CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Proceso Ejecutivo Radicación: 05001-23-33-000-2018-00159-03 (0234-2023) Demandante: Jorge Antonio Mejía Montoya Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Resuelve apelación contra sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución – Confirma.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 7 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución a favor de la demandante.
I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. El demandante trabajó como docente al servicio del Departamento de Antioquia por más de veinte años. Mediante sentencia de primera instancia, proferida por la Sala Octava del Tribunal Administrativo de Antioquia el 22 de enero de 2008, se ordenó la reliquidación de la pensión gracia, considerando todos los factores salariales al momento de adquirir el estatus pensional. 2.
La entidad demandada, en cumplimiento de la sentencia, expidió la Resolución No. P.A.P.O. 27856 del 25 de noviembre de 2010, mediante la cual reliquidó la pensión gracia, fijándola en la suma de $216.117, con efectos fiscales a partir del 6 de diciembre de 1998. 3. Como pretensiones, se solicitó el pago de la suma total de $7.669.239, compuesta por $3.928.197 como capital derivado del reajuste pensional hasta el año 2011 y $3.731.042 por el incremento pensional desde el año 2011 hasta la presentación de la demanda.
También se reclamó la indexación, los intereses moratorios y la actualización de la mesada pensional al año 2017, junto con la condena en costas. 2 Radicación: 05001-23-33-000-2018-00159-03 (0234-2023) Demandante: Jorge Antonio Mejía Montoya Contestación de la demanda. 4. La entidad ejecutada, Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), propuso como excepciones de fondo la prescripción y la compensación. Alegó que, conforme a las normas aplicables del Código Sustantivo del Trabajo, el Código Procesal del Trabajo y el Código Civil, la obligación estaba prescrita.
También argumentó que se debía aplicar la compensación con los pagos previamente realizados al demandante. Hechos relevantes. 5. Los hechos relevantes a efectos de resolver el recurso de apelación son los siguientes: • Sentencia condenatoria: El Tribunal Administrativo de Antioquia ordenó la reliquidación de la pensión gracia del señor Jorge Antonio Mejía Montoya, incluyendo la totalidad de los factores salariales aplicables al momento de su reconocimiento.
La decisión fue proferida en sentencia de primera instancia el 22 de enero de 2008 y posteriormente ejecutada por la Resolución No. P.A.P.O. 27856 del 25 de noviembre de 2010, por medio de la cual la entidad demandada fijó la pensión en $216.117, con efectos fiscales a partir del 6 de diciembre de 1998. • Ejecutoria y solicitud de cumplimiento: La sentencia quedó ejecutoriada el 22 de febrero de 2008.
En cumplimiento de esta, la entidad responsable expidió la resolución de reliquidación, pero sin incluir el reconocimiento de los intereses moratorios generados por la tardanza en el pago. • Pago parcial sin intereses: La entidad demandada realizó el pago del reajuste pensional, pero no incluyó los intereses moratorios generados entre la ejecutoria de la sentencia y el pago efectivo del capital. • Acción ejecutiva: Ante la omisión del pago de los intereses, la demandante promovió el proceso ejecutivo el 19 de agosto de 2018.
Trámite en primera instancia. En el marco del proceso, mediante auto del 2 de marzo de 2021, se libró mandamiento de pago por la suma de $15.697.571, decisión que inicialmente fue denegada en primera instancia, pero posteriormente revocada por el Consejo de Estado, lo que permitió la ejecución de la deuda. Se tuvo en cuenta, además, la suspensión de términos entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, derivada de la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal).
II. SENTENCIA APELADA. 6. Tras el análisis de los presupuestos jurídicos y fácticos del proceso, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió declarar infundadas las excepciones propuestas por la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) y ordenar la continuación del proceso ejecutivo. 3 Radicación: 05001-23-33-000-2018-00159-03 (0234-2023) Demandante: Jorge Antonio Mejía Montoya 7.
En primer lugar, la Sala concluyó que no operó la prescripción extintiva de la obligación, dado que el término de cinco años para promover la acción ejecutiva fue interrumpido por la suspensión de términos reconocida entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013 con ocasión de la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal).
Así, al contabilizar los períodos efectivos para la exigibilidad de la deuda, la demanda ejecutiva se presentó dentro del plazo legalmente establecido. 8. Asimismo, el Tribunal determinó que no era procedente la excepción de compensación invocada por la UGPP, pues en el presente caso no se configuraba una relación recíproca de obligaciones entre el demandante y la entidad ejecutada.
La suma reconocida y pagada por la UGPP correspondía al cumplimiento parcial de la condena, sin que ello implicara una compensación con la deuda pendiente por intereses moratorios. 9. En consecuencia, el Tribunal ordenó seguir adelante con la ejecución, conforme al mandamiento de pago librado el 2 de marzo de 2021. Se precisó que los intereses de mora se causan desde el 23 de febrero de 2008 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia de primera instancia) hasta el 27 de septiembre de 2011 (día anterior al pago del capital por parte de la entidad demandada). 10.
Finalmente, en cuanto a la condena en costas el Tribunal atendiendo los lineamientos del Consejo de Estado en sentencia del 19 de mayo de 2022, decidió no imponer condena en costas al no encontrarse elementos que justificaran su imposición conforme al régimen objetivo aplicable en la jurisdicción contenciosa administrativa. III. RECURSO DE APELACIÓN. La decisión fue notificada en audiencia y la parte demandada interpuso recurso de apelación, argumentando su inconformidad con los extremos temporales fijados para el cálculo de los intereses moratorios, al efecto manifestó exclusivamente que los intereses moratorios solo debían correr hasta el 28 de febrero de 2011, fecha en la que se pagó el valor adeudado.
IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 11. Mediante auto proferido el 16 de noviembre de 20231 se admitió el recurso de apelación. 12. Mediante auto proferido el 25 de mayo de 20232 se ordenó requerir al Tribunal Administrativo de Antioquia para que a la brevedad allegara de nuevo la audiencia en video comoquiera que el archivo que la contenía estaba dañado. 13.
Solo hasta el 18 de agosto de 2023, se allegó el archivo que contenía la sentencia de primera instancia. 1 Índice 13 SAMAI 2 Índice 4 SAMAI 4 Radicación: 05001-23-33-000-2018-00159-03 (0234-2023) Demandante: Jorge Antonio Mejía Montoya V. CONSIDERACIONES. Competencia. 14. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico. 15. El problema jurídico que debe resolver la Sala en segunda instancia es el siguiente: ¿Los extremos temporales fijados por el Tribunal Administrativo de Antioquia para la liquidación de los intereses moratorios derivados del incumplimiento de la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión gracia del demandante se ajustan a derecho, o deben ser modificados conforme a los argumentos expuestos por la UGPP en su recurso de apelación? Resolver este interrogante, exige analizar lo siguiente: • Fecha de inicio de los intereses moratorios: Si el Tribunal aplicó correctamente el cómputo de los intereses moratorios desde el 23 de febrero de 2008, día siguiente a la ejecutoria de la sentencia de primera instancia, o si este punto requiere una corrección con base en las disposiciones normativas y jurisprudenciales aplicables. • Fecha de finalización de los intereses moratorios: Si el Tribunal acertó al fijar la fecha de finalización en el 27 de septiembre de 2011, día anterior al pago del capital por parte de la UGPP, o si, por el contrario, los intereses deben extenderse o limitarse según las circunstancias del caso. • Efectos de la suspensión de términos por liquidación de Cajanal: Si la suspensión de términos entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013, reconocida por la jurisprudencia en procesos ejecutivos relacionados con pensiones de Cajanal, impacta el cálculo de los intereses moratorios en este caso en particular. 16.
Para abordar este problema, la Sala deberá precisar los siguientes ejes temáticos: (i) La procedencia de los intereses moratorios en la reliquidación de pensión gracia, (ii) el cómputo de los intereses moratorios y (iii) el impacto de la liquidación de CAJANAL y la suspensión de términos en lo que a la contabilización de intereses se refiere. 5 Radicación: 05001-23-33-000-2018-00159-03 (0234-2023) Demandante: Jorge Antonio Mejía Montoya Procedencia de los intereses moratorios en la reliquidación de la pensión gracia 17.
El reconocimiento de los intereses moratorios en la reliquidación de pensiones ha sido objeto de amplio debate en la jurisprudencia, especialmente en relación con la pensión gracia, dada su naturaleza especial y el régimen normativo que la rige. La discusión central radica en determinar si el incumplimiento en el pago de sumas adicionales derivadas de una reliquidación pensional genera intereses moratorios en favor del pensionado, de conformidad con el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. 18.
El artículo 141 de la Ley 100 de 1993 establece que, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales, la entidad correspondiente deberá reconocer y pagar intereses moratorios a la tasa máxima vigente. El objetivo de esta norma es garantizar la oportuna satisfacción de los derechos pensionales y proteger el mínimo vital de los pensionados, quienes, en su mayoría, dependen de estas prestaciones para su subsistencia. 19.
La Corte Constitucional, en la Sentencia C-601 de 2000, destacó que el pago de intereses moratorios tiene como finalidad compensar al pensionado por la pérdida del poder adquisitivo que implica el incumplimiento en la entrega oportuna de la pensión. Así, se evita que el pensionado asuma las consecuencias de la mora injustificada de la administración. No obstante, en relación con la pensión gracia, ha existido controversia sobre la aplicabilidad de estos intereses, ya que esta prestación no se encuentra incluida dentro del Sistema General de Pensiones. 20.
El reproche del extremo apelante se centró únicamente en cuestionar la fecha hasta que se debía contabilizar el cómputo de los intereses moratorios. En este caso debe señalarse que el Consejo de Estado3, ha sostenido que cuando una sentencia ordena la reliquidación de una pensión y la entidad administradora se retrasa en su cumplimiento, se genera un derecho a los intereses moratorios incluso si la prestación en cuestión corresponde a un régimen especial.
Así mismo que cuando existe una orden judicial de reliquidación y la administración no cumple en el tiempo establecido, se configura una situación de mora que habilita el pago de intereses en favor del pensionado. Cómputo de los intereses moratorios 21. El cálculo de los intereses moratorios en la reliquidación de una pensión debe atender a principios normativos y jurisprudenciales que han sido desarrollados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
En primer lugar, el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 establece que, en caso de mora en el pago de mesadas pensionales, la entidad responsable deberá reconocer y pagar al pensionado la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectúe el pago. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-601 de 2000, precisó que esta norma tiene como finalidad proteger a los pensionados frente a la pérdida del poder adquisitivo que genera el incumplimiento de la 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 2 de marzo de 2023, actor: Rafael Ángel Yepes Rivera contra UGPP, radicado 0500123330002014102501 (1239-16), M. P. Gabriel Valbuena Hernández. 6 Radicación: 05001-23-33-000-2018-00159-03 (0234-2023) Demandante: Jorge Antonio Mejía Montoya administración, dado que sus ingresos dependen en gran medida de su mesada pensional. 22.
El artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que las condenas impuestas a entidades públicas deben cumplirse sin dilaciones injustificadas, pues de lo contrario generan intereses moratorios desde el momento en que la obligación se hace exigible. En aplicación de esta norma, el Consejo de Estado, en la Sentencia del 2 de marzo de 2023 (Rad. 05001233300020140102501, Sección Segunda, Subsección A), concluyó que la UGPP debía reconocer y pagar los intereses moratorios causados entre la ejecutoria de la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión y el momento en que se realizó el pago efectivo. 23.
El artículo 16 de la Ley 446 de 1998 establece el principio de reparación integral, según el cual, cuando una sentencia reconoce una obligación pensional, el pago debe incluir los intereses moratorios causados para garantizar que el pensionado reciba el valor real de su derecho. En la Sentencia SU-063 de 2023, la Corte Constitucional reiteró que la mora en el pago de pensiones, incluso en casos de reliquidación, genera el derecho a intereses moratorios como compensación por el retardo en el cumplimiento de la obligación. 24.
El artículo 48 de la Constitución Política señala el principio de irrenunciabilidad de los derechos pensionales y prohíbe que, mediante interpretaciones restrictivas, se desconozcan las garantías adquiridas por los beneficiarios. Este principio ha sido aplicado por el Consejo de Estado en la Sentencia del 26 de enero de 2023 (Rad. 2015- 00352-01, Sección Segunda, Subsección B), donde se estableció que los intereses moratorios deben liquidarse sin restricciones que perjudiquen al pensionado.
Impacto de la liquidación de CAJANAL, la suspensión de términos y el impacto en el cómputo de los intereses 25. En la Sentencia del 2 de marzo de 2023, el Consejo de Estado precisó que los intereses deben liquidarse desde la fecha en que la obligación se hizo exigible, sin que sea necesario que el pensionado acredite un perjuicio adicional.
A su vez, la suspensión de términos administrativos derivados de la liquidación de Cajanal no impide la causación de intereses moratorios, como lo sostuvo el Consejo de Estado en la Sentencia del 22 de abril de 2021 (Rad. 11001-03-15-000-2020-02623-00, Sección Segunda, Subsección B), en la que se indicó que la reorganización de una entidad no puede afectar los derechos adquiridos de los pensionados.
Caso concreto 26. El análisis de la procedencia y liquidación de los intereses moratorios en la reliquidación de la pensión gracia del demandante exige verificar, en primer lugar, la existencia de un título ejecutivo que imponga una obligación clara, expresa y exigible a cargo de la UGPP. En este caso, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de 7 Radicación: 05001-23-33-000-2018-00159-03 (0234-2023) Demandante: Jorge Antonio Mejía Montoya Antioquia ordenó la reliquidación de la pensión gracia del demandante y su pago en un monto superior al inicialmente reconocido. 27.
Una vez ejecutoriada la providencia de primera instancia, la entidad obligada debía proceder con el pago de la reliquidación en los términos fijados en la sentencia. Sin embargo, el pago efectivo del capital adeudado solo se realizó el 27 de septiembre de 2011. En este punto se debe resaltar que contrario a lo sostenido por la apelante, el único pago reportado dentro del expediente se encuentra contenido dentro del documento obrante a folio 22 denominado “Cupón de pago NO. 143011” y que expresamente da cuenta del pago el 28 de septiembre de 2011 y no el 28 de febrero de 2011 como equivocadamente se dijo por el acta del 21 de octubre de 2021 y la apoderada de la apelante. 28.
Lo anterior evidencia un retardo en el cumplimiento de la obligación. En virtud del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, la mora en el pago de mesadas pensionales genera el derecho del beneficiario a percibir intereses moratorios hasta la fecha en la que se haga efectivo el pago de la obligación principal. 29. Ahora bien, la UGPP alega que no resulta procedente el reconocimiento de intereses moratorios durante el período en el que se encontraba suspendida la ejecución de obligaciones a cargo de Cajanal debido a su liquidación, situación que tuvo lugar entre el 12 de junio de 2009 y el 11 de junio de 2013.
Sin embargo, tal como se expuso en la Sentencia del Consejo de Estado del 22 de abril de 2021 (Rad. 11001-03-15-000-2020- 02623-00, Sección Segunda, Subsección B), la suspensión de términos generada por la liquidación de una entidad pública no exonera a la administración de su responsabilidad frente a las obligaciones pensionales ya consolidadas, pues ello significaría trasladar la carga del incumplimiento al pensionado. 30.
La mora de la administración en el pago de la reliquidación no puede desconocerse con fundamento en la liquidación de Cajanal, ya que la UGPP, como entidad encargada del cumplimiento de esas obligaciones prestacionales, debía asumir el pago en los términos establecidos en la sentencia que ordenó la reliquidación de la pensión gracia del demandante. 31.
Bajo dicha premisa el argumento del extremo apelante no tiene vocación de prosperidad comoquiera que no es jurídicamente viable excluir del cálculo de los intereses moratorios el período de suspensión de términos y adicionalmente se encuentra acreditado que el pago de la reliquidación se efectuó el 27 de septiembre de 2011, por lo que la liquidación de los intereses debe realizarse hasta el 26 de septiembre de 2011, tal como fue determinado por el Tribunal de primera instancia. En consecuencia, la sentencia apelada deberá ser confirmada.
Condena en costas. 32. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de 8 Radicación: 05001-23-33-000-2018-00159-03 (0234-2023) Demandante: Jorge Antonio Mejía Montoya Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 33. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: “b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.”4 34. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 35.
Descendiendo al caso concreto, la UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se ordenó el pago de los intereses moratorios derivados de la mora en la reliquidación de la pensión gracia del demandante. La apelante argumentó que la liquidación de Cajanal suspendió los términos y que no procedía el reconocimiento de los intereses en el período en cuestión. El análisis jurídico efectuado por esta Sala permitió concluir que la apelación no tenía fundamento jurídico suficiente, pues la suspensión de términos administrativos por la liquidación de Cajanal no exonera a la administración del pago de los intereses moratorios. 36.
Para establecer si procede la condena en costas, es necesario verificar dos aspectos: • Determinación de la parte vencida: En este caso, la UGPP es la parte vencida, dado que sus argumentos fueron desestimados y se confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia. • Verificación de la causación de costas: El expediente no da cuenta de que el demandante haya incurrido en gastos significativos para la defensa de su derecho 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.
No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 9 Radicación: 05001-23-33-000-2018-00159-03 (0234-2023) Demandante: Jorge Antonio Mejía Montoya en segunda instancia, como honorarios de apoderado, peritajes o gastos de notificación. 37. Dado que la UGPP es la parte vencida en la apelación, en principio sería procedente la condena en costas, de acuerdo con la regla general establecida en el artículo 365 del CGP.
Sin embargo, conforme al criterio objetivo-valorativo, esta condena no es automática y debe sustentarse en la efectiva causación de gastos procesales. En este caso, no se evidencia que el demandante haya incurrido en erogaciones adicionales en la segunda instancia, razón por la cual no hay fundamento para imponer condena en costas en esta etapa del proceso.
Este criterio es concordante con la jurisprudencia del Consejo de Estado, que ha establecido que cuando no se acreditan gastos procesales significativos, el juez puede abstenerse de condenar en costas. 38. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia, dado que no se acreditó la causación de erogaciones que justifiquen su imposición. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 7 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en ambas instancias.
TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.