Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintinueve (29) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín Demandados: Municipio de Palmira Temas: Relación laboral encubierta SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 18 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Darling Johanna Quevedo Marín presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos: i) Oficio 1145.222.1.1237 del 14 de julio de 2016, por medio del cual la Dirección de Talento Humano del municipio de Palmira le negó la existencia de una relación laboral por sus servicios prestados entre el 2 de febrero de 2012 y el 30 de junio de 2014 y el pago de las prestaciones laborales y sociales que se derivaban de ella; y ii) el acto ficto negativo «mediante el cual el Dr. Jairo Ortega Samboni en su condición de Alcalde 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín Municipal de Palmira, se suscribió de similares suplicas» (sic). 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó i) la declaratoria de la existencia de una relación laboral entre las partes por el periodo reclamado; ii) el pago de los conceptos salariales y prestacionales que de ello se derivaran, tales como auxilio de cesantías y sus intereses, vacaciones, bonificaciones especiales, auxilios de alimentación y transporte, y las primas de navidad y servicios, «todo lo anterior en igualdad de condiciones que devengan los empleados de planta de personal del municipio de Palmira»; iii) la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, así como los intereses a los que hubiere lugar; iv) el reconocimiento y pago de la indemnización compensatoria por despido injusto v) el reajuste e indexación del valor de las condenas; y vi) el cumplimiento de la sentencia según los términos del artículo 192 del CPACA. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. En el periodo comprendido entre el 2 de febrero de 2012 y el 30 de junio de 2014, Darling Johanna Quevedo Marín prestó sus servicios personales como digitadora y «técnico en secretariado» al servicio del municipio de Palmira, vinculada a través de contratos de prestación de servicios. 3.2.

Las prestaciones sociales y acreencias laborales a las cuales tenía derecho por ley, por sus servicios a la entidad no le fueron reconocidas. 3.3. Recibió como contraprestación un salario mensual de $1’700.000. 3.4. En el tiempo en que estuvo vinculada con la entidad, realizó de manera personal y dependiente funciones de recepción, digitalización y elaboración de documentos propios de la dependencia, en igualdad de condiciones al personal de planta. 3.5.

Durante su vinculación desarrolló sus funciones en las instalaciones de la oficina del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, delegada Palmira; y desde el mes de octubre de 2013 hasta finalizar la relación en la oficina de la Dirección de Cobro Coactivo adscrita a la Secretaría de Hacienda, dentro de un horario impuesto por el empleador de lunes a viernes de 7:00 am a las 5:00 pm en jornada continua, con 45 minutos para almorzar. 3.6.

Para ausentarse de su lugar de trabajo debía solicitar permiso por escrito a su jefe inmediato, William Aguirre Chaparro y a la secretaria de hacienda, María Eugenia Figueroa. 3 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín 3.7. El 5 de julio de 2016 solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de la existencia de una relación laboral por el tiempo en que prestó sus servicios a favor del municipio y el pago de las prestaciones sociales y demás derechos laborales que se derivaban de ella; sin embargo, esta petición fue negada a través de los actos demandados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 2, 4, 13, 25, 48, 53, 127 y 315 de la Constitución Política; 1 y 10 de Decreto 2726 de 1945; 291, 293, 294, 295 y 296 del Decreto 1333 de 1986, 32 de la Ley 80 de 1993, 2 de la Ley 1150 de 2007; y 23 del Código Sustantivo del Trabajo2. 5. En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente3: 5.1.

La entidad demandada vulneró el artículo 53 de la Constitución Política, toda vez que pese a que en la prestación de sus servicios se acreditaron los elementos previstos en el artículo 23 del CST, no le fueron reconocidos los derechos mínimos que le corresponden en vigencia del principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formas y el de a trabajo igual salario igual. 5.2.

Bajo la modalidad del contrato de prestación de servicios se pretendió desdibujar el vínculo laboral que rigió, a favor del municipio de Palmira, en el que se le asignaron funciones específicas, pues debía cumplir con un horario, seguir instrucciones y órdenes sobre la forma en que debía desarrollar sus obligaciones y la entidad le proporcionaba los elementos oficiales para la prestación del servicio. 5.3.

Las labores para las que fue contratada no fueron temporales, transitorias y ocasionales, por el contrario, estas fueron permanentes y variaron en atención a las instrucciones impartidas. 5.4. Las funciones desarrolladas no pueden entenderse como actividades coordinadas con la administración ya que «no se trata de un contratista de aseo o cafetería» cuyos asuntos deben requerirse durante la jornada diaria de trabajo. 5.5.

Tuvo una vinculación precaria, pues pese a que prestó sus servicios a la entidad no le fueron reconocidos los derechos mínimos que le corresponden en vigencia del principio de primacía de la realidad sobre las formas y el de a trabajo igual salario igual. Lo anterior, toda vez que recibió órdenes sobre la forma en que debía cumplir 2 En adelante CST. 3 Samai, índice 5, ED_C01_01Demanda(.pdf) NroActua 5. 4 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín con sus funciones, se le impuso un horario y la entidad le proporcionaba los elementos oficiales para el desarrollo de la labor. 1.2.

Contestación de la demanda 6. El municipio de Palmira se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos4: 6.1. La relación contractual entre las partes estuvo regulada por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la cual autorizó a las entidades públicas para celebrar contratos de prestación de servicios con el objeto de realizar actividades no solo de carácter permanente, sino las que de manera excepcional se requirieran para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y estas no pudieran desarrollarse con el personal de planta, sin que con ello se generara un vínculo laboral, ni el derecho a recibir prestaciones sociales. 6.2.

El dinero percibido por la demandante como contraprestación de sus servicios fue a título de honorarios y no en calidad de salario. 6.3. Las funciones ejecutadas pertenecían al objeto del contrato, pero en ninguna manera fueron propias de un empleo o cargo de planta, máxime cuando fueron actividades de apoyo para la gestión del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, delegada Palmira, tal y como quedó plasmado en los estudios previos. 6.4.

El hecho de informar y solicitar por escrito permisos al supervisor del contrato no implica que se tratara de una labor subordinada, pues «no hay prueba de que se le concediera vía acto administrativo los mismos y era lógico pues no tenía derecho a ellos por ser contratista de la administración» (sic). 6.5. El vínculo contractual finalizó por vencimiento del término pactado y por voluntad de las partes, no por una justa causa como lo aduce la demandante y así se prueba en el acta de liquidación del contrato 233. 6.6.

Por último, propuso las excepciones de: i) falta de integración del contradictorio; ii) caducidad; iii) inexistencia de la relación laboral; iv) inexistencia de la obligación; v) cobro de lo no debido; vi) prescripción; y vii) la innominada o genérica. 1.3. La sentencia apelada 4 Ibidem, ED_C01_07ContestacionDeLaDemanda(.pdf) NroActua 5. 5 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín 7.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia proferida el 18 de mayo de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y en consecuencia dispuso lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio 1145.22.1.1237 del 14 de julio de 2016, suscrito por el Director Administrativo Grado 02 de la Dirección de Talento Humano del MUNICIPIO DE PALMIRA, mediante el cual negó la existencia de un contrato realidad entre la entidad y la señora DARLING JOHANNA QUEVEDO MARÍN, por lo esgrimido en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLÁRESE la existencia de una relación legal y reglamentaria – contrato realidad - entre el MUNICIPIO DE PALMIRA – VALLE DEL CAUCA y la demandante DARLING JOHANNA QUEVEDO MARÍN entre el 2 de febrero de 2012 y el 05 de junio de 2014, por lo señalado en la parte considerativa de este proveído.

TERCERO: En consecuencia y como restablecimiento del derecho, CONDÉNASE al MUNICIPIO DE PALMIRA – VALLE DEL CAUCA a reconocer y pagar a la demandante DARLING JOHANNA QUEVEDO MARÍN las prestaciones sociales dejadas de percibir, liquidadas conforme al valor pactado en los contratos suscritos, sin solución de continuidad, debidamente indexadas según su demostración de continuidad o interrupción de tiempo laborado indicado en el numeral anterior.

La totalidad del tiempo laborado acreditado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones. Además, deberá tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, dentro de los periodos laborados por contrato de prestación de servicios, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la contratista y los que se debieron efectuar, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante en concepto de aportes, pero solo en el porcentaje que le correspondía como empleador.

CUARTO: La demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duró su vinculación, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o exista diferencia en su contra, deberá cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le correspondía como trabajadora.

QUINTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia» (sic). 8. Para tal efecto, luego de realizar un recuento legal y jurisprudencial aplicable al asunto, fundamentó su decisión en lo siguiente5: 8.1. No le asistió razón a la entidad demandada para afirmar que no se agotó en 5 Samai del tribunal, radicado: 76001-23-33-010-2017-00177-00, índice 21, 4_SENTENCIADEPRIMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 21. 6 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín debida forma «la vía gubernativa», pues el 5 de julio de 2016 la demandante elevó petición a la administración municipal con el fin de lograr el pago de todas las prestaciones legales y sociales causadas durante su vinculación con la entidad bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios; petición que fue resuelta por medio del acto administrativo demandado «lo que demuestra que se garantizó a la administración un análisis de legalidad de la solicitud previo a acudir a la vía judicial» (sic). 8.2.

En las pretensiones de la demanda se incluyó la solicitud de nulidad del acto ficto producto del silencio del «alcalde municipal en dar respuesta a la petición que hiciera la demandante»; sin embargo, dicha afirmación no es cierta, toda vez que mediante el Oficio 1145.222.1.1237 del 14 de julio de 2016, por delegación hecha por el alcalde municipal, el director de talento humano de la entidad dio respuesta a la solicitud realizada por la demandante. 8.3.

Entre el 2 de febrero de 2012 y el 5 de junio de 2014, Darling Johanna Quevedo Marín prestó personalmente sus servicios personales para el municipio, en donde desarrolló funciones de auxiliar administrativa, cumplió con una jornada laboral y seguía instrucciones tanto del IGAC como de la Secretaría de Hacienda Municipal. 8.4. Pese a vincularse con la entidad mediante contratos de prestación de servicios celebrados bajo los principios de la Ley 80 de 1993, la ejecución de sus actividades implicó la prestación del servicio de manera directa y sin independencia en ejercicio de su labor, pues el municipio le «indicaba la cantidad y modo de ejecutar sus tareas, asistía a reuniones de trabajo, se le asignaban tareas con un tiempo determinado para cumplir, ejercía funciones misionales de la secretaría de hacienda – dirección de cobro coactivo como la redacción de acuerdos de pago, atención al público, seguimiento a los acuerdos y demás; sumado a que de los testimonios es clara la exigencia del cumplimiento de horarios tanto en el IGAC como en el Municipio» (sic). 8.5.

Se desvirtúa la temporalidad del contrato de prestación de servicios, por cuanto los servicios prestados por la demandante fueron superiores a 2 años y de forma ininterrumpida. 8.6. En atención a los testimonios, los contratos de prestación de servicios y las demás pruebas documentales, es posible declarar la relación laboral entre las partes, toda vez que se acreditaron los elementos para su configuración, esto es la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación o dependencia. 8.7.

Si bien al plenario se aportó la certificación en la cual el alcalde del municipio manifestó la inexistencia del cargo en la planta de personal que cumpliera con las funciones encomendadas contractualmente a la demandante, lo cierto es que es evidente que ella prestó personalmente el servicio al municipio y al IGAC, por orden de la entidad territorial y que por esa labor recibió una remuneración. 7 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín 8.8.

De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado no hay lugar a ordenar el reconocimiento de la indemnización por despido injusto, ni la sanción moratoria. 8.9. No se condenará en costas toda vez que las pretensiones de la demanda prosperaron parcialmente. 1.4. El recurso de apelación 9. El municipio de Palmira apeló la sentencia de primera instancia, por lo siguiente6: 9.1.

El cumplimiento de un horario, la exigencia de una dedicación temporal suficiente y que se repitan contratos de prestación con similar finalidad, por si solos no constituyen los elementos para declarar una verdadera relación labor encubierta «más cuando la labor encomendada no hace parte de la esencia del cometido de la entidad pública». 9.2.

La sola suscripción de contratos de prestación de servicios, informes de actividades y pagos mensuales no son suficientes para demostrar la existencia de la relación laboral encubierta pretendida por la demandante. 9.3. Las instrucciones impartidas por la entidad para el cumplimiento del objeto contractual no pueden considerarse como demostración de la existencia de una relación de subordinación, toda vez que entre las partes solo existió una contractual regida por las leyes de contratación pública, es decir que se trató de una relación coordinada entre el contratista y la contratante con el fin de garantizar la adecuada ejecución de las actividades. 9.4.

El hecho que la persona tenga un horario y o unos parámetros de tiempo para su desempeño «que en ciertas actividades es necesario para cumplir el objetivo del contrato», por sí solo no puede valer para que se admita que existió una relación legal y reglamentaria, por el contrario una persona que presta colaboración en actividades necesarias para el correcto resultado de los fines contratados, debe hacerlo dentro del tiempo que se requiera para cumplir esa misión, al igual que el suministro de local u oficina donde realizar los servicios contratados; lo que por sí solo no es un elemento transformador del tipo de relación pactado. 9.5.

La determinación de ciertas labores a realizar en virtud del contrato, por parte de la entidad contratante, no implica subordinación, pues no es posible aceptar que el contratista realice lo que quiera, cuando quiera y como quiera, sino que tiene que 6 Ibidem, índice 25, 7_RECEPCIONRECURSOAPELACION_RECURSODEAPELACION(.zip) NroActua 25, Recurso de Apelacion 2.docx. 8 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín estar sometido a unas pautas mínimas y esenciales, relacionadas con el objeto contratado; estas últimas no desvirtúan la modalidad de la vinculación. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar7. 1.6. Concepto del Ministerio Público 11. El procurador delegado ante el Consejo de Estado guardó silencio8. 2.

Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos 12. Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación9, los problemas jurídicos consisten en determinar ¿si entre Darling Johanna Quevedo Marín y el municipio de Palmira se configuró una relación laboral?, y ¿si aquella tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de esa relación laboral? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas 13. El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permite la celebración de contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.

Contrato de Prestación de Servicios. 7 Así se dispuso en auto del 23 de enero de 2024. Índice 6 de Samai. 8 Así se desprende del informe secretarial del 20 de marzo de 2024. Índice 10 de Samai. 9 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 9 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.

Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». 14. Por su parte, el Decreto 2209 de 199810 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán». 15.

De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta. De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social. 16.

La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente. 17.

De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad. 10 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 10 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales.

Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores». (Resalta la Sala). 18. Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)11 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».

En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización12, desarrolló el principio anterior al establecer que «(t)odo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 19.

Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»13 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción». 20.

Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.

Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.

Todo ello sin que afecte el honor, 11 Aprobada el 11 de abril de 1919. 12 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 13 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 11 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2.

Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen». 21. Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 22.

Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación14 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales15».

(Resalta la Sala). 23. Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16.

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 15 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31- 000-1998-03542-01(0202-10)». 12 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín 24.

Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.

Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios». 25.

Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. 26. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 27.

Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202116 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.

Al efecto se señaló: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 28. En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política». 29.

En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que desvirtuar inicialmente la presunción de legalidad del contrato estatal del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 2.3.

Caso concreto 30. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 2.3.1. Documentales 30.1. De acuerdo con los contratos, otrosí, adiciones, estudios previos, actas de inicio y terminación e informes de actividades, Darling Johanna Quevedo Marín prestó sus servicios al municipio de Palmira así17: Contrato Objeto Desde hasta Interrupción en días hábiles 17 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, páginas 9 a 23. 14 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín MP 34 y adición Prestación de servicio como digitadora en el proceso de apoyo técnico para realizar la conservación y formación catastral en la oficina del IGAC delegada Palmira 2 de febrero de 2012 28 de febrero de 2013 MP 233 y adición Apoyo en la gestión como técnico en secretariado para realizar la conservación y formación catastral en la oficina del IGAC delegada 19 de marzo de 2013 5 de junio de 2014 12 días 30.2.

El director territorial Valle del Cauca del IGAC suscribió la Circular 6022 del 27 de marzo de 2013, dirigida al personal adscrito a la Unidad Operativa de Catastro IGAC Palmira, en el que solicitó el cumplimiento de horarios de trabajo para procurar la atención adecuada y el buen servicio al ciudadano. Esta circular fue recibida por la demandante el 1° de abril de 201318. 30.3.

El 7 de julio de 2013, el responsable de la Unidad Operativa de Catastro Palmira remitió un correo electrónico a William Jaramillo Bejarano, en el que solicitó «su colaboración para el cambio del personal contratado por la Alcaldía de Palmira». Al efecto señaló que los que están «no quieren recibir instrucciones, aludiendo que no es función ni competencia de ellos», y que en esa Unidad «se presentan diversas funciones para realizar por la carga laboral que maneja cada puesto» por lo que, afirmó que era «indispensable el apoyo incondicional que envía la Alcaldía con personal que tenga buena actitud para realizar las actividades indicadas por el Responsable de la Unidad».

Específicamente solicitó «el cambio de manera urgente de las contratistas Luz Helena Hernández y Darling Quevedo». A lo anterior, el director territorial Valle del Cauca del IGAC respondió que ya habían solicitado a la Alcaldía el reemplazo de la contratista Luz Helena y se había anunciado el de Darling19; y, a su vez, el 9 de octubre de 2013 remitió un correo a la secretaria de hacienda del municipio de Palmira, en el que reiteró una solicitud para reemplazar a Luz Helena Hernández y precisó que «por ahora, no [era] necesario el reemplazo de la otra contratista que le había mencionado, de nombre Darling Quevedo»20. 30.4.

A través del oficio del 25 de julio de 2013, suscrito por el responsable de la Unidad Operativa de Catastro Palmira, y dirigido a «funcionarios, contratistas y quienes presenten sus servicios» ante la Unidad Operativa de Catastro del IGAC de Palmira, se les recordó que para todo el personal que presta sus servicios para la unidad adscrita al IGAC, el horario de trabajo es de 7:30 a.m. a 5:00 p.m. jornada continua y al medio día 45 minutos para el almuerzo, así como que la atención al público es de 8:00 a.m. a 4:30 p.m. y que toda ausencia del sitio de trabajo debe ser reportada al responsable de la Unidad.

En dicho documento obra recibido por parte de la demandante el 25 de julio de 201321. 18 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 47. 19 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 48. 20 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 50. 21 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 45. 15 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín 30.5.

Mediante oficio del 8 de octubre de 2013, el responsable de Unidad Operativa de Catastro Palmira le solicitó a la demandante el reemplazo de ventanilla para el 9 de octubre de 2013 de las 8:00 a.m. a 1:00 p.m22. 30.6. Se aportaron también actas de entrega de puesto de trabajo del 9 de octubre de 2013, suscrita por la contratista Darling Quevedo y el responsable de la Unidad Operativa de Catastro Palmira23; radicación y órdenes de pago del municipio de Palmira a su favor del 16 de diciembre de 201324.

Y oficios del 17 de febrero de 2014, suscrito por la Dirección de Cobro Coactivo del ente territorial, dirigido a funcionarios y contratistas, entre los que se encuentra la demandante, en el que se solicitó ampliar el informe de labores presentado el 16 de enero de 201425; y del 22 de abril de 2014, suscrito por la directora de esa dependencia en el que le informó a la demandante y otros contratistas, cuál era el procedimiento para descarga de certificaciones de envío de correspondencia26. 30.7.

También se allegaron las siguientes notas internas: i) del 22 de abril de 2014, en la que la citan a una reunión de trabajo para el 24 de abril de 2014 a las 8:00 a.m para discutir temas como ideas para el recaudo y gestión de cartera, tareas para el cumplimiento de estrategias y necesidades; ii) del 29 de abril de 2014, por la que remitieron el cuadro de asignación de tareas para el cumplimiento de estrategias para gestión de cobro y recaudo de cartera; y iii) del 28 de mayo de 2014, suscrita por la Dirección de Cobro Coactivo del Municipio de Palmira, dirigido entre otros, a la demandante, en virtud del cual le informan en dónde se encuentran las guías de notificaciones por correo certificado y la ruta para acceder al archivo27. 30.8.

El 5 de junio de 2014, la demandante dirigió un escrito a la secretaria de Hacienda, en el que informó que en ejercicio del derecho al voto y, como consecuencia de ello, a disfrutar de un día de descanso compensatorio remunerado, se ausentaría el 6 de junio de 201428. 30.9. Se allegaron los recibos de pago de la planilla SIMPLE, aportante Darling Johanna Quevedo Marín, por concepto de salud y pensión entre febrero de 2012 y mayo de 201429; el formulario de vinculación de trabajador independiente a la administradora de riesgos profesionales Positiva del 20 de noviembre 201430; las 22 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 46. 23 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, páginas 51 y 52. 24 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, páginas 53 a 56. 25 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 57. 26 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 58. 27 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, páginas 60 a 62. 28 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 63. 29 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, páginas 73 a 101. 30 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 102. 16 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín planillas integradas de autoliquidación de aportes, soporte de pago general de octubre, noviembre y diciembre de 2014; y febrero, abril, mayo, junio, julio, septiembre, octubre y noviembre de 2015 a nombre de la demandante31; la certificación de pago al régimen contributivo de seguridad social en salud por los periodos de marzo a diciembre de 2012, enero a diciembre de 2013, enero a diciembre de 2014, enero a diciembre de 2015, y enero a julio de 2016,32; y la historia laboral de la demandante expedida por el fondo de pensiones Porvenir, en el que se indica que tiene una afiliación por los periodos febrero a mayo de 2012, junio de 2012 a marzo de 2013, abril a diciembre de 2013, enero a abril de 2014, mayo y octubre de 201633. 30.10.

El 5 de julio de 2016 solicitó al alcalde del municipio de Palmira, el pago de todas las prestaciones sociales, aportes en salud, riesgos laborales y las cotizaciones al sistema general de pensiones, causadas y adeudadas durante la vigencia y terminación de su vinculación laboral desde el 2 de febrero de 2012 hasta el 30 de junio de 201434. 30.11.

El 14 de julio de 2016, el director administrativo grado 2 de la Dirección de Talento Humano del municipio de Palmira negó la anterior solicitud con fundamento en que no hubo una relación legal y reglamentaria que implicara el pago de derechos laborales35. 2.3.2. Testimonios, declaraciones e interrogatorio de parte 30.12. En la audiencia de pruebas celebrada el 10 de julio de 201836, se recibieron los siguientes testimonios: 30.12.1.

Liliana Quintero Ortega es abogada; conoció a la demandante en octubre de 2013 cuando ingresó a trabajar en la Alcaldía de Palmira como contratista y allí permaneció hasta junio de 2014. Aquella ya estaba vinculada a la entidad. Todos los contratistas cumplían un horario, ingresaban a las 7:30 hasta las 12:30 y luego de 2 a 6 pm. 30.12.1.1.

Cumplían con directrices específicas de los jefes, y estaban dispuestos a lo que les indicaran; en época de ferias o en diciembre tenían tiempos libres, pero debían reponerlos. 31 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, páginas 103 a 114. 32 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 116. 33 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 117. 34 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 67. 35 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, página 68. 36 Índice 4 de Samai, archivo 9, en formato carpeta comprimida zip. 17 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín 30.12.1.2.

Darling Johanna Quevedo Marín era la encargada de redactar los convenios de pago que luego firmaba la directora de la oficina de Cobro Coactivo, Ana Inés Salas y, además, atendía público cuando solicitaban un convenio de pago. No le consta que tuviera otro contrato, pues el horario implicaba estar todo el día en la entidad. Recibieron llamados de atención por no cumplir el horario, y presenció algunos de los que le hicieron a la demandante; además, debían pedir permiso para ausentarse, particularmente lo hizo la demandante cuando contrajo matrimonio. 30.12.1.3.

El jefe o superior era empleado de planta de la Alcaldía. Algunos sábados fueron enviadas a repartir facturas o impuesto de industria y comercio. No conoció a otras personas con iguales funciones, pero sí otros contratistas que trabajaban bajo subordinación. No sabe si existía y si con posterioridad se creó el cargo en la planta, pero entiende que la labor era muy importante y debía seguir siendo desarrollada aun luego del retiro de la demandante, porque allí se recupera cartera. 30.12.1.4.

Los permisos se solicitaban inicialmente a Ana Inés Salas, y luego a María Eugenia si la solicitud implicaba escalarlo. Nunca recibió ningún llamado de atención por escrito, pero sí en forma verbal. 30.12.1.5. Antes de llegar a la Alcaldía, la demandante prestó sus servicios en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) 30.12.1.6.

No ha presentado demanda con similares pretensiones porque no tiene material probatorio para ello. 30.12.2. Carlos Eduardo Ortiz es amigo de la demandante, la conoció en el año 2012 de junio a diciembre, cuando trabajaron en el municipio al servicio del IGAC; ella en calidad de apoyo en la Unidad Operativa de Catastro de Palmira (UOC), como secretaria o digitadora en la parte catastral y en la ventanilla para atención al público. 30.12.2.1.

Para la realización de actividades debía cumplir un horario de 7:30 a 12 m y luego de 1 a 5:30 pm. Para hacer alguna diligencia debían pedir permisos verbales o escritos, los que estaban supeditados a una autorización previa. Presenció un llamado de atención «escrito» por parte del director a la demandante, por una situación en la que ella manifestó que la tarea no debía realizarse de esa manera. 30.12.2.2.

Los elementos con los que trabajaban eran de propiedad del IGAC. El servidor que le daba instrucciones era Wilmar Aguirre encargado de la UOC, director de esa oficina para el IGAC. 30.12.2.3. Ella fue contratada por el municipio para prestar sus servicios en la UOC del IGAC; de manera que los servicios de la demandante beneficiaban tanto al 18 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín municipio como al IGAC porque eran temas catastrales para efectos de impuestos.

Las órdenes que recibía provenían de María Eugenia Figueroa, la secretaria de Hacienda del municipio, quien la remitía a la Unidad. Nunca presenció que ella tuviera otro contrato. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto 2.4.1. Sobre los elementos que permiten configurar una relación laboral 31. Con fundamento en lo expuesto, la Sala analizará si en el sub judice se acreditaron los elementos que permiten configurar una relación laboral entre Darling Johanna Quevedo Marín y el municipio de Palmira. 2.4.1.1.

Prestación personal del servicio 32. De las pruebas relacionadas, se tiene que la demandante prestó sus servicios como digitadora en el proceso de apoyo técnico «para realizar la conservación y formación catastral en la oficina del IGAC Delegada Palmira» entre el 2 de febrero de 2012 y el 28 de febrero de 2013 y que este contrato se ejecutó en las instalaciones del Instituto.

Además, realizó labores de apoyo a la gestión como técnico en secretariado con igual propósito, y ejecutó estas tareas en el IGAC del 19 de marzo al 9 de octubre de 2013, y en el municipio de Palmira del 10 de octubre de 2013 al 5 de junio de 2014. 33. En desarrollo de estos contratos, transcribió informes, orientó a los usuarios, socializó la información relacionada con la oficina de cobro coactivo, elaboró y editó resoluciones de prueba, por medio de las cuales se actualizaban en el sistema los cambios realizados a cada predio, realizaba la corrección de resoluciones de prueba para posteriormente subsanar inconsistencias en el sistema, elaboró resoluciones definitivas para ser enviadas a la oficina de administración tributaria para su respectivo cobro predial, visitó predios urbanos y rurales.

Y si bien desarrolló tales labores en una entidad pública diferente a la contratante, esto fue así por disposición expresa de esta y para garantizar la adecuada prestación del servicio y el recaudo de impuestos del ente territorial. 34. Además, tal y como lo advirtió el a quo, la supervisión de los contratos estuvo a cargo de la Secretaría de Hacienda del municipio, pues así se pactó en ellos. 35.

Aunado a esto, de los testimonios, los contratos, las certificaciones, los correos electrónicos y las demás pruebas documentales, se advierte que fue ella quien prestó el servicio y no otra persona. 19 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín 2.4.1.2.

Remuneración 36. Ahora bien, Darling Johanna Quevedo Marín percibió una remuneración por el trabajo cumplido, tal como se evidencia en las cláusulas contractuales en las que se da cuenta que se estipuló el valor y la forma de pago, los testimonios recaudados, y las órdenes de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario). 2.4.1.3.

Continuada subordinación o dependencia 37. Una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales aportadas, la declaración de parte y los testimonios, se tiene que las funciones desempeñadas por la demandante no se realizaron de forma autónoma e independiente, sino que esta estuvo sujeta a horarios, instrucciones y órdenes que son de naturaleza subordinada pues atienden al control de un superior para ejecutar las obligaciones contractuales, por lo que existió una sujeción de ella hacia la entidad demandada y, en tal sentido, esta contaba en todo momento con la posibilidad de disponer de su servicio, y aquella, a su vez, tenía la obligación correlativa de obedecerle, lo que evidencia el ejercicio del ius variandi por parte de la entidad. 38.

Lo anterior es así, pues se demostró que el responsable de la Unidad Operativa de Catastro Palmira les enviaba circulares a los contratistas, incluida la demandante, en el que les reiteraba el cumplimiento de horarios y les señalaba que toda ausencia del sitio de trabajo debía serle reportada; incluso, se acreditó que en alguna oportunidad le solicitó hacer un reemplazo en ventanilla de la entidad.

A su vez, el director territorial Valle del Cauca del IGAC, remitió una circular al personal adscrito a la Unidad en el que también solicitó el cumplimiento de horarios de trabajo para procurar la atención adecuada y el buen servicio al ciudadano. 39. Si bien estos llamados de atención en torno al cumplimiento del horario los efectuaban los servidores del IGAC, lo cierto es que el municipio estaba al tanto de ellos y cohonestó con esta situación, pues se demostró que se le puso de presente a la secretaria de hacienda del municipio una situación de desobediencia por parte de los contratistas, lo que implicó que se solicitara su reemplazo con fundamento en las diversas funciones a realizar y la carga laboral que manejaba cada puesto. 40.

Valga resaltar que si bien el cumplimiento de un horario no implica en sí mismo considerar que la relación contractual se desnaturalizó, sí es un indicio fuerte que evidencia que esa relación se desarrolló bajo sujeción a órdenes o mandatos de un superior, es decir, que el contratista se encontraba subordinado a las imposiciones del empleador, lo cual resulta característico de una relación de tipo laboral. 20 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín 41.

Precisamente, los testimonios de los compañeros de trabajo de la demandante, dan cuenta que el empleador impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que la trabajadora desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de autonomía e independencia, pues aludieron a las directrices recibidas en torno al cumplimiento de un horario y la necesidad de solicitar permisos ante las ausencias, pero además, se refirieron a las variaciones en el objeto contratado, en tanto que sostuvieron que fue enviada los días sábados a repartir facturas o impuesto de industria y comercio, lo que coincide con el informe de labores suscrito por la demandante del 29 de febrero de 2012 en el que indicó que de acuerdo con el convenio interadministrativo 033 del 26 de enero de 2012 suscrito entre el Instituto Geográfico Agustín Codazzi Territorial Valle y el Municipio de Palmira y lo establecido en el contrato MP-034- 2012, durante el periodo del 1° al 29 de febrero de 2012 realizó, entre otras, «visitas a diferentes predios urbanos y rurales»37. 42.

En efecto, en ambos contratos tuvo las siguientes obligaciones: «[C]umplir el contrato en los términos establecidos por las disposiciones especial por lo prescrito en este documento consistente en: Transcripción de informes Orientación a los usuarios, Socialización de la información, Elaboración y edición de resoluciones de prueba, por medio de la cual se actualizan en el sistema los cambios realizados a cada predio, Corrección de resoluciones de prueba para posteriormente corregir inconsistencias en el sistema, Edición de resoluciones definitivas para ser enviadas a la oficina de Administración Tributaria para su respectivo cobro predial» (sic). 43.

De la lectura de las obligaciones contractuales no se advierte en ellas una relativa a la entrega de facturas o que como consecuencia de la generación del impuesto predial o de industria y comercio, debiera trasladarse a efectos de su reparto. Empero, de acuerdo con lo expuesto por la testigo Liliana Quintero Ortega y lo indicado en el informe de labores, fue enviada a realizar esa tarea, lo que evidencia el ejercicio del ius variandi o, como se dijo, la facultad del empleador de variar las condiciones del contrato. 44.

Y es que no puede perderse de vista que la labor realizada por la demandante es de aquellas que exigen cierto grado de confianza, pues se trata de realizar todas las tareas necesarias para el recaudo de impuestos, tarea de especial importancia porque permite la inversión en los respectivos territorios en educación, salud, seguridad, obras públicas, entre otros, lo que definitivamente tiene relación de correspondencia con la misión de la entidad territorial y por lo tanto, no se trataba 37 Índice 5 de Samai, archivo 15 en formato pdf, páginas 26 y 27. 21 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín de labores excepcionales o temporales que justificaran la vinculación a través de contratos de prestación de servicios. 45.

Como corolario, el empleador impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que la trabajadora desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia. 46. Esto se advierte luego de contrastadas las pruebas documentales y testimoniales allegadas, el objeto, las obligaciones y las funciones que se establecieron en los contratos de prestación de servicios suscritos entre los extremos procesales, en virtud de los cuales la Sala encuentra que las actividades exigidas para su ejecución necesariamente requerían de dependencia y subordinación, siendo incuestionable el ánimo de la entidad contratante de emplear de modo permanente y continuo los servicios de la demandante, pues de acuerdo con la labor realizada, es evidente que sus funciones no fueron temporales, ni que se pretendiera simplemente suplir algunas funciones que no pudiese realizar un servidor de planta. 47.

Todo lo anterior, denota una sujeción y dependencia de quien ejerce una labor de apoyo en la conservación y formación catastral para la creación de impuestos en una entidad territorial, al tiempo que corrobora que no puede dejar de existir imposición de órdenes en la ejecución de su objeto contractual para desempeñar esa labor, la cual no puede considerarse prestada de forma autónoma, puesto que se trata de funciones que atañen a la esencia y finalidad de la entidad. 48.

Se aclara que la situación descrita en el sub judice no corresponde a la que es propia del principio de coordinación, que «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito» 38. 49.

Otra es la subordinación, «en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia» 39. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 63001-23-33-000-2020-00365-01 (2181-2022).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 39 Ibidem. 22 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín 50. Así las cosas, en el presente asunto no puede hablarse de coordinación, puesto que el desempeño de las funciones ejercidas por parte de Darling Johanna Quevedo Marín estuvo sujeto a medidas y órdenes de la entidad territorial, tales como la imposición de un horario, llamados de atención y la sujeción a directrices, lo que demuestra que la entidad demandada, en su calidad de empleadora, contaba con la posibilidad de disponer del trabajo de la actora, e indiscutiblemente, denota la existencia del elemento subordinación. 51.

Echa de menos la Sala que pese a las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, la entidad no haya hecho uso de la creación de plantas temporales que atiendan a la oferta y la demanda en la prestación del servicio. Por tanto, la ausencia de personal suficiente que ejecute las obligaciones para las cuales fue contratada la demandante, no es argumento suficiente que enerve las consideraciones expuestas en esta decisión, pues no justifica la ausencia de planeación por parte de la entidad y desconoce que las labores desarrolladas se ejercieron bajo la subordinación de la entidad. 52.

Valga precisar que la posibilidad de contratar con terceros a que aluden los artículos 32 de la Ley 80 de 1993 y 2 de la Ley 1150 de 2007, no puede ser entendida como una carta abierta a efectos de desconocer derechos y garantías laborales, pues lo cierto es que tal y como se advirtió en esta decisión, la naturaleza contractual con la cual se revistió la vinculación de Darling Johanna Quevedo Marín se desnaturalizó al desarrollarse sin autonomía ni independencia, las cuales se constituyen en las características propias de la referida relación contractual.

Por tal motivo, estos argumentos de defensa de la entidad no están llamados a prosperar 53. En consecuencia, tal y como fue determinado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para el período comprendido entre el 2 de febrero de 2012 y el 5 de junio de 2014, salvo su interrupción, se encuentran demostrados los elementos de la relación laboral, razón por la cual, en este punto, se confirmará la decisión apelada. 24.2.

En torno a la prescripción de los derechos en litigio 54. Establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis de la prescripción de las prestaciones a que tiene derecho el demandante, en consonancia con la declaratoria del reconocimiento de la relación laboral encubierta. 23 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín 55.

Respecto del término de interrupción o solución de continuidad esta corporación en sentencia de unificación40 dispuso que: «150. Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.

En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.(Subrayado fuera de texto) 153.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse». 56.

Esta decisión fue aclarada mediante auto del 11 de noviembre de 2021, en el que la Sección Segunda de esta corporación precisó que «el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales». 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), Asunto: sentencia de unificación de jurisprudencia conforme al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz. 24 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín 57.

Asimismo, en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado, se establecieron las siguientes subreglas: «(…) En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.

Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no se aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales (…)».

(Se subraya). 58. Así las cosas, esta Sala reitera lo expuesto en precedencia, según lo cual «(q)uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual»41. 59.

De acuerdo con lo anterior, en el sub judice, al verificarse que la reclamación fue presentada el 5 de julio de 2016, se establece que no acaeció el fenómeno jurídico de la prescripción, pues no transcurrió un lapso superior a 3 años para solicitar por vía administrativa el reconocimiento de la relación laboral y por ende el pago de los salarios y prestaciones, toda vez que la relación culminó el 5 de junio de 2014 y entre uno y otro contrato no hubo interrupciones superiores a los 30 días hábiles. 2.4.3.

Sobre los salarios y prestaciones objeto del restablecimiento del derecho 60. Por lo analizado la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los valores que por concepto de prestaciones laborales legales derivadas de la relación laboral debieron liquidarle, y el criterio de la Sala es que la liquidación tendría que realizarse en consideración al salario de un empleado de planta que desarrollaba iguales funciones a las que ejecutó, correspondiente al periodo mencionado y, solo 41 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado. 25 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín en caso de no existir, con base los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios en ese periodo. 61.

Lo anterior, en consideración al principio de «a trabajo igual salario igual», que se deriva del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales42 frente al cual la Corte Constitucional ha señalado que la remuneración de los trabajadores en general debe estar acorde con los criterios de proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo, entre quienes se encuentren en igualdad de condiciones, sin desconocer la admisión de diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas43. 62.

En tal sentido, en atención a que con esta decisión judicial se otorga vigencia al principio de primacía de la realidad sobre las formas, correspondería reconocer que la labor desempeñada por Darling Johanna Quevedo Marín debía ser remunerada conforme con lo devengado por un empleado de planta que realizara iguales funciones; empero no se efectuará modificación alguna a la sentencia recurrida, en aras de no vulnerar la situación del apelante único, que en este caso es la entidad demandada. 63.

En igual sentido, si bien en aplicación de las garantías de orden constitucional que impone a las autoridades proteger los principios de igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; y la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales44, esta Sala ha señalado que en asuntos relativos a las relaciones laborales encubiertas, es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias que resulten entre lo que recibió la demandante por concepto de honorarios y lo que debió recibir, en igualdad de condiciones de dicho cargo de la entidad; no es menos cierto que, en el presente asunto el municipio de 42 25 «Artículo 7 Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto; b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos».

(Resalta la Sala). 43 26 Sentencia SU-519 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 44 Artículo 53 de la Constitución Política. 26 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín Palmira funge como apelante único, razón por la cual en virtud del principio de la non reformatio in peius no habrá lugar a modificar la sentencia apelada. 2.4.

Costas 64. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 65. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 66.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma45. 67.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 68. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.

Conclusión 69. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que existió una relación laboral entre Darling Johanna Quevedo Marín y el municipio de Palmira en el periodo comprendido entre el 2 de febrero de 2012 y el 5 de junio de 2014. 45 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 27 Radicado: 76001-23-33-000-2017-00177-01 (4793-2023) Demandante: Darling Johanna Quevedo Marín En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 18 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el proceso promovido por Darling Johanna Quevedo Marín contra el municipio de Palmira, por las razones expuestas en esta decisión. Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado.

Cuarto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT/SLVA