Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., cinco (5) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2022-00300-00 (2303-2022) Demandante: Nelson Emilio Robles Coronell Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Auto medida cautelar __________________________________________________________________ Asunto El despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011 expedida por la presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.

I.- Antecedentes 1.1. Demanda 1. Nelson Emilio Robles Coronell presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011, por medio de la cual la presidencia de la entonces Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura estableció la «programación de vacaciones de los funcionarios judiciales del régimen de vacaciones individuales» y, a su vez, derogó las Circulares PSAC05-44 del 12 de mayo y PSAC05-89 del 18 de noviembre ambas de 2005. 2.

En el concepto de violación sostuvo lo siguiente: 2.1. La Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011 desconoció lo dispuesto en los artículos 1, 4, 13, 25, 29, 53 y 95 de la Constitución Política2, al afectar los principios de igualdad y el derecho al trabajo en condiciones justas, ya que discriminó entre funcionarios [jueces y magistrados] y empleados judiciales al limitar el derecho a solicitar reemplazos solo para aquellos.

En este sentido, los jueces y magistrados podían solicitar y obtener el certificado de disponibilidad presupuestal 1 En adelante CPACA. 2 En adelante CP. 2 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00300-00 (2303-2022) Demandante: Nelson Emilio Robles Coronell para el reemplazo de vacaciones, lo cual contradecía las Circulares PSAC05-44 del 12 de mayo y PSAC05-89 del 18 de noviembre ambas de 2005, que permitían a todos los empleados del régimen de vacaciones individuales solicitar dicho certificado. 2.2.

El artículo 4 del acto acusado no permitía que los empleados que reemplazaban por vacaciones a los funcionarios recibieran la misma remuneración que estos, con lo cual se vulneró el principio de «a trabajo igual, salario igual». Así, los empelados no tenían derecho a percibir la misma remuneración señalada para el caso de un juez, de tal manera que estarían cumpliendo doble función, labor y carga laboral, con la misma remuneración de su cargo como empleado, lo cual creaba una discriminación sin justificación objetiva o razonable. 2.3.

El acto demandado transgredió los artículos 1, 79 [numeral 3], 85 [numerales 13 y 16] y 125 de la Ley 270 de 1996, pues la distinción entre funcionarios y empleados judiciales es únicamente «en función de las responsabilidades que desempeñan, no en la calidad de la persona que ejerce el cargo»; sin embargo, la circular en cuestión generó una discriminación al tratar a los funcionarios y empleados como de «primera» y «segunda» categoría al otorgar derechos relacionados con vacaciones, reemplazos por vacaciones y remuneración cuando ejercían funciones en reemplazo por vacaciones. 2.4.

La decisión demandada incurrió en nulidad por violación de los artículos 1, 9, 10, 13, 21 y 22 del Código Sustantivo del Trabajo3, por dos razones, a saber: i) inobserva el principio de favoralidad en materia laboral y el derecho a la igualdad, pues estableció diferencias injustificadas entre los empleados y los funcionarios siendo estos últimos quienes gozaban del derecho a solicitar un certificado de disponibilidad presupuestal «para nombrar a la persona que los sus vacaciones individuales»; y ii) desconoció el principio de igualdad, por cuanto la posibilidad de designar un reemplazo durante las vacaciones de los funcionarios, protegía su salud mental y garantizaba el buen funcionamiento de su puesto de trabajo, mientras que los empleados no gozan del mismo beneficio «al punto que deb[ía] estar pendiente del teléfono o del llamado de su superior, para explicar algún tema de su trabajo, por lo que no descansaría como es el fin de las vacaciones». 1.2.

Solicitud de medida cautelar 3. La parte actora, en escrito separado, solicitó como medida cautelar que se suspendieran provisionalmente los efectos de la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011 con fundamento en el desconocimiento de las normas invocadas en el concepto de la violación. 1.3. Oposición a la medida cautelar 3 En adelante CST. 3 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00300-00 (2303-2022) Demandante: Nelson Emilio Robles Coronell 4.

Dentro del término de traslado4, la Rama Judicial solicitó que se desestimara la medida cautelar, bajo los siguientes argumentos: 4.1. La circular objeto de la demanda reguló únicamente a los funcionarios judiciales y no prohibió el trámite para la concesión de vacaciones a empleados judiciales. El demandante interpretó erróneamente el acto acusado como una prohibición general, lo cual no se desprendía de su texto. 4.2.

El Consejo Superior de la Judicatura estaba en proceso de reglamentar el derecho de vacaciones de los empleados judiciales del régimen individual, según lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-296 de 2023. II. Consideraciones 2.1. Problema jurídico 5. Se dirige a resolver el siguiente interrogante: ¿la medida cautelar cumple con los requisitos de procedencia generales o comunes de índole material? 6.

Con miras a resolver el anterior planteamiento, el despacho seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se precisarán algunos aspectos relativos a las medidas cautelares en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y segundo, se examinará la medida cautelar. 2.2. Medidas cautelares en la jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo 7.

El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 señala que las medidas cautelares proceden incluso antes de que se notifique el auto admisorio y en cualquier etapa del proceso para «proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia». 8. En atención al artículo 230 ejusdem, las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión; la competencia para dictarlas es del juez o magistrado ponente; pueden decretarse una o varias en un mismo proceso; y se previó un listado enunciativo de aquellas, entre las cuales se encuentra al tenor literal las siguientes: 4 El auto por el cual se corrió el traslado fue expedido el 4 de marzo de 2024; el correo electrónico fue enviado a la demandada el 18 de abril siguiente, por lo que esta se entiende notificada el 23 de abril siguiente, en atención a los dos días hábiles contados a partir del envío del mensaje de datos dispuesto en el artículo 205 del CPACA.

El término de 5 días corrió entre el 24 al 30 de abril de 2024 y el escrito fue presentado el 26 de abril de 2024. 4 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00300-00 (2303-2022) Demandante: Nelson Emilio Robles Coronell «1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2.

Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.» 9.

Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos para decretar las medidas cautelares. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación, en atención a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos.

La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 5 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00300-00 (2303-2022) Demandante: Nelson Emilio Robles Coronell 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.» 10. De las normas antes analizadas5 se desprende que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en 3 categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, (ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos6.

Veamos: 10.1 Requisitos de procedencia, generales o comunes de índole formal. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida en que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal, son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo7;

(2) debe existir solicitud de parte debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos en los que opera de oficio8. 10.2 Requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. En el entendido que son «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole material», en la medida en que exigen por parte del juez un análisis valorativo.

Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, son: (1) que la medida cautelar solicitada debe ser necesaria para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia9; y (2) que la medida cautelar solicitada debe tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda10. 10.3 Requisitos de procedencia específicos de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.

Estos se denominan «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las categorías 5 Ley 1437 de 2011, artículos 229, 230 y 231. 6 Consejo De Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 6 de abril de 2015. Expediente N°: 11001-03-25-000-2014-00942-00.

N° interno: 2905-2014. Demandante: Jairo Villegas Arbeláez. Demandado: Nación - Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio. 7 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 8 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 9 Artículo 229, Ley 1437 de 2011. 10 Artículo 230, Ley 1437 de 2011. 6 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00300-00 (2303-2022) Demandante: Nelson Emilio Robles Coronell de medida cautelar enlistadas, a modo enunciativo, en el CPACA.

Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado - medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias adicionales que responden al tipo de pretensión en el cual se sustente la demanda11 así: (a) si la demanda tiene únicamente la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, se debe verificar que exista una violación de las normas superiores invocadas, tras confrontar el acto demandado con estas o con las pruebas aportadas con la solicitud12; y (b) si la demanda además de la nulidad del acto administrativo pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, además de verificarse que exista una violación de las normas superiores invocadas debe probarse al menos sumariamente la existencia de los perjuicios13. 10.4 Requisitos de procedencia específicos para las demás medidas cautelares diferentes de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo.

Finalmente, si se pretenden otras medidas cautelares diferentes - medidas cautelares positivas14- de la de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, deben concurrir los siguientes requisitos adicionales: (a) que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; (b) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados;

(c) que el actor haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; y (d) que, de no otorgarse la medida, se cause un perjuicio irremediable o que existan serios motivos para considerar que de no concederse los efectos de la sentencia serían nugatorios15. 11.

En este orden de ideas, debe tenerse en cuenta que lo descrito corresponde a un estudio o análisis preliminar que versa sobre los planteamientos y pruebas que fundamenten la solicitud de la medida; es decir, se trata de una percepción inicial y sumaria que, por regla general, se adopta en una etapa inicial del proceso. Entonces, la decisión sobre la medida comporta un primer acercamiento al debate, en el que se realizan interpretaciones normativas y valoraciones, pero sin que ello afecte o comprometa el contenido de la sentencia que debe poner fin a la cuestión litigiosa.

En efecto, el artículo 229 del CPACA dispone que la decisión sobre la medida cautelar «no implica prejuzgamiento». 11 Por esta razón en el acápite de antecedentes de esta providencia se hizo alusión al medio de control ejercido por el demandante y a las pretensiones de la demanda, toda vez que el legislador en la Ley 1437 de 2011 puso estos como elementos determinantes para el tipo de requisitos que el juez debe analizar al momento resolver sobre el decreto de la medida cautelar. 12 Artículo 231, inciso 1°, Ley 1437 de 2011. 13 Artículo 231, inciso 2°, Ley 1437 de 2011. 14 Ley 1437 de 2011, artículo 230, numerales 1, 2, 4 y 5. 15 Artículo 231, inciso 3°, numerales 1° a 4°, Ley 1437 de 2011. 7 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00300-00 (2303-2022) Demandante: Nelson Emilio Robles Coronell 12.

Teniendo claridad en lo relacionado con las medidas cautelares en la Jurisdicción de lo Contencioso-administrativo y su alcance en el CPACA para decretarlas, se procede a estudiarlos repartos expuestos en la demanda y en la solicitud de medida cautelar, en virtud de los cuales se formularon los problemas jurídicos a resolverse en esta providencia. 2.3.

Solución del caso concreto. Análisis del despacho 13. El demandante solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011 por medio de la cual la presidencia de la entonces Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura estableció la «programación de vacaciones de los funcionarios judiciales del régimen de vacaciones individuales» y, a su vez, derogó las Circulares PSAC05-44 del 12 de mayo y PSAC05-89 del 18 de noviembre ambas de 2005. 14.

Sin embargo, el despacho advierte que, mediante Acuerdo PCSJA24-12172 del 2 de mayo de 2024 por medio del cual la presidencia del Consejo Superior de la Judicatura estableció las «[…] directrices para la programación de vacaciones individuales de servidores judiciales y se dictan otras disposiciones». Particularmente, el artículo 6 dejó sin efectos la Circular PSAC11-44 del 23 de noviembre de 2011 y demás disposiciones que fueran contrarias. 15.

En ese orden de ideas, el despacho debe manifestar que la solicitud de medida cautelar no cumple con todos los requisitos de procedencia generales o comunes de índole material. 16. En efecto, el despacho no observa la necesidad de la medida para proteger y garantizar provisionalmente el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, por cuanto los motivos de inconformidad que aduce el demandante, como se vio, fueron derogados por el Acuerdo PCSJA24-12172 del 2 de mayo de 2024.

En consecuencia, la solicitud de suspensión provisional carece de propósito, ya que el objetivo de esta medida procesal es impedir temporalmente que el acto administrativo impugnado continúe produciendo efectos hasta que se dicte sentencia. 17. Por lo tanto, se concluye que en este caso no procede adoptar la medida cautelar de suspensión provisional, en razón a que el acto administrativo cuestionado no está causando efectos jurídicos debido a su derogación por una norma posterior. 18.

Y aunque se negará la solicitud de suspensión provisional, el despacho aclara que esto no impide que el proceso continúe el trámite, pues el acto impugnado, antes de la derogatoria, produjo efectos, frente a los cuales se decidirá en sentencia que resuelva de fondo sobre su legalidad. 8 Radicación: 11001-03-25-000-2022-00300-00 (2303-2022) Demandante: Nelson Emilio Robles Coronell 2.4.

Reconocimiento de personería 19. En el expediente obra poder otorgado al abogado César Augusto Mejía Ramírez, identificado con cédula de ciudadanía 80.041.811 y tarjeta profesional 159.699 del C.S. de la J. para actuar en representación de la Rama Judicial. Sin embargo, no aportaron los documentos que soportan el mandato previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA, por ello se requerirá a la entidad para que allegue las pruebas necesarias para reconocer personaría. En mérito de lo expuesto, el despacho

RESUELVE

Primero. Negar la solicitud de medida cautelar formulada por la parte demandante. Segundo. Requerir a la Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para que aporte los documentos necesarios que acrediten el mandato previsto en los artículos 75 del CGP y 160 del CPACA. Tercero. Notificar el contenido de esta providencia, de conformidad con el artículo 205 del CPACA.

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

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