con el que se reconoció una prestación periódica, además de desvirtuar la presunción de legalidad del acto, la autoridad administrativa debe acreditar que el beneficiario de esta obtuvo dicho reconocimiento a través de la comisión de conductas dudosas, deshonestas o fraudulentas, esto es, para que sea procedente esa pretensión de restablecimiento debe desvirtuar la presunción de buena fe que cobija el actuar de los ciudadanos. 49.
Por lo anterior, no es procedente ordenar la devolución de los dineros pagados a Carmen Tulia Quintero de Aguirre como consecuencia del reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que la Ugpp no aportó elementos probatorios que vislumbraran alguna actuación fraudulenta por parte de la demandada, al contrario, se evidencia que la educadora inició la actuación administrativa y defendió la legalidad del acto demandado con el convencimiento de que era acreedora de la prerrogativa pensional en discusión. 50.
En consecuencia, esta Subsección confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 2.5. Costas 51. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.
Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 52.
Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 53. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la 19 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma22. 54.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 55. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala revocará la condena en costas impuestas en la sentencia de primera instancia y se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.
Conclusión 56. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que Carmen Tulia Quintero de Aguirre no acreditó 20 años de servicio como docente con vinculación territorial o nacionalizada, por lo que no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por lo que se confirmará la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaró la nulidad del acto demandado. 57.
Asimismo, se confirmará la decisión de negar la pretensión del reintegro de las sumas pagadas con ocasión del acto de reconocimiento, en tanto, la Ugpp no desvirtuó la presunción de buena fe que cobija la actuación de la demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal tercero de la sentencia proferida el 2 de abril de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual condenó en costas a la demandada, y en su lugar: «TERCERO.- Sin condena en costas.» Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 2 de abril de 2024, 22 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 20 Radicado: 76001-23-33-000-2021-00582-01 (4299-2024) Demandante: Ugpp proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. JMC