CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: REPARACIÓN DIRECTA Radicación: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: MUNICIPIO DE COVEÑAS Demandado: DEPARTAMENTO DE SUCRE Tema: Daños causados por retardo en la creación del municipio de Coveñas.

No se acreditó el daño. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra la sentencia del 30 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS DEL CASO Mediante el Decreto 63 del 7 de febrero de 2002, el gobernador de Sucre dispuso la creación del municipio de Coveñas.

El municipio referido considera que el departamento de Sucre es patrimonialmente responsable por el retardo que se presentó al disponer su creación, pues ello impidió que entre marzo de 2000 y enero de 2002 percibiera ingresos propios, provenientes de regalías y del Sistema General de Participaciones; y porque, además, dicho acto le impuso pagar la deuda pública “heredada” del municipio de Santiago de Tolú. Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 2 II.

ANTECEDENTES 1. Demanda El 6 de febrero de 20041, el municipio de Coveñas, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa, presentó demanda en contra del departamento de Sucre, para que se le declarara patrimonialmente responsable por el retardo que se presentó al disponer su creación, mediante el Decreto 63 del 7 de febrero de 2002, lo que le impidió percibir ingresos propios, provenientes de regalías y del Sistema General de Participaciones; y porque, además, dicho acto le impuso pagar la deuda pública “heredada” del municipio de Santiago de Tolú. Como pretensiones de su demanda, la entidad demandante solicita condenar a la accionada a pagarle, por lucro cesante, la suma de $23’414.614.579.

En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirma que el 27 de abril de 1998 la Asamblea Comunitaria de Coveñas (en adelante ACODECO) solicitó al gobernador de Sucre “pedir concepto” a la Asamblea Departamental de Sucre sobre la conveniencia de realizar una consulta popular para crear el municipio de Coveñas. Señala que el 25 de marzo de 1999, el gobernador de Sucre solicitó a la Asamblea Departamental dicho concepto, pero mediante oficio del 19 de abril de 1999 esta le respondió que debía subsanar su solicitud, de acuerdo con los requisitos señalados en los artículos 52 y 532 de la Ley 134 de 19943. 1 Páginas 2 a 29 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 2 “Artículo 52.

Forma del texto que se someterá a votación. Las preguntas que se formulen al pueblo estarán redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o un no. No podrán ser objeto de consulta popular proyectos de articulado, ni tampoco la convocatoria a una asamblea constituyente, salvo cuando se vaya a reformar la Constitución según el procedimiento establecido en el artículo 376 de la Constitución Política y en esta Ley”.

“Artículo 53. Concepto previo para la realización de una consulta popular. En la consulta popular de carácter nacional, el texto que se someterá a la decisión del pueblo, acompañado de una justificación de la consulta y de un informe sobre la fecha de su realización, será enviado por el Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 3 Sostiene que el 27 de abril de 1999, el gobernador realizó nuevamente la solicitud y el 10 de mayo siguiente la Asamblea Departamental emitió concepto favorable frente a la realización de la consulta popular, para la creación del municipio de Coveñas.

Afirma que en atención a lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 134 de 1994, mediante proveídos del 16 de junio y 12 de julio de 1999, el Tribunal Administrativo de Sucre declaró ajustado a la Constitución el texto de la consulta popular para la creación del municipio de Coveñas. Señala que el 1° de agosto de 1999 se realizó la consulta popular en el entonces corregimiento de Coveñas y la votación mayoritaria fue a favor de la creación de un municipio con el mismo nombre.

Atendiendo al resultado referido, el 11 de noviembre siguiente, el gobernador de Sucre presentó a la Asamblea Departamental proyecto de ordenanza para “la creación del municipio de Coveñas”. Señala que mediante acta No. 19 del 10 de diciembre de 1999, la Asamblea Departamental de Sucre ordenó el archivo del proyecto de ordenanza. Sostiene que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 564 de la Ley 134 de 1994, a partir del 10 de diciembre de 1999, el gobernador de Sucre tenía un plazo Presidente de la República al Senado para que, dentro de los veinte días siguientes, emita concepto favorable.

Por decisión de mayoría de sus miembros, el Senado podrá prorrogar este plazo en diez días más. El gobernador o el alcalde solicitará a la asamblea, al concejo o a la junta administradora local, un concepto sobre la conveniencia de la consulta de carácter departamental, municipal o local en los mismos términos y con los mismos requisitos de la consulta nacional.

Si éste fuere desfavorable el gobernador o el alcalde no podrá convocar la consulta. El texto de la consulta se remitirá al tribunal contencioso administrativo competente para que se pronuncie dentro de los 15 días siguientes sobre su constitucionalidad”. 3 “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”. 4 “Artículo 56.

Efectos de consulta. Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva. Cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo período de sesiones y a más tardar en el período siguiente.

Si vencido este plazo el Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora local, no la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el funcionario respectivo, dentro de los tres meses siguientes la adoptará mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 4 de 3 meses para expedir el Decreto con fuerza de ordenanza para la creación del municipio de Coveñas.

Afirma que el 2 de mayo de 2000, ACODECO solicitó al gobernador de Sucre expedir un Decreto con fuerza de ordenanza para la creación del municipio de Coveñas; sin embargo, mediante oficio del 23 de mayo de 2000, ese funcionario negó la solicitud. Señala que en fecha indeterminada ACODECO demandó la nulidad del acta No. 19 del 10 de diciembre de 1999, por la cual la Asamblea Departamental de Sucre había archivado el proyecto de ordenanza para “la creación del municipio de Coveñas”.

Sostiene que, mediante sentencia del 28 de noviembre de 2001, el Tribunal Administrativo de Sucre declaró la nulidad del acta No. 19 del 10 de diciembre de 1999. Indica que, finalmente, mediante Decreto 63 del 7 de febrero de 2002, el gobernador de Sucre dispuso la creación del municipio de Coveñas. El municipio de Coveñas considera que el departamento de Sucre es patrimonialmente responsable por el retardo que se presentó al disponer su creación, pues ello impidió que entre marzo de 2000 y enero de 2002 percibiera ingresos propios, provenientes de regalías y del Sistema General de Participaciones; y porque, además, dicho acto le impuso pagar la deuda pública “heredada” del municipio de Santiago de Tolú. Textualmente señala en la demanda que “a partir del día 10 de diciembre 1999, fecha en la cual la Asamblea Departamental no expidió la ordenanza de creación del municipio de Coveñas, se empieza a generar el daño que se prolongó en el tiempo hasta tanto cesó la omisión con la expedición del decreto de creación de acuerdo o resolución local, según el caso.

En este caso el plazo para hacer efectiva la decisión popular será de tres meses”. Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 5 Coveñas (7 de febrero de 2002), puesto que el señor Gobernador del Departamento de Sucre a partir de dicha fecha tenía un plazo igual a tres (3) meses para expedir el decreto con fuerza de ordenanza, y tres (3) meses más para hacer efectiva la decisión del pueblo, es decir, a más tardar el día 10 de marzo de 2000, de conformidad con la parte última del artículo 56 de la ley 134 de 1994 debía estar creado el Municipio de Coveñas con todos sus requisitos constitucionales y legales.

Y es preciso decir, que desde ese entonces a la comunidad de Coveñas se le impidió recibir todos y cada uno de los recursos destinados para el progreso y mejoramiento de esa circunscripción territorial”. 2. Contestaciones El 8 de marzo de 20045 el Tribunal Administrativo de Sucre admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 2.1.

El departamento de Sucre no contestó la demanda. 3. Alegatos de conclusión en primera instancia El 22 de septiembre de 20096 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 3.1. La parte actora7 reiteró lo expuesto en la demanda. 3.2. El departamento de Sucre8 señaló que no fue negligente al disponer la creación del municipio de Coveñas. 5 Páginas 193 y 194 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL- RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 6 Página 24 del archivo “ED_C02_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 7 Páginas 28 a 39 del archivo “ED_C02_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL- RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 8 Página 27 del archivo “ED_C02_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 6 3.3. El Ministerio Público guardó silencio. 4. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 30 de julio de 20159 el Tribunal Administrativo de Caldas10 negó las pretensiones de la demanda, al constatar que el daño alegado no era cierto, dado que el municipio de Coveñas reclamaba no haber percibido recursos económicos provenientes de regalías y del Sistema General de Participaciones, pero no probó que ello verdaderamente hubiese ocurrido de haberse creado el ente territorial antes del 7 de febrero de 2002.

Por otro lado, en cuanto al daño consistente en que la demandante tuvo que pagar la deuda pública “heredada” del municipio de Santiago de Tolú, el a quo no se pronunció. Al efecto, la sentencia manifestó: “La discusión principal que arroja el estudio de los hechos y las pretensiones de la demanda gira en torno a que, debido a la demora presentada en la creación del municipio de Coveñas, éste dejó de percibir importantes sumas de dinero provenientes del impuesto predial unificado y regalías; no obstante, en el presente asunto, tales ingresos constituyen en primer lugar una mera expectativa de lo que eventualmente se hubiera podido recibir, dado el caso de que el municipio hubiera sido creado con anterioridad al 7 de febrero de 2002, sin que sea posible definirse si efectivamente esas sumas de dinero, por los conceptos planteados hubieran podido ingresar o no a las arcas del municipio. […] Pero la discusión aún mayor que se presenta en este caso, es la asociada estrictamente con el nacimiento a la vida jurídica de la persona de derecho público que hoy reclama; pues tal como se viene diciendo, no resulta posible solicitar el pago de unos conceptos que sólo pueden ser reclamados por un municipio; es decir, que otra sería 9 Páginas 2 a 27 del archivo “ED_10_01 FALLO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 10 Pese a que el trámite del proceso lo adelantó el Tribunal Administrativo de Sucre, en atención a lo dispuesto en el Acuerdo número 10251 del 14 de noviembre de 2014 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Caldas para que este dictara la sentencia, como se advierte en la primera página de dicha providencia y en la constancia visible en la página 90 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 7 la discusión si el actual municipio de Coveñas demanda porque ha dejado de recibir los conceptos en cita ya estando constituido como tal; pero no puede ser igual la situación cuando reclama unas sumas de dinero que debió haber recibido en caso de haber sido creado antes como entidad territorial municipal […]”. 5.

Recurso de apelación El 6 de noviembre de 201511, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido el 4 de febrero de 201612 y admitido el 17 de mayo de 201613. 5.1. La parte actora14 afirmó que el municipio de Coveñas no existió antes del 7 de febrero de 2002 por el retraso del gobernador de Sucre en disponer su creación, pues debió expedir el acto correspondiente desde el 10 de marzo de 2000 y al no haberlo hecho dejó de recibir los recursos a que tenía derecho.

Aseguró que el daño era cierto, toda vez que el municipio de Santiago de Tolú fue el que recibió los recursos generados antes del 7 de febrero de 2002; en cambio, el municipio de Coveñas, luego de su creación, tuvo que pagar la deuda pública que “heredó” del municipio de Santiago de Tolú. 6. Alegatos de conclusión en segunda instancia El 21 de junio de 201615 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. 6.1.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. 11 Páginas 28 a 34 del archivo “ED_10_01 FALLO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 12 Página 37 del archivo “ED_10_01 FALLO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 13 Archivo “ED_10_04 AUTO QUE ADMITE Y O ADMITE Y DECRETA PRUEBAS-ADMITE RECURSO DE APELACIÓN(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai.. 14 Páginas 28 a 34 del archivo “ED_10_01 FALLO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 15 Archivo “ED_10_06 AUTO CORRE TRASLADO PARA PRESENTAR ALEGATOS(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 8 III. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sala es competente para conocer el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia del 30 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 129 y 132, numeral 6, del Código Contencioso Administrativo, puesto que la cuantía de la demanda supera la exigida de 500 SMLMV para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa tenga vocación de doble instancia ante esta Corporación16. 2.

Acción procedente Según copiosa jurisprudencia de esta Corporación, la fuente del daño que origina la reclamación de perjuicios al Estado es la que determina la acción judicial procedente para acudir al órgano judicial o, en otras palabras, la fuente de la controversia es lo que define el tipo de acción judicial que debe promoverse, así como la técnica para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por vía jurisdiccional17.

De modo que la escogencia de las acciones en ejercicio de las cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio alegado y del fin pretendido. Esta circunstancia tiene evidentes efectos en el ejercicio de defensa y contradicción del demandado, de manera que escoger indebidamente la acción procesal no puede entenderse como un simple defecto formal de la demanda, sujeto a la corrección del juez de conocimiento18. 16 La pretensión mayor se estimó en la suma de $23’414.614.579 y 500 SMLMV para la fecha de presentación de la demanda (6 de febrero de 2004) equivalían a $ 179’000.000. 17 Consejo de Estado, Sección Tercera.

Sentencia del 2 de febrero de 2001, Rad.: 17769; Sentencia del 12 de mayo de 2011, Rad.: 26758; Sentencia del 7 de junio de 2007, Rad.: 16474. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 28 de abril de 2010, Rad.: 18530. Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 9 De hecho, según lo dispuesto en los artículos 13719 y 13820 del Código Contencioso Administrativo, uno de los supuestos para concluir que se ha presentado una “demanda en forma” es la debida escogencia de la acción. Si se solicita su corrección y el demandante no lo hace en el término debido se configura una “ineptitud sustantiva de la demanda” que impide al juez emitir un pronunciamiento de fondo en relación con las pretensiones formuladas por el demandante21.

Excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación de la causa petendi ni de las pretensiones de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado22. En todo caso, la parte demandada debe contar con las oportunidades procesales para pronunciarse sobre aquello alegado por el demandante y sobre lo cual se edifica la adecuación de la acción. Así, mientras que la acción de nulidad procede en aquellos eventos en los cuales el daño es consecuencia de un acto administrativo que se considera ilegal (artículos 85 C.C.A.); la reparación directa lo es en los casos en los que la afectación se deriva de un hecho, omisión, operación administrativa o en un acto administrativo, siempre que no se cuestione su legalidad (artículo 86.

C.C.A.)23. 19 “Artículo 137. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá: 1. La designación de las partes y de sus representantes. 2. Lo que se demanda. 3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción. […]” 20 “Artículo 138. Cuando se demande la nulidad del acto se le debe individualizar con toda precisión. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda.

Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero sí fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren.” 21 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 8 de febrero de 2012, exp. 22244. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 9 de abril de 2014, exp. 26870. 23 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 27 de abril de 2006, exp. 16079.

Igualmente, Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 10 de noviembre de 2017, exp. 59.236. Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 10 En el sub examine, por vía de la acción de reparación directa, se presenta una acumulación de pretensiones, la primera, dirigida a que se declare la responsabilidad del departamento de Sucre por el retardo en disponer la creación del municipio de Coveñas, lo que impidió que entre marzo de 2000 y enero de 2002 esa entidad percibiera ingresos provenientes de regalías y del Sistema General de Participaciones; y la segunda, a fin de que se declare responsable a la demandada porque el municipio de Coveñas tuvo que pagar la deuda pública “heredada” del municipio de Santiago de Tolú, impuesta en el Decreto 63 del 7 de febrero de 2002, expedido por el gobernador de Sucre.

Así las cosas, corresponde determinar si las pretensiones expuestas en la demanda se presentaron en debida forma, es decir, si se hizo una debida escogencia de la acción, o si por el contrario hay lugar a declarar la indebida escogencia de la acción frente a alguna de las peticiones. En este orden de ideas, frente a la primera pretensión, la acción de reparación resulta procedente, porque se reclama la reparación de un daño proveniente de un retardo del departamento de Sucre en disponer la creación del municipio de Coveñas.

En cuanto a la segunda pretensión, se advierte que la fuente de la controversia radica en el Decreto 63 del 7 de febrero de 2002, pues dicho acto administrativo, además de disponer la creación del municipio de Coveñas, le asignó el pago de la deuda originada por las obras ejecutadas o en ejecución en su territorio y que antes pertenecía al municipio de Santiago de Tolú (hecho probado 7.1.24.), inconformidad que debe ventilarse mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuyo efecto deviene indebida la acción de reparación directa.

Ahora bien, líneas atrás se afirmó que, excepcionalmente, el juez contencioso administrativo puede adecuar la acción indebidamente formulada, siempre que el derecho de defensa del demandado no resulte afectado, no exista una variación Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 11 de la causa petendi ni de las pretensiones de la demanda y la acción a la que se adecua no haya caducado, entre otros eventos, En el caso de autos resulta improcedente la adecuación de la acción de reparación directa a la acción de simple nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que ello violaría el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada que no tuvo oportunidad de defenderse contra los cargos propios de la mencionada acción, porque la pretensión no fue esgrimida de esta manera, sino como reparación directa.

Además, es evidente que la adecuación de la acción indebidamente formulada conllevaría una variación de la causa petendi, toda vez que la demanda se limita a peticionar la indemnización por los rubros que tuvo que pagar a título de la deuda pública “heredada” del municipio de Santiago de Tolú, pero omite la pretensión declarativa de nulidad del acto que le impuso dicha erogación, declaración ésta que no procede de oficio y resulta ineludible para acceder a las peticiones indemnizatorias que de ella pudieran derivarse.

Asimismo, no hay lugar a la adecuación de la acción indebidamente formulada porque el derecho de accionar mediante el mecanismo de nulidad y restablecimiento del derecho estaría caducado. Lo anterior, teniendo en cuenta que el artículo 136, numeral 2, del Código Contencioso Administrativo, por regla general, establece que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caduca al vencimiento del término de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso y, dado que el Decreto 63 del 7 de febrero de 2002 se publicó el 15 de febrero de 200224 y la demanda se radicó el 6 de febrero de 2004, el término previsto en la ley quedó superado.

Finalmente, es menester poner de presente que la demanda se presentó en vigencia del Código Contencioso Administrativo, de donde se deriva que la 24 Páginas 172 a 180 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL- RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 12 indebida escogencia de la acción puede configurar la excepción de inepta demanda por falta de los requisitos formales, en la medida en que cada uno de los medios de control previstos en la ley están instituidos para dirimir un tipo de controversia específica, por lo cual los requisitos de una y otra demanda son distintos59 y su inobservancia hace imposible realizar un pronunciamiento de fondo sobre el asunto objeto de litis60.

En síntesis, no hay lugar a adecuar la acción y en tal sentido habrá que declararse la indebida escogencia de la acción frente a la pretensión que busca el resarcimiento por el pago de la deuda pública “heredada” del municipio de Santiago de Tolú, pues tal asignación se estableció en el Decreto 63 del 7 de febrero de 2002 que dispuso la creación del Municipio de Coveñas el cual entonces, paradójicamente, debió haber sido demandado para anular tal asignación del pago de las acreencias mencionadas correspondientes a deuda pública.

Es decir que, tanto el acto que crea el municipio aquí demandante y que es el que dio derecho a interponer la demanda y a legitimarlo, como la atestación de la deuda pública “heredada” del Municipio de Santiago de Tolú al ente territorial creado, al estar en el mismo acto, contienen y establecen el derecho y la obligación al mismo tiempo en la misma persona jurídica, lo cual a todas luces es una sin razón jurídica. 3.

Vigencia de la acción Aunque en el proceso no se discutió la caducidad de la acción ni ella fue alegada en oportunidad alguna por las partes, ni la sentencia estimó que tal fenómeno se produjo; resulta necesario verificar si la demanda se presentó en el tiempo oportuno por cuanto se trata de un presupuesto procesal25. 25 Se advierte que el juez tiene la facultad para declarar de oficio o a petición de parte la caducidad de la acción, pues es una figura concebida para salvaguardar los intereses colectivos y generales.

Precisamente, esta Corporación ha manifestado lo siguiente: “es necesario entender que la caducidad es una figura prevista como un mecanismo de protección de los intereses colectivos y generales, y, por tal razón, es de orden público, lo que necesariamente lleva a que tenga un carácter de irrenunciabilidad, como se mencionó previamente, e inclusive dota al juez de la facultad para declararla de oficio. […] Por consiguiente, el efecto extintivo de la caducidad, actúa al verificarse el plazo, “per se, ope legis, en forma ineluctable y por disposición o mandato normativo expreso, de ius cogens e imperativo, al margen de la autonomía, decisión o querer del titular”.

Y Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 13 Así pues, con el propósito de otorgar seguridad jurídica, de evitar la parálisis del tráfico jurídico dejando situaciones indefinidas en el tiempo, el legislador, apuntando a la protección del interés general26, estableció unos plazos para poder ejercer oportunamente cada uno de los medios de control judicial.

Estos plazos resultan ser razonables, perentorios, preclusivos, improrrogables, irrenunciables y de orden público, por lo que su vencimiento, sin que el interesado hubiese elevado la solicitud judicial, implica la extinción del derecho de accionar, así como la consolidación de las situaciones que se encontraban pendientes de solución. El establecimiento de dichas oportunidades legales pretende, además, la racionalización de la utilización del aparato judicial, lograr mayor eficiencia procesal, controlar la libertad del ejercicio del derecho de acción27, ofrecer estabilidad del derecho de manera que las situaciones controversiales que requieran solución por los órganos judiciales adquieran firmeza, estabilidad y con ello seguridad, solidificando y concretando el concepto de derechos adquiridos.

Este fenómeno procesal, de carácter bifronte, en tanto se entiende como límite y garantía a la vez, se constituye en un valioso instrumento que busca la salvaguarda y estabilidad de las relaciones jurídicas, en la medida en que su ocurrencia impide como se mencionó anteriormente, el juzgador puede y debe declarar de oficio o a solicitud de parte, la caducidad de la acción, pero en todo caso, su efecto se produce por mandato legal, sin requerir declaración alguna”.

Consejo de Estado. Sentencia del 16 de diciembre de 2020. Rad.: 51252. 26 Corte Constitucional. Sentencia C-394 de 2002: “La caducidad es una institución jurídico procesal a través de la cual, el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se halla en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico.

En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. Como claramente se explicó en la sentencia C-832 de 2001 a que se ha hecho reiterada referencia, esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.” 27 Consejo de Estado.

Sentencia del 23 de febrero de 2006. Exp. 6871-05 “ el derecho al acceso a la administración de justicia no es absoluto, pues puede ser condicionado legalmente a que la promoción de la demanda sea oportuna y las acciones se inicien dentro de los plazos que señala el legislador (…). El término de caducidad, tiene entonces como uno de sus objetivos, racionalizar el ejercicio del derecho de acción, y si bien limita o condiciona el acceso a la justicia, es una restricción necesaria para la estabilidad del derecho, lo que impone al interesado el empleo oportuno de las acciones, so pena de que las situaciones adquieran la firmeza necesaria a la seguridad jurídica, para solidificar el concepto de derechos adquiridos.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 14 que estas puedan ser discutidas indefinidamente. La caducidad, en la primera de sus manifestaciones, es un mecanismo de certidumbre y seguridad jurídica, pues con su advenimiento de pleno derecho y mediante su reconocimiento judicial obligatorio cuando el operador la halle configurada, se consolidan los derechos de los actores jurídicos que discuten alguna situación; sin embargo, en el anverso, la caducidad se entiende también como una limitación de carácter irrenunciable al ejercicio del derecho de acción, resultando como una sanción ipso iure28 que opera por la falta de actividad oportuna en la puesta en marcha del aparato judicial para hacer algún reclamo o requerir algún reconocimiento o protección de la justicia29, cuya consecuencia, por demandar más allá del tiempo concedido por la ley procesal, significa la pérdida de la facultad potestativa de accionar.

El artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, señala que la acción de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.

En el sub judice, se observa que el derecho de accionar se ejerció en tiempo, teniendo en cuenta lo siguiente: i) que el 7 de febrero de 2002 se creó el municipio 28 Consejo de Estado, Sentencia del 30 de enero de 2013: “Para garantizar la seguridad jurídica de los sujetos procesales, el legislador instituyó la figura de la caducidad como una sanción en los eventos en que determinadas acciones judiciales no se ejercen en un término específico.

Las partes tienen la carga procesal de impulsar el litigio dentro del plazo fijado por la ley y de no hacerlo en tiempo, perderán la posibilidad de accionar ante la jurisdicción para hacer efectivo su derecho. Es así como el fenómeno procesal de la caducidad opera ipso iure o de pleno derecho, es decir que no admite renuncia, y el juez debe declararla de oficio cuando verifique la conducta inactiva del sujeto procesal llamado a interponer determinada acción judicial”. 29 Corte Constitucional.

Sentencia C-574 de 1998: “… [s]i el actor deja transcurrir los plazos fijados por la ley en forma objetiva, sin presentar la demanda, el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho, por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado”.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 15 de Coveñas, momento en el que cesó el supuesto retardo del gobernador de Sucre en expedir el decreto correspondiente (hecho probado 7.1.24); y ii) que la demanda se presentó el 6 de febrero de 200430, es decir, antes del vencimiento de los dos (2) años establecidos en la ley31. 4.

Legitimación en la causa Como quiera que se trata de un presupuesto procesal, corresponde hacer la verificación de la legitimación en la causa de las partes que integran la litis32. 4.1. El municipio de Coveñas es la persona sobre la que recae el interés jurídico que se debate en este proceso y está legitimada en la causa por activa, pues aduce que dejó de percibir recursos económicos por el retardo en la creación de dicho ente territorial. 4.2.

El departamento de Sucre se encuentra legitimado en la causa por pasiva, pues fue la entidad que, mediante el Decreto 63 del 7 de febrero de 2002, creó el municipio de Coveñas (hecho probado 7.1.24.) y frente a quien se aduce la causación de un daño por el retardo que se presentó al disponer su creación, pues ello impidió que entre marzo de 2000 y enero de 2002 percibiera ingresos propios, provenientes de regalías y del Sistema General de Participaciones. 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el departamento de Sucre es patrimonialmente responsable por el retardo en disponer la creación del municipio 30 Páginas 2 a 29 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 31 Igualmente, se advierte que la parte demandante no se encontraba obligada a intentar la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, pues aún no se encontraba vigente la Ley 1285 de 2009 que así lo exigía. 32 Consejo de Estado, sentencia de 26 de septiembre de 2012, Exp. 24677.

“La legitimación en la causa constituye un presupuesto procesal para obtener decisión de fondo. En otros términos, la ausencia de este requisito enerva la posibilidad de que el juez se pronuncie frente a las súplicas del libelo petitorio.” Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 16 de Coveñas, lo cual le impidió percibir recursos propios, provenientes de regalías y del Sistema General de Participaciones entre marzo de 2000 y enero de 2002. 6.

Solución del problema jurídico Antes de resolver el problema jurídico es menester hacer unas consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado. 6.1. Consideraciones generales sobre la responsabilidad del Estado El artículo 90 de la Constitución Política de 199133 consagró dos condiciones para declarar la responsabilidad extracontractual del Estado: i) la existencia de un daño antijurídico y ii) la imputación de éste al Estado.

El daño antijurídico es la lesión injustificada a un interés protegido por el ordenamiento. En otras palabras, es toda afectación que no está amparada por la ley o el derecho34, que contraría el orden legal35 o que está desprovista de una causa que la justifique36, resultado que se produce sin derecho, al contrastar con las normas del ordenamiento y, contra derecho, al lesionar una situación reconocida o protegida37, violando de manera directa el principio alterum non laedere, en tanto resulta contrario al ordenamiento jurídico dañar a otro sin repararlo por el desvalor patrimonial que sufre.

Reductivamente, se dice que daño antijurídico es aquel que la persona no tiene el deber jurídico de soportar, descripción que, aunque ilustra en términos generales el fenómeno lesivo indemnizable, resulta insuficiente para explicarlo integralmente. 33 “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.

En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 2 de marzo de 2000. Rad.: 11945 35 Cfr. De Cupis. Adriano. Teoría General de la Responsabilidad.

Traducido por Ángel Martínez Sarrión. 2ª ed. Barcelona: Bosch Casa Editorial S.A.1975. Pág.90. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 11 de noviembre de 1999, Rad.: 11499; Sentencia del 27 de enero de 2000, Rad.: 10867. 37 Cosso. Benedetta. Responsabilitá della Pubblica Amministrazione, en obra colectiva Responsabilitá Civile, a cargo de Pasquale Fava.

Pág. 2407, Giuffrè Editore, 2009, Milán, Italia. Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 17 La imputación no es otra cosa que la atribución fáctica y jurídica que del daño antijurídico se hace al Estado y que lo obliga a repararlo y que comprende los daños causados en ejercicio de la función pública y aquellos causados con motivo de ella, de acuerdo con los criterios o causales de imputación que se han desarrollado para ello, principalmente por la doctrina, y que han sido acogidos y aplicados por la jurisprudencia, como ocurre, por ejemplo, con la falla del servicio, con el desequilibrio de las cargas públicas, con el riesgo excepcional y con el daño especial, entre otros38.

Es decir, verificada la ocurrencia de un daño antijurídico y su imputación al Estado, surge el deber de indemnizarlo plenamente, con el fin de hacer efectivo el principio neminem laedere. 7. Caso concreto En el recurso de apelación presentado contra la sentencia del 30 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda, la parte actora afirmó que el municipio de Coveñas no existió antes del 7 de febrero de 2002 por el retraso del gobernador de Sucre en disponer su creación, pues debió expedir el acto correspondiente desde el 10 de marzo de 2000 y al no haberlo hecho dejó de recibir los recursos a que tenía derecho.

Aseguró que el daño era cierto, toda vez que el municipio de Santiago de Tolú fue el que recibió los recursos generados antes del 7 de febrero de 2002; en cambio, el municipio de Coveñas, luego de su creación, tuvo que pagar la deuda pública que “heredó” del municipio de Santiago de Tolú. En este sentido, y comoquiera que solo la demandada presentó recurso de apelación contra el fallo proferido el 30 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 357 del 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, subsección C, sentencia de 18 de mayo de 2017, Rad.: 36.386.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 18 Código de Procedimiento Civil39, exclusivamente habrá lugar a resolverse el asunto sub lite en aquellos aspectos frente a los que la parte demandante manifestó su inconformidad en la alzada. En vista de lo expuesto, la Sala analizará exclusivamente los cargos formulados contra la decisión recurrida, esto es: i) si el daño consistente en no haber percibido los recursos económicos “que le correspondían” antes de su creación, es cierto y; ii) si el departamento de Sucre es patrimonialmente responsable por el retardo en la creación del municipio de Coveñas.

En cuanto al daño consistente en que tuvo que pagar la deuda pública “heredada” del municipio de Santiago de Tolú, impuesta en el Decreto 63 del 7 de febrero de 2002 expedido por el gobernador de Sucre, como antes se indicó, se declarará la indebida escogencia de la acción. Bajo esta óptica, la Sala establecerá cuáles son los hechos probados, para posteriormente analizar si se encuentran acreditados los elementos que estructuran la responsabilidad del Estado. 7.1.

Hechos probados De acuerdo con el material probatorio arrimado al proceso, se encuentra probado lo siguiente: 7.1.1. Consta que el 24 de febrero de 1998 el DANE certificó la cifra de población del municipio de Coveñas en vía de creación. De ello da cuenta el oficio de igual fecha40. 39 “Artículo 357. Competencia del Superior. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […] Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante.” 40 Página 59 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 19 7.1.2. Se demostró que el 27 de abril de 1998, los presidentes de las 13 juntas de Acción Comunal de Coveñas, así como los miembros de la junta directiva de la Asamblea Comunitaria de Coveñas ACODECO pidieron al gobernador de Sucre que solicitara a la Asamblea Departamental de Sucre “elaborar concepto” sobre la conveniencia de realizar una consulta popular para la creación del municipio de Coveñas41. 7.1.3.

Se constató que el 13 de julio de 1998 ACODECO le solicitó al secretario de planeación departamental de Sucre concepto técnico favorable para la creación del municipio de Coveñas. De ello da cuenta el escrito de dicha fecha42. 7.1.4. Se demostró que el 7 de diciembre de 1998, los presidentes de las 13 juntas de Acción Comunal de Coveñas así como los miembros de la junta directiva de ACODECO reiteraron al gobernador de Sucre su solicitud para que este pidiera a la Asamblea Departamental de Sucre concepto sobre la conveniencia de realizar una consulta popular para la creación del municipio de Coveñas.

Así consta en el escrito de la misma fecha43. 7.1.5. Se probó que el 11 de marzo de 1999, ASODECO solicitó a la Asamblea Departamental de Sucre que le informara si ya se había presentado ante esa Corporación la solicitud del concepto sobre la conveniencia de una consulta popular para la creación del municipio de Coveñas. De ello da cuenta el escrito de la misma fecha44. 7.1.6.

Se comprobó que el 25 de marzo de 1999, ASODECO le solicitó a la Asamblea Departamental de Sucre que emitiera concepto sobre la conveniencia 41 Páginas 60 a 71 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL- RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 42 Página 57 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 43 Página 72 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 44 Página 73 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 20 de la consulta popular para la creación del municipio de Coveñas. Así consta en el escrito de igual fecha45. 7.1.7. Consta que el 25 de marzo de 1999, el gobernador de Sucre solicitó a la Asamblea Departamental de Sucre concepto sobre la conveniencia de realizar una consulta popular a fin de preguntar a la población sobre la creación del municipio de Coveñas.

De ello da cuenta el oficio del 19 de abril de 1999 suscrito por el presidente de esa Corporación Administrativa46. 7.1.8. Se demostró que el 19 de abril de 1999, la Asamblea Departamental de Sucre le manifestó al gobernador de Sucre que su solicitud adolecía de inconsistencias en cuanto a la forma, justificación y fecha de realización de la consulta popular.

Así consta en el oficio de la misma fecha47. 7.1.9. Se probó que el 27 de abril de 1999, el gobernador de Sucre subsanó la referida solicitud. Así consta en el escrito de igual fecha48. 7.1.10. Se comprobó que en atención a lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley 134 de 1994, mediante proveídos del 16 de junio y 12 de julio de 1999, el Tribunal Administrativo de Sucre declaró ajustado a la Constitución el texto de la consulta popular para la creación del municipio de Coveñas.

Así consta en dichos pronunciamientos49. 7.1.11. Consta que el 1° de agosto de 1999 se realizó la consulta popular en el entonces corregimiento de Coveñas y la votación mayoritaria fue a favor de la 45 Página 74 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 46 Página 81 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 47 Página 81 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 48 Página 83 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL-RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 49 Páginas 73 a 76 del archivo “ED_C05_01 ANEXOS - CUADERNO 5 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO.(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 21 creación de un municipio con el mismo nombre. De ello da cuenta el acta de escrutinio del 3 de agosto de 199950. 7.1.12. Se demostró que, en noviembre de 1999 -no se especifica la fecha- la Secretaría de Planeación Departamental de Sucre realizó el estudio socioeconómico sobre la conveniencia y viabilidad de la creación del municipio de Coveñas.

Así consta en el documento fechado “noviembre de 1999”51. 7.1.13. Se comprobó que el 26 de noviembre de 1999, la Secretaría de Planeación Departamental de Sucre expidió concepto técnico favorable para la creación del municipio de Coveñas. Así consta en el oficio de la misma fecha52. 7.1.14. Se constató que el 2 de diciembre de 1999, se surtió el primer debate del proyecto de ordenanza para la creación del municipio de Coveñas en la Asamblea Departamental de Sucre, como consta en el acta de la misma fecha53. 7.1.15.

Se demostró que el 10 de diciembre de 1999, la Asamblea Departamental de Sucre ordenó el archivo del proyecto de ordenanza para la creación del municipio de Coveñas, pues consideró que debió tenerse en cuenta el censo de 1985 y no el de 1993 para definir la población del futuro municipio. Así consta en el acta No. 19 de la misma fecha54. 7.1.16.

Consta que, mensualmente, durante la vigencia fiscal 2000, el municipio de Santiago de Tolú recibió giros de la Nación por concepto de regalías. De ello da cuenta el oficio de la Comisión Nacional de Regalías55. 50 Páginas 86 a 88 del archivo “ED_C05_01 ANEXOS - CUADERNO 5 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO.(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 51 Páginas 89 a 154 del archivo “ED_C05_01 ANEXOS - CUADERNO 5 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO.(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 52 Página 155 del archivo “ED_C05_01 ANEXOS - CUADERNO 5 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO.(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 53 Páginas 160 a 193 del archivo “ED_C05_01 ANEXOS - CUADERNO 5 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO.(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 54 Páginas 197 a 256 del archivo “ED_C05_01 ANEXOS - CUADERNO 5 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO.(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 55 Páginas 12 a 15 del archivo “ED_C08_01 ANEXOS - CUADERNO 8 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 22 7.1.17. Se verificó que durante la vigencia fiscal 2000, el municipio de Santiago de Tolú recibió por ingresos corrientes de la Nación la suma de $3.349.695.684. Así consta en el oficio del Departamento Nacional de Planeación56. 7.1.18. Se comprobó que el 2 de mayo de 2000, ACODECO solicitó al gobernador de Sucre expedir el Decreto con fuerza de ordenanza para crear el municipio de Coveñas.

Así consta en el escrito de la misma fecha57. 7.1.19. Consta que el 23 de mayo de 2000, el departamento de Sucre negó la petición de ACODECO, pues no consideró pertinente expedir el Decreto con fuerza de ordenanza, con fundamento en que las decisiones de la Asamblea Departamental de Sucre respecto del proyecto de ordenanza para la creación del municipio de Coveñas gozaban de presunción de legalidad, hasta tanto no fueran suspendidas o anuladas por la autoridad judicial.

Así consta en el oficio de igual fecha58. 7.1.20. Se probó que el 25 de agosto del 2000, el ciudadano Pedro Eliecer Revuelta Gómez demandó la nulidad del literal a) del punto 5º del acta No. 19 del 10 de diciembre de 1999 emanada de la Asamblea Departamental de Sucre. Así consta en el escrito radicado en esa fecha ante el Tribunal Administrativo de Sucre59. 7.1.21.

Se verificó que, mensualmente, durante la vigencia fiscal 2001, el municipio de Santiago de Tolú recibió giros de la Nación por concepto de regalías. De ello da cuenta el oficio de la Comisión Nacional de Regalías60. 56 Páginas 16 a 18 del archivo “ED_C08_01 ANEXOS - CUADERNO 8 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 57 Páginas 375 a 377 del archivo “ED_C05_01 ANEXOS - CUADERNO 5 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO.(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 58 Página 378 del archivo “ED_C05_01 ANEXOS - CUADERNO 5 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO.(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 59 Páginas 3 a 15 del archivo “ED_C05_01 ANEXOS - CUADERNO 5 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO.(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 60 Páginas 12 a 15 del archivo “ED_C08_01 ANEXOS - CUADERNO 8 PRUEBAS Y ANEXOS- RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 23 7.1.22. Se demostró que durante la vigencia fiscal 2001, el municipio de Santiago de Tolú recibió por ingresos corrientes de la Nación las sumas de $3.330.999.650 y $370.178.481. Así consta en el oficio del Departamento Nacional de Planeación61. 7.1.23.

Consta que el 28 de noviembre de 2001, el Tribunal Administrativo de Sucre declaró la nulidad del literal a) del punto 5º del acta No. 19 del 10 de diciembre de 1999 emanada de la Asamblea Departamental de Sucre, por la cual se negó el informe de Comisión rendido para que se diera segundo debate al proyecto de creación del municipio de Coveñas.

Así consta en la sentencia de la misma fecha62. 7.1.24. Se probó que mediante Decreto 63 del 7 de febrero de 2002, el gobernador de Sucre dispuso la creación del municipio de Coveñas, el cual se segregó del municipio de Santiago de Tolú. De ello da cuenta dicho acto administrativo63 que definió sus límites geográficos y además le asignó el pago de la deuda originada por las obras ejecutadas o en ejecución en su territorio en los siguientes términos: “[…] Artículo sexto: El municipio de Coveñas asumirá en su totalidad la atención del servicio de la deuda pública originada por las obras ejecutadas o en ejecución de su territorio y que a la fecha aparecen como compromisos financieros del municipio de Santiago de Tolú. Parágrafo 1.

El municipio de Coveñas concurrirá en el pago de la deuda pública del Municipio de Santiago de Tolú hasta en un cien por ciento (100%), siempre qué ella corresponda a obras ejecutadas en los corregimientos o veredas que lo conforman y que dicha deuda esté vigente. […]” 7.1.25. Se demostró que para el 1° de abril de 2002 el municipio de Coveñas expidió su presupuesto de rentas y gastos para el periodo comprendido entre el 1° 61 Páginas 16 a 18, 30 y 31 del archivo “ED_C08_01 ANEXOS - CUADERNO 8 PRUEBAS Y ANEXOS-RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 62 Páginas 102 a 116 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL- RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 63 Páginas 172 a 180 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL- RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 24 de abril al 31 de diciembre de la vigencia fiscal 2002. Así consta en el Decreto Municipal No. 005 de 200264. 7.1.26. Se comprobó que el 3 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo de Sucre negó las súplicas de la demanda que pretendía la nulidad del Decreto 63 del 7 de febrero de 2002, así como del Decreto -sin número- del 25 de marzo de 2002, por el cual el gobernador de Sucre designó alcalde interino para el municipio de Coveñas.

De ello da cuenta la providencia de la misma fecha65. 7.2. Análisis de los elementos de la responsabilidad del Estado En aras de resolver el problema jurídico que se debate en el proceso, la Sala analizará de forma ordenada cada uno de los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado, ya que la configuración de dicho instituto jurídico depende de la sumatoria condicional de los componentes que lo conforman.

Por lo anterior, se hace necesario abordar dichos elementos de la siguiente manera: i) el daño antijurídico y; ii) posteriormente su imputación frente al Estado. Lo anterior, más allá de consistir en una metodología sugerida por la Sala, atiende a una lógica en la que, naturalmente, ante la ausencia del daño como elemento esencial del instituto indemnizatorio, el análisis del subsiguiente carece de toda utilidad, ya que aún ante su existencia, no será posible declarar responsabilidad patrimonial de la Administración66-67. 64 Páginas 125 a 131 del archivo “ED_C01_01 OTROS - CUADERNO 01 PRINCIPAL- RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 65 Páginas 60 a 87 y 99 del archivo “ED_C02_01 OTROS - CUADERNO 02 PRINCIPAL- RESERVADO(.pdf) NroActua 15.pdf”, índice 15, Samai. 66 Sobre este aspecto Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencias del 13 de agosto de 2008, Rad. 16516; 6 de junio de 2012, Rad. 24633; 5 de marzo de 2020, Rad. 50264. 67 Frente a la existencia del daño como elemento de la responsabilidad, la Corte Suprema de Justicia considera lo siguiente: “cabe afirmar que dentro del concepto y la configuración de la responsabilidad civil, es el daño un elemento primordial y el único común a todas las circunstancias, cuya trascendencia fija el ordenamiento.

De ahí que no se dé responsabilidad sin daño demostrado, y que el punto de partida de toda consideración en la materia, tanto teórica como empírica, sea la enunciación, establecimiento y determinación de aquel, ante cuy falta resulta inoficiosa cualquier acción indemnizatoria”. Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia del 4 de abril de 1968.

Por su parte, el profesor Fernando Hinestrosa expresa sobre este particular lo siguiente: “La responsabilidad, entendida latamente como la obligación de resarcir daños y perjuicios, parte de un dato imprescindible: el daño. La presencia de un quebranto, Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 25 7.2.1.

El daño antijurídico En el caso sub examine se tiene que el daño alegado consiste en que el municipio de Coveñas dejó de percibir ingresos propios, recursos provenientes de regalías y del Sistema General de Participaciones entre marzo de 2000 y enero de 2002, debido a la tardanza del departamento de Sucre en expedir el acto de creación del municipio de Coveñas.

Al respecto, el a quo consideró que el daño no era cierto ni indemnizable, porque antes del 7 de febrero de 2002 el municipio de Coveñas no existía como persona jurídica y tampoco tenía certeza de que, de haber existido antes, habría recibido dichos recursos. Por su parte, la apelante asegura que el daño era cierto, toda vez que el municipio de Santiago de Tolú fue el que recibió los recursos que le correspondían a Coveñas de haber existido antes del 7 de febrero de 2002.

Ahora bien, como lo ha señalado la jurisprudencia de esta Sección68, el daño es entendido como la aminoración o alteración negativa de un interés jurídico tutelado, debido al cual el derecho facilita la reacción de quien lo padece, en orden a la reparación o compensación de su sacrificio, convirtiéndose dicho presupuesto en el eje central de la obligación resarcitoria.

El daño debe tener dos características: i) que sea cierto y personal, es decir, que la lesión al bien jurídico tutelado tenga consecuencias ciertas y tangibles en el patrimonio económico o moral del titular; y ii) que sea antijurídico, esto es, que quien padece el daño no tenga el deber jurídico de soportarlo69. independientemente del esmero en su definición y de la exigencia de actualidad o consolidación de él, o de su certidumbre o su advenimiento más o menos probable.

En ausencia de daño no hay obligación, y el aserto, por demás obvio, pone de presente el carácter estrictamente resarcitorio de la responsabilidad en el derecho de tradición romanista.” Hinestrosa, Fernando., “Devenir del derecho de daños”, Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 32, enero-junio de 2017, 5-26.

Pág. 6. 68 Consejo de Estado, Sección Tercera, subsección C, sentencia del 29 de julio de 2019, exp. 48643. 69 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de abril de 2012, exp. 21861. Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 26 Como antes se advirtió, la parte actora alega el daño consistente en no haber percibido los recursos que le correspondían antes de su creación. Pues bien, la Sala considera que dicho daño no cumple con la característica de ser cierto, pues la entidad demandante no existía como persona jurídica cuando se giraron al Municipio de Santiago de Tolú en tanto las regalías que se reclaman se causaron antes de la creación del municipio de Coveñas y por ende le correspondían al ente territorial del cual este último se escindió. Por otra parte, tampoco el daño que se reclama y que da pie a la demanda resultaba actual para el ente territorial demandante, pues al haber ocurrido antes de su existencia el supuesto daño ya habría estado consumado.

En el sub judice, se observa que la existencia del daño alegado está atada a la existencia de la persona jurídica que lo reclama (municipio de Coveñas), la cual debe reunir dos elementos necesarios para ser calificada como persona pública, estos son: “i) que exista una decisión política en su creación y, ii) que para su funcionamiento se asigne cualquier tipo de recurso valorable económicamente, como lo son el talento humano, los bienes materiales o los dineros públicos”70.

En este caso, se demostró la creación del municipio de Coveñas a través del Decreto 63 del 7 de febrero de 2002 (hecho probado 7.1.24.), fecha a partir de la cual el alcalde de dicho ente territorial expidió el Decreto Municipal del Presupuesto General de Rentas y Gastos para el periodo comprendido entre el 1º de abril al 31 de diciembre de la vigencia 2002 (hecho probado 7.1.25.).

De ahí que, a la creación del municipio de Coveñas concurrió la asignación de recursos para su funcionamiento. Igualmente, el artículo 633 del Código Civil, define a la persona jurídica como “una persona ficticia, capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente.”. 70 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto No. 1825 (exp. 11001-03-06-000- 2007-00020-00) del 26 de abril de 2007, CP: Enrique José Arboleda Perdomo.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 27 De ahí que, si con anterioridad al 7 de febrero de 2002, el municipio de Coveñas no existía, no gozaba de atributos, derechos ni obligaciones, dado que se encontraba en proceso de creación, por tanto, no era acreedor de recursos y los que fueron percibidos por el municipio de Santiago de Tolú, del cual se segregó, le fueron asignados a este por la Nación, dado que este último era una entidad legalmente existente.

Siendo así, el daño alegado por la actora es hipotético, pues no puede percibirse material ni jurídicamente al tratarse de recursos que no le pertenecían, pues la entidad territorial municipio de Coveñas no existía. Lo anterior, además, teniendo en cuenta que el fundamento de la demandante para reclamar recursos desde antes de su creación, es que “a la comunidad de Coveñas se le impidió recibir todos y cada uno de los recursos destinados para el progreso y mejoramiento de esa circunscripción territorial”, lo cual no está probado, pues antes del 7 de febrero de 2002 pertenecía al municipio de Santiago de Tolú, de ahí que se benefició de las inversiones y obras que esa administración ejecutó para la comunidad, tanto así que el municipio de Coveñas recibió la deuda pública por las obras ejecutadas y en ejecución en ese territorio (hecho probado 7.1.24.).

Asimismo, cabe advertir que el interés jurídico tutelado por la ley en este caso era que la comunidad de Coveñas pudiera constituirse en municipio, y probado está que, una vez agotados los trámites previstos por la ley para ello, finalmente se creó el ente territorial (hechos probados 7.1.2. a 7.1.15., 7.1.23 y 7.1.24), mas no constituye un bien protegido por la ley recibir los recursos que le correspondían a otro municipio.

La apelante reprocha que, si el municipio de Coveñas no existió antes para así recibir los recursos que por ley le correspondían, fue por el retardo del departamento de Sucre en ordenar su creación, es decir, ata la existencia del daño a la de su propia existencia como persona jurídica. Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 28 Es así como la apelante consideró que los recursos propios y asignados al municipio de Santiago de Tolú entre marzo de 2000 y enero de 2002 pudieron corresponderle, de haberse creado el municipio de Tolú desde marzo de 2000, cuando el gobernador de Sucre “debió” tomar la decisión de crear el municipio, mediante Decreto con fuerza de ordenanza.

Para la Sala, aún en tal escenario, no puede atribuirse una falla del gobernador de Sucre por retardo, pues como se desprende del artículo 56 de la Ley 134 de 199471, el acto de creación de un municipio es un acto complejo que requiere el concurso de varias partes, de ahí que el trámite, en primer lugar, estuvo a expensas de la Asamblea Departamental de Sucre que archivó el proyecto de creación del municipio de Coveñas el 10 de diciembre de 1999 (hecho probado 7.1.15.), luego de lo cual el gobernador de Sucre estaba habilitado por la Ley para dar cumplimiento a la voluntad popular a través de un Decreto con fuerza de ordenanza.

Sin embargo, no puede soslayarse que la decisión de la Asamblea Departamental de Sucre contenida en el literal a) del punto 5º del acta No. 19 del 10 de diciembre de 1999 fue demandada mediante acción de nulidad, proceso en el cual las demandadas Asamblea Departamental de Sucre y departamento de Sucre objetaron el cumplimiento del requisito de población para la creación del municipio de Coveñas, en relación con el censo que fue tomado en cuenta por el DANE para definir el número de habitantes, aspecto que solo fue aclarado hasta el 28 de noviembre de 2001, cuando el Tribunal Administrativo de Sucre declaró la nulidad de la decisión demandada, al considerar que el censo que se debió tener en cuenta por la Asamblea Departamental de Sucre era el del año de 1993 (hecho 71 “Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana”.

Artículo 56. Efectos de la consulta. Cuando el pueblo haya adoptado una decisión obligatoria, el órgano correspondiente deberá adoptar las medidas para hacerla efectiva. Cuando para ello se requiera una ley, una ordenanza, un acuerdo o una resolución local, la corporación respectiva deberá expedirla dentro del mismo período de sesiones y a más tardar en el período siguiente.

Si vencido este plazo el Congreso, la asamblea, el concejo o la junta administradora local, no la expidieren, el Presidente de la República, el gobernador, el alcalde, o el funcionario respectivo, dentro de los tres meses siguientes la adoptará mediante decreto con fuerza de ley, ordenanza, acuerdo o resolución local, según el caso. En este caso el plazo para hacer efectiva la decisión popular será de tres meses”.

Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 29 probado 7.1.23). Por tanto, establecido con certeza que el requisito de población de Coveñas, de acuerdo con el censo de 1993, se hallaba satisfecho, menos de 3 meses después el gobernador de Sucre expidió el Decreto 063 del 7 de febrero de 2002, por el cual dispuso la creación del municipio de Coveñas.

De modo que la “tardanza” que alega la demandante por no haberse creado el ente territorial desde marzo de 2000 se encuentra justificada en la objeción que tanto la Asamblea Departamental como el departamento de Sucre tenían frente a si Coveñas cumplía con el requisito del número de habitantes, por lo que resultaba prudente esperar a la decisión judicial al respecto, dado que un ciudadano había presentado demanda de nulidad contra el acto de la Asamblea Departamental de Sucre que archivó el proyecto de ordenanza de creación del municipio de Coveñas.

Como consecuencia se modificará la sentencia del 30 de julio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda para, en su lugar, declarar la indebida escogencia de la acción frente a la pretensión de responsabilidad de la demandada porque el municipio de Coveñas tuvo que pagar la deuda pública “heredada” del municipio de Santiago de Tolú y, negar las demás pretensiones de la demanda. 8.

Condena en costas No hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidencia una actuación temeraria de alguna de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que ésta proceda y las mismas no se hallan probadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, Radicado: 70001233100020040014201 (57030) Demandante: Municipio de Coveñas 30

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 30 de julio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las pretensiones de la demanda, la cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR la indebida escogencia de la acción frente a la pretensión de responsabilidad del departamento de Sucre porque el municipio de Coveñas tuvo que pagar la deuda pública ‘heredada’ del municipio de Santiago de Tolú.

SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda”

SEGUNDO: SIN COSTAS.

TERCERO: En firme esta providencia ENVÍESE el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Magistrado VF