Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciocho (18) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Temas: Disciplinario SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y el Ministerio Público, contra la sentencia proferida el ocho (8) de febrero de dos mil veintidós (2022), por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Carlos Arturo Triana Vega formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) decisión disciplinaria de 28 de septiembre de 2018, emitida, en primera instancia, por la Procuraduría Provincial de Sogamoso, numerales cuarto y quinto, por medio de la cual fue declarado responsable disciplinariamente y se le impuso sanción de 2 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega destitución e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos por el termino de 10 años; y, ii) Resolución 005 de 27 de febrero de 2019, proferida por la Procuraduría Regional de Boyacá, que confirmó la decisión inicial.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar a la Procuraduría General de la Nación desanotar la sanción impuesta; ii) condenar a la entidad demandada al pago de los perjuicios morales a los que fue sometido; iii) ordenar la actualización de las sumas que resulten de la condena, de conformidad con lo previsto en el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; iv) ordenar el pago de los intereses moratorios, en atención a lo consagrado en el artículo 192 ibidem; y v) condenar en costas a la entidad demandada. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado judicial del demandante señaló los siguientes: i) Fue elegido alcalde del municipio de Tibasosa para el periodo constitucional 2012-2015. ii) El 5 de marzo de 2013, se suscribió un convenio denominado «cooperación con persona jurídica de derecho privado sin ánimo de lucro para el cumplimiento de planes y programas y actividades de interés público», entre el municipio de Tibasosa y la Corporación Miro, por un valor de $41.800.000. iii) En atención a una queja anónima, el 3 de julio de 2014, la Procuraduría Provincial de Sogamoso dio apertura de investigación disciplinaria en contra del señor Carlos Arturo Triana Vega, en su condición de alcalde del municipio de Tibasosa. 3 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega iv) El 21 de diciembre de 2015, dicha dependencia profirió pliego de cargos en contra del antes mencionado, por haber incumplido el deber de selección objetiva del contratista. v) El 28 de septiembre de 2018, la Procuraduría Provincial de Sogamoso, en primera instancia, declaró responsable disciplinariamente al señor Carlos Arturo Triana Vega, en su condición de alcalde, por haber incurrido en la falta gravísima consagrada en el artículo 48 numeral 31 de la Ley 734 de 2002, a título de culpa gravísima; sancionándolo con destitución e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos por el término de 10 años. vi) Contra el anterior acto administrativo el disciplinado interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto el 27 de febrero de 2019, por la Procuraduría Regional de Boyacá, confirmando la decisión inicial. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25, 29, 124 y 209 de la Constitución Política; y, 1 y 16 de la Ley 397 de 1997; y, Leyes 715 de 2001 y 1551 de 2012. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: i) Se vulneró el derecho al debido proceso en tanto que la Procuraduría General de la Nación carecía de competencia para emitir los fallos disciplinarios cuestionados, por cuanto el investigado se estaba desempeñando en un cargo de elección popular y, por lo tanto, dicha entidad no podía, a través de sanción disciplinaria, destituirlo e inhabilitarlo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la Convención Americana de Derechos Humanos. 4 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega ii) Se incurrió en falsa motivación, toda vez que las pruebas obrantes dentro del expediente no demostraron la ocurrencia de la falta endilgada. 1.2.
Contestación de la demanda La Nación, Procuraduría General de la Nación, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por las razones que se expresan a continuación:1 i) La falta disciplinaria que le fue endilgada a la parte actora se hizo bajo el principio de legalidad y proporcionalidad, por cuanto se ajustó a los supuestos fácticos, la normativa y jurisprudencia aplicable.
Al respecto, sostuvo que la falta fue adecuada y se determinó con base en las pruebas allegadas y debidamente valoradas. ii) No se vulneró el derecho al debido proceso, en tanto que al disciplinado se le brindaron las garantías procesales pertinentes, permitiéndole ejercer su derecho a la defensa, al presentar descargos, alegatos de conclusión y los recursos pertinentes. iii) No es cierto, como lo afirmó el disciplinado, que las Leyes 397 de 1997 o 715 de 2001, autoricen a los administradores a que contraten servicios a su arbitrio o que omitan la aplicación de las normas que rigen la contratación estatal. iv) Finalmente, propuso la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, mediante sentencia proferida el 8 de febrero de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:2 1 Índice de Samai. 2 Índice 28 de Samai. 5 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega i) De conformidad con la Constitución Política, con las sentencias emitidas por la Corte Constitucional y por la Convención Americana sobre Derechos Humanos y atendiendo al control de convencionalidad, la Sala debe proteger los derechos políticos del señor Carlos Arturo Triana Vega, que fueron limitados por la Procuraduría General de la Nación mediante la sanción disciplinaria consistente en la destitución e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos, en razón a que la autoridad no cuenta con competencia para ello. ii) Por lo tanto, el artículo 45-1 del Código Disciplinario Único que desarrolla estas atribuciones y explica que las sanciones de destitución e inhabilidad general son aplicables a los servidores de elección popular, es la norma que se opone a las garantías contenidas en la convención, motivo por el cual la Sala inaplicará por inconvencionalidad y con efectos inter partes esta disposición. iii) No es procedente conceder los perjuicios económicos solicitados por el actor, como quiera que no aportó elemento probatorio alguno con el cual demostrara la configuración del daño económico. iv) Por otro lado, dado que en el presente caso se anularon, nace el deber del fallador de adoptar medidas tendientes a reparar íntegramente dichos daños causados al señor Carlos Arturo Triana Vega. v) En ese orden, se dispondrá una indemnización excepcional a favor del accionante para repararle el mencionado daño conforme el parámetro o tope establecido por el Consejo de Estado, que será la suma de 25 salarios mínimos, que al igual se ajusta al monto de la indemnización definida por la Corte Interamericana de Derechos humanos en el caso Petro Urrego vs Colombia. vi) En tal sentido, se resolvió: inaplicar por inconvencionalidad y con efectos inter partes el artículo 45 numeral 1.º del Código Disciplinario Único; declarar la nulidad de los numerales cuarto y quinto de la decisión disciplinaria de 28 de septiembre de 2018 y de la totalidad de la Resolución 005 de 27 de febrero de 2019, a través de 6 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega las cuales se sancionó con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años; condenar a la entidad demandada al pago de 25 S.M.L.M.V, como perjuicios inmateriales, a favor del señor Carlos Arturo Triana Vega; ordenar a la Procuraduría General de la Nación a eliminar o desanotar del SIRI la sanción impuesta; y, negar las demás pretensiones. 1.4.
El recurso de apelación 1.4.1. Del ministerio público El ministerio público, a través del procurador 45 Judicial II para Asuntos Administrativos, interpuso recurso de apelación3y lo sustentó así: i) De acuerdo con la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado, se acepta la competencia de la Procuraduría General de la Nación para imponer sanciones de destitución a funcionarios de elección popular hasta tanto se reformen las instituciones, incluso por actos distintos a los fenómenos de corrupción según la Corte Constitucional. ii) Aunado a ello, en este caso se está ante una situación jurídica consolidada, en la medida en que se atendió a la situación jurídica presente al momento de imponer la sanción de destitución e inhabilidad general del señor Triana Vega. 1.4.2.
De la entidad demandada La Nación, Procuraduría General de la Nación, a través de apoderado judicial, interpuso recurso de apelación y lo sustentó así: i) El tribunal de primera instancia no tuvo en cuenta que para la época en que se emitieron las decisiones disciplinarias ahora cuestionadas, el señor Carlos Arturo Triana Vega no estaba en ejercicio de un cargo de elección popular y, por lo tanto, 3 Índice en Samai. 7 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega la Procuraduría General de la Nación si tenía competencia para investigarlo y sancionarlo disciplinariamente, motivo por el cual es dable revocar la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, negar las pretensiones de la demanda. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia De conformidad con los artículos 243 y 247, numerales 3, 4, 5 y 6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, último que fue modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y teniendo en cuenta que no hubo solicitud de pruebas en el recurso de apelación, se prescindió de la etapa de alegatos de conclusión. 1.6.
Concepto del ministerio público. Guardó silencio. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a determinar si con la expedición de los actos administrativos acusados, la entidad demandada incurrió en vulneración del derecho al debido proceso, toda vez que carecía de competencia para sancionar disciplinariamente con destitución e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos al señor Calos Arturo Triana Veja, por cuanto ejercía un cargo de elección popular.
Previo a ello, se deberá analizar su legalidad teniendo en consideración que recayeron sobre un servidor público elegido por voto popular, de modo que, para ese efecto, se verificará si se sujetan a la normativa que rige en materia de restricción de los derechos políticos y las garantías judiciales, a la luz de lo establecido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 2.2.
Marco normativo 8 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega 2.2.1. Acerca de las competencias de la Procuraduría General en materia disciplinaria El régimen de responsabilidad de los servidores públicos está delimitado por lo previsto en el artículo 6 de la Constitución Política, según el cual «los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones»4. El artículo 125, inciso 4, constitucional establece que el retiro del servicio en los órganos y entidades del Estado se produce por «calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley»5.
Por su parte, los artículos 277 y 278, numerales 6 y 1, ibidem, respectivamente, confieren al procurador general de la Nación las funciones de «[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley» y «[d]esvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo». 4 Negrilla de la Sala. 5 Negrilla fuera de texto. 9 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega Entre tanto, para la época en que ocurrieron los hechos que se investigaron y dieron origen a la sanción disciplinaria impuesta al demandante, regía la Ley 734 de 2002, en cuyo artículo 3 otorgaba a la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder preferente, la facultad de «iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas»6 y según el libro I del título I ibidem, el ejercicio del poder disciplinario se debe regir por los principios de legalidad, debido proceso, presunción de inocencia, favorabilidad, proporcionalidad, motivación, entre otros; además, la actuación procesal debe estar sujeta a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción, al tenor de lo dispuesto en el artículo 94 ibidem.
Producto de una investigación de tal naturaleza, el ente de control podía imponer las sanciones a que alude el artículo 44 de la ley citada, dentro de las cuales están: i) destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima; ii) la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, para las faltas graves dolosas y gravísimas culposas; iii) la suspensión, para las faltas graves culposas; v) la multa, para faltas leves dolosas; y v) la amonestación escrita, para las faltas leves culposas.
En particular, las faltas gravísimas que daban lugar a imponer la sanción de destitución e inhabilidad general, están expresamente señaladas en el artículo 48 de la ley en comento, entre ellas, la del numeral 31, que consiste en «[P] articipar en la etapa precontractual o en la actividad contractual, en detrimento del patrimonio público, o con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley», que le fue atribuida, finalmente, al demandante y que dio lugar a la imposición de la sanción que se cuestiona en este proceso. 2.2.1.
Acerca de los derechos políticos y sus restricciones 6 Tal previsión también estaba contemplada en el artículo 3 de la Ley 200 de 1995. 10 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega El artículo 40 de la Constitución Política establece el derecho de los ciudadanos a «participar en la conformación, ejercicio y control del poder político» y, para hacer efectivo este derecho pueden, entre otras cosas, «elegir y ser elegido[s]»; sin embargo, tal derecho no es ilimitado, toda vez que encuentra restricciones, entre ellas, las señaladas en los artículos 98, 122, 172, 177 y 171 ibidem relacionados con la pérdida o suspensión del ejercicio de la ciudadanía, la comisión de delitos, la nacionalidad y la edad, respectivamente.
Por su parte, en la Ley 734 de 2002, concretamente en su artículo 44, se estableció como sanción disciplinaria, entre otras, la destitución, que tiene como destinatarios a aquellos que hubieren cometido las faltas gravísimas de que trata el artículo 48 ibidem, cometidas a título de dolo o culpa gravísima. En ese sentido y como el artículo 277 constitucional confirió al procurador general de la Nación la función de ejercer la potestad disciplinaria y, en ese marco, sancionar a los infractores, entre ellos, a quienes desempeñen funciones públicas, incluso, si fueren elegidos por voto popular, se infiere que ese marco normativo le daba la competencia para imponer la aludida sanción a este tipo de servidores.
No obstante lo anterior, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por Colombia a través de la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972, en materia de derechos políticos se estableció lo siguiente: Artículo 23. Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 11 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal. (Se resalta) 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1.
Acerca de las decisiones disciplinarias censuradas (i) El 28 de septiembre de 2018, la Procuraduría Provincial de Sogamoso emitió decisión disciplinaria de primera instancia, en contra del señor Carlos Arturo Triana Vega, por conductas disciplinariamente reprochables cometidas durante el periodo en que se desempeñó como alcalde del municipio de Tibasosa (Boyacá).7 En particular, el ente de control consideró que el alcalde del ente territorial, al suscribir el convenio de cooperación de 5 de marzo de 2013, con la Corporación Miro, desconoció las reglas previstas en la Ley 80 de 193 y artículos 2 y 5 de la Ley 1150 de 2007, por cuanto el objeto contratado se realizó a través de un convenio de cooperación, sin que se reunieran los requisitos exigidos en el artículo 355 de la Constitución Política y demás normas reglamentarias para la suscripción de este tipo de actos con entidades sin ánimo de lucro, incurriendo así en la falta gravísima consagrada en el artículo 48 numera 31 de la Ley 734 de 2002.
Lo anterior conllevó la imposición de la sanción de destitución e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos por el término de 10 años. (ii) El 27 de febrero de 2019, por Resolución 0005, la Procuraduría Regional de Boyacá resolvió el recurso de apelación interpuesto por el demandante, confirmando la decisión inicial.8 7 Índice de Samai. 8 Folios 286 a 299. 12 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega 3.
El caso concreto. Análisis de la Sala En el asunto sub examine, se somete a consideración de la Sala el estudio de la legalidad de las decisiones disciplinarias emitidas por la Procuraduría General de la Nación, a través de las cuales se impusieron, en contra del señor Carlos Arturo Triana Vega, la sanción de destitución e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos, producto de conductas que se reprocharon en su condición de alcalde del municipio de Tibasosa (Boyacá).
Pues bien, según se anunció en el acápite marco normativo de esta providencia, la Constitución Política de Colombia revistió al procurador general de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, de la función de investigar y sancionar a los infractores de la ley disciplinaria, incluso de aquellos de elección popular, y, para tal efecto, imponer los correctivos que se establecen en la ley, entre ellos, la destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos.
Sin embargo, en estudio reciente, realizado por la Sala de la Sección Segunda de esta Corporación9 se llegó a la conclusión de que si bien es cierto la Constitución y la ley colombianas confirieron tales facultades en el aludido funcionario, la normativa al respecto riñe con la garantía de derechos políticos de los servidores elegidos por voto popular, en los términos previstos en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y conforme a la interpretación que la Corte Interamericana de Derechos Humanos le ha dado a tal normativa, toda vez que la limitación de tales derechos tan solo procede por parte de un juez competente.
Así se discurrió:10 74. Por ello, en virtud de esta competencia constitucional y legal, el Procurador General de la Nación se encuentra facultado para investigar y sancionar a los servidores públicos, incluso los de elección popular, “conforme a la Ley”. (Negrilla y cursiva propia del texto transcrito) […] 9 Providencia respecto de la cual, el ponente de la presente aclaró el voto. 10 Sentencia del 11 de octubre de 2023, radicado: 15001 23 33 000 2014 00564 01 (5828-2018), M.P. César Palomino Cortés. 13 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega 86.
En este sentido, para la Sección Segunda del Consejo de Estado es importante puntualizar que la interpretación que debe darse al concepto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, contenido en el artículo 23.2 de la Convención, está referido no solo al proceso regulado en el Código de Procedimiento Penal, sino a cualquier tipo de proceso desarrollado en ejercicio del poder punitivo del Estado, que sea de carácter judicial, como lo es la pérdida de investidura, por ejemplo, en el que su fin, además de ser una medida sancionadora, correctiva y restablecedora de la ética en las corporaciones públicas de elección popular, es connaturalmente ejemplarizante. [Resalta esta Sala] Como consecuencia de lo anterior, en la providencia citada, la sala de la Sección Segunda realizó un estudio armónico entre las previsiones de la Constitución Política con las de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en torno a la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular, en el siguiente sentido: 88.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en su deber de aplicar preferentemente las normas constitucionales y a la vez cumplir con los instrumentos internacionales, máxime cuando hacen parte del bloque de constitucionalidad por el carácter vinculante que le otorga la misma Constitución Política, considera que, con el fin de consolidar la efectividad de los derechos humanos, los artículos 277.6 de la Constitución Política y el 23 de la CADH deben armonizarse, mediante una interpretación integradora, finalista y sistemática. […] 90.
Efectivamente, en este proceso de armonización debe quedar claro que no se puede privar de contenido ni la CADH ni la Constitución Política; corresponde al interprete conciliar, hacer efectivas las dos normas en el sentido de reconocer que, si bien es cierto, conforme con el artículo 9 Superior, las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional y en el respeto a la autodeterminación de los pueblos; también lo es que, conforme a la misma disposición y a los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, esta relación se fundamenta en el reconocimiento de los principios del derecho internacional aceptados por Colombia, entre ellos, el deber de cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda. 91.
Pues bien, sobre el principio de jurisdiccionalidad que se encuentra ínsito en el artículo 23.2 de la CADH, de cara a las facultades de la Procuraduría para destituir a funcionarios públicos de elección popular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, reconoció que el inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia no eran incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana, pero su interpretación debía darse de manera que no quebrantara dicha disposición. […] 92.
La interpretación del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que ha efectuado la CIDH, como quedó explicado en el acápite anterior, tiene fuerza vinculante, comoquiera que es el intérprete auténtico de la Convención, por lo tanto, en esta labor armonizadora, se debe tener en cuenta no solo las normas 14 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega convencionales sino la interpretación que de ella ha hecho la Corte Interamericana. 93.
De acuerdo con lo anterior, y en la perspectiva de una interpretación integradora de la Constitución Política con la CADH, y dado el alcance fijado por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, la Sección Segunda de la Corporación considera que el artículo 277.6 de la Carta es una norma que goza de todo su rigor y que la Procuraduría General de la Nación, como autoridad autónoma, tiene intacta sus atribuciones para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular, cuando dicha sanción no implique la restricción de sus derechos políticos, por lo tanto, una lectura armónica y sistemática del bloque de constitucionalidad significa que frente a tales servidores el órgano de control puede aplicar otro tipo de sanciones, pero que no lleve a suspender o inhabilitar el ejercicio de derechos políticos. 94.
En ese orden la norma constitucional es compatible con la Convención, pues el artículo 277.6 no enuncia el tipo de sanción que puede imponer la PGN en ejercicio de la potestad disciplinaria; este artículo claramente remite a la Ley, que es la que contiene el catálogo de sanciones. En este contexto, la Procuraduría goza de la potestad disciplinaria frente funcionarios elegidos democráticamente, siempre que las sanciones a imponer no restrinjan sus derechos políticos. 95.
No sucede lo mismo con los artículos 4411 y 4512 del Código General Disciplinario, sobre los cuales, la CIDH, en el fallo del 8 de julio de 2020, consideró que sí eran incompatibles con la Convención, por violación del principio de jurisdiccionalidad, en los siguientes términos: [se cita lo pertinente] 96. Este pronunciamiento de la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia es claro en señalar que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución a funcionarios democráticamente electos, previstas en el Código Disciplinario Único constituyen un incumplimiento al deber de adoptar disposiciones de derecho interno; por ello, el Estado es responsable por la violación al artículo 23 de la Convención Americana. […] 98.
Ante este panorama, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó al Estado colombiano que efectuara los ajustes al ordenamiento interno, a través de 11 Cita propia del texto transcrito «ARTÍCULO 44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. 2.
Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 3. Suspensión, para las faltas graves culposas. 4. Multa, para las faltas leves dolosas. 5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.» 12 Cita propia del texto transcrito «ARTÍCULO 45. Definición de las sanciones. 1.
La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera. 2.
La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo. 3. La multa es una sanción de carácter pecuniario. 4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.
Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quién corresponda, para que proceda a hacerla efectiva.» 15 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega medidas legislativas, como también así lo había exhortado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el fallo del 15 de noviembre de 201741, al que hace referencia la CIDH en su sentencia del 8 de julio de 2020. […] 102.
De acuerdo con lo anterior, pese a la intención de la Ley 2094 de 2021 de ajustar la competencia de la Procuraduría General de la Nación al sistema interamericano de derechos humanos que consagra la reserva judicial para los casos de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores de elección popular, lo cierto es que, conforme al pronunciamiento de la Corte Constitucional, este ente de control en tanto es una autoridad que ejerce función disciplinaria de orden administrativo, la naturaleza de sus actos sancionatorios siguen siendo administrativos.
Y, a partir del anterior análisis, la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó: 103. La Sección Segunda del Consejo de Estado considera que es imperioso para el juez contencioso administrativo, en sede del control de legalidad de los actos sancionatorios disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación que restringen los derechos políticos de servidores públicos elegidos popularmente, tener en cuenta los postulados trazados por el derecho convencional, aun de forma oficiosa, por el deber de respeto como Estado parte de la CADH. 104.
Lo anterior, por varias razones; la primera, porque, conforme al artículo 9 de la Constitución Política y los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, el Estado colombiano reconoce los principios de derecho internacional y debe cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda; sin que sea permitido invocar disposiciones de derecho interno para incumplir los tratados internacionales13. […] 109.
Así las cosas, el Estado colombiano, al haber suscrito el documento internacional, tiene la obligación de cumplir los derechos reconocidos en el texto, así como el deber de efectuar el control de convencionalidad de manera obligatoria, tarea en cabeza de toda autoridad administrativa y judicial. Este control difuso de convencionalidad a un caso concreto constituye la aplicación de la excepción de inconvencionalidad. 110.
Adicionalmente, porque el control de legalidad que efectúa la jurisdicción de lo contencioso administrativa, sobre las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es pleno, comoquiera que no está supeditado a limitaciones ni restricciones, sin que por ello se constituya en una tercera instancia14; e integral, pues 13 Cita propia del texto transcrito «Artículo 26.
Pacta Sunt Servanda. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. Artículo 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.» 14 Cita propia del texto transcrito «Sentencia del 11 de julio de 2013 radicación interna (1982-09) M.P. Gerardo Arenas Monsalve.» 16 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega incluye un juicio sustancial del acto sancionador a la luz del respeto por la garantía de los derechos fundamentales del disciplinado15. […] 112.
Bajo el anterior contexto, el juez del control de legalidad debe considerar, y tener en cuenta al momento de emitir sentencia, el entorno de la realidad en virtud del derecho viviente que obliga a todas las autoridades, sin excepción alguna -cuanto más a quienes administran justicia-, a realizar una interpretación de la normativa interna de cara a los postulados y mandatos trazados por órganos judiciales internacionales, frente a los cuales no se puede oponer. […] 119.
Por ello, sin duda alguna, la sentencia proferida el 8 de julio de 2020 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, marca un precedente en relación con la manera como deben interpretarse y acatarse en nuestro ordenamiento jurídico, las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por cuanto el instrumento jurídico internacional y las sentencias proferidas por la CIDH constituyen, en conjunto, la convencionalidad como fuente normativa en la teoría del derecho viviente16. […] 121.
El juicio de convencionalidad efectuado por la CIDH al sistema normativo interno para condenar al Estado colombiano como responsable por la violación del derecho político del demandante, protegido por el artículo 23 del tratado internacional, sentó como ratio decidendi que el Código Disciplinario Único le otorgó a la Procuraduría General de la Nación la facultad de imponer sanciones como la destitución a funcionarios públicos elegidos democráticamente, contraviniendo la norma convencional que excluye dicha competencia por vía de autoridad administrativa. […] 128.
Ahora bien, el control de convencionalidad efectuado por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia no se agotó con el principio de jurisdiccionalidad; su estudio abarcó también el examen al cumplimiento de los derechos a las garantías judiciales previstas en el artículo 8 Convencional, lo que a juicio de la Sala significa, adicionalmente, la aplicación del principio de favorabilidad, in dubio pro disciplinado o pro homine, que, tratándose del ius puniendi tiene una importancia superlativa, como pasa a explicarse. […] 136.
Entonces, de acuerdo con lo anterior, la resolución de los casos en que se analice la conformidad de sanciones disciplinarias impuestas por la PGN a servidores de elección popular, debe atender al principio de favorabilidad, el cual se encuentra reforzado por el hecho de estar involucrados sus derechos políticos que son 15 Cita propia del texto transcrito «Este control integral comprende, por supuesto, el tema de la ilicitud sustancial, al considerar que el juez está autorizado para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de esta, al punto que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado.» 16 Cita propia del texto transcrito «A pesar de que la Ley 16 del 20 de diciembre de 1972 mediante la cual se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos en nuestro sistema normativo, fue expedida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, lo cierto es que sus preceptivas tienen total aplicación en virtud del artículo 93 superior que le reconocen prevalencia en el ordenamiento interno, por tratarse de un tratado internacional ratificado por el Congreso de la República que reconoce derechos humanos.» 17 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega protegidos por la CADH y sus derechos laborales, que, como se señaló al principio de este acápite, deben garantizarse en virtud del principio pro homine, conforme con el artículo 53 Superior. […] 150.
Ciertamente, a juicio de la Sala, dentro de la actuación disciplinaria debe garantizarse una independencia e imparcialidad de parte de quien investiga como de quien sanciona y no que se constituya al mismo tiempo en juez y parte, como sucede en el proceso disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002. 151. De acuerdo con lo anterior, adicional a la vulneración al principio de jurisdiccionalidad, como quedó analizado en el acápite anterior, se evidencia, a partir de la interpretación de las normas convencionales, en especial del artículo 8, que en el proceso sancionatorio disciplinario adelantado por la PGN, conforme a las disposiciones de la Ley 734 de 2002, no se cumplen con las garantías judiciales para el disciplinado de (i) ser oído por un juez imparcial;
(ii) presumirse su inocencia y (iii) ejercer realmente su derecho de defensa. 152. Ahora bien, la excepción de inconvencionalidad aplicada con base en las consideraciones efectuadas en los acápites anteriores sobre los principios de jurisdiccionalidad y de las garantías judiciales, de conformidad con las normas convencionales y con el fallo del 8 de julio de 2020, proferido por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, debe ser adoptada por los jueces y por la administración en los asuntos de supuestos jurídicos similares, no solo por virtud de la obligatoriedad de su aplicación por el hecho que el país hace parte del Pacto de San José de Costa Rica, y por el principio de favorabilidad, como quedó explicado sino por derecho a la igualdad y a la protección judicial […] En ese sentido, a partir de la decisión judicial en comento, es criterio de la Sección Segunda que «en los casos en que se controvierten sanciones disciplinarias que restringen los derechos políticos de los funcionarios de elección popular debe aplicarse el control de convencionalidad, no solo como expresión del derecho viviente sino porque dichos disciplinados tienen derecho a la misma protección judicial.».
Así las cosas, en aplicación de la excepción de inconvencionalidad respecto de las normas que radican en el procurador general de la Nación, en su condición de autoridad administrativa, la competencia para imponer sanciones como la destitución a empleados elegidos por voto popular, y en procura de garantizar los principios de jurisdiccionalidad, que exige que ese tipo de sanción solo provenga de una autoridad judicial, y favorabilidad en materia laboral, según el cual se debe preferir la interpretación más favorable al trabajador, en caso de que una norma permita dos o más interpretaciones, así como en garantía de los derechos a la igualdad y a la protección judicial, la Sala modificará la sentencia apelada, en el 18 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega sentido de declarar la nulidad parcial de los actos administrativos cuestionados en este proceso, comoquiera que, a través de ella, se confirmó que la sanción de destitución conlleva una restricción de derechos políticos, facultad que, según el criterio antes expuesto, está reservada a las autoridades judiciales competentes.
Se precisa que la decisión de anulación parcial tiene sustento en que los actos demandados también impusieron un correctivo disciplinario a otro servidor público, secretaria de Cultura, Turismo, Deporte y Juventud de la Alcaldía municipal de Tibasosa (Boyacá) que no funge como demandante en este proceso y, por ende, respecto del cual no versó el análisis realizado con antelación. Por otra parte, cabe precisar que no le asiste razón a la entidad demandada al afirmar que sí tenía competencia para sancionar al actor porque cuando se emitieron los actos administrativos demandados éste no fungía como alcalde, en la medida en que la investigación disciplinaria se adelantó por una conducta que el señor Triana Vargas realizó en su periodo constitucional como alcalde de Tibasosa para el periodo constitucional 2012-2015, es decir, cuando estaba desempeñando un cargo de elección popular, para lo cual, como se mencionó, la entidad no era competente.
Aunado a ello, en este caso se está ante una situación jurídica consolidada, en la medida en que se atendió a la situación jurídica presente al momento de imponer la sanción de destitución e inhabilidad general del señor Triana Vega. Finalmente, si bien el a quo concedió el reconocimiento de perjuicios morales a favor del señor Carlos Arturo Triana, considerando que se trataba de una indemnización exepcional para repararle el daño causado y que la Sala no está de acuerdo con ello, por cuanto dichos perjuicios deben estar debidamente acreditados en cada caso concreto, no se realizará un pronunciamiento al respecto o una modificación al fallo de primera instancia, por cuanto ello no fue objeto de discusión en los recursos de apelación interpuestos por la entidad demandada y el ministerio público. 19 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega 4.
La condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,17 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 20 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega 5.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala modificará el numeral segundo de la sentencia de primera instancia, para anular parcialmente la Resolución 005 de 27 de febrero de 2019, emitida por la Procuraduría Regional de Boyacá y confirmará en los demás, en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero.- Modificar el numeral segundo de la sentencia proferida el ocho (8) de febrero de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión 4, en el sentido de anular parcialmente la Resolución 005 de 27 de febrero de 2019, proferida por la Procuraduría Regional de Boyacá, a través de la cual se confirmó la decisión disciplinaria de primera instancia de destituir e inhabilitar al señor Carlos Arturo Triana Vega, por el término de 10 años.
Segundo.- Confirmar en lo demás la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por el señor Carlos Arturo Triana Vega contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero.- No condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante. 21 Radicado: 15001-23-33-000-2019-00530-01 (3051-2022) Demandante: Carlos Arturo Triana Vega Cuarto.- Reconocer personería al abogado Javier Pereira Salinas para actuar en el proceso, en representación del demandante, en los términos y para los efectos del poder conferido18 y documentos complementarios.
Quinto.- Reconocer personería al abogado Jorge Humberto Serna Botero para actuar en el proceso, en representación de la Nación, Procuraduría General de la Nación. Sexto. - Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA. GMSM 18 Índice 14 de Samai.