Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandado: Aura Inés Martínez de Sarmiento Temas: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
Causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Violación del debido proceso. Cuantía reconocida excede lo debido. Liquidación de la pensión gracia SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia proferida el 25 de mayo de 2007 por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá2, por medio de la cual se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Aura Inés Martínez de Sarmiento. 1.
Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones La UGPP solicitó, en ejercicio de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de la sentencia proferida el 25 de mayo de 2007 por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-25-000- 2005-02591-01, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Aura 1 En adelante UGPP. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado 25000-23-25-000-2005-02591-01; actor: Aura Inés Martínez de Sarmiento, demandado: Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL E.I.C.E.). 2 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP Inés Martínez de Sarmiento y, en consecuencia, declaró la nulidad de la Resolución 28060 del 7 de diciembre de 2004, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL E.I.C.E.)3, negó la reliquidación de su pensión gracia con inclusión de nuevos factores salariales.
Como consecuencia de lo anterior solicitó: i) revocar la providencia objeto de revisión y, ii) condenar en costas. 1.1.2. Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Mediante la Resolución 11467 del 10 de octubre de 1995, CAJANAL reconoció a favor de Aura Inés Martínez de Sarmiento una pensión gracia, efectiva a partir del 24 de marzo de 1994. - Dicha pensión fue reliquidada a través de la Resolución 5631 del 9 de marzo de 2001, por la inclusión de nuevos factores salariales. - A través de la Resolución 1717 del 3 de febrero de 2004, nuevamente y por retiro definitivo del servicio público docente, CAJANAL reliquidó la pensión gracia descrita en el ítem anterior, efectiva a partir del 1° de enero de 2003. - Con el fin de incluir todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, el 11 de marzo de 2004 la demandada le solicitó a CAJANAL la reliquidación de su pensión gracia. Esta petición fue negada por medio de la Resolución 28060 del 7 de diciembre de 2004. - Inconforme con la anterior decisión, Aura Inés Martínez de Sarmiento, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo4, presentó demanda en orden a que se declare la nulidad de la Resolución 28060 del 7 de diciembre de 2004, por cuanto, a su juicio, no se tuvieron en cuenta todos los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio docente. 1.1.3.
Sentencia objeto de revisión5 Mediante sentencia del 25 de mayo de 2007 el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá declaró la nulidad de Resolución 28060 del 7 de diciembre de 2004 y en consecuencia ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión gracia de Aura Inés Martínez de Sarmiento con el 75% de la totalidad de todos los 3 En adelante CAJANAL. 4 Hoy Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo (CPACA). 5Folios 69 al 82. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP factores salariales devengados durante el año anterior al retiro definitivo del servicio público docente.
Para tal efecto, concluyó lo siguiente: - Si bien el artículo 2 de la Ley 114 de 1913 previó que la liquidación de la pensión gracia se haría sobre la mitad del sueldo devengado por el beneficiario, no es menos cierto que el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 24 de 1947 determinó que para todas las pensiones del ramo docente, el IBL corresponde al promedio de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios, normativa que posteriormente fue reiterada y reglamentada por la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de 1966. - Las leyes 33 y 62 de 1985 no son aplicables a la pensión gracia, toda vez que esa prestación tiene un régimen especial y no requiere de aportes para su reconocimiento. - Según la ley y la jurisprudencia, la pensión gracia puede ser reliquidada de acuerdo con todos los factores devengados por el docente en el año anterior al retiro definitivo del servicio público. 1.2.
Las causales de revisión invocadas La entidad recurrente invocó las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos6: - Las normas relativas a la pensión gracia no admiten la reliquidación de la prestación por retiro definitivo del servicio, en tanto el educador puede seguir en ejercicio de sus labores y continuar cotizando para el posterior reconocimiento de la pensión de jubilación. - La cuantía del derecho reconocido por la autoridad judicial excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión gracia en contravía de lo dispuesto en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de1989. 1.3.
Contestación a la acción especial de revisión La parte accionada guardó silencio. 1.4. Concepto del Ministerio Público En esta oportunidad no se pronunció. 6 Folios 115 al 129. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP 2. Consideraciones 2.1.
Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2 del CPACA7. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20198, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.
Los problemas jurídicos Se circunscriben a establecer lo siguiente: i) ¿la sentencia proferida por el Juzgado 29 administrativo del circuito judicial de Bogotá, que accedió a las suplicas de la demanda interpuesta por Aura Inés Martínez de Sarmiento, se profirió con vulneración del debido proceso y en consecuencia está inmersa en la causal de revisión del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003?; y ii) ¿la cuantía reconocida excede lo debido de acuerdo con la ley y por lo tanto se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo, (1.1) de la acción especial de revisión de sumas periódicas a cargo del tesoro público;
(1.2) de la liquidación de la pensión gracia (2) caso concreto; (3) costas, y (4) conclusión. 2.3. Marco normativo 2.3.1. Sobre la acción especial de revisión 7 «Artículo 249. Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia.
De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos. Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 8 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 5 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP De conformidad con lo dispuesto en el artículo 209 de la Ley 797 de 200310 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.
En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen11.
Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes12: 9 «Artículo 20.
Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 10 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 11 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 12 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.» Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»13.
En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación14 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones. Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: 13 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 14 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal».
Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»15. 2.3.2. Liquidación de la pensión gracia La Ley 114 de 191316 creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación17 señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
De ahí que esta prestación por tener carácter especial se reconoce con cargo al erario y para su reconocimiento no se necesitan aportes por parte del educador. Ahora, en lo que refiere a la liquidación de dicha prestación el artículo 2 ibidem determinó: «Artículo 2. La cuantía de la pensión [gracia] será la mitad del sueldo que hubieren devengado en los dos últimos años de servicio.
Si en dicho tiempo hubieren devengado 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 16 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 8 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP sueldos distintos, para la fijación de la pensión se tomará el promedio de los diversos sueldos».
Para la liquidación de las pensiones que gozaban los servidores públicos el artículo 4 de la Ley 4ª de 196618, reglamentado por el Decreto 1743 de 196619 estableció: «A partir del veintitrés (23) de abril de 1960 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público».
Posteriormente, mediante la Ley 33 de 198520, el gobierno nacional conservó el 75% como base para la liquidación del reconocimiento pensional y determinó los requisitos de tiempo de servicio y edad; sin embargo, exceptuó a los empleados que por ley se encuentren acogidos por un régimen pensional especial, en los siguientes términos: «Artículo 1°.
El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco años (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones (…)».
(subrayado fuera del texto) De lo anterior, se colige que, comoquiera que la Ley 33 de 1985 excluyó la pensión gracia (régimen especial), la norma aplicable para la liquidación de esta prestación es la prevista en la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 de esa anualidad, es decir, que debe tomarse como base el promedio de los salarios devengados por el docente en el último año de servicios.
Ahora bien, dado el carácter especial que reviste la pensión gracia, los recursos con los que se paga y el origen de la prestación social, la liquidación no corresponde al «último año de servicios del retiro definitivo del servicio público docente» previsto en la Ley 4ª de 1966, y su decreto reglamentario, pues a diferencia de la pensión ordinaria, esta prestación no requiere aportes, toda vez que es reconocida como contraprestación a los esfuerzos, capacidad y dedicación al servicio de la actividad educativa. 18 «Por la cual se provee de nuevos recursos a la Caja Nacional de Previsión Social, se reajustan las pensiones de jubilación e invalidez y se dictan otras disposiciones». 19 «Por el cual se reglamenta la Ley 4ª de 1966». 20 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público». 9 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP Sobre el particular la Sección Segunda del Consejo de Estado21 señaló: «(…) la Ley 4ª de 1966 y en su Decreto Reglamentario -1743 de 1966- referenciados inicialmente, ya que no discriminó ni excluyó de su aplicación pensión alguna de las percibidas por los servidores oficiales.
Así, la pensión gracia al tenor de estas disposiciones debe liquidarse en la forma allí señalada, esto es, tomando como base el promedio mensual de los salarios obtenidos en el último año de servicios; sin embargo debe precisarse que a diferencia de las pensiones ordinarias, ese último año de servicios refiere el año anterior a la adquisición o consolidación del derecho pues es el momento a partir del cual empieza efectivamente a devengarse en tanto su carácter especial admite su compatibilidad con el salario, de manera que para su percepción no es necesario el retiro definitivo del servicio, es decir, que el derecho se perfecciona con el cumplimiento de la totalidad de requisitos establecidos por el Legislador para su otorgamiento, lo que hace improcedente su reliquidación con base en los factores salariales devengados en el año anterior al retiro».
(Resalta la Sala) Así las cosas, la Sala reitera que, por tratarse de un régimen excepcional, para la liquidación de la pensión gracia el interregno corresponde al año anterior a la consolidación del derecho22, es decir que se debe liquidar la prestación con la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a adquirir el estatus de pensionado. 2.4.
Caso concreto En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: En relación con la causal de revisión establecida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», la Sala reitera que es necesario que se exponga la vulneración a este derecho en relación con los núcleos esenciales que lo componen.
Así se indicó en la sentencia proferida el 5 de febrero de 2019 por la Sala 22 Especial de Decisión23 según la cual de conformidad con lo previsto en el artículo 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de julio de 2012, radicado 25000-23-25- 000-2007-01316-01 (1348-11) M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 22 En línea con lo expuesto, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencias del 27 de febrero de 2013, radicado 11001-03-25-000-2016-00455-00 (2067-2016), M.P. Gabriel Valbuena Hernández; del 17 de junio de 2022, radicado 11001-03-25-000-2016-00495-00 (2255-2016), M.P. William Hernández Gómez; del 3 de noviembre de 2022, radicado 11001-03-25-000-2017-00833-00.
M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; del 25 de noviembre de 2021, radicado 47001-23-33-000-2016- 00307-01 (4287-17). M.P. Carmelo Perdomo Cuéter; del 26 de junio de 2008, radicado 08001-23- 31-000-2005-03171-01 (0183-2007) M.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez; del 6 de septiembre de 2001, radicado 25000-23-25-000-1998-00363-01 (0185-01). M.P. Ana Margarita Olaya Forero, y del 11 de octubre de 1994, radicado 7639.
M.P. Carlos Arturo Orjuela Gongora. 23 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP 29 de la Constitución Política, el derecho fundamental aludido comprende los siguientes tres elementos: «i) [e]l derecho al juez natural o funcionario competente; ii) [e]l derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) [l]as garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem».
En tal sentido, se advierte que en el presente asunto no se discute el derecho a la pensión gracia, ni la norma que se aplicó para su liquidación, pues los argumentos del recurrente se dirigen a cuestionar la cuantía del derecho reconocido y el periodo que se tuvo en cuenta al momento de liquidar la prestación reconocida a favor de Aura Inés Martínez de Sarmiento, sin hacer manifestación alguna en relación con la vulneración de los elementos que componen el derecho fundamental al debido proceso; por lo tanto, el examen del recurso se debe realizar en el marco de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Ahora, en torno a esa causal de revisión, esto es la del literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra necesario precisar que, de acuerdo con los argumentos expuestos por la entidad recurrente, la decisión judicial objeto de revisión ordenó la liquidación de la pensión gracia en consideración a la fecha de retiro definitivo del servicio, pese a que esta especial prestación solo puede liquidarse con el promedio del año anterior a la adquisición del estatus pensional; sin embargo, la Sala advierte que, contrario a lo afirmado por la UGPP, la aludida providencia no dispuso tal obligación, lo que impide que se considere que con ella se incurrió en un pago en exceso contrario a lo dispuesto en la ley.
En efecto, revisadas las documentales allegadas a este plenario se encuentra acreditado lo siguiente: - Aura Inés Martínez de Sarmiento nació el 12 de mayo de 194424 y prestó sus servicios como maestra en primaria con vinculación territorial o nacionalizada en el departamento de Cundinamarca entre el 6 de marzo de 196125 y el 31 de diciembre de 2002, cuando le fue aceptada su renuncia. - Con la Resolución 11467 del 10 de octubre de 199526 CAJANAL le reconoció una pensión gracia, en cuantía equivalente a $157.204,85, efectiva a partir del 24 de marzo de 1994, con el 75% del salario promedio devengado durante 12 meses anteriores a adquirir el estatus. 24 Folio 23 reverso. 25 Según el certificado expedido por el jefe de división de recursos humanos y servicios administrativos de la secretaría de educación del departamento de Cundinamarca vista a folio 24. 26 Folios 28 al 30. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP - Mediante la Resolución 5631 del 9 de marzo de 200127, la aludida entidad reliquidó la pensión reconocida, por inclusión de nuevos factores salariales, en cuantía equivalente a $198.173,72, efectiva desde la fecha que adquirió el estatus pensional, pero con efectos fiscales a partir del 28 de septiembre de 1997 por prescripción trienal. - A través de la Resolución 1717 del 3 de febrero de 200428, nuevamente y por retiro definitivo del servicio público docente, CAJANAL reliquidó la pensión gracia reconocida a favor de Aura Inés Martínez de Sarmiento, en cuantía equivalente a $1’294.017,38, efectiva a partir del 1° de enero de 2003, con el 75% del salario promedio devengado durante 12 meses anteriores al retiro. - El 11 de marzo de 200429, con el fin de incluir nuevos factores salariales (primas de alimentación, vacaciones y navidad) percibidos en el año inmediatamente anterior al retiro definitivo del servicio, Aura Inés Martínez de Sarmiento solicitó la reliquidación de su pensión. La entidad resolvió de manera negativa esta petición mediante la Resolución 28060 del 7 de diciembre de esa anualidad30 por considerar que los factores base para la liquidación de la prestación son taxativos y los reclamados por la solicitante no fueron previstos por la ley. - El Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 25 de mayo de 2007, dispuso que de acuerdo con lo señalado en el artículo 4° de la Ley 4ª de 1996, reglamentado por el artículo 5 de Decreto 1743 de 1966, para la liquidación de las pensiones de los servidores públicos se debía tomar como base el 75% del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios.
Asimismo, indicó que en esta oportunidad solo se discutió la legalidad de la Resolución 208060 del 7 de diciembre de 2007, por no haberse incluido unos factores salariales; de forma que advirtió que no haría pronunciamiento alguno en relación con la liquidación con el año anterior al retiro del servicio, por haberse dispuesto en la Resolución 1717 del 3 de febrero de 2004 y este «acto administrativo no fue demandado».31 - Por medio de la Resolución UGM 1516 del 3 de febrero de 201232, proferida en cumplimiento del fallo objeto de revisión, CAJANAL en liquidación reliquidó la pensión gracia de Aura Inés Martínez de Sarmiento y por ende el monto de la mesada pensional aumentó a $1’461.639, efectiva a partir del 1° de enero de 2003.
De acuerdo con lo anterior, se tiene que fue a través de la Resolución 1717 del 3 de febrero de 2004 que la entidad reliquidó la prestación con el promedio de lo devengado durante el último año de servicio anterior al retiro definitivo y que este 27 Folios 39 y 40. 28 Folios 58 y 59. 29 Folios 61 al 63. 30 Folios 65 al 66. 31 Folios 69 al 82. 32 Folios 105 a 107. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP acto no fue atacado en sede judicial.
En efecto, la decisión cuestionada en la sentencia revisada en el sub judice es la Resolución 28060 del 7 de diciembre de 2004 por la cual CAJANAL negó una solicitud de reliquidación pensional con la inclusión de nuevos factores salariales. Entonces, si bien en cumplimiento de la sentencia proferida el 25 de mayo de 2007 por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, CAJANAL reliquidó la pensión gracia de Aura Inés Martínez de Sarmiento y aumentó el monto su mesada pensional, lo cierto es que en esta oportunidad, el incremento tuvo como consecuencia la inclusión de nuevos factores salariales y no el cálculo con el último año de servicios anterior al retiro definitivo, como lo alega la recurrente en esta oportunidad.
Así las cosas, la reliquidación de la pensión gracia por el retiro del servicio, no fue consecuencia de la decisión del Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá que ahora se revisa, por cuanto en aquel proceso no existió debate sobre el reconocimiento pensional efectuado, sino que su discusión se circunscribió a los factores salariales para liquidar la prestación, lo cual permite inferir que el criterio aplicado por el fallador fue razonable y ajustado a la pretensión procesal y su resistencia, de manera que no puede considerarse caprichoso, ni arbitrario, por las siguientes razones: - La decisión objeto de revisión se sustentó en el artículo 4° de la Ley 4ª de 1996, reglamentado por el artículo 5 de Decreto 1743 de 1966, según los cuales, para la liquidación de las pensiones de los servidores públicos se tomará como base el 75% del promedio mensual de los salarios devengados durante el último año de servicios. - Esta decisión obedeció, en primer lugar, a que en esa instancia judicial solo se discutió la legalidad de la Resolución 208060 del 7 de diciembre de 2007 por que no incluyó unos factores salariales. - La Resolución 1717 del 3 de febrero de 2004, por la cual Cajanal accedió a la reliquidación de la pensión gracia por retiro definitivo del servicio docente, no fue impugnada en sede judicial.
Dicho de otro modo, no se advierte que el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, hubiera desacertado al determinar los factores salariales para la reliquidación de la prestación reconocida, pues como bien lo señaló «la parte actora ya cuenta con la reliquidación de la pensión de jubilación gracia por retiro definitivo del servicio público docente y lo que pretende es que se le incluyan todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios anteriores al retiro definitivo del servicio público docente, para la reliquidación pensional a futuro, vale decir, a partir de su desvinculación»; de manera que la discusión que ahora plantea la UGPP no fue objeto de análisis en la sentencia revisada, lo que impide considerar que deba ser infirmada por ordenar liquidar una prestación que exceda lo dispuesto en la ley. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP Por último, en este punto se reitera que la acción de revisión no puede ser usada como una tercera instancia que admita reabrir el debate o instancias pretermitidas, pues en garantía del principio de seguridad jurídica con este recurso únicamente se pretende revisar aquellos reconocimientos que pudieron adquirirse con vulneración del debido proceso, o por un valor superior, razón por la cual comoquiera que la situación en estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley, no hay lugar a declarar fundada la acción de revisión por la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 25 de mayo de 2007 proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, no incurrió en las causales de revisión previstas en los literales a) y b) de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP. 2.5.
Costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia proferida por el Juzgado Veintinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá el 25 de mayo de 2007, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Sin condena en costas.
Devolver el expediente al juzgado de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00251-00 (1297-2017) Demandante: UGPP
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Salvamento de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.