Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintiuno (21) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez Demandados: Departamento Administrativo Nacional de Estadística1 Temas: Relación laboral encubierta SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida 10 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Alexandra Vélez Sánchez presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones 1791 del 25 de octubre de 2019 y 448 del 25 de marzo de 2020, por medio de las cuales la secretaria general y el director del DANE, respectivamente, negaron la existencia de una relación laboral entre las partes por sus servicios prestados entre el 19 de junio de 1999 y el 30 de noviembre 1 En adelante DANE. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez de 2018 y el pago de las prestaciones sociales y demás derechos laborales que se derivaban de ella.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se declarara la existencia de la relación laboral por el período reclamado, sin solución de continuidad; ii) se concedieran las prestaciones laborales y sociales, tales como salario con recargos, vacaciones, primas de servicios, navidad cesantías y sus intereses, bonificaciones por servicios y recreación, con base en la asignación establecida para el empleo de planta; iii) se reconociera como sanción moratoria el equivalente a un día de salario por cada día de retardo en el pago de salarios, cesantías, liquidaciones y demás prestaciones de ley; iv) se pagaran los aportes efectuados a seguridad social y la retención en la fuente; v) se indexaran las sumas que resultaren; y vi) se condenara en costas a la parte vencida. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Entre el 6 de julio de 1999 y el 30 de junio de 2018, Alexandra Vélez Sánchez se vinculó con el DANE, a través de contratos de servicios celebrados directamente con la entidad y por medio de la Asociación Colombiana de la Ciencia3 y el Fondo Rotativo del DANE4 para prestar sus servicios como «auxiliar administrativo, encuestadora, supervisora de cuentas, analista, entre otros». - Sus funciones se adelantaron de manera personal y subordinada, dentro de un horario impuesto en las instalaciones de la entidad o «en los diferentes sectores donde se recolecta información de las encuestas» (sic), y con una remuneración pactada. - Las labores ejecutadas son permanentes y propias de la esencia de la entidad. - Durante su vinculación nunca le fueron reconocidas las prestaciones sociales y acreencias laborales a las cuales por ley tiene derecho; tuvo que pagar por cuenta propia la seguridad social. - Por estrictas órdenes del DANE participó en seminarios y capacitaciones en distintas ciudades. - En el 2006 sus labores fueron interrumpidas como consecuencia de una enfermedad. 3 En adelante ACAC. 4 En adelante FONDANE. 3 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez - El 28 de agosto de 2019, solicitó al DANE el reconocimiento y pago de sus derechos labores y prestaciones sociales derivadas de la relación laboral; petición que fue despachada en forma desfavorable con Resolución 1791 del 25 de octubre de 2019 y confirmada con la Resolución 448 del 25 de marzo de 2020. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 13, 25, 29, 48, 53, 83, 84,85 y 228 de la Constitución Política; 32 de la Ley 80 de 1993; 17 de la Ley 790 de 2002; 27 y 48 de la ley 734 de 2002, y los decretos 1042 y 1045 de 1978. En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente5: - El DANE ha utilizado el contrato de prestación de servicios para ocultar la real vinculación laboral a través de la celebración consecutiva de contratos de prestación de servicios, en los que se evidencia el ánimo de emplear de forma permanente y continua servicios para cumplir su misión. - Tuvo una vinculación precaria, pues pese a que prestó sus servicios a la entidad no le fueron reconocidos los derechos mínimos que le corresponden en vigencia del principio de primacía de la realidad sobre las formas y el de a trabajo igual salario igual.

Lo anterior, toda vez que recibió órdenes sobre la forma en que debía cumplir con sus funciones, se le impuso un horario y la entidad le proporcionaba los elementos oficiales. - Así entonces, entre Alexandra Vélez Sánchez y el ente demandado existió una relación laboral en el periodo reclamado, toda vez que se estructuraron los 3 elementos para su configuración, esto es la prestación personal del servicio, la subordinación, la dependencia y la remuneración o retribución de ese servicio, lo que le otorga el derecho al pago de las prestaciones sociales de ley. 1.2.

Contestación de la demanda El DANE se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en las siguientes consideraciones6: 5 Samai, índice 2, ED_DEMANDA_63001233300020210002(.zip) NroActua 2, 4_630012333000202100028011EXPEDIENTEDIGIDEMANDA20220524164113, 63001233300020210002800, 003DemandaAlexandraVelezSanchez.pdf. 6 Samai, índice 2, ED_DEMANDA_63001233300020210002(.zip) NroActua 2, 4_630012333000202100028011EXPEDIENTEDIGIDEMANDA20220524164113, 015ContestacionDemanda, 015.1ContestacionDepartamentoDANE.pdf. 4 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez - La relación contractual entre las partes estuvo regulada por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la cual autorizó a las entidades públicas para celebrar contratos de prestación de servicios con el objeto de realizar actividades no solamente de carácter permanente, sino las que de manera excepcional se requieran para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y estas no puedan realizarse con el personal de planta o requieran conocimientos especializados, sin que genere un vínculo laboral y el derecho a recibir prestaciones sociales. - La vinculación con la entidad fue discontinua en el tiempo y cada contrato estuvo precedido de una necesidad de servicios específica en tiempo y objeto. - No se acreditó la subordinación para la determinación de la existencia de una relación laboral entre Alexandra Vélez Sánchez y el DANE, pues no existen elementos constitutivos que permitan configurar este elemento, toda vez que se trató de una relación coordinada entre el contratista y la contratante con el fin de garantizar la adecuada ejecución de las actividades.

Por último, propuso las excepciones de: i) inexistencia de los elementos configurativos de la relación laboral; ii) inexistencia de la obligación laboral; iii) cobro de lo no debido; y iv) la innominada o genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia proferida el 10 de diciembre de 2021, accedió de forma parcial a las pretensiones de la demanda.

Para tal efecto, dispuso lo siguiente7: «PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada, i) inexistencia de los elementos configurativos de la relación laboral, ii) inexistencia de la obligación laboral y cobro de lo no debido, y, iii) la innominada o genérica.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en las resoluciones No. 1791 del 25 de octubre de 2019 y la No. 0448 del 25 de marzo de 2020, por los cuales el Departamento Administrativo Nacional de Estadística- DANE denegó el reconocimiento prestacional solicitado por la demandante.

TERCERO: DECLARAR la existencia de la relación laboral entre la señora Alexandra 7 Samai, índice 2, ED_DEMANDA_63001233300020210002(.zip) NroActua 2, 4_630012333000202100028011EXPEDIENTEDIGIDEMANDA20220524164113 047Sentencia1Instancia.pdf. 5 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez Vélez Sánchez y el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, en aplicación del principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas, durante los periodos en los que la actora estuvo vinculada, esto es, 06 de julio de 1999 y 30 de julio de 2018.

CUARTO: DECLARAR la prescripción extintiva del derecho de las acreencias prestacionales causadas con anterioridad al 09 de julio de 2006, de conformidad con lo razonado en este proveído. como consecuencia de las anteriores declaraciones se dispone: ➢ CONDENAR al Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, a título de reparación del daño, a reconocer, liquidar y pagar a la señora Alexandra Vélez Sánchez el valor equivalente a la totalidad de prestaciones sociales que se reconocen a los empleados vinculados legalmente por parte de la entidad y que desempeñan similar labor, tomando como base para dicha liquidación los honorarios contractuales pactados a favor de la contratista en cada uno de los contratos celebrados, liquidación que se deberá hacer durante los periodos en los que la demandante estuvo vinculada, esto es, desde el 10 de julio de 2006 y 30 de junio de 2018, descontando el término de interrupción entre cada uno de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes. ➢ CONDENAR al Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, a título de reparación del daño y por el periodo comprendido entre el 10 de julio de 2006 y 30 de junio de 2018, descontando el término de interrupción entre cada uno de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes, a que determine mes a mes si existe diferencia entre los aportes que debió efectuar la contratista de acuerdo a su ingreso base de cotización – IBC (honorarios pactados) y los realizados por la actora, y si existe diferencia, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones donde se encuentre afiliada la actora la suma faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador.

Así mismo, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante dicho vinculo y en la eventualidad de no haberlo hecho o existiera diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora. ➢ CONDENAR al Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, a título de reparación del daño y por el periodo comprendido entre el comprendidos entre el 06 de julio de 1999 y 30 de diciembre de 2005, descontando el término de interrupción entre cada uno de los contratos de prestación de servicios celebrados entre las partes, a que determine mes a mes si existe diferencia entre los aportes que debió efectuar la contratista de acuerdo a su ingreso base de cotización – IBC (honorarios pactados) y los realizados por la actora, y si existe diferencia, deberá cotizar al respectivo fondo de pensiones donde se encuentre afiliada la actora la suma faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador.

Así mismo, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al mencionado sistema durante dicho vinculo y en la eventualidad de no haberlo hecho o existiera diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar según el 6 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora.

Lo anterior, teniendo en cuenta que si bien se aplicó el fenómeno jurídico procesal de la prescripción, éste no opera respecto de las cotizaciones a pensión.

QUINTO: CONDENAR al Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE a indexar las sumas que resulten a favor de la demandante de conformidad con lo señalado en el último inciso del artículo 187 del CPACA, con la fórmula establecida en esta providencia.

SEXTO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, así como toda aquella que sea incompatible con lo razonado en este proveído, por lo expuesto en esta providencia.

SÉPTIMO: ORDENAR a la parte demandada, dar cumplimiento a la sentencia y reconocer los intereses moratorios una vez ejecutoriada esta providencia, según lo previsto en los artículos 192 y 195 del CPACA.

OCTAVO: Sin costas en esta instancia. (…)» (sic). Como fundamento de su decisión señaló: - Alexandra Vélez Sánchez prestó sus servicios al DANE, desde el 6 de julio de 1999 hasta el 30 de junio de 2018, en virtud de contratos de prestación de servicios celebrados directamente con la entidad o a través de la ACAC y el FONDANE; sin embargo, entre dichos vínculos contractuales en los que la demandante prestó sus servicios hubo 2 interrupciones que superan la normalidad, así: i) del 31 de agosto de 2004 al 13 de enero de 2005, ii) del 30 de diciembre de 2005 al 9 de julio de 2006. - Las pruebas documentales allegadas, en concordancia con las testimoniales recibidas dan cuenta que durante su vinculación con la entidad Alexandra Vélez Sánchez siempre estuvo subordinada, pues tal y como lo expuso quien ejerció por 20 años como coordinador del DANE seccional Armenia, la demandante debía desarrollar sus labores de forma continua, cumplía un horario y «si bien, a ella nunca le fue hecho un llamado de atención, la entidad hacían seguimientos y llamados de atención a contratistas». - Las características del contrato de prestación de servicios se desvirtuaron, pues las actividades que desarrollaba la demandante debían ejercerse de forma continua, en tanto debía cumplir un horario, no contaba con autonomía e independencia en la medida en que estaba sometida a horarios y turnos para trabajo en campo, debía seguir las directrices de la entidad y prestar el servicio con las herramientas de trabajo que le asignaran.

Además, en ejercicio de su labor, ejerció tareas propias de las funciones asignadas al DANE. 7 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez - Comoquiera que entre el «30 de diciembre de 2005 y el 9 de julio de 2006» hubo una interrupción considerable que da lugar a la solución de continuidad, se declaran prescritas las prestaciones causadas con anterioridad a la última de las fechas mencionadas.

Sin embargo, frente a los vínculos posteriores no se presenta dicho fenómeno, pues si bien se presentaron algunas interrupciones, ello no afectó la continuidad. Por ende, al evidenciarse que la demandante laboró hasta 30 de junio de 2018, y presentó solicitud de reconocimiento de las prestaciones sociales en el año 2019, no hay lugar a declarar la prescripción, en tanto la demanda fue presentada dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo con la entidad. - La condena en costas es improcedente, en la medida en que no se encuentran acreditadas, según las disposiciones de los artículos 188 del CPACA y 365 del Código General del Proceso (CGP)8. 1.4.

El recurso de apelación El DANE recurrió la sentencia de primera instancia con fundamento en los siguientes argumentos9: - La relación contractual entre las partes estuvo regulada por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la cual autorizó a las entidades públicas a celebrar contratos de prestación de servicios; no obstante, estos no generan un vínculo laboral ni el derecho a percibir prestaciones sociales. - La parte demandante no logró demostrar que efectivamente prestó sus servicios de forma dependiente y subordinada a favor de la entidad demandada, pues las actividades para las cuales fue contratada debían ser desarrolladas dentro de unos parámetros mínimos de realización, es decir que se trató de una relación coordinada entre el contratista y la contratante con el fin de garantizar la adecuada ejecución de las actividades. - Las pruebas recaudadas no dan cuenta de que la demandante cumpliera un horario y órdenes impartidas por parte del «jefe de la entidad, si bien se hace alusión al coordinador, este no se puede confundir con un jefe, pues no denota poder de dirección en su actividad laboral, sino el cumplimiento de reglas para el manejo de las actividades encomendadas» (sic). 8 En adelante CGP. 9 Samai, índice 2, ED_DEMANDA_63001233300020210002(.zip) NroActua 2, 4_630012333000202100028011EXPEDIENTEDIGIDEMANDA20220524164113 049RecursoApelacion, Apelacio╠ün.pdf. 8 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez - Toda actividad contractual requiere de una vigilancia y control por parte del contratante, máxime cuando en este caso, la labor contratada en su mayoría fue como recolectora y analista de información, lo que justifica que se hubiese designado un supervisor, pues dichas actividades por si solas no constituyen la producción de estadística -misión de la entidad demandada-. 1.5.

Intervenciones en segunda instancia Conforme con el numeral 3 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar. 1.6. Concepto del Ministerio Público En esta etapa procesal guardó silencio. 2. Consideraciones 2.1.

Los problemas jurídicos Con fundamento en los argumentos expuestos en el escrito de apelación10, el problema jurídico consiste en determinar ¿si existió una relación laboral entre Alexandra Vélez Sánchez y el DANE? y ¿si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de esa relación laboral? 2.2. Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1.

Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 permite la celebración de contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 10 Que delimita el marco de la competencia del juez de segunda instancia, pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 9 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez 3o.

Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». Por su parte, el Decreto 2209 de 199811 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán».

De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta. De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social.

La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente.

De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Esto señala la norma: «ARTICULO 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; 11 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 10 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.

El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».

(Resalta la Sala). Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)12 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».

En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización13, desarrolló el principio anterior al establecer que «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con [el] objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»14 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 12 Aprobada el 11 de abril de 1919. 13 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 14 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 11 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez 1.

Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.

Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen».

Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios.

Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación15 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.

En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16.

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 12 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales16».

(Resalta la Sala). Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.

Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios».

Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada. 16 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31- 000-1998-03542-01(0202-10)». 13 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025-CE- S2-2021 del 9 de septiembre de 202117 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.

Al efecto se señaló: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.

(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política».

En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que desvirtuar inicialmente la presunción de legalidad del contrato estatal del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es, la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 14 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez 2.3.

Caso concreto En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 2.3.1. Documentales - Alexandra Vélez Sánchez se vinculó con la entidad demandada a través de los siguientes contratos y órdenes de servicios celebrados directamente con el DANE y por medio de la ACAC y el FONDANE 18: Contrato u orden de servicio Fecha inicio Fecha terminación Objeto Interrupción en días hábiles D-015 06/07/1999 23/07/1999 Auxiliar de banco de datos COF-1459 02/08/1999 01/01/2000 Apoyo encuesta anual manufacturera 5 días COF-148 16/03/2000 31/12/2000 Apoyo administrativo para servicios administrativos DANE 53 días D-094 16/01/2001 28/02/2001 Recolector para ICCV (Índice de costos de construcción de vivienda) 11 días D-140 01/03/2001 31/03/2001 Recolector para ICCV (Índice de costos de construcción de vivienda) D-013 02/04/2001 01/01/2002 Recolector para ICCV (Índice de costos de construcción de vivienda) D-010 02/01/2002 16/02/2002 Recolector para ICCV (Índice de costos de construcción de vivienda) D-143 18/02/2002 15/12/2002 Recolector para ICCV (Índice de costos de construcción de vivienda) D-656 16/12/2002 31/01/2003 Recolector para ICCV (Índice de costos de construcción de vivienda) 12 días D072 19/02/2003 18/02/2004 Recolector para ICCV (Índice de costos de construcción de vivienda) 135 días F277 25/08/2004 30/08/2004 Recolección de la encuesta de desempeño institucional 97 días D062 14/01/2005 13/03/2005 Verificación de consistencia de información de precio de índice de construcción de vivienda 18 Samai, índice 2, ED_DEMANDA_63001233300020210002(.zip) NroActua 2, 4_630012333000202100028011EXPEDIENTEDIGIDEMANDA20220524164113, 63001233300020210002800, 007AnexosDemandaNulidad.pdf, 015.3PruebasContestacionDANE.pdf, 019.2ContratosPrestacionServicios.pdf, 019.3ProrrogaContrato104.pdf.

La información consignada en el cuadro se funda en el plazo señalado en los contratos, sus prórrogas, adiciones y en las certificaciones suscritas por la coordinadora del grupo administrativo de la territorial centro occidental del DANE, directora ejecutiva de la ACAC 15 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez D110 15/03/2005 29/12/2005 Verificación de consistencia de información de precio de índice de construcción de vivienda OT3152- 2006 ACAC 10/07/2006 09/08/2006 Supervisión de la recolección de la información de la encuesta nacional urbano rural de ingresos y gastos 135 días OT4147- 2006 ACAC 10/09/2006 29/12/2006 Organizar y dirigir la recolección de datos encuesta nacional urbano rural de ingresos y gastos 133 FONDANE 19/01/2007 12/06/2007 Supervisión análisis y proceso de información recolectada de los precios de bienes y servicios que conforman la canasta (…) y envió de la información al DANE central 14 días 3250 FONDANE 13/06/2007 29/09/2007 Análisis y procesamiento de la información recolectada de los precios de bienes y servicios 6184 FONDANE 30/09/2007 31/12/2007 Análisis y procesamiento de la información recolectada de los precios de bienes y servicios F070 07/02/2008 30/04/2008 Análisis y procesamiento de precios para los indicadores 27 días F632 12/05/2008 31/07/2008 Orientación en aspectos técnicos y metodológicos al personal contratado para las actividades de recolección, supervisión y análisis de indicadores 7 días F1079 01/08/2008 31/10/2008 Orientación al personal contratado ara las investigaciones de índices de precios y costos F1915 01/11/2008 31/12/2008 Recolección, supervisión y análisis de información para encuesta de indicadores D013 22/01/2009 15/04/2009 Revisión, depuración y establecimiento de criterios a la selección de la muestra a supervisar 15 días D341 16/04/2009 31/12/2009 Analista de información 1 día OT 10237- 2010 ACAC 04/01/2010 03/07/2010 Analista de información 1 día OT 14300- 2010 ACAC 06/07/2010 30/10/2010 Analista de información 1 día OT 16922- 2010 ACAC 02/11/2010 07/01/2011 Analista de información 2 días D022 12/01/2011 11/04/2011 Analista de información D293 12/04/2011 30/11/2011 Analista de información 30 días 999 12/01/2012 31/01/2012 Analista de información 104 01/02/2012 31/03/2013 Analista de información 302 01/04/2013 30/11/2013 Analista de información 1208 04/12/2013 31/07/2014 Analista de información 2 días 280 01/08/2014 30/11/2014 Analista de información 5 días 697 06/12/2014 28/02/2015 Analista de información 16 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez 121 01/03/2015 30/11/2015 Analista de información 719 01/12/2015 30/04/2016 Analista de información 261 02/05/2016 30/11/2016 Analista de información 926 01/12/2016 30/04/2017 Analista de información 466 02/05/2017 30/11/2017 Analista de información 720 01/12/2017 30/06/2018 Analista de información - Certificaciones del 30 de abril de 2004, del 13 de septiembre de 2011 y del 4 de septiembre de 2015, expedidas por la coordinadora del grupo administrativo de la regional centro occidental del DANE y la territorial centro occidental, respectivamente, por medio de las cuales se manifiesta que la demandante prestó sus servicios a la entidad de forma directa o a través del FONDANE19, en los periodos comprendidos entre el 6 de julio de 1999 y el 30 de junio de 2018 - Certificación expedida el 22 de marzo de 2011, por la directora ejecutiva de la ACAC en la cual se indicó que Alexandra Vélez Sánchez laboró como empleado enviado en misión para prestar sus servicios en el DANE20. - Certificado expedido el 15 de noviembre de 2008 por la Dirección de Metodología y Producción Estadística del DANE, en la que se hizo constar que Alexandra Vélez Sánchez participó el «Seminario taller para la actualización y estandarización de los procesos y conceptos de índices»21. - Manual operativo de encuestas de índices de precios y costo, IPC, IPP, ICCV, ICCP, ICTC, e ICES expedido por el DANE en abril de 201622, en el cual se reflejan algunas de las funciones ejercidas por la demandante. - Convenio Especial de Cooperación suscrito el 23 de diciembre de 2009 entre el DANE y la ACAC el cual tenía por objeto «aunar esfuerzos, recursos, tecnología y capacidades, para asegurar el cabal desarrollo de los diferentes proyectos de investigación 19 Samai, índice 2, ED_DEMANDA_63001233300020210002(.zip) NroActua 2, 4_630012333000202100028011EXPEDIENTEDIGIDEMANDA20220524164113, 63001233300020210002800, 007AnexosDemandaNulidad.pdf, folios 16 al 18, 19 y 57 al 64. 20 Samai, índice 2, ED_DEMANDA_63001233300020210002(.zip) NroActua 2, 4_630012333000202100028011EXPEDIENTEDIGIDEMANDA20220524164113, 63001233300020210002800, 007AnexosDemandaNulidad.pdf, folio 20. 21 Samai, índice 2, ED_DEMANDA_63001233300020210002(.zip) NroActua 2, 4_630012333000202100028011EXPEDIENTEDIGIDEMANDA20220524164113, 63001233300020210002800, 007AnexosDemandaNulidad.pdf, folio 68. 22 Samai, índice 2, ED_DEMANDA_63001233300020210002(.zip) NroActua 2, 4_630012333000202100028011EXPEDIENTEDIGIDEMANDA20220524164113, 63001233300020210002800, 015.3PruebasContestacionDANE.pdf, folios 85 al 118. 17 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez a cargo del DANE que se encuentran descritos en los anexos técnicos (…)» (sic) 23, hasta el 30 de junio de 2010. 2.3.2.

Testimonios, declaraciones e interrogatorio de parte En la audiencia de pruebas celebrada el 19 de agosto de 202124, se recibieron los testimonios de Guillermo Jiménez Delgado, César Augusto Ramírez Cuellar, Cristian Edwin Villa Molina y Mary Cielo Soler Chacón, quienes compartieron sitio de trabajo con la demandante y en particular señalaron lo siguiente: Guillermo Jiménez Delgado de profesión economista y actualmente jubilado por sus servicios en el DANE, no tiene parentesco con la demandante y por «espacio aproximadamente de 20 años fue jefe de la demandante».

Ingresó a trabajar en el DANE en 1996 y era el encargado de la oficina de Armenia. En 1999, después del terremoto, conoció a la demandante porque ella se vinculó con la entidad como secretaria de la oficina por espacio de un año, luego le asignaron contratos para recolectar información de precios y costos. En el 2006 ella se retiró por cuestiones de salud, pero para el 2007, con la gran encuesta integrada de hogares e IPC, Alexandra Vélez Sánchez empezó a tener continuidad en los contratos, hasta más o menos el 2015, 2016.

La prestación del servicio de la demandante era continua, toda vez que «la encuesta del IPC no puede parar y tiene que salir mes a mes». Entre el 2015 y el 2018 fue trasladado a la ciudad de Manizales y no volvió a tener contacto con la seccional de Armenia. La forma de vinculación del personal del DANE, por regla general era a través de prestación de servicios para cumplir con los objetivos misionales.

Las funciones contratadas deben ser realizadas de forma personal, pues no se puede designar a otra persona por ningún motivo. El DANE tenía pendiente realizar una cantidad de concursos, razón por la cual para cumplir con su misión debía suplir sus necesidades con personal contratado por prestación de servicios, pero en el 2015 la entidad vinculó «más de 1000 personas por concurso».

Cuando la seccional del DANE de Armenia comenzó operaciones, en la 23 Samai, índice 2, ED_DEMANDA_63001233300020210002(.zip) NroActua 2, 4_630012333000202100028011EXPEDIENTEDIGIDEMANDA20220524164113, 63001233300020210002800, 015.3PruebasContestacionDANE.pdf, folios 135 al 147. 24 Samai, índice 2, ED_DEMANDA_63001233300020210002(.zip) NroActua 2, 4_630012333000202100028011EXPEDIENTEDIGIDEMANDA20220524164113, 042 expediente digital, PARTE_1MAÑ_Aud_Pruebas_2021_28, PARTE_2_Aud_Pruebas_2021_28, PARTE_3_Aud_Pruebas y PARTE_4_Audiencia_Pruebas_2021_28. 18 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez planta de personal había 3 personas de planta y 20 o 25 contratistas, a partir del 2007 eran 4 personas de planta y cerca de 80 o 120 contratistas; y luego del concurso de méritos, a partir del 2016, pasaron a ser 10 o 15 personas de planta y la misma cantidad de contratistas.

En el ejercicio de sus actividades Alexandra Vélez Sánchez «no era autónoma en su trabajado», toda vez que estaba supeditada a órdenes y al cumplimiento de un horario un horario flexible; sin embargo, atendiendo al tipo de encuesta tenían que permanecer en la entidad de 6:00 a.m., a 6:00 p.m., «el día de entrega ese horario se ampliaba hasta las 8 o 9:00 p.m».

Además, para ausentarse de la oficina o lugar de trabajo debía tener el permiso del jefe o supervisor. El personal del DANE constantemente está en proceso de capacitación. En algunas ocasiones, por su experiencia, la demandante debió brindar estas charlas. Todo el personal del DANE gozaba de una dotación con elementos distintivos, tales como escarapelas, chalecos y gorras.

Alexandra Vélez Sánchez tenía un coordinador seccional (Rubén Darío Vélez) y 2 a nivel central (María Jimena y Marisol) a los quienes debía rendir cuentas, sin que existiera plena autonomía en el ejercicio de sus funciones; «regularmente esas personas se comunicaban a través de correo electrónico institucional» daban instrucciones en cuanto la encuesta y la disponibilidad laboral.

En el tiempo que fungió como jefe de la demandante, ella no podía llegar tarde porque era la encargada de abrir la oficina en un horario de 8 a 12 y de 2 a 6 de la tarde, nunca hubo un llamado de atención porque era una persona responsable de sus actividades. En los casos en los que necesitó ausentarse de sus funciones, ella debía obtener su visto bueno o el del coordinador de la encuesta; si por alguna razón se incapacitaba debía tramitar su novedad ante la «EPS a la cual estuviese afiliada».

César Augusto Ramírez Cuellar de profesión contador público, actualmente labora como analista de índices unificados en el DANE, no tiene parentesco con la demandante. Fue compañero de trabajo de la demandante desde el 2007 cuando ella trabajó en la encuesta ICCV, como crítico supervisor. En el 2008 se unificó la encuesta y ella pasó a ser coordinadora de esa encuesta de índices unificados, hasta el 2018.

Alexandra Vélez Sánchez, entre sus labores como coordinadora de encuesta de índices unificados, debía orientar, dirigir y coordinar las labores de los supervisores y recolectores. En el DANE, ella desarrolló sus actividades de manera continua y 19 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez permanente, pues la investigación desarrollada es muy importante para el país -el IPC-.

Dentro de los objetivos del DANE está recolectar información y realizar su análisis, dicha labor es desarrollada por recolectores y analistas vinculados con la entidad directamente con la entidad. Como funcionarios del DANE debían asistir a capacitaciones permanentes y en algunas ocasiones, la demandante fue capacitadora. El DANE dota a sus colabores de elementos distintivos de la entidad «elementos institucionales, tales como escarapelas, chalecos y gorras» para el ejercicio de sus funciones; «se firmaba un inventario por eso».

Como funcionaria del DANE, la demandante debía acatar las órdenes «si era supervisora recibía ordenas tanto del analista como del coordinador y el interventor del contrato, si era coordinadora recibía órdenes del interventor, del supervisor del contrato o jefe de oficina». Dentro de las funciones de la demandante estaba presentar informes mensuales de coberturas de cargas, los mensuales por investigación y aquellos sobre comportamiento de supervisores o recolectores a cargo de ella.

Guillermo Jiménez era el jefe de la oficina, él le entregó llaves de la seccional a Alexandra Vélez Sánchez porque la información que manejaba el área debía ser atendida aún fuera del horario de la entidad. Durante el tiempo en que la demandante estuvo vinculada con el DANE ella no podía trabajar en otra parte porque el tipo de actividad desarrollada no lo permitía, «constantemente debía estar 100/100 % en la oficina».

Cuando la demandante debió realizar trabajo de campo la entidad le daba un auxilio económico para cubrir el transporte y alimentación. Alexandra Vélez Sánchez debía estar en la oficina antes de las 8:00 a.m., para sincronizar el trabajo de los recolectores y normalmente se retiraba del lugar de trabajo entre las 5 o 6 p.m. Cuando por motivos especiales debía ausentarse de su trabajo, ella debía informar de la situación al coordinador o jefe de la oficina para que este reorganizara la función y le otorgara el permiso.

A través de la página del DANE con el número de cédula se puede corroborar que el recolector de información trabaja en la entidad. 20 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez Cristian Edwin Villa Molina Ingeniero catastral y al momento de su testimonio era empleado del DANE territorial Manizales.

Conoció a la demandante como contratista en la seccional de Armenia, ella era contratista de la operación índices o indicadores. Las territoriales lo único que hacen es recoger información «en el nivel central es donde se hace la parte misional de análisis y divulgación; las territoriales solo recogen información». El DANE no cuenta con una planta de personal para desarrollar la actividad de recolección de información, razón por la cual la entidad debe realizar los contratos de prestación de servicios, los funcionarios de planta de las territoriales se les encargo el liderazgo de los operativos y la coordinación de los contratistas.

Precisó que la entidad ha tratado de ampliar su planta de personal, no obstante, aun no es suficiente. La recolección de la información de índices debe realizarse mensualmente y todo el año, por ende, la entidad necesita el personal contratista para realizar dicha labor, pues el cronograma obliga hacerlo. La entidad asume los viáticos en caso de que el encuestador requiera trasladarse de su domicilio contractual.

Mary Cielo Soler Chacón, arquitecta especialista en derecho público, para la época de su testimonio, funge como coordinadora de la oficina DANE Armenia. Conoció a Alexandra Vélez Sánchez desde que entró a laborar en la entidad, pues fue supervisora de su contrato hasta que ella renunció. Alexandra Vélez Sánchez era analista y realizaba funciones de recepción o captura de información, revisión de la información, análisis de las variaciones de los indicadores, y demás asuntos relacionados con la encuesta asignada.

Dentro de sus funciones debía asistir a capacitaciones y reentrenamientos para el correcto desarrollo de sus obligaciones contractuales. Indicó que los analistas en la territorial son contratistas y nunca empleados de la planta de la entidad. En el ejercicio de sus funciones verificaba que se cumplieran las actividades pactadas en el contrato;

Alexandra Vélez siempre cumplió con sus obligaciones, pues siempre fue «una excelente contratista, nunca hubo llamados de atención por mala o deficiente ejecución», en caso de que no se cumplieran algunas o se presentaran inconvenientes, se programaban reuniones para proponer planes de mejora. Los recolectores, recogen en campo la información, luego pasan los datos recolectados a los analistas para que las descarguen y hagan un análisis a través 21 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez de un aplicativo, para que posteriormente, el DANE central produzca y comunique la información estadística oficial.

La demandante no podía delegar las actividades asignadas a un tercero, toda vez que el objeto contractual era de carácter personal y la labor debe realizarse diariamente por el tipo de encuesta. Como supervisora del contrato de la demandante no podía imponer un horario; sin embargo, la entidad cuenta con unas programaciones de trabajo las cuales deben cumplirse para lograr el objeto contractual. 2.3.1.

Sobre la existencia de una relación laboral encubierta Con fundamento en lo expuesto, y en atención a los argumentos del recurso de apelación, la Sala analizará a continuación si se acreditaron los elementos que permiten configurar una relación laboral entre Alexandra Vélez Sánchez y el DANE, por el periodo comprendido entre el 6 de julio de 1999 y el 30 de junio de 2018. 2.3.1.1.

Prestación personal del servicio De las pruebas relacionadas, se tiene que, entre el 6 de julio de 1999 y el 30 de junio de 2018, con interrupción en la prestación de los servicios entre el 1° de enero y el 16 de marzo de 2000, el 18 de febrero y el 25 de agosto de 2004, el 30 de agosto de 2004 y el 14 de enero de 2005 y entre el 29 de diciembre de 2005 y el 9 de julio de 2006, la demandante prestó sus servicios profesionales al DANE, mediante contratos de prestación de servicios celebrados directamente con la entidad y a través de la ACAC y el FONDANE.

En consecuencia, de los testimonios, las copias de los contratos de prestación de servicios, las certificaciones y demás pruebas documentales, se advierte que efectivamente, Alexandra Vélez Sánchez fue contratada para desarrollar funciones de recolectora de información, supervisora, analista, y coordinadora de encuesta; y no a través de otra persona, en tanto fue quien ejecutó la labor contratada. 2.3.1.2.

Remuneración Ahora bien, Alexandra Vélez Sánchez percibió una remuneración por el trabajo realizado, tal y como se evidencia en la certificación y los contratos de prestación de servicios que suscribió, en los que se advierte que se estipuló el valor y la forma de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario). 22 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez 2.3.1.3.

Continuada subordinación o dependencia Una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales aportadas y los testimonios, se tiene que las funciones desempeñadas por la demandante no se realizaron de forma autónoma e independiente, sino que esta estuvo sujeta a horarios, instrucciones y órdenes que son de naturaleza subordinada pues atienden al control de un superior (coordinadores, supervisores, líderes de encuesta, director seccional) para ejecutar las obligaciones contractuales, por lo que existe una sujeción de ella hacia la entidad demandada y, en tal sentido, esta contaba en todo momento con la posibilidad de disponer de su servicio, y aquella, a su vez, tenía la obligación correlativa de obedecerle, lo que evidencia el ejercicio del ius variandi por parte del DANE.

Los testimonios de Guillermo Jiménez Delgado, César Augusto Jiménez y Cristian Villa Molina, dan buena cuenta de las condiciones bajo las cuales Alexandra Vélez Sánchez prestaba sus servicios a la entidad demandada, de las que se resalta que en ejercicio de sus funciones cumplía un horario y seguía órdenes e instrucciones de los supervisores, coordinadores o líderes de encuesta.

Además, que las labores desarrolladas debían realizarse de forma continua y no podía ausentarse libremente de su lugar de trabajo sin previa autorización del coordinador o jefe de la entidad. Ahora, si bien Mary Cielo Soler en su testimonio indicó que la demandante podía disponer de su horario, esta Sala encuentra que su dicho no está acorde con los testimonios de los demás declarantes ni con las obligaciones contratas y ni mucho menos, con la labor que debía realizar para el cumplimiento misional de la entidad, pues dentro las obligaciones pactadas, entre otras, se encontraba la de «realizar la labor personalmente» y la de contar con «disponibilidad de tiempo completo y dedicación exclusiva», así como también se puede advertir del testimonio de quien fungió como jefe de la seccional el cual manifestó que «Alexandra contaba con llaves de la oficina (…) no podía llegar tarde porque, junto con él, era la encargada de abrir en el horario de 8 a 12 y de 2 a 6 de la tarde».

En efecto, el empleador impuso las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que la trabajadora desarrollara sus labores, sin que le hubiere asistido ningún tipo de independencia. Esto se advierte luego de contrastado el objeto, las obligaciones y las funciones que se establecieron en los contratos de prestación de servicios suscritos por los extremos procesales, directamente y a través de la ACAC y el FONDANE, de las certificaciones aportadas, de las órdenes de servicios, de los testimonios recibidos en el proceso y demás pruebas descritas en el apartado anterior.

En ellos se aprecian actividades que exigen para su ejecución necesaria dependencia y 23 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez subordinación, por lo que la Sala, al realizar una valoración bajo las reglas de la sana crítica, encuentra que es posible determinar la existencia de una relación laboral subordinada, siendo incuestionable el ánimo de la entidad contratante de emplear de modo permanente y continuo los servicios de la demandante, pues la labor se desarrolló por espacio de 18 años, aproximadamente.

Lo expuesto se funda en que Alexandra Vélez Sánchez estuvo obligada a prestar sus servicios como recolectora de información, asistente técnico, supervisora, analista y/o coordinadora de encuesta, para lo cual se comprometió entre otros, a lo siguiente25: «Realizar las entrevistas a los funcionarios públicos convocados en el sitio determinado por el Comité Técnico Institucional.

Asistir técnicamente y resolver todas las dudas a los funcionarios públicos convocados para lograr un correcto diligenciamiento de la encuesta. Seguir permanentemente las instrucciones del supervisor técnico que estará atento al buen cumplimiento de su labor, al igual que los demás funcionarios responsables de la encuesta. Asistir puntualmente al lugar de trabajo señalado por el supervisor técnico, teniendo una adecuada presentación personal, evitando los extremos, es decir, el desarreglo o la excesiva elegancia. Entregar diariamente al supervisor técnico todos los formularios con la información obtenida, correctamente diligenciada.

Realizar la labor personalmente, disponibilidad de tiempo completo y dedicación exclusiva, durante el desarrollo de la encuesta. Capacitar a funcionarios de planta que designe el encargado del control y vigilancia dl contrato, sobre las actividades desarrolladas. Presentar informe de las actividades realizadas, cuando el encargado del control y vigilancia del contrato requiera.

Estar en disposición de desplazarse fuera del domicilio contractual. Las demás que le sean asignadas por el supervisor técnico del grupo. Cumplir con el cronograma de actividades programadas en el plan semanal y mensual de recolección y envío al DANE central sin detrimento de la información. Capacitar a funcionarios de planta que designe el encargado del control y vigilancia del contrato, sobre las actividades desarrolladas.

Coordinar y velar por el buen uso de los elementos entregados, así como responder por la devolución de insumos sobrantes. Responder por la custodia, manejo y reintegro de los elementos devolutivos que le sean entregados mediante acta suscrita con el almacén del DANE. Apoyar el proceso de acompañamiento y capacitación del personal. Contar con la disponibilidad de tiempo necesaria para ejecutar el objeto y las obligaciones contratadas, con el fin de garantizar estándares de rendimiento, calidad y oportunidad requeridos para el cumplimiento del cronograma operativo.

Asistir puntualmente a las reuniones o re inducciones operativas que se requieran para tratar aspectos metodológicos, tecnológicos y técnicos de la investigación con el fin de mejorar o socializar procesos que en el desarrollo del operativo requieran.» (sic). Las anteriores obligaciones ponen en evidencia que no realizó sus labores en forma autónoma e independiente, pues estas tienen relación de correspondencia con el 25 Extractos de la información contenida en las certificaciones y contratos allegados al proceso. 24 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez ejercicio del poder subordinante por parte del empleador, quien incluso disponía de los servicios personales de la demandante fuera de su lugar de domicilio.

Aunado a lo expuesto, la Sala encuentra que, en las órdenes de trabajo y contratos de prestación de servicios, el DANE le indicó a la demandante, las condiciones en que debía desarrollar el objeto contractual, esto es, el apoyo necesario para llevar a cabo la misión de la entidad, la cual se obtiene a través de actividades encaminadas a la producción estadística que permiten conocer la situación económica a nivel nacional y territorial.

Ciertamente, se advierte que la misión del DANE es la de «Producir y difundir información estadística oficial, como bien público, con altos estándares de calidad y rigor técnico para la toma de decisiones a nivel nacional y territorial, que contribuyan a la consolidación de un Estado con justicia social, económica y ambiental»26 (sic), función de carácter permanente que cumple en desarrollo de su actividad, lo que guarda similitud con las actividades desempeñadas por la demandante, es decir, esta ejecutaba labores que permitían el desarrollo del objeto misional de la entidad.

Lo anterior, denota una sujeción y dependencia de quienes ejercen el cargo de recolector de información, asistente técnico, supervisor, analista y coordinador de encuesta, al tiempo que corrobora que no puede dejar de existir imposición de órdenes en la ejecución de su objeto contractual para desempeñar esa labor, puesto que se trata de funciones que atañen a la esencia y finalidad de la entidad.

Con todo, tal y como lo determinó el a quo no es cierto que la misión del DANE únicamente se realiza a nivel central, toda vez que a la luz del Decreto 111 del 5 de enero de 202227, mediante el cual se modificó el Decreto 262 del 2004, las direcciones territoriales son parte de la estructura del DANE y están encargadas de las siguientes funciones: «1 Dirigir, coordinar y controlar la ejecución de las políticas, programas y demás actividades que el Departamento haya trazado para el cumplimiento de su misión en el ámbito regional. 2.

Identificar la información básica y estratégica que deba generarse de nivel territorial, para la planeación y toma de decisiones por parte del Gobierno Nacional y los entes territoriales. 3. Recolectar, procesar y difundir de nivel regional la información contemplada en el Plan Estadístico Nacional y Territorial del Departamento. 4. Ejecutar los operativos de campo de las diferentes investigaciones que realiza el Departamento, de acuerdo con los diseños metodológicos y muestrales establecidos por las direcciones técnicas. 5.

Apoyar técnica, operativa y metodológicamente el proceso de descentralización de la actividad estadística. 6. 26 https://www.dane.gov.co/index.php/servicios-al-ciudadano/tramites/transparencia-y-acceso-a-la- informacion-publica/mision-vision-y-funciones. 27 «Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE y se dictan otras disposiciones». 25 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez Coordinar y asesorar la ejecución del Plan Estadístico Nacional en el nivel regional, realizar su seguimiento y evaluación, y proponer los ajustes o modificaciones cuando sea necesario. 7.

Actualizar periódicamente el Marco Geoestadístico Nacional en su área de influencia territorial. 8. Proponer a la Dirección del Departamento los planes y programas de acción de las Direcciones Territoriales. 9. Asesorar a los departamentos y municipios en la instalación y funcionamiento del Sistema de Información Estadística Municipal y Territorial, Simte. 10.

Expedir las certificaciones de la información estadística del nivel territorial a través de los bancos de datos. 11. Coordinar con la Dirección de Difusión, Mercadeo y Cultura Estadística las estrategias de difusión, mercadeo y ventas de servicios, así como las de fomento y desarrollo de cultura estadística en el nivel territorial. 12.

Participar en el diseño, planeación, elaboración de presupuestos y en la ejecución de los operativos relacionados con las encuestas y censos que adelanta el Departamento. 13. Imponer multas como sanción a las personas naturales o jurídicas que incumplan lo dispuesto en la Ley 79 de 1993. 14. Gestionar la celebración de convenios con entidades públicas o privadas en su ámbito territorial, con el fin de desarrollar los objetivos y funciones del Departamento. 15.

Dirigir, ejecutar y controlar el cumplimiento de las funciones administrativas que requiera la Dirección Territorial para su funcionamiento. 16. Colaborar con la Secretaría General en las investigaciones de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los funcionarios y ex funcionarios de la respectiva Dirección Territorial, de conformidad con las normas legales vigentes. 17.

Las demás que le sean asignadas y que correspondan a la naturaleza de la dependencia» (sic). [se resalta] Lo expuesto permite evidenciar que el objeto misional del DANE no puede lograrse sin el apoyo constante de sus territoriales, pues es a partir de la descentralización de la actividad estadística que se conoce de primera mano el dato que luego el nivel central debe consolidar para, posteriormente, difundir la información estadística oficial, con altos estándares de calidad y rigor técnico.

Asimismo, según lo señalado en el Manual Operativo de Encuestas de Índices de Precisos y Costos expedido por el DANE en abril de 2016, se observa que las operaciones realizadas por los recolectores de información, analistas y demás servidores de las territoriales forman parte de un engranaje para el cumplimiento de una función inherente a la entidad demandada pues, sin esta, la información no sería completa y no cumpliría los altos estándares de calidad que exigen las políticas públicas en la materia.

En este punto, se aclara que la situación descrita en el sub judice no corresponde a la que es propia del principio de coordinación, que «consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz del contrato, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, pero en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito»28. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 63001-23-33-000-2020-00365-01 (2181-2022).

M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 26 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez Otra es la subordinación, «en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle.

En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que a este respecto le asista ningún tipo de independencia»29. Así las cosas, en el presente asunto no puede hablarse de coordinación, puesto que el desempeño de las funciones por parte de la demandante estaba sujeto a medidas u órdenes del DANE, a saber: la imposición de un horario y la sujeción a directrices de los coordinadores, supervisores, directores o jefes de la seccional, lo que demuestra que la entidad, en su calidad de empleadora, contaba con la posibilidad de disponer del trabajo de la actora, lo que denota la existencia de una indiscutible subordinación. Echa de menos la Sala que pese a las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004, la entidad no haya hecho uso de la creación de plantas temporales que atiendan a la oferta y la demanda en la prestación del servicio.

Por tanto, la ausencia de personal suficiente que ejecute las obligaciones para las cuales fue contratada la demandante no es un argumento que enerve las consideraciones expuestas en esta decisión, pues no justifica la ausencia de planeación por parte de la entidad y desconoce que las labores desarrolladas se ejercieron bajo la subordinación de la entidad.

Así las cosas, para los periodos comprendidos entre 6 de julio de 1999 y el 30 de junio de 2018, con interrupción en la prestación de los servicios entre el 1° de enero y el 16 de marzo de 2000, el 18 de febrero y el 25 de agosto de 2004, el 30 de agosto de 2004 y el 14 de enero de 2005 y entre el 29 de diciembre de 2005 y el 9 de julio de 2006 se encuentra demostrado, de la copia de los contratos de prestación de servicios, las certificaciones y las demás pruebas documentales y testimoniales, la existencia de los elementos de la relación laboral. 2.3.2.

En torno a la prescripción de los derechos en litigio Establecido lo anterior, la Sala procederá con el análisis de la prescripción de las prestaciones a que tiene derecho la demandante, en consonancia con la declaratoria del reconocimiento de la relación laboral encubierta. 29 Ibidem. 27 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez Respecto del término de interrupción o solución de continuidad esta corporación en sentencia de unificación30 dispuso que: «150.

Como se indicó en el apartado anterior, aunque en la actualidad la Sección Segunda aplica el criterio pacífico sobre el término y el momento a partir del cual debe computarse la prescripción extintiva, la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada.

En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral. 151.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: 152. Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.(Subrayado fuera de texto) 153.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse».

Esta decisión fue aclarada mediante auto del 11 de noviembre de 2021, en el que la Sección Segunda de esta corporación precisó que «el término de treinta (30) días hábiles, a que alude la segunda regla de unificación, tal como se dijo en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, debe entenderse como un indicador temporal para inferir que no hay solución de continuidad entre un contrato y otro sucedáneo, y solo para efectos de la prescripción de derechos laborales». 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021), Asunto: sentencia de unificación de jurisprudencia conforme al artículo 271 de la Ley 1437 de 2011, Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz. 28 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez Asimismo, en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado, se establecieron las siguientes subreglas: «(…) En aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.

Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios.

Pese a lo expuesto, la Sala aclara que la prescripción extintiva no se aplica frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales (…)».

(Se subraya). Así las cosas, esta Sala reitera lo expuesto en precedencia, según lo cual «(q)uien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual»31.

En consideración a lo anterior, en el sub judice, al verificarse que la solicitud del reconocimiento fue presentada ante la entidad demandada el 28 de agosto de 201932, se establece que respecto del periodo comprendido entre el 10 de julio de 2006 y el 30 de junio de 2018 no acaeció el fenómeno jurídico de la prescripción, pues no transcurrió un lapso superior a tres años para solicitar por vía administrativa el reconocimiento de la relación laboral y por ende el pago de los salarios y prestaciones, toda vez que la relación culminó el 30 de junio de 2018; sin embargo, comoquiera que para los interregnos comprendidos entre 1° de enero y el 16 de marzo de 2000, el 18 de febrero y el 25 de agosto de 2004, el 30 de agosto de 2004 y el 14 de enero de 2005 y entre el 29 de diciembre de 2005 y el 9 de julio de 2006, se presentaron interrupciones superiores a 30 días hábiles que implican la solución 31 Sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, con referencia SUJ2-005-16, proferida por el Consejo de Estado. 32Samai, índice 2, ED_RV_ENVIOEXPEDIENTE(.pdf) NroActua 2, LINK EXPEDIENTE: 63001333300420160041900, 01c. principal 1. 001-200.pdf, folios 89 al 93. 29 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez de continuidad en la prestación del servicio, la Sala confirmará la decisión de declarar prescitas las prestaciones causadas con anterioridad al 9 de julio de 2006. 2.4.3.

Sobre los salarios y prestaciones objeto del restablecimiento del derecho Por lo dicho, la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los valores que por concepto de prestaciones legales derivadas de la relación laboral debieron liquidarle, y para ello, la posición actual de la Sala es que debe tomar como base el salario de un empleado de planta que desarrollaba iguales funciones, correspondiente al periodo comprendido entre el 9 de julio de 2006 y el 30 de junio de 2018, y solo en caso de no existir se tendrá como base los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios en ese periodo; que el DANE debía calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional de Alexandra Vélez Sánchez, que corresponde a los salarios de un empleado de planta que desarrollara las funciones ejecutadas por la demandante entre el 6 de julio de 1999 y el 30 de junio de 2018, con interrupción en la prestación de los servicios entre el 1° de enero y el 16 de marzo de 2000, el 18 de febrero y el 25 de agosto de 2004, el 30 de agosto de 2004 y el 14 de enero de 2005 y entre el 29 de diciembre de 2005 y el 9 de julio de 2006, y que solo en caso de no existir se tendrá como base los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios en ese periodo.

Lo anterior, en consideración al principio de «a trabajo igual salario igual», que se deriva del artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales33 frente al cual la Corte Constitucional ha señalado que la remuneración de los trabajadores en general debe estar acorde con los criterios de proporcionalidad, cantidad y calidad del trabajo, entre quienes se encuentren en igualdad de condiciones, sin desconocer la admisión de diversidad de reglas cuando se trata de hipótesis distintas34. 33 «Artículo 7 Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores: i) Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual; ii) Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto; b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad; d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las vacaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos».

(Resalta la Sala). 34 Sentencia SU-519 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 30 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez En tal sentido, en atención a que con esta decisión judicial se otorga vigencia al principio de primacía de la realidad sobre las formas, corresponde reconocer que la labor desempeñada por Alexandra Vélez Sánchez debía ser remunerada conforme con lo devengado por un empleado de planta que realizara iguales funciones a las suyas.

Es importante aclarar que frente al reconocimiento de las prestaciones que deberán ser reconocidas al demandante se sostuvo en anterior providencia35 que «el reconocimiento de la primacía de la realidad sobre las formalidades que conlleva a la declaración de existencia de una relación laboral subyacente de un contrato de prestación de servicio, no puede otorgar al accionante la calidad de empleado público (…)», lo que no impide que se reconozcan las prestaciones reclamadas en virtud del aludido principio de «a trabajo igual salario igual».

En consideración a esto, la demandante le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones de carácter legal que devengara un empleado de planta de la entidad demandada que desarrollaba iguales funciones a las suyas, tales como vacaciones, primas, bonificaciones y cesantías, entre otras. De acuerdo con lo anterior, si bien en aplicación de las garantías de orden constitucional que impone a las autoridades proteger los principios de igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; y la primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales36,esta Sala ha señalado que en asuntos relativos a las relaciones laborales encubiertas, es procedente el reconocimiento y pago de las diferencias que resulten entre lo que recibió el demandante por concepto de honorarios y lo que debió recibir, en igualdad de condiciones de dicho cargo de la entidad; no es menos cierto que, en el presente asunto el DANE funge como apelante único, razón por la cual en virtud del principio de la non reformatio in peius no habrá lugar a modificar la sentencia y, en consecuencia, se confirmará en su integridad. 2.4.

Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de octubre de 2016, radicado 66001 23 33 000 2013 00091 01 (0237 2014). 36 Artículo 53 de la Constitución Política. 31 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma37.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas. 3.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que existió una relación laboral entre Alexandra Vélez Sánchez y la entidad demandada durante el periodo comprendido entre el 6 de julio de 1999 y el 30 de junio de 2018, con interrupción en la prestación de los servicios entre el 1° de enero y el 16 de marzo de 2000, el 18 de febrero y el 25 de agosto de 2004, el 30 de agosto de 2004 y el 14 de enero de 2005 y entre el 29 de diciembre de 2005 y el 9 de julio de 2006.

En consecuencia, tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones devengadas por los trabajadores de planta de la entidad durante el lapso comprendido entre el 10 de julio de 2006 y el 30 de junio de 2018 y el pago de los aportes pensionales tal y 37 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 32 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00028-01 (2484-2022) Demandante: Alexandra Vélez Sánchez como lo dispuso el a quo y, solo en caso de no existir, se tendrá como base los honorarios pactados en los contratos de prestación de servicios.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 10 de diciembre de 2021 por el Tribunal Administrativo del Quindío, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por Alexandra Vélez Sánchez contra el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en ambas instancias.

Tercero. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT