Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Actor: Personería Distrital de Cartagena de Indias Demandados: Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional; y Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias contra la sentencia proferida el 11 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. El señor William Jesús Matson Ospino, en calidad de Personero Distrital de Cartagena presentó demanda en ejercicio del respectivo medio de control contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional; el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena y el Consorcio Alumbrado Público de Cartagena, con el objeto de obtener la protección de los derechos e intereses colectivos: i) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; ii) la seguridad y salubridad públicas; y iii) el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas. 2 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.
La parte actora formuló las siguientes pretensiones1: “[…] solicito comedidamente señor juez coma (sic) se ordene a las entidades accionadas Distrito ( ) de Cartagena, Policía Metropolitana de Cartagena, como (sic) la Unión Temporal Alumbrado Público de Cartagena y en general todas las entidades que su despacho considere tenga relación con la problemática aquí expuesta, a ejecutar todas las acciones necesarias tendientes a obtener la protección y salvaguarda de los derechos colectivos que se consideren vulnerados, de la siguiente manera: Primero: Se declare el amparo de los derechos colectivos de la comunidad de Cartagena relativos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público coma (sic) la seguridad y salubridad pública y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, con motivo de la conducta negligente de las entidades accionadas.
Segundo: Como consecuencia de lo anterior, se ordena la alcaldía mayor de Cartagena de Indias realizar las gestiones necesarias para que dentro del término que usted estime conveniente, se implemente la restauración Integral de la infraestructura que integra el parque de la Villa olímpica, que garantice el estado del parque en condiciones óptimas y de calidad, y que ponga en funcionamiento la infraestructura que está en desuso, tales como la fuente y el sistema de riego.
Tercero: Ordenar (sic) alcaldía mayor de Cartagena de Indias realizar las labores periódicas de mantenimiento necesarias, para garantizar el funcionamiento óptimo del parque. Cuarto: Se ordena (sic) la alcaldía mayor de Cartagena de Indias la implementación de una campaña de concientización para los asistentes y las comunidades aledañas al parque, respecto de la importancia de la preservación de los bienes que integran, y el cuidado de los espacios que los circundan.
Quinto: Se ordene a la Unión temporal [ ] la reparación de la totalidad del alumbrado público averiado en el parque y en las zonas adyacentes a él, tales como el callejón de la pista atlética. Sexto: Se ordene a la Unión temporal [ ] realizar la Instalación de las luminarias adicionales necesarias para alumbrar los sectores con Iluminación deficiente, tales como la zona ubicada en el parque y la plaza de toros.
Séptimo: Se ordene a la alcaldía mayor de Cartagena, en asocio con la Policía Metropolitana de Cartagena, la Implementación de un plan de acción a largo plazo para garantizar la seguridad permanente en el parque y en las zonas aledaña […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1.
Afirmó que en el mes de noviembre de 2015 la Alcaldía Distrital de Cartagena entregó la obra denominada “El Parque de la Villa Olímpica”, conformado por: i) una 1 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folios 1 a 3. 3 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co zona destinada para paso peatonal; ii) una zona con máquinas “biosaludables”; y iii) un “complejo lúdico – infantil”.
Aseguró que la obra tuvo un costo de 517 millones de pesos y que se encuentra ubicada en una zona contigua a diferentes escenarios deportivos, por lo que constituye un paso obligado para asistir a los escenarios deportivos. 3.2. Aseguró que el parque se encuentra deteriorado por la avería de las máquinas, el abandono de la infraestructura, la inoperancia del sistema de riego, la deficiente iluminación, la presencia de basura y los problemas de inseguridad en el sector. 3.3.
Afirmó que el día 24 de marzo de 2017 funcionarios de la Personería Distrital de Cartagena realizaron una inspección en el parque y evidenciaron que solo una de las maquinas “biosaludables” estaba en funcionamiento, las demás estaban destruidas y arrumadas en el estadio de Beisbol. Actuaciones en primera instancia 4. Inicialmente el conocimiento del proceso de la referencia correspondió al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Cartagena, autoridad que profirió auto de 4 de septiembre de 2017 mediante el cual manifestó impedimento para conocer del proceso2 y ordenó la remisión del expediente al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Cartagena, Despacho que profirió auto de 19 de septiembre de 20173 en el que aceptó el impedimento. 5.
El Juzgado Décimo Tercero Administrativo del Circuito de Cartagena profirió auto de 25 de octubre de 20174 mediante el cual ordenó remitir por competencia funcional la acción de la referencia a Tribunal Administrativo de Bolívar, toda vez que obra como parte demandada una entidad del orden nacional, como lo es la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional. 6.
El Tribunal profirió auto de 17 de abril de 2018 en el que resolvió5: i) admitir la demanda; ii) notificar personalmente a las partes; e iii) informar a los miembros de la comunidad a través de un medio masivo de comunicación. 2 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 88 y siguientes. 3 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 92 y siguientes. 4 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 112. 5 Cfr. Archivo cuaderno principal. Folio 118. 4 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestaciones de la demanda 7.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias presentó escrito de 5 de junio de 20186 en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda en razón a que tanto la concesionaria del alumbrado público como la Policía Nacional están adelantando acciones para garantizar la protección de los derechos colectivos invocados. 8.
La Unión Temporal Ecosodio S.A.S. -Electro Construcciones S.A.S.7 allegó escrito en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con fundamento en que la Unión Temporal en calidad de concesionaria del alumbrado público de Cartagena ha cumplido sus obligaciones y no ha vulnerado los derechos colectivos invocados. Afirmó que suscribió con el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias el contrato núm. 9-1333889 de 27 de octubre de 1998, por lo que tiene a su cargo la operación, mantenimiento y expansión del sistema de alumbrado público y semáforos de la ciudad y sus Corregimientos. 9.
La Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional8 allegó escrito en el que afirmó que se ha desplegado presencia policial en el sector del Parque de la Villa Olímpica y viene garantizando la convivencia ciudadana en esa zona. Aseguró que es competencia del Alcalde Distrital, como primera autoridad de policía en su jurisdicción, garantizar el ejercicio de los derechos y libertades públicas.
Otras actuaciones 10. El Tribunal Administrativo de Bolívar llevó a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento el día 24 de agosto de 20189, la cual se declaró fallida porque no compareció la parte actora. 11. El Tribunal profirió auto de 27 de abril de 2021 mediante el cual corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. La parte actora, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena 6 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 124. 7 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 147. 8 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 179. 9 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 204 y siguientes. 5 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Indias presentaron escritos contentivos de alegatos de conclusión en los que reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en su contestación, respectivamente.
Sentencia proferida, en primera instancia 12. El Tribunal Administrativo de Bolívar profirió sentencia el día 11 de junio de 2021, en la que resolvió lo siguiente10: “[…]
PRIMERO: Declarar al Distrito de Cartagena, a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional y al Consorcio Alumbrado Público de Cartagena, responsables de la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, a un ambiente sano, o los servicios públicos y o que su prestación sea eficiente y oportuna y a la seguridad, salubridad y prevención de desastres, de acuerdo o lo expuesto en la parte resolutiva de esta sentencia.
SEGUNDO: Para asegurar el respeto de los derechos públicos antes referidos, se ORDENA: 2.1. Al Distrito de Cartagena y al Consorcio Alumbrado Público de Cartagena, para que dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de la presente sentencia, realicen las actuación administrativas y presupuestales necesarias para asegurar la efectiva prestación del servicio de alumbrado público en el parque Villa Olímpica del Distrito de Cartagena, lo cual comprende la iluminación de todas las zonas que conforman el sector, tales como los escenarios deportivos, las zonas donde se encuentran ubicadas las maquinas biosaludables y los lugares adyacentes a ella. 2.2.
Al Distrito de Cartagena para que dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de la presente sentencia, realicen las actuación administrativas y presupuestales necesarias para asegurar la restauración del parque Villa Olímpica, lo que comprende las maquinas biosaludables, el sistema de riego, los bancos y cualquier otro elemento que se encuentre en deterioro. 2.3.
Al Distrito de Cartagena para que de manera inmediata, a través de la dependencia que corresponda, diseñe, adopte y ejecute a cabalidad, las medidas administrativas, presupuéstales y contractuales, pertinentes, orientadas a emprender, desarrollar y ejecutar, la efectiva limpieza del parque aludido, y garantice la permanente limpieza del mismo. 2.4.
Al Distrito de Cartagena y a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que dentro de los 2 meses siguientes o la notificación de la presente sentencia, realicen las actuación (sic) administrativas y presupuéstales necesarias para implementar un CAI permanente en el parque aludido o la vigilancia durante todo el día y la noche.
TERCERO: Se conforma un comité de (sic) para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán, además del Magistrado, los partes y el Agente del Ministerio Público.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Déjense las constancias de rigor en el sistema de Gestión Siglo XXI […]”. 10 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folios 280 y siguientes. 6 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones del Tribunal 13.
El Tribunal consideró que en la acción de la referencia se vulneraron los derechos colectivos invocados en atención a que se probó que el Parque de la Villa Olímpica de Cartagena se encuentra en mal estado, con problemas en el servicio de alumbrado público, en malas condiciones higiénicas y de seguridad. 14. El Tribunal valoró las pruebas allegadas al expediente y concluyó lo siguiente11: “[…] [L]as fotografías aportadas por la parte demandante junto con la inspección practicada en el parque de la Villa Olímpica dieron cuenta del mal estado de las maquinas biosaludables, pues muchas de ellas se encontraban agrietadas, con óxidos, incompletas y otras totalmente destruidas, lo que impide su uso en condiciones óptimas, incluso las que se encuentran agrietadas pueden causar daño en la salud de las personas que la utilizan.
Muchos de los caminos del parque están averiados, llenos de basura, barro, escombro y eses, situación que a todas luces viola los derechos colectivos o un ambiente sano, y a la seguridad, salubridad y prevención de desastres, pues de mantenerse así, produciría foco de contaminación por el desaseo en el que se encuentra. […] Por otra parte, se advierte que, pese a que la Policía Nacional ha implementado actividades por parte del CAI de los ejecutivos, como control en sitios estratégicos, campañas preventivas enfocadas a reducir la incidencia del delito de hurto a personas y consumo de sustancias alucinógenas, actividades operativas alrededor de los escenarios deportivos y el parque […], lo cierto es que dichas medidas no han resuelto de manera definitiva el problema de inseguridad de la zona, pues es de conocimiento público que dicha zona es muy insegura, y los transeúntes están constantemente expuestos a robos.
Lo anterior, se debe además por lo poca iluminación de la zona, hecho que fue aceptado incluso por el consorcio accionado, quien manifestó que ello se debe entre otras cosas, a la falta de vigilancia en el sector que propicia vandalismo y hurtos de los componentes del sistema de alumbrado público, y han ejecutado labores de recuperación, remodelación y mantenimiento de la iluminación públicas de las vías adyacentes. […] En el presente caso se probó que la prestación del servicio de alumbrado público fue concesionado al consorcio alumbrado público mediante el contrato No. 9-1333889 de 27 de octubre de 1998, y pese a ser el principal responsable de la prestación de este servicio, la Distrito (sic) también tiene responsabilidad para garantizar la prestación efectiva del mismo. […] 11 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 286 y siguientes archivo cuaderno principal. 7 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En suma, la deficiente iluminación del sector, así como la inseguridad del mismo es un hecho notorio y de público conocimiento, y por el alcalde Distrital de Cartagena como suprema autoridad de policía en el Distrito […] así como su función de vigilancia y control de la prestación eficiente de los servicios públicos, deberá ejercer todas las gestiones administrativas necesarias para implementar un CAI permanente en el parque aludido y velar para que se asegure la Iluminación suficiente del sector […]”.
Recurso de apelación 15. El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena12 presentó escrito el día 28 de enero de 202213 por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que manifestó “[…] de manera respetuosa solicitamos se revoque la decisión señalada, considerando la necesidad de que dichas obras sean realizadas de conformidad con los distintos condicionamientos necesarios para proceder con la realización de una obra pública y no se imponga la misma sobre las demás establecidas en todo el Distrito de Cartagena […]”.
La Sala considera que del escrito de apelación es posible sintetizar los siguientes cuatro argumentos: Primer argumento: No existe vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público 16. Afirmó que no existe vulneración del precitado derecho colectivo en razón a que la ciudadanía en general puede hacer uso de la infraestructura pública del Parque de la Villa Olímpica, dado que tanto la Policía Metropolitana como la Concesión Alumbrado Público de Cartagena vienen realizando acciones para garantizar el uso de ese escenario público.
Segundo argumento. No se vulnera el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas 17. Manifestó que la Policía Metropolitana de Cartagena y la Concesión de Alumbrado Público de Cartagena han realizado acciones para garantizar la seguridad en la zona. Concretamente, afirmó que la concesionaria ha dado cumplimiento a las obligaciones contractuales y que la Policía Metropolitana ha adelantado controles en la zona para reducir la inseguridad.
Tercer argumento. La acción popular no puede utilizarse para imponer la priorización de unas obras sobre otras 12 Mediante apoderado judicial. 13 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 292 y siguientes. 8 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18.
Señaló que los procesos de contratación para la realización de obras en la ciudad deben ser concertados entre la Administración Distrital y la comunidad, y deben tener como base la disponibilidad presupuestal, por lo que a juicio del apoderado del Distrito de Cartagena no puede utilizarse la acción popular para ordenar la priorización de una determinada obra, máxime cuando la acción de la referencia no versa sobre una obra que requiera atención inmediata, toda vez que existen otras obras que deben priorizarse.
Cuarto argumento. La parte actora no cumplió con el requisito de reclamación previa 19. Manifestó que la parte actora no cumplió con el requisito previsto en el artículo 144 de la Ley 1437 de 2011, relacionado con la reclamación previa y, que tampoco probó que existiera un inminente peligro de que ocurriera un perjuicio irremediable, para que excepcionalmente se admitiera la demanda sin el cumplimiento del anotado requisito.
Concesión del recurso de apelación 20. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar profirió auto de 14 de febrero de 202214, mediante el cual concedió el recurso de apelación presentado por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena contra la sentencia proferida, en primera instancia. Actuaciones en segunda instancia 21.
El Despacho sustanciador profirió auto de 12 de agosto de 2022 mediante el cual admitió el recurso de apelación interpuesto por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena contra la sentencia proferida el 11 de junio de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar. 22. El Ministerio Público se abstuvo de emitir concepto en esta instancia judicial.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e 14 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 295. 9 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular; y vii) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 24. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201915, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el 150 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 25.
Vistos los artículos 32016 y 32817 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201218, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena. 26. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.
Problemas jurídicos 27. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación: 27.1. Si es cierto que no existe vulneración de los derechos colectivos: i) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y ii) a la seguridad y salubridad públicas. 15 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado 16 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 17 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 18 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 10 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.2.
Si lo ordenado en la sentencia apelada desborda el objeto de la acción popular en el entendido que este medio de control no puede ser utilizado para priorizar la realización de obras públicas. 28. Y, en ese sentido, establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 11 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 29. Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 30.
Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 31.
Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 32. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 33.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la 11 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”19. 34.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público 35. Antes de la Constitución política de 1991, el marco normativo sobre los bienes de uso público se encontraba contenido en el Código Civil. En efecto, el artículo 674 del ejusdem establece que son bienes de uso público aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos; se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio […]”. 36.
Por su parte y en relación con el espacio público, el artículo 5.º de la Ley 9 del 11 de enero de 198920, señala: “[…] [A]rtículo 5º. Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 20 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 12 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes.
Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo […]" (Destacado fuera del texto). 37.
Posteriormente, el Constituyente de 1991 consideró necesario brindar al espacio público una protección expresa de rango constitucional; decisión que en criterio de la Corte Constitucional es compatible con el Estado Social de Derecho. Al respecto, en la sentencia C-265 de 200221, la alta Corte consideró que “[…] [S]in duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a Colombia como un Estado Social de Derecho guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos como la recreación (artículo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre (Ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un espacio físico a disposición de todos los habitantes […]” (Destacado fuera del texto). 38.
El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] [L]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”. 39. El artículo 82 de la Constitución Política, prevé que el derecho al goce del espacio público implica el deber del Estado de “[…] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular. […]”. 40.
El derecho constitucional al espacio público, examinado en su dimensión autónoma, es de carácter colectivo y puede ser protegido por medio de las acciones populares. Dicho derecho está instituido expresamente en los artículos 82 y 88 de la Constitución Política bajo el título de los “Derechos Colectivos y del Ambiente”. 21 Corte Constitucional, Sala Plena (16 de abril de 2002).
Sentencia C-265 de 2002. [MP Manuel José Cepeda Espinosa]. 13 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. De allí que para los efectos de esta providencia, sea pertinente enunciar los rasgos relevantes del espacio público, conforme a los ya citados artículos 82 y 88 de la Constitución Política, así: i) Es deber del Estado, por ende, de sus autoridades, velar por la protección de la integridad del espacio público. ii) Es deber del Estado y de sus autoridades, velar por su destinación al uso común. iii) Es deber de las autoridades asegurar la efectividad del carácter prevalente del uso común del espacio público sobre el interés particular. iv) Es deber de las entidades públicas ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial, en relación con la utilización del suelo y del espacio público para la defensa del interés común, entre otros. v) Es un derecho e interés colectivo. 42.
Así las cosas, el buen uso, el libre acceso y la preservación del espacio público son aspectos que en una sociedad contribuyen a mejorar la calidad de vida y a garantizar la existencia de un escenario de convivencia libre que acerca a todos los habitantes de una ciudad en condiciones de igualdad. 43. Esta Sección profirió sentencia de 9 de julio de 2021 en la que, entre otros derechos colectivos, analizó el relacionado con el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, y se presentaron las siguientes consideraciones en materia de alumbrado público22: […] [A]l tenor de lo dispuesto en los artículos 365 Constitucional23, 311 ibídem, 224 y 5 de la Ley 142 de 199 y 76 la Ley 715 de 2001, corresponde al Estado, asegurar a 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de julio de 2021, CP.
Oswaldo Giraldo López, número único de radicación: 130012333000201800117-01. 23 “Articulo 365. Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares.
En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social, el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estratégicas o servicios públicos, deberá indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita.” 24 “Artículo 2o.
Intervención del Estado en los servicios públicos. El Estado intervendrá en los servicios públicos, conforme a las reglas de competencia de que trata esta Ley, en el marco de lo dispuesto en los artículos 334, 336, y 365 a 370 de la Constitución Política, para los siguientes fines: 2.1. Garantizar la calidad del bien objeto del servicio público y su disposición final para asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los usuarios. 14 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus habitantes la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos, por lo que debe adoptar medidas necesarias para garantizar el servicio de alumbrado público en óptimas condiciones de funcionalidad.
Pues bien, de conformidad con lo dispuesto en la mencionada Ley 142 de 1994 y el desarrollo que se ha efectuado en materia reglamentaria sobre la prestación de dicho servicio, la Sala encuentra que los artículos primero y segundo de la Resolución 043 de 1995, “Por la cual se regula de manera general el suministro y el cobro que efectúen las empresas de Servicios Públicos Domiciliarios a municipios por el servicio de energía eléctrica que se destine para alumbrado público”, proferida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas, disponen lo que sigue: “Artículo 1º.
Servicio de alumbrado público. Es el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, parques públicos, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de proporcionar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales.
También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el municipio. Por vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular”. “Artículo 2º. Responsabilidad en las etapas de prestación del servicio de alumbrado público. Es competencia del municipio prestar el servicio de alumbrado público dentro del perímetro urbano y el área rural comprendidos en su jurisdicción. El municipio es responsable del mantenimiento de los postes, redes, transformadores exclusivos para alumbrado público, luminarias y demás elementos destinados para la prestación del servicio de alumbrado público en los términos que se señalen en el convenio o contrato respectivo, para lo cual se tendrá en cuenta la propiedad de las redes y demás elementos destinados al servicio.
Deberá, igualmente, velar por la incorporación de los avances tecnológicos que permitan hacer un uso más eficiente de la energía eléctrica destinada para tal fin, así como la de elementos que ofrezcan la mejor calidad de iluminación, según la capacidad de económica del municipio. Para realizar el mantenimiento se debe tener en cuenta la norma técnica colombiana correspondiente.
También le corresponde al municipio desarrollar la expansión de su sistema de alumbrado público, sin perjuicio de las obligaciones que señalen las normas urbanísticas o de planeación municipal a quienes acometan proyectos de desarrollo urbano. El suministro de la energía eléctrica para el servicio de alumbrado público es responsabilidad de la empresa distribuidora o comercializadora con quien el municipio acuerde el suministro, mediante convenios o contratos celebrados con tal finalidad.
Las características técnicas de la prestación del servicio se sujetarán a lo establecido en los Códigos de Distribución y de Redes. El municipio podrá realizar el mantenimiento y la expansión por su propia cuenta o mediante convenio o contrato celebrado con la misma empresa de servicios públicos que le suministre la energía eléctrica o con cualquier otra persona natural o jurídica que acredite idoneidad y experiencia en la realización de dichas labores.
En todo caso, dichas actividades se cumplirán con sujeción a la normalización técnica aplicable”. 2.3. Atención prioritaria de las necesidades básicas insatisfechas en materia de agua potable y saneamiento básico. 2.4. Prestación continua e ininterrumpida, sin excepción alguna, salvo cuando existan razones de fuerza mayor o caso fortuito o de orden técnico o económico que así lo exijan. 2.5.
Prestación eficiente.” 15 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A su vez, el artículo 2.2.3.1.2. del Decreto 1073 de 2015 (26 de mayo), “reglamentario del Sector de Minas y Energía”, definió el servicio de alumbrado público así: “Artículo 2.2.3.1.2.
Definición servicio de alumbrado público. Es el servicio público no domiciliario que se presta con el objeto de proporcionar exclusivamente la iluminación de los bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un municipio o Distrito. El servicio de alumbrado público comprende las actividades de suministro de energía al sistema de alumbrado público, la administración, la operación, el mantenimiento, la modernización, la reposición y la expansión del sistema de alumbrado público.
Parágrafo. La iluminación de las zonas comunes en las unidades inmobiliarias cerradas o en los edificios o conjuntos residenciales, comerciales o mixtos, sometidos al régimen de propiedad respectivo, no hace parte del servicio de alumbrado público y estará a cargo de la copropiedad o propiedad horizontal. También se excluyen del servicio de alumbrado público la iluminación de carreteras que no estén a cargo del municipio o Distrito”25.
Adicionalmente, la Ley 1753 del 9 de junio de 2015 concibió tal servicio de la forma en que enuncia: “Artículo 191. Alumbrado público. Es un servicio público esencial, regido por los artículos 56 y 365 de la Constitución Política. El Gobierno nacional, a través del Ministerio de Minas y Energía, reglamentará su prestación para que se asegure por parte de autoridades municipales y distritales lo siguiente: 1.
El mejoramiento de la calidad de vida y de seguridad de los habitantes en el nivel nacional y territorial. 2. El financiamiento del servicio de alumbrado público dentro del marco de sostenibilidad fiscal de la entidad territorial. En ningún caso podrá cobrarse por este servicio sin que se haya realizado la prestación del mismo en su área de influencia. 3.
Una prestación eficiente y continua del servicio de alumbrado público. 4. Se amplíe la cobertura en la prestación del servicio de alumbrado público. […] Por su parte, el artículo 2.2.3.6.1.2. del Decreto 1073 de 2013, modificado por el artículo 4 del Decreto 943 del 2018, es del siguiente tenor: “Artículo 2.2.3.6.1.2. Prestación del Servicio.
Los municipios o distritos son los responsables de la prestación del servicio de alumbrado público, el cual podrán prestar de manera directa, o a través de empresas de servicios públicos domiciliarios u otros prestadores del servicio de alumbrado público que demuestren idoneidad en la prestación del mismo, con el fin de lograr un gasto financiero y energético responsable.
De conformidad con lo anterior, los municipios o distritos deberán garantizar la continuidad y calidad en la prestación del servicio de alumbrado público, así como los niveles adecuados de cobertura. Parágrafo 1. La modernización, expansión y reposición del sistema de alumbrado público debe buscar la optimización de los costos anuales de 25 En esta norma se había compilado el artículo 2 del Decreto 2424 de 2006. 16 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inversión, suministro de energía y los gastos de administración, operación, mantenimiento e interventoría, así como la incorporación de desarrollos tecnológicos.
Las mayores eficiencias logradas en la prestación del servicio que se generen por la reposición, mejora, o modernización del sistema, deberán reflejarse en el estudio técnico de referencia. Parágrafo 2. Los municipios o distritos tendrán la obligación de incluir en rubros presupuestales y cuentas contables, independientes, los costos de la prestación del servicio de alumbrado público y los ingresos obtenidos por el impuesto de alumbrado público, por la sobretasa al impuesto predial en caso de que se establezca como mecanismo de financiación de la prestación del servicio de alumbrado público, y/o por otras fuentes de financiación. Cuando el servicio sea prestado por agentes diferentes a municipios o distritos, estos agentes tendrán la obligación de reponer al ente territorial la información para dar cumplimiento a este parágrafo”.
Pues bien, según esas definiciones, el objeto de la prestación del servicio público esencial bajo análisis consiste en la provisión del alumbrado en los bienes y espacios de uso público y libre circulación con tránsito peatonal y vehicular como parques o vías que se encuentren localizadas en el perímetro urbano y rural del respectivo municipio o distrito.
Adicionalmente, las disposiciones transcritas indican que el municipio o distrito serán responsables de garantizar ese servicio en las áreas urbanas y en los centros poblados de las zonas rurales en donde técnica y financieramente resulte posible su prestación, así como en los espacios de libre circulación, con tránsito peatonal o vehicular, dentro del perímetro urbano y rural del municipio o distrito […]”.
(Destacado fuera del texto). 44. La Sala destaca que el servicio público no domiciliario de alumbrado público tiene por objeto proporcionar exclusivamente la iluminación de bienes de uso público y demás espacios de libre circulación con tránsito vehicular o peatonal, dentro del perímetro urbano y rural de un Municipio o Distrito, entre otras cosas para garantizar el mejoramiento de la calidad de vida y de seguridad de los habitantes en el nivel nacional y territorial.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas 45. El literal g del artículo 4.º de la Ley 472 de 1998 prevé como derecho e interés colectivo el relacionado con “la seguridad y salubridad públicas”. Respecto de este derecho colectivo, la Sección Primera de esta Corporación26 ha considerado lo siguiente: “[…] La trascendencia social de los conceptos de seguridad y salubridad pública y del derecho colectivo que fundamentan ha llevado a esta Sala de Decisión a sostener que: 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, sentencia de 15 de mayo de 2014, C.P. Guillermo Vargas Ayala, radicación número: 250002324000201000609-01, criterio reiterado por esta Sección en el expediente con número de radicación: 2013-00013-01(AP), C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 17 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(…) constituyen las obligaciones que tiene el Estado de garantizar condiciones mínimas que permitan el desarrollo de la vida en comunidad.
Su contenido general implica, en el caso de la seguridad, la prevención de los delitos, las contravenciones, los accidentes naturales y las calamidades humanas y, en el caso de la salubridad, la garantía de la salud de los ciudadanos. Estos derechos colectivos están ligados al control y manejo de las situaciones de índole sanitario, para evitar que tanto en el interior como en el exterior de un establecimiento o de determinado lugar se generen focos de contaminación, epidemias u otras circunstancias que puedan afectar la salud y la tranquilidad de la comunidad y en general que afecten o amenacen el estado de sanidad comunitaria27 […]”. 46.
En tal escenario, la Sala resalta que este derecho colectivo se encuentra relacionado con la conservación del orden público y la garantía del bienestar de la comunidad que exige la adopción de medidas tendientes a evitar su alteración. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre las facultades del juez popular 47. Visto el artículo 34 de la Ley 472, sobre la sentencia del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, el cual establece “[…] La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.
La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. […]”. 48. La Sección Primera del Consejo de Estado, en reiterada jurisprudencia28, ha considerado sobre los poderes del juez popular, “[…] resulta de gran importancia precisar que de acuerdo con la Ley reguladora de la acción popular, la misma se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior si ello fuere posible- (Artículo 2 Ley 472 de 1998 / Artículo 144 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 5 de octubre de 2009, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, radicación número: 190012331000200500067-01. 28 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, Sentencia de 18 de marzo de 2014, proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, Sentencia de 21 de agosto de 2020, proceso identificado con el número único de radicación 13001-23-33-000-2017-00987-01 (AP). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Guillermo Vargas Ayala, Sentencia de 15 de mayo de 2014, proceso identificado con el número único de radicación 25000-23-24-000-2010-00609-01(AP). 18 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ley 1437 de 2011)-, cuando quiera que por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, sean violados o amenazados – (Artículo 9 Ley 472 de 1998) -.
Casos en los que corresponde al juez adoptar las órdenes de hacer o de no hacer, definiendo de manera precisa la conducta a cumplir, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño y, en fin, exigir la realización de las conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible -(Artículo 34 Ley 472 de 1998), de manera tal que se garantice la eficacia de los derechos vulnerados, como lo exige el artículo 88 constitucional. […].
Ciertamente, en la sentencia que ampara los derechos colectivos el juez está facultado para adoptar las medidas que, conforme a la situación fáctica probada, sean conducentes y pertinentes para obtener la protección de dichos derechos. […]. Lo anterior guarda coherencia con el artículo 2º de la Constitución Política al establecer que “las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”.
(Destacado incluido en el texto). Análisis del caso concreto 49. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 50.
El Tribunal Administrativo de Bolívar resolvió amparar los derechos colectivos invocados en la demanda con ocasión del deterioro en que se encuentra el Parque de la Villa Olímpica en el Distrito de Cartagena, a causa del deterioro de la infraestructura de ese espacio público, la falta de alumbrado público, la inseguridad en la zona y la disposición de residuos que generan contaminación. Como consecuencia de lo anterior, ordenó: i) al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena y al Consorcio Alumbrado Público de Cartagena asegurar la prestación efectiva del servicio de alumbrado público en el referido parque; ii) al Distrito y a la Policía Nacional implementar un CAI permanente o garantizar la vigilancia permanente durante el día y la noche en el parque; iii) al Distrito asegurar la restauración y limpieza de ese escenario deportivo. 51.
El Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su 19 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: i) no se vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; ii) no se vulneró el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas; iii) la acción popular no puede utilizarse para imponer la priorización de unas obras sobre otras; y iv) la parte actora no cumplió con el requisito de reclamación previa. 52.
La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 11 de junio de 2021.
Solución a los problemas jurídicos 53. La Sala procede a realizar el análisis de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, de acuerdo con los problemas jurídicos indicados supra. Respecto del análisis del material probatorio obrante en el expediente 54. Se allegó al expediente copia de los escritos remitidos el 28 de febrero de 2017 por la parte actora al Alcalde Distrital de Cartagena29, a la Policía Metropolitana de Cartagena30 y al Consorcio Alumbrado Público de Cartagena31 para que realicen las gestiones necesarias para atender la situación de abandono, inseguridad, falta de iluminación y desaseo del Parque de la Villa Olímpica. 55.
Obra en el expediente copia del documento de 29 de marzo de 2017 suscrito por el Director General de DISTRISEGURIDAD, mediante el cual informó a la Personería Distrital que, para mitigar el foco de inseguridad en el sector, instaló cuatro cámaras de seguridad en el sector. 56. Copia del documento de 25 de mayo de 2017 suscrito por el Secretario del Interior y Convivencia Ciudadana de la Alcaldía Mayor de Cartagena de Indias en el 29 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 37 y siguientes. 30 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 43 y siguientes. 31 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 46 y siguientes. 20 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que informó a la parte actora sobre las gestiones realizadas para la reducción de la inseguridad en el Parque de la Villa Olímpica, en el que se indicó lo siguiente32: “[…] [M]édiante oficio AMC-OFI-0044719-2017, se solicitó a la POLICIA METROPOLITANA DE CARTAGENA DE INDIAS, prestar mayor apoyo policivo, aumentando la dinámica de vigilancia en la zona y redoblando el patrullaje en las zonas afectadas, adicionalmente, información referente a las acciones adelantadas por esta institución en la zona de villa olímpica.
De acuerdo a ello mediante oficio No. 5-2017012903/COMAN-ASJUR 1.10, la Policía Metropolitana de Cartagena de Indias, comunica de la dinámica de vigilancia desplegada en esta zona. […] • Dinámica de vigilancia aplicada en el barrio Olaya Herrera Sector Villa Olímpica. La dinámica del servicio de policía se ejerce de la siguiente manera: Asignación de personal con responsabilidades específicas.
Componente de personal de dos hombres por patrulla. Prestación permanente del servicio en tres turnos de vigilancia de ocho horas. Despliegue de los cuadrantes a partir de la unidad, básica: Estación, Subestación y CAI, según el caso. Permanencia del personal asignado al cuadrante de mínimo dos años. Cada cuadrante, de acuerdo con la facilidad de acceso, la concentración de la problemática y el contexto urbano y rural, contará con determinados medios. • Operativos realizados en esta jurisdicción y resultados de los mismos.
Se ha realizado por parte de la Policía Metropolitana de Cartagena de Indias, planes de registro e identificación de personas y vehículos con el apoyo de grupos operativos de la policía, incautación de dosis mínima de sustancias alucinógenas e incautación de armas de corto pulsantes, de igual manera se realizan patrullajes de manera permanente intervención a personas que se encuentran a los alrededores de manera sospechosa en busca de mejorar la percepción de seguridad ciudadana. […] Por consiguiente, me permito manifestarle que estamos atentos a la situación planteada mediante su oficio e indicarle que a través de la Policía Metropolitana de Cartagena de Indias quien ejerce la parte operativa en materia de seguridad, se están realizando las acciones necesarias para garantizar la tranquilidad y seguridad de esta comunidad estudiantil para contribuir en la eliminación de los delitos que afectan la convivencia ciudadana […]”. 57.
Copia del documento de 10 de mayo de 2017 suscrito por el Comandante de la Policía Metropolitana de Cartagena en el que informó lo siguiente33: “[…] [S]éptimo punto: Número de puestos de control realizados en el barrio Olaya Herrera Sector Villa Olímpica y resultados obtenidos. 32 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 52 y siguientes. 33 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folios 54 y siguientes. 21 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co R/ El sector de Villa Olímpica cuenta con el CAI Móvil de siglas 501103, de igual forma se encuentran dos unidades policiales de apoyo adscritas a la fuerza disponible las cuales se encuentran de manera permanente en ese sector, en cuanto a los puestos de regulación estos se ordenan una vez exista personal disponible para cubrir este servicio, los resultados obtenidos han sido la mejoría de la percepción de seguridad ciudadana y la incautación de 20 armas blancas, lo cual contribuye a la disminución de la comisión de delitos y contravenciones.
Octavo punto: Número de frentes de seguridad conformados, especificando el nombre y el contacto del presidente. R/ El sector de Villa Olímpica es una zona recreativa y de práctica de deportes, por lo cual no hay frentes de seguridad en ese sector. Noveno punto: Que acciones se tienen previstas para llevar a cabo en el barrio Olaya Herrera Sector Villa Olímpica, en el próximo semestre, a fin de disminuir los índices de inseguridad que afectan la convivencia ciudadana en esta comunidad.
R/ Seguir desarrollando actividades de prevención y disuasión en busca de contrarrestar el actuar delictivo y Contravencional. Instalación de puestos de regulación dirigidos a la intervención de motocicletas, especialmente teniendo en cuenta que este es el medio de transporte comúnmente utilizado para la comisión de delitos como el hurto a personas.
Patrullajes rotativos en los puntos donde más se han presentado los delitos de hurtos que aquejan a la ciudadanía. Campañas de prevención de los delitos de hurto a personas y lesiones personales, a través de los gestores de prevención y educación ciudadana. En cuanto a la solicitud de aumentar la dinámica de vigilancia en la comunidad y redoblar el patrullaje en las zonas enunciadas, con el objeto de garantizar la tranquilidad y seguridad de propios y turistas le comunico que se tienen programadas las siguientes actividades: Se realizarán al menos 03 caravanas de seguridad ciudadana por semana para la ejecución de planes preventivos, disuasivos y de control en la jurisdicción del Barrio Olaya Herrera con especial énfasis en el sector Villa Olímpica.
Realización de planes operativos con las especialidades FUCOT, GOES, UNIPOL Y MNVCC. Incremento de las campañas de sensibilización contra el hurto por parte del Grupo de Prevención y Educación Ciudadana. Aumento de patrullajes en el sector Villa Olímpica por parte de las patrullas del MNVCC, actividad que será liderada por el señor Comandante del CAI Ejecutivos y supervisada por el señor Comandante de la Estación Virgen y Turística […]”, 58.
La Sala analiza algunas de las fotografías que fueron aportadas con la demanda y con el informe rendido por la Unión Temporal concesionaria del alumbrado público de Cartagena de acuerdo a lo ordenado en la diligencia de inspección judicial practicada por el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar y que dan cuenta del estado en que se encuentra el Parque de la Villa Olímpica: 22 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 Imagen 1.
Zona Lúdica infantil de la Villa Olímpica 35 Imagen 2. Lámparas dispuestas para iluminar el parque. 36 Imagen 3. Maquinas Biosaludables.. 34 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2. 35 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2. 36 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2. 23 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 Imagen 4.
Sistema de riego. Imagen 5. Maquina biosaludable averiada. 38 Imagen 6. Maquina biosaludable averiada 37 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2. 38 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2. 24 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 Imagen 7.
CAI de la Villa Olímpica, En situación de abandono. 40 Imagen 8. Basuras y cartones al pie del estadio de softbol 41 Imagen 9. Ausencia de luminarias en el Parque. 39 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2. 40 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2. 41 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2. 25 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 Imagen 10.
Avería del sistema de alumbrado. 59. Copia del escrito de 22 de mayo de 2018 suscrito por el Comandante de la Sexta Estación de Policía Virgen y Turística, en el que se informó lo siguiente: “[…] me permito informar al señor Oficial las actividades desplegadas por parte del señor comandante del CAI ejecutivos con el fin contrarrestar los índices de inseguridad sobre los escenarios deportivos y el parque Villa olímpica por los integrantes de la patrulla del cuadrante MNVCCD036000006.
CONTROL EN SITIOS ESTRATÉGICOS CON LA BALIZA ENCENDIDA EN ACTITUD PREVENTIVA PRESTANDO SEGURIDAD A LAS PERSONAS QUE DEAMBULAN POR ESTE SECTOR El cuadrante MECARMNVCCD3E6006 ADCRITO al CAÍ los ejecutivos, realizan constantemente estacionarias sobre los escenarios deportivos y parque Villa Olímpica en puntos estratégicos con la baliza encendida y en actitud preventiva prestando segundad a todas las personas que frecuentan ese sector, realizando registro e identificación de personas y motocicletas. […] Así mismos (sic) se viene ejerciendo el control con el cuadrante asignado a este sector, realizando planes, registro e identificación a personas y vehículos con el fin de disminuir el delito de hurto a personas y motocicletas sobre las vías de los escenarios deportivos, de igual forma en horas de la tarde se viene realizando control con el CAI móvil adscrito a la fuerza disponible que nos apoya en esta jurisdicción el cual viene desarrollando labores preventivas durante toda la semana en busca de contrarrestar el índice delincuencial que afecta la convivencia ciudadana. […] Los fines de semana se realizan planes con el apoyo de la caravana de la seguridad, conformados por los grupos de fuerza disponible, unipol esmad, infancia y adolescencia, seccional de tránsito y transporte seccional de investigación criminal sijin en estos sectores y sus alrededores en busca de ejercer el control realizando 42 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2. 26 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la verificación de personas por medio de la PDA registro e identificación de vehículos, en pro de mejorar la percepción de seguridad ciudadana. […] CAMPAÑAS PREVENTIVAS ENFOCADAS A REDUCIR LA INCIDENCIA DEL DELITO DE HURTO A PERSONAS Y CONSUMO DE SUSTANCIAS ALUCINOGENAS SOBRE LA VILLA OLIMPICA El Cuadrante MECARMNVCCD03E60006 en compañía de los gestores de prevención y educación ciudadana de la sexta estación de policía virgen y turística de manera constante vienen realizando campañas preventivas enfocadas a reducir la incidencia del delito de hurto a personas y el consumo de sustancias alucinógenas sobre el parque Villa Olímpica y los escenarios deportivos, en donde se reúnen con diferentes personas que practican deportes del sector dando a conocer algunas medidas de autoprotección y la importancia de no descuidar los elementos personales, de no transitar por zonas oscuras, solas y así mismo se les recuerda informar sobre cualquier persona sospechosa que transite o se encuentren por la jurisdicción, o que se encuentre consumiendo drogas, fin (sic) disuadir y contrarrestar los delitos que pongan en riesgo su seguridad. […] REALIZACION DE REUNION COMENTARÍA EN EL SECTOR DE VILLA OLÍMPICA Se han venido realizando reuniones comunitarias en los sectores de la jurisdicción del CAI ejecutivos más exactos en los alrededores de Villa Olímpica donde el señor comandante del CAI se reunió con el señor EMERSON AREVALO presidente de la junta de acción comunal del barrio Chiquinquirá en buscar de ejercer el control y confianza con la comunidad en nuestros cumplimientos a diarios, escuchando sus inquietudes del servicio de policía en este sector dando cavidad a sus requerimientos y necesidades para mejorar el servicio de policía, por lo que Las patrullas de los cuadrantes MECARMNVCCD03E60006 y MECARMNVCCD03E60005 realizaron contacto puerta a puerta y entrega de stiker en el sector del entorno a los escenarios deportivos, dando a conocer el número del cuadrante para buscar acercamiento a la comunidad y brindar percepción de seguridad al entorno deportivo. […] ÁCTIVIDADES OPERATIVAS ALREDEDORES DE LOS ESCENARIOS DEPORTIVOS Y PARQUE VILLA OLÍMPICA Dando a calavidad (sic) de las funciones de las patrullas de los cuadrantes MECARMNVCCD3E6006 y MECARMNVCCD3E6005 asignados al CAl los ejecutivos, han realizado los siguientes casos de operatividad en los alrededores de los escenarios deportivos y parque villa olímpica así; dando (06) capturas por deferentes delitos como son captura porte ilegal de armas de fuego consecutivo N" 01343, captura por receptación consecutivo 01280, captura por orden judicial delito homicidio consecutivo 04168, captura porte ilegal de armas de fuego consecutivo 00897, captura por violencia contra servidor público consecutivo 01097, captura porte ilegal de armas de fuego consecutivo 01141, a demás constantemente se realiza aplicación al código nacional de policía y convivencia […]”. 60.
Copia del contrato núm. 9-1333889 de 27 de octubre de 1998, suscrito entre el Distrito de Cartagena y la Unión Temporal Ingeniería, Suministro, Montaje y Construcciones S.A., ISM S.A. y ELECTROCONSTRUCTORES Ltda., para el 27 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suministro, expansión, reposición, operación, mantenimiento y administración del servicio de alumbrado público en el Distrito de Cartagena y sus corregimientos. 61.
Acta de inspección judicial practicada el día 26 de octubre de 202043. 62. Informe técnico realizado por la Unión Temporal Ecosodio S.A.S. – Electroconstrucciones S.A.S.44 con fecha 28 de octubre de 2020 “ […] Informe sobre el estado del servicio Alumbrado Público en el parque de la Villa Olímpica y en los lugares adyacentes a él (Pista Atlética, Coliseo de Combates, Complejo Acuático, Plaza de Toros, Estadio de Soft Ball, Béisbol Infantil y Fútbol Pedro de Heredia (actualmente Jaime Morón) […]”, en el que se indicó lo siguiente: “[…] [L]a falta de vigilancia en el sector propició (y aun propician) los factores de vandalismo y hurtos que a través del tiempo han desmejorado el funcionamiento del Alumbrado en el entorno de los escenarios deportivos.
Todos los años la UT encargada del sistema de Alumbrado realiza mantenimiento, correctivo como preventivo en todo el entorno de la Villa Olímpica, pero los altos índices de vandalismo afectan el funcionamiento y paulatinamente se han hurtado componentes del sistema. En el año 2015 la Administración Distrital efectuó inversiones por el orden de los M$ 550'000.000 en la recuperación, paisajística y de Alumbrado, del denominado Parque de la Villa Olímpica […].
Más aun, durante un tiempo, tuvieron vigilancia privada y el entorno estaba en condiciones óptimas en lo que respecta a la iluminación. Anteriormente la UT, concesionaria del servicio de Alumbrado Público, ejecuto labores de recuperación, remodelación y mantenimiento de la iluminación pública de las vías adyacentes (Pedro de Heredia, Andrés Venao Florez e incluso conectoras a la Pedro Romero).
Esta iluminación se encuentra funcionando normalmente y los elementos se encuentran en buen estado […]. Adicionalmente […] se instalaron proyectores en los postes altos para iluminar la zona del parque Villa Olímpica y acceso a la plaza de Toros. En términos generales la UT, concesionaria del servicio de Alumbrado Público, ha prestado el soporte y apoyo técnico requerido para mantener en buen estado la iluminación pública en los sitios y/o sectores que se requieran […]”. 63.
La Sala considera que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, es posible concluir lo siguiente: Respecto al cumplimiento del requisito de reclamación previa por parte de la actora 64. La Sala considera que el recurso de apelación no es la etapa procesal para formular nuevos argumentos que pudieron ser propuestos por el apoderado de la 43 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 246. 44 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 248 28 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad apelante en el trámite de la primera instancia, máxime cuando se trata de un argumento relacionado con uno de los requisitos para la admisión de la demanda. 65.
Adicionalmente, la Sala destaca que obran en el expediente los documentos identificados con números de registro: i) JUR-201747703 de 6 de marzo de 2017 remitido a la Alcaldía Distrital de Cartagena; ii) 201747555 de 10 de marzo de 2017 remitido a la Unión Temporal Concesionaria Alumbrado Público de Cartagena; y iii) 201747557 de 8 de marzo de 2017 remitido a la Policía Metropolitana de Cartagena45, con los cuales se encuentra probado que no es cierto que la parte actora haya omitido su deber de realizar la reclamación previa ante las entidades demandadas, por lo que para la Sala el argumento relacionado con la falta de cumplimiento del requisito de la reclamación previa no prospera.
Respecto a la vulneración del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público 66. La Sala evidencia que las fotografías allegadas al expediente permiten concluir que la infraestructura del Parque de la Villa Olímpica se encuentra averiada, concretamente por el estado de deterioro en que se encuentra el parque biosaludable, lo que se aprecia en las imágenes que muestran varias de las maquinas dañadas y sus partes guardadas en una bodega. 67.
Asimismo, se evidencia el abandono en que se encuentra la infraestructura del CAI de la Villa Olímpica, la disposición de desechos en el sector y el mal estado en que se encuentran las luminarias que prestan el servicio de alumbrado público en la zona. 68. Lo anterior, también fue corroborado por el Tribunal al momento de practicar la inspección judicial, tal como se precisó en la sentencia apelada: “[…] [L]as fotografías aportadas por la parte demandante junto con la inspección practicada en el parque de la Villa Olímpica dieron cuenta del mal estado de las maquinas biosaludables, pues muchas de ellas se encontraban agrietadas, con óxidos, incompletas y otras totalmente destruidas, lo que impide su uso en condiciones óptimas, incluso las que se encuentran agrietadas pueden causar daño en la salud de las personas que la utilizan.
Muchos de los caminos del parque están averiados, llenos de basura, barro, escombro y eses, situación que a todas luces viola los derechos colectivos o 45 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 2. 29 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un ambiente sano, y a la seguridad, salubridad y prevención de desastres, pues de mantenerse así, produciría foco de contaminación por el desaseo en el que se encuentra […]”.
(Destacado fuera del texto). 69. La Sala considera que el argumento esgrimido por el apoderado del Distrito de Cartagena no está llamado a prosperar, toda vez que lo que se encuentra probado en el expediente es el mal estado de la infraestructura del Parque de la Villa Olímpica, situación que impide a la comunidad disfrutar de ese escenario para la práctica del deporte, la recreación y el esparcimiento. 70.
En este orden de ideas, la Sala concluye que es necesario mantener la orden impartida al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias con el fin de que realice las acciones necesarias para asegurar la prestación efectiva del servicio de alumbrado público; implementar un CAI permanente o garantizar la vigilancia permanente durante el día y la noche en el parque; asegurar la restauración; y realizar la limpieza de ese escenario deportivo.
Respecto a la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas 71. La Sala considera que la situación de inseguridad que se presenta en el Parque de la Villa Olímpica de Cartagena fue advertida en el documento de 10 de mayo de 2017 suscrito por el Comandante de la Policía Metropolitana de Cartagena en el que informó que el “[…] sector de Villa Olímpica es una zona recreativa y de práctica de deportes, por lo cual no hay frentes de seguridad en ese sector […]”. 72.
En el mismo sentido, en el Informe técnico realizado por la Unión Temporal Ecosodio S.A.S. – Electroconstrucciones S.A.S.46 con fecha 28 de octubre de 2020 “ […] Informe sobre el estado del servicio Alumbrado Público en el parque de la Villa Olímpica y en los lugares adyacentes a él (Pista Atlética, Coliseo de Combates, Complejo Acuático, Plaza de Toros, Estadio de Soft Ball, Béisbol Infantil y Fútbol Pedro de Heredia (actualmente Jaime Morón) […]”, se indicó que “[…] [L]a falta de vigilancia en el sector propició (y aun propician) los factores de vandalismo y hurtos que a través del tiempo han desmejorado el funcionamiento del Alumbrado en el entorno de los escenarios deportivos.
Todos los años la UT encargada del sistema de Alumbrado realiza mantenimiento, correctivo como preventivo en todo el entorno de la Villa Olímpica, pero los altos índices de vandalismo afectan el funcionamiento y paulatinamente se han hurtado componentes del sistema […]”. 46 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2, folio 248. 30 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 73. La Sala considera que existen pruebas allegadas al expediente que demuestran que persiste la situación de inseguridad en el Parque de la Villa Olímpica, aspecto que vulnera el derecho colectivo a la seguridad pública de la comunidad que practica deporte en esa zona y que utiliza ese escenario como lugar de esparcimiento y recreación, toda vez que no pueden ejercer su derecho colectivo de manera tranquila y segura, sino se garantiza el orden público en ese escenario deportivo por parte del Distrito de Cartagena y la Policía Metropolitana de la ciudad. 74.
El Tribunal Administrativo de Bolívar consideró que se encontraban vulnerados los derechos colectivos deprecados en los siguientes términos47: “[…] [P]or otra parte, se advierte que, pese a que la Policía Nacional ha implementado actividades por parte del CAI de los ejecutivos, como control en sitios estratégicos, campañas preventivas enfocadas a reducir la incidencia del delito de hurto a personas y consumo de sustancias alucinógenas, actividades operativas alrededor de los escenarios deportivos y el parque […], lo cierto es que dichas medidas no han resuelto de manera definitiva el problema de inseguridad de la zona, pues es de conocimiento público que dicha zona es muy insegura, y los transeúntes están constantemente expuestos a robos.
Lo anterior, se debe además por lo poca iluminación de la zona, hecho que fue aceptado incluso por el consorcio accionado, quien manifestó que ello se debe entre otras cosas, a la falta de vigilancia en el sector que propicia vandalismo y hurtos de los componentes del sistema de alumbrado público, y han ejecutado labores de recuperación, remodelación y mantenimiento de la iluminación públicas de las vías adyacentes […]”. 75.
La Sala considera que le asistió razón al Tribunal al amparar el derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas, en razón a que se encuentra probado en el expediente la situación de inseguridad que aún no ha sido superada, lo que trae como consecuencia la vulneración de ese derecho colectivo y, en consecuencia, no prospera el argumento propuesto por el apoderado del Distrito de Cartagena.
Respecto a que la acción popular no puede utilizarse para imponer la priorización de unas obras sobre otras 76. La Sala precisa que lo ordenado en el ordinal segundo de la sentencia apelada fue lo siguiente: 47 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado: ED_01DEMANDACUADERNOPRI(.pdf) NroActua 2. 31 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
SEGUNDO: Para asegurar el respeto de los derechos públicos antes referidos, se ORDENA: 2.1. Al Distrito de Cartagena y al Consorcio Alumbrado Público de Cartagena, para que dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de la presente sentencia, realicen las actuación administrativas y presupuestales necesarias para asegurar la efectiva prestación del servicio de alumbrado público en el parque Villa Olímpica del Distrito de Cartagena, lo cual comprende la iluminación de todas las zonas que conforman el sector, tales como los escenarios deportivos, las zonas donde se encuentran ubicadas las maquinas biosaludables y los lugares adyacentes a ella. 2.2.
Al Distrito de Cartagena para que dentro de los 2 meses siguientes a la notificación de la presente sentencia, realicen las actuación administrativas y presupuestales necesarias para asegurar la restauración del parque Villa Olímpica, lo que comprende las maquinas biosaludables, el sistema de riego, los bancos y cualquier otro elemento que se encuentre en deterioro. 2.3.
Al Distrito de Cartagena para que de manera inmediata, a través de la dependencia que corresponda, diseñe, adopte y ejecute a cabalidad, las medidas administrativas, presupuéstales y contractuales, pertinentes, orientadas a emprender, desarrollar y ejecutar, la efectiva limpieza del parque aludido, y garantice la permanente limpieza del mismo. 2.4.
Al Distrito de Cartagena y a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional, para que dentro de los 2 meses siguientes o lo notificación de la presente sentencia, realicen las actuación (sic) administrativas y presupuéstales necesarias para implementar un CAI permanente en el parque aludido o la vigilancia durante todo el día y la noche […]”. 77.
Para la Sala de las órdenes transcritas no se puede concluir que el Tribunal Administrativo de Bolívar haya impuesto al Distrito Turístico y Cultural de Cartagena la priorización de unas obras públicas sobre otras. 78. Adicionalmente, la Sala considera que respecto a los trámites presupuestales y a la escasez de recursos económicos, esta Sección, ya se ha pronunciado en ocasiones anteriores en los siguientes términos48: “[…] 12.2.
Los trámites presupuestales y la escasez de recursos económicos, no justifican la desprotección de los derechos colectivos. En reiterada y uniforme jurisprudencia,49 la Sala ha puesto de presente que, el hecho de que la ejecución de obras públicas esté supeditada al agotamiento de los pasos previos, de la formulación e inscripción de proyectos en los Bancos de Proyectos de Inversión, así como de la inclusión de los proyectos en los planes de desarrollo municipal, departamental y nacional, no es razón para negar la protección de los derechos colectivos cuando está probado el supuesto fáctico que sirvió de fundamento a la acción popular.
En este caso, el juez debe ordenar a las autoridades adelantar las gestiones técnicas de planeación, las contractuales y presupuestales conducentes a que los respectivos proyectos se incluyan en el 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 15 de diciembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés (E).
Radicación: 2015-00084-01(AP). 49 Consejo de Estado. Sección Primera. C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sentencia de 25 de octubre de 2001. Radicación: 2000-0512-01(AP). C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 5 de septiembre de 2002. Radicación: 2001-0303-01(AP-531). C.P. Camilo Arciniegas Andrade. Sentencia de 10 de abril de 2008.
Radicación: 2001-01961-01(AP). C.P. María Claudia Rojas Lasso. Sentencia de 15 de septiembre de 2011. Radicación: 2004-01241-01(AP). C.P. Guillermo Vargas Ayala. Sentencia de 22 de enero de 2015. 32 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co plan de desarrollo y cuenten con disponibilidad presupuestal, para que luego de cumplirse las exigencias legales puedan ejecutarse.
Además, esta Sala ha manifestado que la falta de disponibilidad presupuestal no enerva la acción ante la demostrada vulneración de los derechos colectivos. Ante esa situación, lo procedente es ordenar a las autoridades que efectúen las gestiones administrativas y financieras necesarias para obtener los recursos económicos requeridos. (…) Vale la pena citar la sentencia de esta Sección, proferida el 22 de enero de 2015, C.P. Guillermo Vargas Ayala: “Como se puede leer en la jurisprudencia transcrita, la falta de recursos públicos no es óbice para proteger los derechos e intereses colectivos; la efectividad de los derechos colectivos garantizados por la Constitución y la ley demandan atención prioritaria de las autoridades administrativas, y si su actuación no colma las exigencias de protección impuestas por el ordenamiento jurídico, es deber del Juez Constitucional de Acción Popular velar porque dicha situación sea debidamente atendida.
Cosa distinta es que para el cumplimiento del fallo se requieran hacer erogaciones presupuestales y que para ello en la sentencia se deban tomar en consideración los tiempos necesarios para surtir los trámites del caso y ordenar agotar los pases presupuestales y trámites administrativos correspondientes. Es claro que las órdenes impartidas por el Juez de Acción Popular no pueden hacer abstracción de las exigencias impuestas por la realidad material en que opera la Administración ni por la legislación vigente en materia presupuestal en particular, ni por el marco legal que rige las actuaciones administrativas en general.
De aquí que en esta clase de procesos el Juez Constitucional deba siempre ponderar cuidadosamente qué clase de obligaciones impone con el tiempo y las condiciones en que debe llevarlas a cabo.” (Destacado fuera de texto) 79. Así las cosas, la Sala considera que no prospera el argumento del Distrito de Cartagena relacionado con que la acción no puede utilizarse para imponer la priorización de unas obras sobre otras, toda vez que no es cierto que el Tribunal haya impartido una orden en ese sentido y, además, porque la falta de recursos económicos no puede justificar la desprotección de los derechos colectivos amparados.
Respecto al comité de verificación de cumplimiento de la sentencia 80. Atendiendo a que el Tribunal, en el caso sub examine, en la sentencia proferida, en primera instancia, dispuso lo siguiente: “[…]
TERCERO: Se conforma un comité de (sic) para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán, además del Magistrado, los partes y el Agente del Ministerio Público […]”. 81. La Sala considera que debe modificarse el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar el 11 de junio de 2021 en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador del 33 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tribunal deberá presidir el comité de verificación, tal como se precisará en la parte resolutiva de la sentencia. 82.
Asimismo, en el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las ordenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia Conclusiones 83.
La Sala considera que con el material probatorio allegado al expediente es posible concluir que los derechos colectivos relacionados con i) el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; y ii) la seguridad y salubridad públicas, fueron vulnerados por las entidades accionadas con ocasión del abandono en que se encuentra el Parque de la Villa Olímpica, la falta de alumbrado público y la inseguridad que se presenta en ese escenario deportivo. 84.
La Sala considera que no es cierto que el Tribunal haya ordenado priorizar unas obras públicas sobre otras y que la falta de recursos económicos no puede justificar la desprotección de los derechos colectivos vulnerados. 85. Asimismo, la Sala modificará el ordinal tercero de la sentencia proferida, en primera instancia, en el sentido de precisar que el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Bolívar debe presidir el Comité de Verificación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia, el numeral tercero, el cual quedará así: “[…]
TERCERO: Se conforma un comité de verificación de cumplimiento de las órdenes impartidas en la sentencia proferida, en primera instancia, y en esta providencia, en el cual participarán, el Magistrado Sustanciador del Tribunal, quien lo presidirá, las partes y el Agente del Ministerio Público. En el evento que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional a las autoridades obligadas, el Tribunal Administrativo de Bolívar, en el marco del Comité de Verificación, podrá 34 Núm. único de radicación: 130012333000201701043-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, lo que incluye todas las ordenes de la sentencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia […]”.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 11 de junio de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
CUARTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Bolívar, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.