Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Naturaleza de la vinculación docente.

Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirmar la sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección A procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 14 de octubre de 2021, que accedió a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Hechos y pretensiones 2. La señora Dilia Morales de Galvis, por intermedio de apoderado judicial solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones 000945 del 15 de enero de 2018, 016205 del 07 de mayo de 2018 y 016972 del 11 de mayo de 2018 por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, en cuantía del 75% del promedio de la totalidad de los factores salariales devengados a partir de la adquisición del estatus jurídico, condenar a la entidad al pago de los ajustes de ley, intereses moratorios de conformidad con el articulo 192 del CPACA; y que se condene en costas a la UGPP. 4.

Argumentó que nació el 09 de septiembre de 1952, por lo que cumplió 50 1 01DemandaPoder.pdf Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 años de edad el 09 de septiembre de 2002; que estuvo vinculada como docente en los siguientes períodos: i) desde el 03 de agosto de 1973 hasta el 15 de octubre de 1985, mediante el Decreto 1657 del 03 de agosto de 1973; y ii) desde el 20 de febrero de 2006 hasta por lo menos la fecha de presentación de la demanda en el Distrito de Bogotá. 5.

En consideración a que cumplió con los requisitos solicitó a la UGPP, el reconocimiento y pago de la pensión gracia, sin embargo, le fue negado el derecho a través de los actos administrativos demandados por estimar que no cumplió con el requisito de haber prestado el servicio docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 1.3 Fundamentos de derecho y concepto de violación 6.

Indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 53 y 58 de la Constitución Política, las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4° de 1966 y 91 de 1989. Expuso que se cumplieron todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, la entidad demandada negó el derecho prestacional en clara omisión de la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el asunto. 1.4 Contestación de la demanda2 7.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones, argumentando que la demandante no reúne los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia. Indicó que, según los documentos que obran en el expediente, no existe certificación del CLEBP respecto al tiempo de servicio correspondiente al año 2013, la cual resulta indispensable para establecer la cuantificación de los factores salariales en relación con el periodo que la actora alega haber laborado. 1.5 Sentencia de primera instancia3 8.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “D”, mediante sentencia del 14 de octubre de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda, y se abstuvo de condenar en costas. 9. Para el efecto, de conformidad con el material probatorio estableció el cumplimiento de los requisitos por parte de la actora para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, al haber acreditado su vinculación como docente territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como el cumplimiento de los veinte (20) años de servicio en el sector territorial, y haber alcanzado la edad mínima de cincuenta (50) años en el año 2002, sin que obrara sanción que afectara su buena conducta. 2 Visible en el archivo 06ContestaciónPoder.pdf que reposa en el expediente digital La demanda se presentó el 01 de agosto de 2019, y fue admitida el 28 de agosto de 2019 3 Visible en el archivo 05SentenciaFirmada.pdf que reposa en el expediente digital Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 10.

Precisó que la señora Dilia Morales de Galvis consolidó su estatus pensional el 12 de junio de 2018, fecha en la que completó el tiempo de servicio exigido, razón por la cual, aunque su solicitud administrativa fue radicada el 28 de julio de 2017, cuando aún no se configuraba el derecho, procedía el reconocimiento de la prestación desde la fecha de adquisición del estatus, atendiendo los principios de imprescriptibilidad y economía procesal, con el fin de evitar un nuevo trámite ante la administración. 11.

Finalmente, el Tribunal ordenó liquidar la prestación en el 75 % del promedio salarial del año anterior a la adquisición del estatus de pensionada (12 de junio de 2018), incluyendo todos los factores salariales. 1.6 Recurso de apelación4 12. A manera de síntesis, se tiene que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, mediante apoderado judicial, solicita se revoque la sentencia estimando que la actora no acreditó el cumplimiento de los requisitos para obtener la prestación, en especial los 20 años de servicio y la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 con vinculación departamental, municipal o nacionalizada. 13.

Argumentó que, conforme a la Ley 43 de 1975, la educación primaria y secundaria era un servicio a cargo de la Nación, por lo cual los gobernadores actuaban como delegados del Gobierno Nacional y los nombramientos expedidos por ellos no generaban una vinculación territorial o nacionalizada, sino nacional, lo que excluye la posibilidad de computar dichos tiempos para esta prestación especial.

Sostuvo que la demandante no tenía una expectativa legítima del derecho, pues su vinculación no era territorial ni nacionalizada antes de 1980. Con apoyo en las sentencias T-832 de 2013 y S-699 de 1997, precisó que su situación correspondía a una mera expectativa, insuficiente para consolidar el derecho a la pensión gracia. 14. Finalmente, la entidad alegó la improcedencia de contabilizar los periodos laborados con posterioridad a la Ley 91 de 1989, por cuanto a partir de su expedición desapareció la brecha salarial entre docentes nacionales y territoriales, lo que conllevó la derogatoria tácita de la pensión gracia. En consecuencia, los tiempos laborados después de esa fecha no pueden sumarse para efectos de su reconocimiento, dado que los docentes vinculados desde el 1.º de enero de 1990 pertenecen al orden nacional y se rigen por el régimen pensional ordinario de los servidores públicos. 1.7 Trámite correspondiente a segunda instancia 15.

Mediante auto de 14 de septiembre de 2022, se admitió el recurso de apelación presentado por la parte demandada. 4 Visible en el archivo 25RecursoApelacionUgpp.pdf que reposa en el expediente digital Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16.

En esta instancia, la entidad demandada reiteró que la docente no acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, y por tanto debe revocarse la sentencia. 17. Por su parte, la actora y el agente del Ministerio Público que actúa ante esta Corporación, guardaron silencio. 18. De otro lado, el 06 de marzo de 2025, se dictó auto decretando prueba de oficio requiriendo a las secretarías de educación del departamento de Santander, de los municipios de Suaita (Santander), Páramo (Santander), y de Bogotá D.C., para que allegaran los actos administrativos y de posesión, mediante los cuales se haya designado a la actora como docente, desde el año 1973; al igual que certificados de tiempos de servicios, con indicación de la naturaleza jurídica del vínculo, y de las plazas ocupadas por aquella, así como se especificará de donde provenían los dineros con los que fueron pagados los salarios y prestaciones durante la labor docente. 19.

En respuesta a los requerimientos realizados, dichas dependencias allegaron lo solicitado. 20. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes,  II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia 21.

El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. 22. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandada presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Problema jurídico 23. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Dilia Morales de Galvis, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial lo relativo a la vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y los 20 años de servicio como 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 docente territorial o nacionalizada; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para dicho reconocimiento.  2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1 La pensión gracia 24. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1 de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 25. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 26. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 27. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 28.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. 29.

El numeral 2 del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 30. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 19977 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la Ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley. […].» 31.

Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20188 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) 32.

Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 20229 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 33.

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017).

Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 34. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumple con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4 Actuación administrativa 35.

La demandante, actuando por intermedio de apoderado, presentó el 28 de julio de 2017, ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada mediante la Resolución RDP 000945 del 15 de enero de 201810, por considerar que no hubo un cotejo satisfactorio del tiempo de servicio anterior a 1980. 36.

Inconforme con dicha respuesta interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación, los cuales fueron desatados a través de las Resoluciones 016205 de 07 de mayo de 2018 y 016972 de 11 de mayo de 2018 confirmando la negativa. 2.5 Caso concreto 37. Así entonces, pasa la Sala a resolver el problema jurídico planteado, en orden a determinar si la demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, para el reconocimiento de la pensión gracia. 2.5.1 Del cumplimiento de los requisitos • Edad 38.

Se encuentra acreditado que la señora Dilia Morales de Galvis nació el 09 de septiembre de 1952, razón por la que, el 09 de septiembre 2002, cumplió 50 años; requisito este frente al cual no existe discusión. • Buena conducta 39. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito. • Vinculación de la demandante y tiempo de servicios 40.

Previo a la verificación de este requisito, y en vista de las inconformidades planteadas con el recurso de apelación y las razones en que se sustentó el acto 10 Pg 2 a la 4 del archivo 02Anexos.pdf que reposa en el expediente digital Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 acusado que negó la prestación, resulta necesario indicar que, teniendo en cuenta lo señalado en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 proferida por esta Sección del Consejo de Estado, la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es que los docentes pueden acceder a la misma antes y después del 29 de diciembre de 1989, en la medida que cumplan con el requisito de demostrar una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y claro está, acrediten los demás requisitos de ley, esto último, incluso con posterioridad a dicha data. 41.

En ese orden, no tiene vocación de prosperidad el argumento de la parte recurrente, relacionado con que debía la docente acreditar la totalidad de los requisitos para la pensión gracia, antes de la vigencia de la Ley 91 de 1989.    42. Ahora bien, se observan las siguientes novedades laborales de la actora como docente oficial: - Con antelación al 31 de diciembre de 1980.

Desde el 13 de agosto de 1973 hasta el 15 de octubre de 1985 (12 años, 2 meses y 2 días) 43. Se observa que a través del Decreto 1657 de 03 de agosto de 1973, el gobernador del departamento de Santander en uso de sus facultades legales nombró a la señora Dilia Morales de Galvis como maestra primaria de un grupo urbano del corregimiento de San José de Suaita del municipio de Suaita, en reemplazo de Luz Yolanda Oróstegui; tomando posesión del cargo el 13 de agosto de 1973.

Dicho acto que fue suscrito por dicha autoridad y el secretario de educación. 44. Además, figura en el plenario certificado de historia laboral de fecha 05 de diciembre de 2017, expedido por la Secretaría de Educación del departamento de Santander, que da cuenta que la señora Morales de Galvis ocupó un cargo docente en propiedad, en el periodo comprendido desde el 13 de agosto de 1973 hasta el 15 de octubre de 1985. 45.

De manera que, analizado en conjunto el material probatorio antes referenciado, estima la Sala que, contrario a lo expuesto por la entidad demandada, existe certeza sobre la labor docente desempeñada por la demandante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, designación que además tuvo una naturaleza territorial, pues, el nombramiento lo efectuó una autoridad de dicho orden, en uso de sus atribuciones legales, sin que se advierta la intervención del Ministerio de Educación, como tampoco de algún delegado de este. 46.

Cabe mencionar que, aunque el certificado de tiempos de servicio indica que durante este lapso el régimen de pensiones -lo cual no determina el tipo de vinculación- fue del orden nacionalizado, ello no resulta acertado dado que, para el momento en que inició la prestación del servicio en el año 1973, aun no se Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 había expedido la ley que dispuso la nacionalización de la educación, lo cual se concretó con la Ley 43 de 1975.

Y si bien es cierto que la actora continuó prestando servicios con posterioridad a la expedición de esta última disposición, no existe prueba en el plenario que permita establecer que la plaza ocupada fue objeto del proceso de nacionalización. 47. Así entonces, tal como lo señalado la Corte Constitucional, en sentencia C – 084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, antes de la nacionalización de la educación, los docentes se dividían sólo en dos categorías, así: (i) nacionales; y (ii) territoriales. 48.

De manera que, en vista que no existen elementos que permita suponer una designación nacional, puede concluirse que la señora Morales de Galvis se desempeñó como docente territorial, lo cual encuentra respaldo también en lo dispuesto en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, en la que se distinguieron las categorías docentes, así:   «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.»  49.

Por lo anterior, se encuentra acreditada la exigencia de vinculación docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, siendo computable un total de 12 años, 2 meses y 2 días de servicio docente prestado desde el 13 de agosto de 1973 hasta el 15 de octubre de 198511, para efectos de obtener la pensión gracia. - Desde 27 de enero de 2006 hasta el 28 de julio de 2017- fecha de reclamación administrativa (9 años, 5 meses y 20 días) 50.

Con relación a este periodo de servicios, se observa que en atención al decreto de pruebas de oficio en esta instancia, la secretaria de educación del Distrito de Bogotá, remitió los actos de nombramientos en provisionalidad correspondientes a la señora Dilia Morales de Galvis y certificado de historial laboral de fecha 04 de junio de 2025, en el cual se precisó que aquella tuvo distintos vínculos como docente de naturaleza distrital, desde el 27 de enero de 2006 hasta el 26 de agosto de 2023 de forma discontinua, y que los nombramientos fueron de manera provisional, con cargo al Sistema General de Participaciones. 11 Teniendo como límite temporal el señalado en el formato único para la expedición de historia laboral de 05 de diciembre de 2017 Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 51.

Por otro lado, la Sala advierte que de la revisión del material probatorio que reposa en el plenario, no le asiste razón al Tribunal cuando afirma que la vinculación correspondiente al año 2013 tenía carácter nacional, pues del acto administrativo que obra en el expediente —Resolución No. 004368 del 13 de junio de 2013, expedida por la Secretaría de Educación de Cundinamarca— se evidencia que el nombramiento provisional de la señora Dilia Morales de Galvis se efectuó para prestar sus servicios como docente del área de Ciencias Sociales en la Institución Educativa Departamental San Pedro, sede principal del municipio de Caparrapí (Cundinamarca), en reemplazo de un docente con licencia por enfermedad profesional.

El propio acto indica que la provisión de la vacante se financió con recursos del Fondo Departamental de Educación – Sistema General de Participaciones, lo que ratifica que se trató de un vínculo de carácter departamental y no nacional. 52. Así las cosas, esta Subsección considera procedente computar el periodo comprendido entre el 14 de junio y el 07 de diciembre de 2013, toda vez que corresponde a una vinculación territorial, de aquellas que el ordenamiento jurídico reconoce para acceder a la prestación en comento, esto en tanto los distintos actos administrativos dan cuenta que la actora fue designada de manera temporal para proveer vacantes por situaciones administrativas de los titulares; designaciones en las que no intervino el Ministerio de Educación ni delegado de esta cartera.Y si bien en el certificado de historia laboral de fecha 28 de marzo de 2017, aportado al proceso se consigna que el régimen de pensiones aplicable es el nacional, dicha anotación no determina la naturaleza del vínculo, pues esta se establece a partir del acto de nombramiento y de la entidad territorial que efectuó la vinculación. 53.

En consecuencia, se tiene que en el periodo objeto de estudio la demandante prestó el servicio docente en provisionalidad de la siguiente manera: Desde - Hasta Duración Total 27/01/2006 – 31/12/2008 2 años, 11 meses, 4 días 01/01/2009 – 30/03/2009 2 meses, 29 días 01/04/2009 – 12/07/2010 1 año, 3 meses, 11 días 13/05/2011 – 31/05/2011 18 días 01/06/2011 – 30/07/2011 1 mes, 29 días 01/08/2011 – 16/08/2011 15 días 09/09/2011 – 23/09/2011 14 días 20/10/2011 – 17/11/2011 28 días 18/11/2011 – 10/12/2011 22 días 25/01/2012 – 22/05/2012 3 meses, 27 días 25/05/2012 – 21/07/2012 1 meses, 26 días 23/07/2012 – 20/11/2012 3 meses, 28 días 14/06/2013 - 07/12/2013 5 meses, 23 días 27/01/2014 – 11/03/2014 1 meses, 12 días 25/03/2014 – 31/08/2015 1 años, 5 meses, 6 días 11/11/2015 – 12/01/2016 2 meses, 1 días 15/02/2016 – 05/12/2016 9 meses, 20 días 23/01/2017 – 28/07/2017 10 meses, 8 días Total, de tiempo de servicios 9 años, 6 meses y 1 día Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 54.

Teniendo en cuenta el material probatorio referenciado, estima la Sala que existe certeza respecto al tiempo de servicio prestado por la señora Dilia Morales de Galvis, por un total de 9 años, 6 meses y 1 día -contabilizados hasta la fecha de reclamación administrativa-, el cual resulta computable a fin de obtener la pensión gracia, pues se trató de un vínculo como docente territorial; ello en tanto, la designación se realizó por parte de la autoridad territorial sin intervención de la Nación - Ministerio de Educación; siendo plenamente válido aun cuando se tratara de una docente en interinidad, pues, se rememora que esta Subsección ha considerado que las disposiciones que rigen la pensión gracia exigen un vínculo como educador territorial o nacionalizado, sin que resulte relevante si la designación se hizo en propiedad, provisionalidad, interinidad o incluso mediante contratos de prestación de servicios. 55.

Ahora, aun cuando los actos se profirieron con posterioridad a la expedición de la Ley 43 de 1975, que dispuso la nacionalización de la educación, lo cierto es que en los mismos no se invoca dicha normativa, y tampoco se precisa que las plazas ocupadas por la actora fueran de aquéllas objeto de la nacionalización, y menos aún se advierte que los recursos fueron administrados por el FER.

En todo caso, es menester indicar que, aun si se tratará de una docente nacionalizada como se certificó, dicho vinculo también resulta valido para computar el periodo para pensión gracia. 56. Así entonces, se itera que la naturaleza de la designación en este caso, es del orden territorial, lo cual encuentra respaldo en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, así como en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, en la que se concluyó: “Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» 57.

En ese orden de ideas, contrario a lo expuesto por la entidad recurrente, para la Sala, la señora Dilia Morales de Galvis, acredita los requisitos para obtener la prestación en comento, entre estos, el de 20 años de servicios como docente territorial, con una vinculación de dicha naturaleza antes del 31 de diciembre de 1980. Por ende, cumple con los presupuestos previstos por las Leyes 114 de 1913 y 91 de 1989 para ser acreedora del beneficio pensional pretendido. 58.

De este modo, se tiene que la actora adquirió el estatus pensional el 17 de diciembre 2015, distinto a como lo determinó el tribunal -12 de junio de 2018-. No obstante, si bien habría lugar a modificar esto último, lo cierto es que tal aspecto no fue objeto de apelación, y siendo la entidad demandada apelante único, una Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 modificación en este último sentido lesionaría sus intereses, quebrantando el principio de la no reformatio in pejus. 59.

En punto a la excepción de prescripción, se advierte que como lo sostuvo el tribunal de instancia, dicho fenómeno no operó, en tanto, siendo exigible el derecho a partir del 17 de diciembre de 2015, la reclamación administrativa se presentó el 28 de julio de 2017 y la demanda se radicó el 01 de agosto de 2019. 60. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia objeto de apelación. 2.6 Conclusión 61.

La señora Dilia Morales de Galvis cumplió con el requisito mínimo de haber servido en el magisterio por un término no menor de 20 años, con una vinculación como docente del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como los demás requisitos para ser acreedora de la pensión gracia, por tanto, esta Sala confirmará en ese sentido la decisión dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con las razones expuestas en esta providencia. 2.7 Condena en costas 62.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 63.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 64. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 65.

En consecuencia, se impondrán costas a la entidad -parte vencida-, por cuanto el recurso de apelación no tiene prosperidad. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Radicado: 25000 23 42 000 2019 01157 01 (3765-2022) Demandante: Dilia Morales de Galvis Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 - Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 66. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 14 de octubre de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, por medio de la cual se accedió a las pretensiones, de conformidad con las razones expuestas en esta sentencia.

SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia a la entidad demandada. Para tal efecto, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA