Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 850012333000 2021 00207 01 Demandante: Javier Montoya Salcedo Demandado: Contraloría General de la República Asunto: Proceso de responsabilidad fiscal: Régimen probatorio.

Daño patrimonial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante, demandada y el Ministerio Público contra la sentencia proferida en primera instancia, el 9 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Casanare. La presente sentencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda1 1. El señor Javier Montoya Salcedo2, en adelante la parte demandante, presentó demanda contra la Contraloría General de la República, en adelante la parte demandada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113.

Pretensiones 1 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – TESTIGO DOCUMENTAL CE PROCESO EN SU INTEGRIDAD(.pdf) […]”. 2 Por intermedio de apoderado 3 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 2 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1.- Declarar la NULIDAD del Auto No. 1413 del 12 de noviembre del año 2020, el Auto No. 1696 del 18 de diciembre del año 2020 y Auto No. ORD-891119-018-2021 del 21 de enero del año 2021 proferidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 2016-00358, a través del cual se declaró la responsabilidad fiscal de JAVIER MONTOYA SALCEDO, identificado con cédula de ciudadanía No. 74.811.710 de Maní, y se le impuso como sanción el pago de una multa por valor de CINCO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS QUINCE PESOS CON DIEZ Y SIETE CENTAVOS ($5.333.365.615,17). por violación al debido proceso, derecho de contradicción y defensa, inobservancia de las normas constitucionales y legales, desconocimiento de los preceptos normativos que regulan el proceso de responsabilidad fiscal, infracción normativa, etc. […]” (Negrillas del texto original) 3.

A título de restablecimiento del derecho solicitó que: “[…] se exonere de responsabilidad al señor JAVIER MONTOYA SALCEDO […]”, y a “[…] Condenar al pago de 100 smlmv como daños inmateriales, en la modalidad de daño moral y daño al buen nombre por el perjuicio causado con el proceso […]”. Presupuestos fácticos 4. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones, los cuales se expondrán en el mismo orden expuestos en el escrito de demanda4: 5.

Indicó que el proceso de responsabilidad fiscal núm. 2016-00358, tuvo origen con ocasión al Contrato Interadministrativo núm. 018 de 30 de diciembre de 2008, suscrito entre el Municipio de Maní (Casanare) y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Maní E.A.A.A.M. S.A. E.S.P., cuyo objeto era “[…] Construcción e Interventoría de los sistemas de acueductos en las veredas Las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María del Palmarito y Marabe del municipio de Maní, Departamento de Casanare […]”, por un valor de “[…] SEIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA MIL UN PESO CON SIETE CENTAVOS ($6.252.240.001,07) M/Cte […]”. 4 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – TESTIGO DOCUMENTAL CE PROCESO EN SU INTEGRIDAD(.pdf) […]”. 3 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.

Mencionó que de “[…] los resultados de dicha actuación especial se advierte que los sistemas de acueductos veredales a que hace referencia el Contrato Interadministrativo No. 018 del del 30 de diciembre del año 2008 "( ) se encuentran sin funcionamiento debido a la falta de permisos ambientales, y adicionalmente observan que los mismos se encuentran ( ) en proceso de deterioro." […]” 7.

Indicó que “[…] La actuación especial de fiscalización a los recursos de regalías, puntualmente los ejecutados a través del Contrato Interadministrativo No. 018 del 30 de diciembre del año 2008, […] su adicional en valor No. 03 del 25 de noviembre de 20097 (sic), se pudo establecer que, la: "Construcción de los sistemas de acueducto rurales, de los cuales nunca entraron en funcionamiento debido a la falta de permisos ambientales." Por lo que se estableció un hallazgo, con una cuantía inicial de $ 5.803.958.300.31 que corresponde al valor total pagado por los acueductos veredales. […]” (Negrillas y resaltado del texto original) 8.

Refirió que a través del Auto núm. 1413 de 12 de noviembre de 2020 se profirió falló con responsabilidad fiscal, en donde se dispuso: “[…] “PRIMERO: FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL, en cuantía de CINCO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS QUINCE PESOS CON DIEZ Y SIETE CENTAVOS ($5.333.365.615,17), a título de culpa grave, en forma solidaria y atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, de conformidad con el artículo 53 de la Ley 610 de 2000 en contra de: - JAVIER MONTOYA SALCEDO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 74.811.710 en su calidad de alcalde del municipio de Maní — Casanare en el periodo 2008 a 2011.” […]” 9.

Indicó que, mediante auto núm. 1696 de 18 de diciembre de 2020 se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el fallo de responsabilidad fiscal y a través del auto núm. ORD-891119-018-2021 de 21 de enero de 2021, se resolvió el recurso de apelación, en el cual se revocó parcialmente la decisión de primera instancia en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: REVOCAR parcialmente el Fallo No. 1413 del 12 de noviembre de 2020, proferido por la Contraloría Delegada Intersectorial No. 9 de la de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de Regalías de la Contraloría General de la República, mediante el cual FALLA CON RESPONSABILIDAD FISCAL A UN IMPUTADO DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No 2016-00358 y en su lugar FALLAR SIN RESPONSABILIDAD FISCAL a favor de JAVIER MONTOYA SALCEDO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 74.811.710 en su calidad de alcalde del municipio de Maní - Casanare en el periodo 4 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2008 a 2011, en lo que respecta exclusivamente al hecho relacionado con el valor de las obras pagadas sobre las cuales no existe soporte de las mismas y/o de las cantidades ejecutadas por valor de $59.162.990,42, de conformidad con lo expuesto en este proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO: CONFIRMAR, salvo lo revocado parcialmente en el artículo PRIMERO de esta providencia, el Fallo No. 1413 del 12 de noviembre de 2020, proferido por la Contraloría Delegada Intersectorial No. 9 de la de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de Regalías de la Contraloría General de la República, mediante el cual SE FALLA CON RESPONSABILIDAD FISCAL A UN IMPUTADO DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No 2016- 00358. […]” 10.

Resaltó que “[…] La Alcaldía del municipio de Maní suscribió el contrato de obra No. 0318 del 27 de noviembre del año 2020, con el señor CARLOS DARÍO RODRÍGUEZ […] cuyo objeto consistió en: “PRIMERA ETAPA DE REHABILITACION Y MANTENIMIENTO DEL SISTEMA DE ACUEDUCTOS DE LAS VEREDAS GUAYANAS, SANTA MARIA, GUINEA, MARARABE, BELGRADO, GUAFAL Y BRISAS DEL MUNICIPIO DE MANI – CASANARE”, con un plazo de ejecución de un (1) mes y un calor de $245.742.017. […]” 11.

Al respecto, señaló que el 26 de enero de 2021, se suscribió acta de terminación del contrato por vencimiento del plazo contractual, el cual se encuentra liquidado desde el 16 de abril de 2021. 12. Expuso que, “[…] De acuerdo con el informe de cumplimiento presentado por el contratista, CARLOS DARÍO RODRÍGUEZ, se concluye que las plantas de tratamiento de agua potable de las veredas Guayanas, Santa María, Guinea, Mararabe, Belgrado, Guafal y Brisas del municipio de Maní, a la fecha se encuentran en funcionamiento y operación con la rehabilitación efectuada por la actual administración municipal, lo que desmiente las conclusiones a las que arribó la Contraloría General de la República en el proceso 2016-00358. […]” 13.

Finalmente indicó que: “[…] A la fecha, la Alcaldía del municipio de Maní se encuentra adelantando proceso administrativo con el fin de obtener el permiso sanitario ante la Secretaría de Salud de la Gobernación de Casanare y la Concesión de Aguas ante la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia. Así las cosas, la declaratoria de responsabilidad fiscal realizada por medio del auto No. 1413 del 12 de noviembre del año 2020, confirmada en primera instancia por medio del auto No. 1696 del 18 de diciembre del año 2020 y en segunda instancia por el Auto No. ORD-891119-018-2021 del 21 de enero del año 2021, con la 5 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondiente multa (sic) por valor de CINCO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS QUINCE PESOS CON DIEZ Y SIETE CENTAVOS ($5.333.365.615,17).

El sustento que tuvo en cuenta la Contraloría General de la República para sancionar (sic) a mi poderdante, se centró en que los acueductos veredales de Guayanas, Santa Maria, Guinea, Mararabe, Belgrado, Guafal y Brisas del municipio de Mani, no funcionaron por no tener concesiones ni permisos de vertimientos, desconociendo la responsabilidad de los mandatarios en los periodos 2012 a 2015 y del 2016 al 2019, quienes no cumplieron con la obligación de tramitar y obtener los permiso sanitarios y ambientales.

De acuerdo con el informe final de cumplimiento del contrato de obra No. 0318 del 27 de noviembre del año 2020, los acueductos veredales si están en funcionamiento y están operando en la actualidad. […]” Normas violadas 14. La parte demandante invocó como vulneradas las siguientes normas: • Artículo 267 de la Constitución Política. • Artículos 3, 4, 7, 9 y 16 de la Ley 610 de 20005. • Artículo 87 de la Ley 1437 de 2011.

Concepto de violación 15. La parte demandante formuló los siguientes cargos y explicó su concepto de violación así: Primer Cargo: Caducidad de la acción fiscal 16. Indicó que, la investigación fiscal de la parte demandante giró “[…] entorno a su actuación como ordenador del gasto en el mandato que dirigió las riendas del municipio de Maní entre el año 2008 y el año 2011, en donde suscribió con la EAAAM SA ESP los convenios interadministrativos 018 del año 2009 cuyo objeto consistió en “Construcción e interventoría de los sistemas de acueductos en las veredas las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María de Palmarito y Mararabe” y 025 del año 2011 entre Maní y la EAAAM SA ESP, cuyo objeto era “rehabilitación y optimización del sistema de acueducto para los centros poblados de las veredas Guafal y Gaviotas del municipio de Maní”. […]”, y refirió 5 “[…] por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contr4alorias […]” 6 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que “[…] De acuerdo con los hallazgos de la Gerencia Departamental de Casanare de la Contraloría General de la República, el hecho de no haber tramitado los permisos ambientales y sanitarios para poner en funcionamiento dichos acueductos generó un detrimento patrimonial endilgado al investigado […]” 17.

Resaltó que “[…] se debe tener en cuenta que al momento de adquirir firmeza y ejecutoria la decisión de apertura de investigación fiscal, se había configurado el fenómeno extintivo de la caducidad de la acción fiscal […]”; y al respecto precisó que el “[…] 4 de abril del año 2011 se suscribió acta de liquidación final del convenio No. 018 del 30 de diciembre del año 2008, lo que conlleva que el término máximo para iniciar el proceso de responsabilidad fiscal con la decisión de apertura y su notificación fenecía para cada uno de los convenios los días 4 de abril del año 2016 […]”; sostuvo que “[…] en el expediente aparece como fecha de emisión del auto número 100 de apertura de responsabilidad fiscal 2016-00358 el día 1° de abril del año 2016, que convenientemente se ubica dentro del interregno comprendido entre el 4 de abril del año 2011 y el 4 de abril del año 2016 […]” Segundo Cargo: Inexistencia de gestión fiscal deficiente 18.

Señaló que “[…] no puede señalarse la existencia de una gestión fiscal ineficiente por parte del investigado, toda vez que los acueductos veredales que hoy en día no se encuentran en funcionamiento, para la época del mandato de mi poderdante estaban listos para la operación y solo bastaba la obtención de los permisos ambientales y sanitarios […]” 19.

Aseveró que “[…] Para el momento de finalizar mi gestión como Alcalde del municipio de Maní el día 31 de diciembre del año 2011, los acueductos veredales de las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María de Palmarito y Mararabe, Guafal y Gaviotas del municipio de Maní se encontraban en perfecto funcionamiento, prueba de ello son las actas de recibo de la totalidad de los contratos de obra y de interventoría suscritos por la Gerente, el supervisor y el interventor contratado por la EAAAM SA ESP quienes dan cuenta que las construcciones contratadas cumplieron con su objetivo de prestar el servicio público de acueducto a los habitantes de las zona rural del municipio […]” 7 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.

Refirió que, “[…] no está comprobado el elemento de la culpa como sustento de la responsabilidad fiscal del investigado, pues la carga de la prueba la tiene la Contraloría General de la República en demostrar que para el momento de la liquidación de los convenios suscritos con la EAAAM SA ESP y para la suscripción de las actas de terminación y recibo final de las obras los referidos acueductos veredales no servían o funcionaban, es decir, que por éstos no se podía obtener y transportar el preciado líquido. […]”.

Tercer Cargo: Ausencia de vinculación de terceros responsables solidariamente 21. Señaló que, no fueron vinculados al proceso las personas que tenían a su cargo la tarea de adelantar los trámites de concesión de aguas y permisos sanitarios. 22. Mencionó que la señora Piedad Adriana Camacho Camacho, se desempeñó como alcalde para el periodo entre el 2012 a 2015, y refirió que “[…] desde la comisión de empalme se le informó a esa servidora y a sus delegados la importancia y necesidad de tramitar y obtener los permisos ambientales y sanitarios para poner en funcionamiento los acueductos veredales ya enunciados […]”. 23.

Mencionó varios contratos celebrados entre el 2012 y el 2015, entre los cuales se observan algunos que tenían como objeto la rehabilitación y mejoramiento de los sistemas de acueductos de las veredas del Municipio de Maní. 24. Respecto al señor Tony Wilfred Ávila Hernández señaló que “[…] ostenta el cargo del Alcaldesa (sic) del municipio de Maní en el periodo constitucional 2016 al 2019 y pese a que por medio de oficio No. 930.29-01 01023 del 7 de diciembre del año 2017, la Secretaría de Salud de la Gobernación de Casanare certificó que desde el año 2014 se contaba con las resoluciones por medio de las cuales se autorizaba sanitariamente favorable para la concesión de agua para consumo humano de las veredas Mararabe, Palmarito, Guinea, Guafal Pintado, las Brisas, Belgrado y Las Villas de Maní, no hizo nada para optimizar los acueductos y pedir los permisos ambientales […]”. 25.

Finalmente mencionó al señor Rolfer Mariño Sánchez, quien se desempeñó como secretario de obras públicas del municipio de Maní en el periodo 2008 al 2011 8 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y a la señora Alix Moreno Romero en su condición de Gerente de la EAAAM SA ESP por el mismo periodo y quienes “[…] suscribieron las correspondientes actas de inicio, aprobación de desembolso de anticipos y actas parciales y de liquidación de los convenios investigados […]”.

Cuarto Cargo: Rehabilitación y puesta en funcionamiento de los acueductos veredales 26. Para el desarrollo de este cargo realizó un cuadro paralelo entre los argumentos expuestos por la Contraloría General de la República y la “[…] realidad material y procesal […]” en los siguientes términos: “[…] CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA REALIDAD MATERIAL Y PROCESAL Los sistemas de acueductos veredales a que hace referencia el Contrato Interadministrativo No. 018 del 30-dic- 2008 se encuentran sin funcionamiento debido a la falta de permisos ambientales y adicionalmente observan que los mismos se encuentran (…) en proceso de deterioro Los acueductos veredales construidos estaban en funcionamiento al momento de liquidación del contrato interadministrativo No. 018 de 2008, y la responsabilidad de tramitar los permisos ambientales y evitar el deterioro era de los mandatarios que asumieron el cargo de Alcaldes en los periodos 2012-2015 y 2016-2019.

Los anteriores acueductos veredales fueron recibidos a entera satisfacción por los funcionarios del municipio de Maní – Casanare, pero los mismos no entraron en operación, por tanto, no prestaron ni prestan el servicio de suministro de agua potable a la comunidad, y, además, por el transcurso del tiempo, los mismo se encuentran deteriorados y abandonados.

Lo que generó el daño patrimonial aquí investigado. LA FECHA DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL CONVENIO INTERADMINISTRATIVO 018 DE 2008 ES DEL 4 DE ABRIL DEL AÑO 2011, A PARTIR DE LA CUAL SE ENTREGAN LOS ACUEDUCTOS AL MUNICIPIO DE MANÍ. LA RESPONSABILIDAD DE NO TRAMITAR LA CONCESIÓN DE AGUAS ES DE LOS ALCALDES DE LOS PERIODOS SUBSIGUIENTES.

El Despacho procederá a analizar las pruebas obrantes en el proceso, y que dan cuenta del daño al patrimonio, en cual se circunscribe a que los acueductos de las veredas Las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María del Palmarito y Mararabe del municipio de Maní, departamento de Casanare, a pesar de haber sido construidos y recibidos a satisfacción por el municipio de Maní – Casanare, los mismos no entraron en funcionamiento, no entraron en operación, no están prestando el servicio de suministro de agua potable a la comunidad, y, además, por el transcurso LA RESPONSABILIDAD DE NO TRAMITAR LA CONCESIÓN DE AGUAS ES DE LOS ALCALDES DE LOS PERIODOS SUBSIGUIENTES. 9 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del tiempo, los mismos se encuentran deteriorados y abandonados.

Pruebas estas suficientes para establecer que los acueductos veredales contratados por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Maní – “E.A.A.M. S.A. E.S.P., fueron construidos cumpliendo con las características técnicas previstas en cada uno de los contratos, es decir, este sistema de acueductos veredales estaban funcionales.

Los acueductos veredales eran funcionales a partir del 4 de abril del año 2011, fecha de recibo y liquidación del convenio interadministrativo objeto de reproche. La responsabilidad por el abandono y no tramitar la concesión era de los alcaldes que sucedieron a mi poderdante. Pero, tal como se dijo en el auto de imputación No. 0317 del 04 de marzo de 2020 el hecho generador del daño hace referencia a la falta de gestión de los permisos de concesión de aguas subterráneas que otorga la Corporación Autónoma Regional para la Orinoquía CORPORINOQUIA y de la certificación sanitaria de la Secretaría de Salud Departamental a fin que pudieran entrar en operación y funcionamiento los acueductos de las veredas Las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María del Palmarito y Mararabe, obligación legal que estaba en cabeza del municipio de Maní - Casanare75, es por ellos que, se toma el 31 de diciembre de 2011 como fecha para contar la caducidad de la acción fiscal, ya que, siendo una obligación del alcalde, la de obtener los respectivos permisos, licencias y concesión de agua para poder suministrar agua potable a la comunidad expedida por la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía CORPORINOQUIA, así como certificación sanitaria que expide la Secretaria de Salud, esta era la fecha límite -31 de diciembre de 2011-, para hacerlo en su condición de alcalde del municipio de Maní - Casanare No es posible tomar como el fin del mandato del señor Montoya la fecha para la caducidad de la acción fiscal, conveniente interpretación, ya que se insiste que el hecho generador data del acta de liquidación del 4 de abril del año 2011, por lo tanto, al momento de la notificación del auto de apertura de investigación ya había transcurrido el plazo de cinco años.

Ahora, en cuanto al permiso de concesión de aguas subterráneas que otorga la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquía CORPORINOQIA, indispensable para poner en funcionamiento y operación los acueductos, y así suministrar agua potable a la comunidad de las veredas de Las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María del Palmarito y Mararabe del municipio de Maní, omitió hacerlo, durante su periodo como alcalde del municipio de Maní – El Despacho sustanciador demuestra un total desconocimiento del procedimiento para obtener la concesión de aguas, ya que se requiere inicialmente obtener la certificación sanitaria que se demora aproximadamente seis meses y después ir a la Corporación a tramitar la concesión, por lo tanto, desde abril de 2011 mi prohijado no podía exigirle a la Corporación entregar la concesión y era responsabilidad de los mandatarios que siguieron hacer los trámites correspondientes. 10 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Casanare, a pesar de haber contado con tiempo suficiente para hacerlo. […]” 27.

Además precisó que “[…] el municipio de Maní suscribió el contrato de obra No. 0318 del 27 de noviembre del año 2020, con el señor CARLOS DARÍO RODRÓGUEZ (sic), identificado con cédula de ciudadanía No. 74.795.327 de Maní, cuyo objeto consistió en: “PRIMERA ETAPA DE REHABILITACION Y MANTENIMIENTO DEL SISTEMA DE ACUEDUCTOS DE LAS VEREDAS GUAYANAS, SANTA MARIA, GUINEA, MARARABE, BELGRADO, GUAFAL Y BRISAS DEL MUNICIPIO DE MANI – CASANARE”, con un plazo de ejecución de un (1) mes y un calor de $245.742.017 […]”; afirmó que “[…] el contrato ya fue ejecutado, recibido y liquidado por la administración municipal, lo que genera que los acueductos ya estén en funcionamiento y se encuentren en etapa de obtención de los permisos sanitarios y ambientales ante las autoridades correspondiente […]”. 28.

Expuso que atendiendo el informe de cumplimiento presentado por el contratista Carlos Darío Rodríguez “[…] se concluye que las plantas de tratamiento de agua potable de las veredas Guayanas, Santa Maria, Guinea, Mararabe, Belgrado, Guafal y Brisas del municipio de Mani, a la fecha se encuentran en funcionamiento y operación con la rehabilitación efectuada por la actual administración municipal, lo que desmiente las conclusiones a las que arribó la Contraloría General de la República en el proceso 2016-00358. […]”. 29.

Resaltó que “[…] El sustento que tuvo en cuenta la Contraloría General de la República para sancionar a mi poderdante, se centró en que los acueductos veredales de Guayanas, Santa Maria, Guinea, Mararabe, Belgrado, Guafal y Brisas del municipio de Mani, no funcionaron por no tener concesiones ni permisos de vertimientos, desconociendo la responsabilidad de los mandatarios en los periodos 2012 a 2015 y del 2016 al 2019, quienes no cumplieron con la obligación de tramitar y obtener los permiso sanitarios y ambientales […]”; y afirmó que “[…] De acuerdo con el informe final de cumplimiento del contrato de obra No. 0318 del 27 de noviembre del año 2020, los acueductos veredales si están en funcionamiento y están operando en la actualidad […]”. 11 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestación de la demanda6 30.

La Contraloría General de la República7 contestó la demanda, mediante escrito de 5 de octubre de 2021, oponiéndose a las pretensiones de la parte demandante, argumentando lo siguiente: 31. Adujo que los actos administrativos constitutivos del fallo con responsabilidad fiscal fueron expedidos por la Contraloría General de Boyacá conforme a derecho y con aplicación de todas las normas y garantías procesales.

Frente al primer cargo: Caducidad de la acción fiscal 32. Afirmó que “[…] tal como la sala advirtió en Auto ORD-891119-018-2021 del 21 de enero del año 2021 […] que si bien se le indilgó (sic) al señor Montoya Salcedo que la oportunidad que le asistía para haber efectuado acciones para la obtención de la licencia, era hasta el 31 de diciembre de 2011, fecha de dejación de su cargo, como término para estudio de caducidad, debe precisarse que no obstante tenerse como una fecha tomada por el a-quo, para todos los efectos legales vemos que el Auto de Apertura de la presente causa fiscal data de abril 1 de 2016 y en consideración que el Acta de liquidación del contrato interadministrativo 018 de 2028 (sic) corresponde al 4 de abril de 2011, tal circunstancia no comporta que de esta última fecha haya operado el fenómeno de la caducidad, por no haber transcurrido los 5 años de que trata el art. 9 de la ley 610 de 2000 […]”.

Frente al segundo cargo: Inexistencia de la gestión fiscal deficiente 33. Afirmó que “[…] no contradice el hecho cierto de la existencia de los acueductos veredales al momento de la liquidación del contrato mencionado, ya que el objeto de dicho contrato era efectivamente la construcción de estos […]”; sin embargo, sostuvo que “[…] cosa muy distinta es la existencia física de los acueductos y otra su oportuna habilitación para la entrada en operación, lo cual estaba supeditado al cumplimiento de los requisitos legales ante las autoridades ambientales y administrativas para la obtención de permisos y licencias, siendo responsabilidad primeramente del alcalde aquí demandante, como un todo dentro del proyecto de 6 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – TESTIGO DOCUMENTAL CE PROCESO EN SU INTEGRIDAD(.pdf) […]”. 7 Por intermedio de apoderado. 12 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acueducto concebido desde su etapa precontractual.

Es decir, no se puede concebir un acueducto como una obra meramente física ejecutada y recibida, cuando la esencia de un acueducto conlleva necesariamente una finalidad y esto es el suministro eficiente y continuo de agua para satisfacer a las comunidades ávidas de este elemento esencial para la vida misma; acueductos veredales que así fueron concebidos, pero que de lo probado, ante la negligencia administrativa, que a la fecha del Fallo de Responsabilidad Fiscal estaban abandonados, siendo un hecho cierto la causación de daño patrimonial […]”. 34.

Resaltó que “[…] Ante la omisión de tramitar en tiempo oportuno la concesión de aguas para la puesta en operación de los sistemas de acueductos por parte del señor alcalde hoy demandante, quien fue responsabilizado fiscalmente, es que los acueductos así concebidos se apartan de alcanzar los fines sociales perseguidos, quedando los recursos públicos municipales invertidos desprotegidos, siendo una gestión fiscal antieconómica atribuible directamente a este implicado, dado el detrimento y deterioro sufridos por los bienes que conforman la infraestructura física de estos acueductos veredales abandonados […]”. 35.

Y en ese sentido resaltó que “[…] el contrato es un medio para realizar los fines del Estado y por tanto, esta alcaldía de Maní, bajo la administración del alcalde aquí demandante, al celebrar el contrato para la construcción de los acueductos, con su ejecución no debía perseguir solamente la obra física como tal, justificando que ahí la dejó al culminar su período, sino continuar con acciones de medio y de resultado para buscar y alcanzar el cumplimiento de los fines estatales, que no era nada distinto que la continua y eficiente prestación del servicio público de agua para estas comunidades veredales a partir del otorgamiento de la concesión de aguas o de lo contrario los acueductos no podían entrar a operar legalmente como así lo advirtió Corporinoquia en su oportunidad al ordenar la suspensión de captación de aguas sin licencia […]”. 36.

Afirmó que “[…] se tiene como hecho cierto que el alcalde omitió continuar con acciones proactivas para habilitar los acueductos y garantizar el suministro de agua, como fin último perseguido con la contratación, ya que la infraestructura física, si bien fue ejecutada, por sí sola no garantizaría el fin perseguido, sobre lo cual debe precisarse que no sólo sus acciones debieron estar encaminadas desde abril de 2011, cuando recibió las obras y liquidó el contrato, sino desde la concepción misma 13 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del proyecto que dio lugar al Contrato Interadministrativo No. 018 del 30 de diciembre de 2008, suscrito entre el municipio de Maní - Casanare y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Maní E.A A.A.M. S.A. E.S P. […]”. 37.

Resaltó que, mal podría pensarse que después de ejecutadas las obras físicas se adelantarán las gestiones para obtener las licencias de concesiones en aras de buscar potenciales puntos para la captación de aguas; es decir “[…] la planeación de los contratos estatales, constituye una garantía del interés general, debiendo ser negocios debidamente diseñados, pensados y planeados conforme a las necesidades y prioridades del interés público […]”.

Frente al tercer cargo: Ausencia de vinculación de terceros responsables solidariamente 38. Precisó que “[…] la Contraloría General de la República en el Fallo de Responsabilidad Fiscal, se pronunció, quien advirtió que de la valoración del recaudo probatorio no halló mérito para vincularlas, sobre lo cual la segunda instancia no ahonda, amparado en que la no vinculación de otras personas al proceso, no lo vicia, pues lo que le corresponde a la defensa, no es acreditar que otros sujetos fiscales son responsables y que por tanto deben ser llamados a responder, sino que debe encaminarse a demostrar, contrario a lo considerado por la Contraloría General en el Fallo y en el Auto que resolvió los recursos de reposición acusados, que no existió responsabilidad fiscal de su prohijado y que debe exonerarse de ésta [ ]” 39.

Además sostuvo que es potestad de la Contraloría General de la República llamar a quien considere conveniente, y en razón de ello, no acepta el argumento de la parte demandante según el cual la no vinculación al proceso de responsabilidad fiscal vicia la actuación. Frente al cuarto cargo: Rehabilitación y puesta en funcionamiento de los acueductos veredales 40.

Afirmó que “[…] lo que alude el demandante son Hechos nuevos no alegados dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 2016-00358 NO EXISTE prueba 14 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co alguna que demuestre o acredite lo afirmado por el doctor Sebastián Camilo Mesa […]”; y al respecto mencionó cuales fueron los hechos referidos: “[…] 9.- La Alcaldía del municipio de Maní suscribió el contrato de obra No. 0318 del 27 de noviembre del año 2020, con el señor CARLOS DARÍO RODRÓGUEZ (sic), identificado con cédula de ciudadanía No. 74.795.327 de Maní, cuyo objeto consistió en: “PRIMERA ETAPA DE REHABILITACION Y MANTENIMIENTO DEL SISTEMA DE ACUEDUCTOS DE LAS VEREDAS GUAYANAS, SANTA MARIA, GUINEA, MARARABE, BELGRADO, GUAFAL Y BRISAS DEL MUNICIPIO DE MANI – CASANARE”, con un plazo de ejecución de un (1) mes y un calor de $245.742.017. 10.- El día 26 de enero del año 2021 se suscribió acta de terminación del contrato por vencimiento del plazo contractual. 11.- El contrato ya se encuentra liquidado desde el 16 de abril del año 2021. 12.- De acuerdo con el informe de cumplimiento presentado por el contratista, CARLOS DARÍO RODRÓGUEZ, (SIC) se concluye que las plantas de tratamiento de agua potable de las veredas Guayanas, Santa Maria, Guinea, Mararabe, Belgrado, Guafal y Brisas del municipio de Mani, a la fecha se encuentran en funcionamiento y operación con la rehabilitación efectuada por la actual administración municipal, lo que desmiente las conclusiones a las que arribó la Contraloría General de la República en el proceso 2016- 00358. 13.- A la fecha, la Alcaldía del municipio de Maní se encuentra adelantando proceso administrativo con el fin de obtener el permiso sanitario ante la Secretaría de Salud de la Gobernación de Casanare y la Concesión de Aguas ante la Corporación Autónoma Regional de la Orinoquia – Corporinoquia” […]” 41.

Precisó que “[…] el reproche que hizo la Contraloría General de la República refiere a lo que se contrató inicialmente las obras no entraron en funcionamiento, es decir que la administración municipal debió disponer de nuevos recursos para colocar en funcionamiento una obra que se había asumido con recursos anteriores que no tuvieron utilidad alguna […]”.

Sentencia apelada8 42. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia proferida el 9 de marzo de 2023, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECLARAR la nulidad parcial del auto No. ORD-891119-018-2021 del 21 de enero del 2021 proferido dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 2016-00358, específicamente en cuanto indicó que el daño ascendía a $ 5.274.212.624,65 8 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – TESTIGO DOCUMENTAL CE PROCESO EN SU INTEGRIDAD(.pdf) […]”. 15 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consecuencialmente, DECLARAR que el daño fiscal causado por el demandante con la omisión de sus funciones como alcalde de Maní asciende a la suma de $ 700.855.588,53, de conformidad con lo señalado en las consideraciones.

Esa será la suma que deberá pagar el actor a título de daño fiscal con su respectiva indexación desde la fecha de notificación de esta sentencia hasta que quede ejecutoriada. A partir de allí, dicho valor y su indexación devengarán intereses moratorios comerciales, de conformidad con lo establecido con el artículo 195 numeral cuatro del CPACA.

SEGUNDO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO: No CONDENAR en costas en esta instancia.

CUARTO: ORDENAR el archivo del expediente, dejando las constancias de rigor, cuando esta providencia se encuentre ejecutoriada. […]” Negrillas de texto original Consideraciones en la sentencia proferida en primera instancia 43. El a quo señaló que, de conformidad con las pruebas allegadas al proceso, el daño causado imputable a la parte demandante asciende a $ 700.855.588,53 y en atención a ello, declaró la nulidad parcial del acto administrativo contenido en el auto núm. ORD-891119-018-2021 de 21 de enero de 2021.

Sobre el cargo de caducidad de la acción fiscal 44. Sobre el cargo de caducidad de la acción fiscal indicó que adelantado el proceso se vislumbran 3 posiciones de los sujetos procesales: “[…] a.- La parte demandante aduce que está configurada la caducidad porque el auto que abrió la investigación fiscal contra el accionante fue notificado personalmente después de los 5 años de haberse suscrito el acta de liquidación. b.- La entidad accionada indica que no se produjo la caducidad porque el acta de liquidación se suscribió el 4 de abril de 2011 y el auto de apertura de la investigación fiscal se profirió el 1 de abril de 2016, es decir, dentro de los 5 años de haberse suscrito el acta de liquidación. Agrega que la responsabilidad fiscal no cesó para el demandante con la suscripción del acta de liquidación sino el 31 de diciembre de 2011 cuando se terminó el mandato del actor en su calidad de alcalde del municipio de Maní. c.- Y el agente del ministerio público concuerda con la Contraloría en que el término de caducidad es de 5 años que debe contarse, no desde la suscripción del acta de liquidación sino desde el 1 de enero de 2012, es decir, inmediatamente después de que se terminó el mandato del accionante en su calidad de alcalde del municipio de Maní. Agrega que la notificación del auto de apertura de investigación se produjo por aviso el 28 de abril de 2016, tal como consta en el folio 202 del expediente de responsabilidad fiscal. […]” 16 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.

Refirió que “[…] Se comparte la posición de la parte demandada y del agente del Ministerio Público en cuanto indican que, por tratarse de una responsabilidad fiscal derivada de la omisión de funciones que como alcalde le correspondía al demandante, el término de caducidad debe empezar a contarse no a partir de la suscripción del acta de liquidación de los contratos celebrados para poner en funcionamiento los acueductos veredales, sino desde que el actor culminó su periodo de alcalde […]”. 46.

Al respecto adujo que “[…] este Tribunal sobre este punto tiene dos soportes jurídicos: a) se trata de la imputación de una omisión y el consecuente daño fiscal causado por el demandante en su condición de alcalde del municipio de Maní y suscriptor de los contratos que originaron el juicio de responsabilidad fiscal; por ende, a la luz del artículo 9 de la Ley 610 de 2000 debe contarse desde el último acto generador del daño, esto es, desde que cesó sus funciones en su condición de alcalde, pues solo en esa fecha dejó de tener la obligación de solicitar las licencias para que los acueductos empezaran a funcionar; b) estando en el desempeño de sus funciones hasta el 31 de diciembre de 2011, el acta de liquidación de los contratos no suspende ni termina la obligación de solicitar esas licencias […].

Sobre el cargo de la ausencia de vinculación de terceros responsables solidariamente 47. El a quo al analizar este cargo consideró que “[…] a.- Efectivamente, tal como lo indicó el agente del Ministerio Público, la responsabilidad fiscal de un alcalde por omisión de funciones señaladas en la Constitución o en la ley, es individual. Por lo tanto, si otros alcaldes o servidores públicos incurrieron también en esa omisión, su responsabilidad también es individual. […]” Sobre “[…] los demás argumentos planteados en la demanda para solicitar la nulidad de los actos demandados (inexistencia de gestión fiscal deficiente y rehabilitación y puesta en funcionamiento de los acueductos veredales) Inexistencia de gestión fiscal deficiente 48.

Refirió que “[…] la contratación no debe sujetarse solamente a las normas técnicas, sino cumplir la finalidad del contrato, en este caso, operar y suministrar 17 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co agua potable a la población de las veredas mencionadas, lo que no se cumplió porque el demandante en su condición de alcalde de Maní, no gestionó las licencias de concesión de aguas ante Corporinoquia ni la certificación de la calidad de ese líquido ante la Secretaría de Salud Departamental, a pesar de que tuvo tiempo suficiente para ello, es decir desde antes de la suscripción del contrato, tal como quedó consignado en los estudios previos y hasta la finalización del periodo como alcalde […]”; mencionó que en el proceso de responsabilidad fiscal se discutió la falta de cumplimiento de la finalidad contractual. 49.

Señaló que, con posterioridad a la liquidación del contrato, es decir el 11 de abril de 2011, la alcaldía del Municipio de Maní celebró unos contratos cuyo objeto fue la rehabilitación y optimización del sistema de acueducto construido en las veredas previamente indicadas. 50. Consideró que, contrario a lo argumentado por la parte demandante “[…] está demostrada la ineficacia de la gestión del demandante y la falta de efectividad de los acueductos veredales construidos, no solo por la omisión de tramitar las licencias de concepción de aguas ante Corporinoquia y la certificación ante la Secretaría de Salud Departamental, sino también la calidad de las obras para el sistema de los acueductos veredales mencionados, puesto que si efectivamente se hubieran recibido a entera satisfacción, como se indica en el acta de liquidación, no se hubiera necesitado suscribir por el mismo accionante los contratos indicados en referencia del año 2011, ni la administración municipal posterior tendría la necesidad de suscribir los contratos posteriores a ese año […]”.

Rehabilitación y puesta en funcionamiento de los acueductos veredales 51. Al respecto consideró que: “[…] La Contraloría, después de adelantar el proceso de responsabilidad fiscal y encontrar que los acueductos de las veredas Guayanas, Santa Maria, Guinea, Mararabe, Belgrado, Guafal y Brisas del municipio de Maní no estaban funcionando sino deteriorándose, estableció un daño por valor $ 5.274.212.624, 65.

Dentro del proceso de responsabilidad fiscal no se demostró lo contrario con relación a tales acueductos. Sin embargo, dentro del presente proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y con base en las pruebas decretadas en la audiencia inicial, especialmente con los documentos allegados por el municipio de Maní a solicitud de la Corporación y el 18 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dictamen pericial que se decretó y allegó, sin que fuera cuestionado por los sujetos procesales se estableció lo siguiente: a.- Al contrario de lo que argumenta la parte actora a través de su apoderado, está demostrada la ineficacia de la gestión del demandante y la falta de efectividad de los acueductos veredales construidos, no solo por la omisión de tramitar las licencias de concepción de aguas ante Corporinoquia y la certificación ante la Secretaría de Salud Departamental, sino también por la calidad de las obras para el sistema de los acueductos veredales mencionados, puesto que si efectivamente se hubieran recibido a entera satisfacción, como se indica en el acta de liquidación, no se hubiera necesitado suscribir por el mismo accionante los contratos del año 2011, ni la administración municipal que siguió tendría la necesidad de suscribir los contratos posteriores a ese año, que se relacionaron con anterioridad en este literal (g del numeral 5.1.4.3. de esta sentencia). b.- Debido a esa ineficacia del demandante como alcalde de Maní, los citados acueductos no entraron a operar inmediatamente después de su recibo y del acta de liquidación, que era la finalidad para la cual fueron construidos, sino que permanecieron inoperantes y deteriorándose hasta mediados del año 2022. c.- Para la rehabilitación y puesta en funcionamiento de esos acueductos fue necesaria la celebración y ejecución de los contratos de obra que se sintetizan en seguida: Contrato Objeto Valor inicial y adiciones Contratante Contratista 015 del 29-6- 2011 OPTIMIZACIÓN SISTEMA ACUEDUCTO VEREDA SANTA MARÍA DE PALMARITO, OPTIMIZACIÓN SISTEMA DE ACUEDUCTO VEREDA GUAYANAS DEL MUNICIPIO DE MANÍ, CONSTRUCCIÓN DE SOLUCIÓN INDIVIDUAL PARA SUMINISTRO DE AGUA APTA PARA EL CONSUMO HUMANO EN LA INSTITUCIÓN EDUCATIVA DE LA VEREDA MATA DE PIÑA DEL MUNICIPIO DE MANÍ, Y OPTIMIZACIÓN DE LA RED DE DISTRIBUCIÓN DE ACUEDUCTO DEL SECTOR URBANO DEL MUNICIPIO DE MANÍ Municipio de Maní EAAAM 027-2011 OPTIMIZACIÓN SISTEMA DE $115.824.929,53 EAAAM 19 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ACUEDUCTO VEREDA GUAYANAS) y 027 de 2011 (OPTIMIZACIÓN SISTEMA ACUEDUCTO VEREDA SANTA MARÍA DE PALMARITO) 23-2011 OPTIMIZACIÓN SISTEMA DE ACUEDUCTO VEREDA GUAYANAS DEL MUNICIPIO DE MANI, CASANARE $113.341.934,00 EAAAM Convenio 025 de 2011 REHABILITACIÓN Y OPTIMIZACIÓN DEL SISTEMA DE ACUEDUCTO PARA LOS CENTROS POBLADOS DE LAS VEREDAS GUAFAL Y GAVIOTAS DEL MUNICIPIO DE MANÍ. Municipio Maní EAAAM 034 de 2011 REHABILITACIÓN Y OPTIMIZACIÓN DEL SISTEMA DE ACUEDUCTO PARA LOS CENTROS POBLADOS DE LAS VEREDAS GUAFAL Y GAVIOTAS DEL MUNICIPIO DE MANÍ $170.342.100,00 EAAAM 118 de 2013 REHABILITACIÓN Y MEJORAMIENTO DE SISTEMAS DE ACUEDUCTOS DE LAS VEREDAS BELGRADO, BRISAS, GUAFAL PINTADO, GUINEA, SANTA HELENA DEL CÚSIVA Y MARARABE, DEL MUNICIPIO DE MANÍ, PARA CONTINUAR CON EL PROCESO DE CONCESIÓN DE AGUA Y SU PUESTA EN OPERACIÓN. $102.376.034,00 Municipio Maní 441 de 2021 SEGUNDA ETAPA DE REHABILITACIÓN $198.970.591,00 Municipio Maní 20 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE LOS SISTEMAS DE ACUEDUCTOS (MANTENIMIENTO Y REPARACIÓN DE LAS REDES DE DISTRIBUCIÓN) EN LAS VEREDAS GUAYANAS, SANTA MARÍA, GUINEA, MARARABE, BELGRADO, GUAFAL Y BRISAS DEL MUNICIPIO DE MANÍ - CASANARE Así las cosas, de conformidad con las pruebas allegadas, el daño causado con la omisión del actor tantas veces referida en este fallo no suma $ 5.274.212.624,65 como lo indicó la Contraloría al resolver la apelación, sino $ 700.855.588,53, que suman los contratos celebrados y ejecutados para poner en operación los citados acueductos.

Por tal motivo se declarará la nulidad parcial del auto No. ORD-891119-018-2021 del 21 de enero del 2021 proferidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 2016-00358 y se disminuirá el monto del daño a $ 700.855.588,53 […]” Recurso de apelación9 52. Las partes demandante, demandada y el Ministerio Público, interpusieron y sustentaron oportunamente los recursos de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia el 9 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Casanare; para lo cual expone los siguientes argumentos: Recurso de apelación de la parte demandante 53.

La parte demandante planteó como argumentos que: i) el principio de congruencia en la sentencia judicial; ii) en la sentencia objeto de recurso el Tribunal Administrativo de Casanare desconoció el principio de congruencia; iii) el cumplimiento en el objeto del convenio investigado; y iv) el funcionamiento de los acueductos veredales. 9 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – TESTIGO DOCUMENTAL CE PROCESO EN SU INTEGRIDAD(.pdf) […]”. 21 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54.

Y en ese sentido, indicó que “[…] la tesis planteada por el demandante dentro de la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho se centra en desvirtuar la responsabilidad fiscal endilgada dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 2016-00358, al señor Javier Montoya Salcedo por la celebración del Contrato Interadministrativo No. 018 del 30 de diciembre del año 2008, suscrito entre el municipio de Maní y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Maní E.A.A.A.M. S.A. E.S.P., cuyo objeto era: "Construcción e Interventoría de los sistemas de acueductos en las veredas Las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María del Palmarito y Marabe del municipio de Maní, Departamento de Casanare.", por un valor final de SEIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA MIL UN PESO CON SIETE CENTAVOS ($6.252.240.001,07) M/Cte. […]”.

(Negrillas del texto original) 55. Refirió que “[…] verificada cada actuación administrativa adelantada en el proceso de responsabilidad fiscal adelantada por la Contraloría General de la República, se constatará que no se discutió ni fue objeto de tal proceso – ni tampoco en el medio de control que nos atiende- lo atinente a los contratos posteriores suscritos para la habilitación, mantenimiento de los acueductos veredales, que el Tribunal en la decisión objeto de censura determino como daño patrimonial a cargo de mi representado […]”. 56.

Mencionó que, el a quo afectó el derecho fundamental al debido proceso de la parte demandante al “[…] declararlo responsable por la ejecución de contratos que no fueron objeto de debate en el proceso administrativo de responsabilidad fiscal […]”, y en razón de ello, señaló que, en la sentencia de primera instancia se relacionaron los contratos de obra que fueron celebrados para la rehabilitación y puesta en funcionamiento de los acueductos y con base en ellos, se concluyó el daño fiscal, al respecto indicó que “[…] Es ahí donde se presenta el defecto sustancial y probatorio, con el consecuente desconocimiento de la garantía fundamental al debido proceso a favor de la parte demandante, ya que sin justificación alguna, más allá de advertir que: “b.- Debido a esa ineficacia del demandante como alcalde de Maní, los citados acueductos no entraron a operar inmediatamente después de su recibo y del acta de liquidación, que era la finalidad para la cual fueron construidos, sino que permanecieron inoperantes y deteriorándose hasta mediados del año 2022.”, no se auscultó más allá del simple objeto de esos contratos, para concluir que el daño fiscal no era por la ejecución del 22 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contrato Interadministrativo No. 018 del 30 de diciembre del año 2008, sino por otros contratos, suscritos en los años 2011, 2013 y 2021. […]”. 57.

En ese sentido, afirmó que “[…] En la sentencia objeto de recurso, se modificó la litis de lo discutido en el proceso de responsabilidad fiscal 2016-00358, para transportarla a la ejecución de varios contratos suscritos en los años 2011, 2013 y 2012, los cuales con una simple suma fueron totalizados en el valor de $ 700.855.588,53; y sin proceso de responsabilidad fiscal, sin derecho a contradicción el Tribunal le endilgo daño y responsabilidad al aquí accionante […]”.

(Negrillas del texto original) 58. Como conclusión frente a estos argumentos expuso que “[…] No tiene asidero jurídico la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare, de declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados para en su lugar incluir como daño fiscal el precio pagado por la administración municipal en otros contratos que no fueron objeto de reproche por la Contraloría General de la República en el proceso de responsabilidad fiscal 2016-00358, generando con esto un desconocimiento del principio de congruencia y afectando gravosamente los derechos y garantías fundamentales del señor Javier Montoya Salcedo, quien resultó sorprendido y no contó con la oportunidad para defenderse de la variación en la imputación fáctica que realizó el Tribunal y que está totalmente por fuera del objeto de litigio del medio de control que nos ocupa […]”. 59.

Finalmente, frente al argumentos en el cual indicó que los acueductos veredales fueron construidos, alcanzaron a ser operados y actualmente funcionan, sin embargo, aseveró que “[…] A lo largo del proceso administrativo de responsabilidad fiscal, se imputó al señor Montoya Salcedo su ineficiencia por no obtener los permisos ambientales a cargo de Corporinoquia como Autoridad Ambiental en la jurisdicción y sanitarios competencia de la Secretaría de Salud de la Gobernación de Casanare […]”. 60.

Al respecto resaltó que “[…] es necesario señalar que el proceso constructivo de los acueductos veredales inició con la obtención del permiso de exploración o prospección otorgado por Corporinoquia, y que el municipio de Maní lo cumplió a cabalidad ya que esa entidad certificó que: “En relación con los tramites adelantados por el Municipio de Maní para los sistemas de acueductos de las 23 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co veredas mencionadas en este punto, procedo a informar que, el ente territorial tramitó y obtuvo Permisos de Exploración de Aguas Subterráneas, como actividad de Prospección y Exploración que incluye perforaciones de prueba en busca de agua subterránea con miras a su posterior aprovechamiento.” […]” (Negrillas del texto original) 61.

Refirió que luego de la entrega de los acueductos, se alcanzó a obtener los resultados de laboratorio para tramitar y obtener el permiso sanitario, que es el primer paso para acudir a Corporinoquia para la concesión de aguas subterráneas, al respecto precisó que “[…] el procedimiento legalmente establecido, es claro en advertir que el principal requisito para tramitar las concesiones de aguas es contar con el permiso sanitario a cargo de la Secretaría de Salud de la Gobernación de Casanare y que el primer paso para acudir a esa instancia es tener los resultados de las pruebas de laboratorio - diligente labor que realizó mi mandante-, y que solo se validan en tanto se obtienen del agua captada luego de terminadas las obras de acueducto. […]”. 62.

Precisó que “[…] Los acueductos veredales eran funcionales, es decir, el sistema de captación, tratamiento y distribución estaban en funcionamiento y cumplían las condiciones técnicas para los que fueron contratados, - ello lo constató el mismo ente fiscal-; ahora bien, una vez liquidados los contratos de construcción y entregadas las obras al municipio, el ente territorial avanzo en las pruebas físico químicas necesarias para la obtención del permiso sanitario; pero solo hasta que se obtuviera el mismo era posible tramitar la concesión de aguas; no obstante, el limitado tiempo restante de gobierno y los tramites que conlleva este tipo de procesos no permitió lograr a 31 de Diciembre de 2011 obtener la concesión de aguas; ante lo expuesto el señor Javier Montoya dejó claramente en el informe de empalme, el trámite de concesiones de agua, como una actuación pendiente para que la administración entrante tramitara a efectos de darle operatividad a los acueductos y beneficiar a la población rural de las veredas Las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María del Palmarito y Marabe del Municipio de Maní. […]”. 63.

Refirió que dentro de las pruebas decretadas por el Tribunal Administrativo de Casanare se encuentran los actos administrativos que contienen las concesiones 24 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de agua de los acueductos veredales e igualmente obra el dictamen en el cual se señaló que: “[…] Durante los días 08, 09 y 12 de junio de 2022, se realizó visita a cada uno de los siete acueductos, en compañía de la secretaria de obras del municipio de Maní, la Ingeniera Angélica Moreno, y los técnicos contratados para la operación de los respectivos acueductos, en dicha visita se solicitó poner en funcionamiento cada uno de estos, donde se pudo verificar que los sistemas se encuentran funcionales, en la parte de captación, tratamiento y almacenamiento, es decir, desde el bombeo del pozo profundo, pasando por la planta de tratamiento de agua potable compacta y siendo bombeada al tanque de almacenamiento y distribución elevado.

Posteriormente, para verificar el funcionamiento de las redes de distribución, se realizó visitas aleatorias a algunas viviendas, (entre 2 y 4 por acueducto), donde se pudo verificar que a la fecha de las inspecciones, el agua llegaba hasta las viviendas. En concordancia con lo anterior, se puede determinar que los siete acueductos se encuentran funcionales, es decir, que pueden prestar el servicio si se ponen en operación, sin embargo, considerando que aún no se ha recibido por parte del municipio el contrato de obra No 441 de 2021, con el cual se habilitó el sistema de distribución de los siete acueductos, aún no se ha puesto en operación, pero se hará una vez reciba el contrato, puesto que ya cuenta con el personal y los insumos para garantizar el correcto funcionamiento de los acueductos.

(Véase Anexo No. 23). Los siete acueductos a pesar de que actualmente se encuentran funcionales y en buenas condiciones, se estima con base en la información recolectada, que no operan desde finales del año 2010. Por otra parte, el municipio de Maní realizó entrega de las siete resoluciones de concesión de aguas subterráneas de los acueductos, las cuales fueron expedidas por Corporinoquia el 17 de marzo de 2022, por tanto se encuentra subsanado el requisito por el cual no se habían podido poner en operación los respectivos acueductos.

Estos permisos se concedieron por término de 5 años, prorrogables en el tiempo. Véase Anexo 20. […]” (Negrillas del texto original) 64. Señaló que “[…] no se entiende como puede la Contraloría persistir en endilgarle a mi representado, responsabilidad fiscal por el costo de unos acueductos veredales que están en funcionamiento; tampoco se entiende como ahora el Tribunal dada la situación objetiva del funcionamiento de los de los acueductos, determina por fuera de lo que fue objeto de responsabilidad fiscal, imponerle al señor Javier Montoya, en su lugar, el pago del valor de los contratos que se debieron suscribir con posterioridad, algunos con objetos complementarios, y otros por la negligencia de los gobiernos posteriores, frente a un trámite administrativo que debieron adelantar, cómo fue la concesión de aguas, para su efectiva puesta en operación […]”.

Recurso de apelación de la parte demandada 25 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65. Precisó que el recurso de apelación se interpuso únicamente en lo que se refiere a la nulidad parcial sobre la cuantía del daño al patrimonio público, y al respecto indicó que “[…] A pesar de la gravedad de los hallazgos imputados y fallados por la CGR, sobre el detrimento que se calculó e imputó en el proceso de responsabilidad fiscal, el Tribunal infiere en pocas palabras que la cuantía del daño al patrimonio público se limita a los pagos que realizaron las administraciones subsiguientes a través de otros contratos de obra y que ascienden únicamente a un poco más de 700 millones de pesos […]”. 66.

Resaltó que “[…] Esa inferencia del Tribunal no hace parte de las pretensiones del demandante. Por la naturaleza rogada del medio de control de nulidad y restablecimiento, era lógico que ese planteamiento se hubiera establecido expresamente en la demanda y que hubiera sido parte de la fijación del litigio. De otra forma, plantear una concepción diferente de la cuantía del daño resulta sorpresivo para la entidad estatal y, hay que decirlo, desconocedora del debido proceso establecido en el CPACA para el trámite de este medio de control.

En otras palabras, como consecuencia de ello, no se dio la posibilidad a la CGR e, incluso, al Ministerio Público, para demostrar que la cuantía más razonable, aplicable a quien omite cumplir un objeto contractual tan importante sí se puede conectar con el valor contratado. […]”. 67. Al respecto, afirmó que “[…] la CGR considera respetuosamente que una vez el Tribunal comprobó la existencia de los elementos de la responsabilidad fiscal, no podía por su propia cuenta y asumiendo una postura por fuera del litigio, recalcular el monto de la responsabilidad fiscal que, como se destacó en la propia sentencia, hace parte de las competencias asignadas por la Constitución Política a la Contraloría y que fue cuidadosamente probada y discutida en el curso del proceso de responsabilidad fiscal […]”; además indicó que “[…] Si se asumiera que el Tribunal sí tenía la competencia para verificar, analizar y recalcular el daño al patrimonio y que ello no desconoce el debido proceso de la CGR, debe tenerse en cuenta que la suma establecida por el Tribunal no es el reflejo real del detrimento al patrimonio público y que, por tanto, la decisión de nulidad parcial desconoce la naturaleza resarcitoria integral del proceso de responsabilidad fiscal. […]”.

Recurso de apelación del Ministerio Público 26 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 68. Señaló que se “[…] disiente en lo concerniente a la errónea conclusión a que se llegó y según la cual el monto del daño inferido y por el que debía ser declarado responsable fiscalmente el señor JAVIER MONTOYA SALCEDO, únicamente se contrae al valor de los contratos que tuvieron que firmarse posteriormente por el municipio de Maní para hacer operables y poner el funcionamiento los acueductos veredales […]” (Negrillas del texto original) 69.

Preciso que “[…] dentro del proceso de responsabilidad fiscal la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA determinó con todo el bagaje probatorio que los acueductos contratados fueron recibidos a satisfacción por la entidad territorial, pero que al momento de ponerlos en uso y funcionamiento NO FUE POSIBLE HACERLO por la omisión del señor Alcalde JAVIER MONTOYA SALCEDO en haber tramitado oportunamente las licencias y permisos ambientales y de concesión de aguas, razón por la cual no entraron jamás en funcionamiento, quedaron abandonados, se deterioraron y devinieron obsoletos, por lo que acertadamente se cuantificó el daño en el valor total de todo lo invertido en su contratación, incluyendo lo que se pagó por la interventoría de la ejecución de las obras […]”.

(Negrillas del texto original) 70. Resaltó que “[…] el DAÑO CONSUMADO y CONSOLIDADO a la fecha en que se tramitó y falló el proceso de responsabilidad fiscal ascendía a la suma indexada claramente delimitada por la CGR, esto es, CINCO MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS DOCE MIL SEISCIENTOS VEINTICUATRO PESOS CON SESENTA Y CINCO CENTAVOS ($5.274.212.624,65), lo cual fue aceptado por el propio Tribunal al predicar que: “La Contraloría, después de adelantar el proceso de responsabilidad fiscal y encontrar que los acueductos de las veredas Guayanas, Santa María, Guinea, Mararabe, Belgrado, Guafal y Brisas del municipio de Maní no estaban funcionando sino deteriorándose, estableció un daño por valor $5.274.212.624,65. […]”, sin embargo señaló que “[ ] a renglón seguido el Tribunal determinó que la condena impuesta en sede de responsabilidad fiscal al señor JAVIER MONTOYA SALCEDO únicamente podía ser por el valor de los contratos que el Municipio de Maní debió realizar posteriormente para poner en operación los mentados acueductos, razón por la cual redujo a SETECIENTOS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS CON CINCUENTA Y TRES 27 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CENTAVOS ($700.855.588,53) la cuantía o suma total de la responsabilidad del aquí demandante. […]”.

(Negrillas del texto original) 71. Afirmó que “[…] le asiste toda la razón y certeza al planteamiento del Honorable Tribunal porque efectivamente la entidad territorial debió incurrir a posteriori en ese mayor gasto para que los acueductos contratados pudieran entrar en funcionamiento y ser aprovechados por la comunidad; pero lo procedente no era reducir la cuantía de la responsabilidad sino ADICIONARLE a la deducida por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA ese monto. […]”.

(Negrillas del texto original) 72. Y en ese sentido, refirió que “[…] el señor JAVIER MONTOYA SALCEDO se desempeñó como Alcalde de Maní los años 2008, 2009, 2010 y 2011, cuatrienio dentro del cual no solamente se recibieron a entera satisfacción los precitados acueductos sino que además debió suscribirse los contratos 015, 023, 025, 027 y 034 con el objeto específico de OPTIMIZAR EL SISTEMA DE ACUEDUCTO DE LAS VEREDAS SANTA MARÍA DE PALMARITO, GUAYANAS, GUAFAL y GAVIOTAS, que son precisamente los centros poblados en donde se habían construido los acueductos y que dada su inoperabilidad se incurrió en ese gasto adicional; actuaciones que también resultaron infructuosas al punto que en los años 2013 y 2021 nuevamente el municipio se vio compelido a suscribir otros dos (2) contratos en cuantía superior a los TRESCIENTOS MILLONES DE PESOS ($300.000.000) con el mismo objeto de rehabilitación y mejoramiento de los sistemas de acueducto de las veredas anteriormente enunciadas […]”; y afirmó que “[…] la entidad territorial Municipio de Maní un gasto adicional de SETECIENTOS MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL QUINIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS CON CINCUENTA Y TRES CENTAVOS ($700.855.588,53) para lograr más de doce (12) años después de construidos y recibidos “a entera satisfacción” los sistemas de acueducto ponerlos en funcionamiento […]”.

(Negrillas del texto original) 73. Finalmente solicitó que “[…] en este asunto en específico, tiene que declarar que al monto aducido por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA como cuantía de la responsabilidad fiscal en cabeza del señor JAVIER MONTOYA SALCEDO debe sumársele los $700.855.588,53 que se acreditaron como gasto adicional para la puesta en funcionamiento de los sistemas de acueducto y/o por lo 28 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co menos mantener el monto de la sanción por responsabilidad fiscal en CINCO MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS DOCE MIL SEISCIENTOS VEINTICUATRO PESOS CON SESENTA Y CINCO CENTAVOS ( $5.274.212.624,65) conforme a lo probado dentro del proceso adelantado por el organismo de control. […]”.

(Negrillas del texto original) Trámite en segunda instancia 74. El Despacho sustanciador, mediante auto de 2 de junio de 202310, admitió los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada y el Ministerio Público contra la sentencia proferida el 9 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Casanare. 75.

Vistos los numerales 4.° a 6.° del artículo 24711 de la Ley 1437, sobre trámite del recurso de apelación contra sentencias, encuentra el Despacho sustanciador que, las partes no se pronunciaron en relación con el recurso de apelación y tampoco fue necesario realizar el decreto de pruebas. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 76. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) los actos administrativos acusados; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo de las atribuciones ejecutadas por la Nación – Contraloría General de la Republica en los procesos de responsabilidad fiscal; v) el marco normativo del proceso de responsabilidad fiscal; vi) el marco normativo de la culpa como elemento de la responsabilidad fiscal; vii) el marco del debido proceso administrativo; viii) el marco normativo del régimen probatorio en los procesos de responsabilidad fiscal y ix) el análisis del caso en concreto.

Competencia de la Sala 77. Vistos los artículos 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12 y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo 10 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 4 “[…] Auto que admite recurso de apelación […]” 11 Modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 12 “[…] Artículo 150.

Inciso modificado por el artículo 25, Ley 2080 de 2021. <El nuevo texto es el siguiente> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las 29 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto en segunda instancia. 78.

Agotados los procedimientos inherentes al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sin que se observe vicio o causal de nulidad que puedan invalidar lo actuado, la Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada y el Ministerio Público. 79. Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201213 sobre los fines de la apelación y la competencia del superior, la Sala procederá a examinar los argumentos expuestos por las partes demandante, demandada y Ministerio Público en los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia proferida el 9 de marzo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se declaró “[…] la nulidad parcial del auto núm. ORD-891119-018-2021 del 21 de enero de 2021 […]”; y “[ ] Consecuencialmente, DECLARAR que el daño fiscal causado por el demandante con la omisión de sus funciones como alcalde de Maní asciende a la suma de $ 700.855.588,53 [ ]“; y se denegaron las pretensiones de la demanda.

Actos administrativos acusados 80. Los actos administrativos acusados son los siguientes: 80.1. El acto administrativo que contiene el fallo con responsabilidad fiscal auto núm. 1413 de 12 de noviembre de 202014 resolvió: “[…]

PRIMERO: FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL, en cuantía de CINCO MIL TRESCIENTOS TREINTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y CINCO MIL SEISCIENTOS QUINCE PESOS CON DIEZ Y SIETE CENTAVOS ($5.333.365.615,17), a título de culpa grave, en forma solidaria y atendiendo las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, de conformidad con el artículo 53 de la Ley 610 de 2000 en contra de: - JAVIER MONTOYA SALCEDO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 74.811.710 en su calidad de alcalde del municipio de Maní - Casanare en el periodo 2008 a 2011. […]" apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. […] 13 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones” 14 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – TESTIGO DOCUMENTAL CE PROCESO EN SU INTEGRIDAD(.pdf) […]”. 30 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 80.2.

El Auto núm. 1696 de 18 de diciembre de 202015, “[…] Por medio del cual se resuelve recurso de reposición contra el fallo No. 1413 del 12 de noviembre de 2020 y se concede apelación dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. 2016-00.58 […]”, que confirmó en su totalidad el auto núm. 1413 de 12 de noviembre de 2020, no repuso la mencionada providencia y concedió los recursos de apelación interpuestos. 80.3.

Auto núm. ORD-891119-018-2021 de 21 de enero de 202116, “[…] Por el cual se resuelve el recurso de apelación presentado contra el Auto no. 1413 del 12 de noviembre de 2020, que falló con responsabilidad dentro del proceso fiscal No. 2016-00358 […]”, que revocó parcialmente el fallo núm. 1413 de 12 de noviembre de 2020, en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: REVOCAR parcialmente el Fallo No. 1413 del 12 de noviembre de 2020, proferido por la Contraloría Delegada Intersectorial No. 9 de la de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de Regalías de la Contraloría General de la República, mediante el cual FALLA CON RESPONSABILIDAD FISCAL A UN IMPUTADO DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No 2016-00358 y en su lugar FALLAR SIN RESPONSABILIDAD FISCAL a favor de JAVIER MONTOYA SALCEDO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 74.811.710 en su calidad de alcalde del municipio de Maní - Casanare en el periodo 2008 a 2011, en lo que respecta exclusivamente al hecho relacionado con el valor de las obras pagadas sobre las cuales no existe soporte de las mismas y/o de las cantidades ejecutadas por valor de $59.162.990,42, de conformidad con lo expuesto en este proveído.

ARTÍCULO SEGUNDO: CONFIRMAR, salvo lo revocado parcialmente en el artículo PRIMERO de esta providencia, el Fallo No. 1413 del 12 de noviembre de 2020, proferido por la Contraloría Delegada Intersectorial No. 9 de la de la Unidad de Responsabilidad Fiscal de Regalías de la Contraloría General de la República, mediante el cual SE FALLA CON RESPONSABILIDAD FISCAL A UN IMPUTADO DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL No 2016- 00358. […]” Problema jurídico 81.

Corresponde a la Sala, con fundamento en los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada, y el Ministerio Público, determinar: 15 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – TESTIGO DOCUMENTAL CE PROCESO EN SU INTEGRIDAD(.pdf) […]”. 16 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – TESTIGO DOCUMENTAL CE PROCESO EN SU INTEGRIDAD(.pdf) […]”. 31 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 82.

Si el Fallo con responsabilidad fiscal núm. 1413 de 12 de noviembre de 2020 fue expedido con infracción de los artículos 3, 4, 7, 9 y 16 de la Ley 610. 83. Si los actos administrativos acusados infringieron el artículo 29 de la Constitución, vulnerando el derecho al debido proceso y a la defensa de la parte demandante. 84. Si es procedente o no declarar la nulidad del Fallo con responsabilidad fiscal núm. 1413 de 12 de noviembre de 2020. 85.

Si el Tribunal Administrativo de Casanare decidió la controversia por fuera de los parámetros señalados en el planteamiento del problema jurídico, y en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida, en primera instancia. 86. Los problemas jurídicos planteados se desarrollarán infra, de la siguiente manera: Marco normativo de las atribuciones ejecutadas por la Nación – Contraloría General de la República en los procesos de responsabilidad fiscal 87.

Visto el numeral 5.° del artículo 26817 de la Constitución Política, el Contralor General de la República tiene como atribución “[…] [e]stablecer la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del caso, recaudar su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances deducidos de la misma […]”.

La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados. 88. Visto el artículo 272 de la Constitución Política, “[…] La vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a éstas en forma concurrente con la Contraloría General de la República […]”; y “[…] La vigilancia de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo lo que la ley determine respecto de contralorías municipales […]”. 17 Artículo modificado por el artículo 2 del Acto Legislativo 4 de 2019 “[…] Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal […]” 32 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89.

De la norma transcrita se colige que el Contralor General de la República, y en las entidades territoriales, los contralores departamentales, entre otros aspectos, establecen la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal, la cual, incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, y recae en las contralorías departamentales la vigilancia de los municipios.

Marco normativo del proceso de responsabilidad fiscal 90. El artículo 1. ° de la Ley 610, al definir el proceso de responsabilidad fiscal, establece: “[…] Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el conjunto de actuaciones administrativas adelantadas por las Contralorías con el fin de determinar y establecer la responsabilidad de los servidores públicos y de los particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal o con ocasión de ésta, causen por acción u omisión y en forma dolosa o culposa un daño al patrimonio del Estado […]”. 91.

Del mismo modo, el artículo 3.° de la Ley 610 definió el alcance de la gestión fiscal como el conjunto de actividades económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las personas que manejen o administren recursos o fondos públicos y cuyo objeto, conforme el artículo 4.º ibidem, es el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público 18 como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizaron la gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

A su vez, el parágrafo 1.º del citado artículo determinó que “[…] la responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad […]”, correspondiéndole a cada uno consecuencias diferentes. 92. Para el establecimiento de la responsabilidad fiscal la autoridad competente debe tener en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal. 18 Entendido como el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, uso indebido o deterioro de los bienes o recursos públicos, o a los intereses patrimoniales del Estado, producida por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, inequitativa e inoportuna, que en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías.

Dicho daño podrá ocasionarse por acción u omisión de los servidores públicos o por la persona natural o jurídica de derecho privado, que en forma dolosa o culposa produzcan directamente o contribuyan al detrimento al patrimonio público […]”18. 33 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 93.

Ahora bien, la responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se configura sin perjuicio de otra clase de responsabilidad. 94. Visto el artículo 5.° ejusdem, los elementos de la responsabilidad fiscal son los siguientes: 95. Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal. 96. Un daño patrimonial al Estado, entendido como la lesión del patrimonio público por el menoscabo, la disminución, el perjuicio, el detrimento, la pérdida o el deterioro de bienes o recursos públicos y de intereses patrimoniales públicos, generada por una gestión fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente e inoportuna que, en términos generales, no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado, particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de los sujetos de vigilancia y control de las contralorías19. 97.

Del contenido de las normas citadas supra, en la responsabilidad fiscal confluyen tres elementos: i) elemento objetivo, consistente en que exista prueba que acredite con certeza, por un lado, la existencia del daño al patrimonio público, y, por el otro, su cuantificación; ii) elemento subjetivo, que evalúa la actuación del gestor fiscal y que implica que aquél haya actuado al menos con culpa; y iii) elemento de relación de causalidad, según el cual debe acreditarse que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal. 98.

En suma, el proceso de responsabilidad fiscal conduce a obtener una declaración jurídica, en la cual se precisa con certeza que un determinado servidor o particular debe cargar con las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en la gestión fiscal que ha realizado y que está obligado a reparar el daño causado al erario público por su conducta dolosa o culposa.

Marco normativo de la culpa como elemento de la responsabilidad fiscal 19 Artículo 6.° de la Ley 610 34 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 99. Como quedó visto, la Ley 42 reglamentó en los artículos 72 y siguientes el proceso de responsabilidad fiscal, pero no hizo mención al grado de culpa en que debían incurrir quienes tuvieran a su cargo la gestión fiscal para efectos de declarar su responsabilidad. 100.

Visto el parágrafo 2 del artículo 4 de la Ley 610, se refirió al grado de culpa generador de responsabilidad fiscal en los siguientes términos: “[…] Artículo 4°. Objeto de la responsabilidad fiscal. La responsabilidad fiscal tiene por objeto el resarcimiento de los daños ocasionados al patrimonio público como consecuencia de la conducta dolosa o culposa de quienes realizan gestión fiscal mediante el pago de una indemnización pecuniaria que compense el perjuicio sufrido por la respectiva entidad estatal.

Para el establecimiento de responsabilidad fiscal en cada caso, se tendrá en cuenta el cumplimiento de los principios rectores de la función administrativa y de la gestión fiscal. Parágrafo 1°. La responsabilidad fiscal es autónoma e independiente y se entiende sin perjuicio de cualquier otra clase de responsabilidad. Parágrafo 2°. El grado de culpa a partir del cual se podrá establecer responsabilidad fiscal será el de la culpa leve." […]”.

(Destacado fuera de texto) 101. Visto el artículo 53 de la Ley 610, respecto del mismo concepto dispuso: “[…] "Artículo 53. Fallo con responsabilidad fiscal. El funcionario competente proferirá fallo con responsabilidad fiscal al presunto responsable fiscal cuando en el proceso obre prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público y de su cuantificación, de la individualización y actuación cuando menos con culpa leve del gestor fiscal y de la relación de causalidad entre el comportamiento del agente y el daño ocasionado al erario, y como consecuencia se establezca la obligación de pagar una suma líquida de dinero a cargo del responsable.

Los fallos con responsabilidad deberán determinar en forma precisa la cuantía del daño causado, actualizándolo a valor presente al momento de la decisión, según los índices de precios al consumidor certificados por el DANE para los períodos correspondientes. […]”. (Destacado fuera de texto) 102. La Corte Constitucional20 declaró inexequibles los textos acusados con los siguientes argumentos: “[…] 6.

(…) En el marco de la responsabilidad fiscal, el criterio normativo de imputación no puede ser mayor al establecido por la Constitución Política en el inciso 2° de su artículo 90 para el caso de la responsabilidad patrimonial de los agentes frente al Estado. 20 Corte Constitucional. Sentencia C- 619 de 8 de agosto de 2002 35 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.1.

(…) a diferencia de lo que ocurre con la acción de repetición, el constituyente no señala un criterio normativo de imputación de responsabilidad fiscal -entendiendo por tal una razón de justicia que permita atribuir el daño antijurídico a su autor […] 6.2. En ese contexto, es entendible que el criterio normativo de imputación de la responsabilidad fiscal sea determinado por el legislador con base en el artículo 124 de la Carta, de acuerdo con el cual "La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva" […] 6.3.

Pero entonces, surge el siguiente cuestionamiento: ¿El legislador es autónomo para determinar la fuente de la responsabilidad fiscal? Desde luego que no. En ejercicio de la libertad de configuración política, en particular para regular los procedimientos judiciales y administrativos, aquél se encuentra sometido al conjunto de valores, principios, derechos y garantías que racionalizan el ejercicio del poder en el Estado constitucional. […] 6.4. […] El Legislador también está limitado por la manera como la Carta ha determinado la naturaleza de la responsabilidad patrimonial de los agentes estatales en otros supuestos.

Eso es así, si se repara en el hecho de que la ley no puede concebir un sistema de responsabilidad, como lo es el fiscal, rompiendo la relación de equilibrio que debe existir con aquellos regímenes de responsabilidad cuyos elementos axiológicos han sido señalados y descritos por el constituyente, para el caso, en el inciso 2° del artículo 90 de la Carta […] 6.5.

Y es precisamente en ese punto en donde resalta la contrariedad de las expresiones acusadas con el Texto Superior, toda vez que ellas establecen un régimen para la responsabilidad fiscal mucho más estricto que el configurado por el constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición (C.P. art. 90-2), pues en tanto que esta última remite al dolo o a la culpa grave del actor, en aquella el legislador desborda ese ámbito de responsabilidad y remite a la culpa leve […] 6.6.

Para la Corte, ese tratamiento vulnera el artículo 13 de la Carta pues configura un régimen de responsabilidad patrimonial en el ámbito fiscal que parte de un fundamento diferente y mucho más gravoso que el previsto por el constituyente para la responsabilidad patrimonial que se efectiviza a través de la acción de repetición. Esos dos regímenes de responsabilidad deben partir de un fundamento de imputación proporcional […] 6.8.

Téngase en cuenta que ambas modalidades de responsabilidad -tanto la patrimonial como la fiscal- tienen el mismo principio o razón jurídica: la protección del patrimonio económico del Estado. En este sentido, la finalidad de dichas responsabilidades coincide plenamente ya que la misma no es sancionatoria (reprimir una conducta reprochable) sino eminentemente reparatoria o resarcitoria, están determinadas por un mismo criterio normativo de imputación subjetivo que se estructura con base en el dolo y la culpa, y parten de los mismos elementos axiológicos como son el daño antijurídico sufrido por el Estado, la acción u omisión imputable al funcionario y el nexo de causalidad entre el daño y la actividad del agente. […] 6.11. […] desde una óptica estrictamente constitucional, lo que se advierte es que la diferencia de trato que plantean las normas acusadas resulta altamente discriminatoria, en cuanto aquella se aplica a sujetos y tipos de responsabilidad que, por sus características y fines políticos, se encuentran en un mismo plano de igualdad material. […]”.

(Destacado fuera de texto) 36 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 103. Conforme la sentencia citada supra, al legislador le está vedado establecer un régimen de responsabilidad patrimonial con una exigencia de conducta mayor que aquella que es utilizada para determinar la responsabilidad patrimonial de los servidores públicos a través de acción de repetición, en los términos previstos en el artículo 90 de la Constitución Política.

Marco normativo del debido proceso administrativo 104. Visto el artículo 29 de la Constitución Política, el debido proceso “[…] se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas […]”. Asimismo, “[…] [n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio […]”. 105.

El Decreto 1 de 2 de enero de 198421 y la Ley 1437 regulan, de acuerdo con el régimen de transición y vigencia, los procedimientos administrativos: entendidos como el conjunto de normas a los que la autoridad acude para surtir un trámite que sirve para formar la voluntad de la administración y que culmina con un acto administrativo o una decisión que tiene efectos respecto de una situación jurídica, general, impersonal o abstracta; o individualizada, según el destinatario de la manifestación de la voluntad. 106.

Las normas citadas constituyen el marco general para el trámite de los procedimientos administrativos a los que es aplicable esa normativa, salvo el evento en que el trámite se encuentre regido por una norma especial, caso en el cual la administración tiene la obligación de aplicar ese procedimiento, por disposición expresa de los artículos 1.° del Decreto 1 de 1984 y de la Ley 1437.

Marco normativo del régimen probatorio en los procesos de responsabilidad fiscal 107. Visto el Título II, Capítulo I de la Ley 610, sobre pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, en especial los artículos 22 a 32, en las cuales se prevé lo siguiente: 21 “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo” 37 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 108.

El principio de necesidad de la prueba en materia de responsabilidad fiscal conforme al cual, los actos administrativos que contienen los fallos de responsabilidad fiscal deben fundarse en pruebas legalmente producidas y allegadas al proceso, sobre el daño patrimonial y la responsabilidad del investigado22. 109. “[…] El investigado o quien haya rendido exposición libre y espontánea podrá pedir la práctica de las pruebas que estime conducentes o aportarlas.

La denegación total o parcial de las solicitadas o allegadas deberá ser motivada y notificarse al peticionario, decisión contra la cual proceden los recursos de reposición y apelación […]”23. 110. El daño patrimonial y la responsabilidad del investigado podrán demostrarse con cualquier medio de prueba24 y las pruebas deberán apreciarse, en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica y la persuasión racional25. 111.

El investigado podrá controvertir las pruebas a partir de la exposición espontánea en la indagación preliminar, o a partir de la notificación del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal26. 112. El investigado podrá controvertir las pruebas vencido el término de traslado del auto de imputación de responsabilidad fiscal de que trata el artículo 50 de la Ley 610, y podrá presentar los argumentos de defensa frente a las imputaciones efectuadas, así como solicitar y aportar las pruebas que se pretendan hacer valer. 113.

El artículo 51 de la Ley 610 regula el decreto y práctica de pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, según el cual, una vez vencido el término de traslado del auto de imputación, la Nación – Contraloría General de la República debe ordenar la práctica de las pruebas solicitadas o decretar de oficio las que considere pertinentes y conducentes. 114.

La parte interesada podrá interponer los recursos de reposición y apelación contra el auto que rechaza la solicitud de pruebas. 22 Artículo 23 23 Artículo 24 24 Artículo 25 25 Artículo 26 26 Artículo 32 38 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 115.

Visto el artículo 30 de la Ley 610, las pruebas recaudadas sin el lleno de las formalidades sustanciales o en forma tal que afecten los derechos fundamentales del investigado se tendrán como inexistentes, es decir, no podrán ser valoradas por la autoridad para determinar la responsabilidad fiscal. 116. Visto el artículo 31 de la Ley 610, en la práctica de visitas especiales, el funcionario investigador procederá a examinar y reconocer los documentos, hechos y demás circunstancias relacionadas con el objeto de la diligencia y simultáneamente irá extendiendo la correspondiente acta, en la cual anotará pormenorizadamente los documentos, hechos o circunstancias examinados y las manifestaciones que bajo la gravedad del juramento hagan sobre ellos las personas que intervengan en la diligencia. 117.

Cuando lo estime necesario, el investigador podrá tomar declaraciones juramentadas a las personas que intervengan en la diligencia y solicitar documentos autenticados, según los casos, para incorporarlos al informativo. 118. Visto el artículo 117 de la Ley 1474, los órganos de vigilancia y control fiscal podrán comisionar a sus funcionarios para que rindan informes técnicos que se relacionen con su profesión o especialización. Así mismo, podrán requerir a entidades públicas o particulares, para que en forma gratuita rindan informes técnicos o especializados que se relacionen con su naturaleza y objeto.

Estas pruebas estarán destinadas a demostrar o ilustrar hechos que interesen al proceso. El informe se pondrá a disposición de los sujetos procesales para que ejerzan su derecho de defensa y contradicción, por el término que sea establecido por el funcionario competente, de acuerdo con la complejidad de este. Análisis del caso concreto 119.

Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 39 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 120.

La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas solicitadas, decretadas y recaudadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 156427, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandado y el Ministerio Público.

Acervo y análisis probatorio 121. En el expediente obra como prueba, entre otras, el expediente administrativo de responsabilidad fiscal28. 122. En la audiencia inicial de 30 de marzo de 202229, el Tribunal Administrativo de Casanare decretó como pruebas las siguientes: 122.1. Las pruebas documentales allegadas con la demanda, su reforma y la contestación de la demanda. 122.2.

Copia del expediente contractual núm. 0318 de 27 de noviembre de 2020 y núm. 0163 de 2021. 122.3. Copia del contrato de obra pública núm. 441 de 27 de diciembre de 2021 y el certificado de ejecución. 122.4. Certificación en la constara si los acueductos veredales de Guayanas, Santa María, Guinea, Mararabe, Belgrado, Guafal y Brisas del municipio de Maní, están en funcionamiento y operación. Así mismo que certifique las gestiones adelantadas para poner en funcionamiento los acueductos veredales mencionados. 122.5.

Los actos administrativos expedidos por la Corporación Autónoma de la Orinoquia a través de los cuales se otorgó las concesiones de aguas de los 27 Artículo 187 del Código de Procedimiento Civil. 28 En el Expediente Digital que obra que en el aplicativo SAMAI obra copia del expediente administrativo 29 Cfr. Índice SAMAI actuación núm. 2 “[…] Expediente Digital – TESTIGO DOCUMENTAL CE PROCESO EN SU INTEGRIDAD(.pdf) […]”. 40 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acueductos veredales de Guayanas, Santa María, Guinea, Mararabe, Belgrado, Guafal y Brisas del municipio de Maní. 122.6.

Prueba pericial con la finalidad de realizar una visita técnica a los acueductos veredales de Guayanas, Santa María, Guinea, Mararabe, Belgrado, Guafal y Brisas del municipio de Maní, con el fin de que certificar si esos acueductos están en funcionamiento y operación, además se deberá verificar la documentación existente en el proceso, con el fin de establecer: a.- Su existencia y ubicación. b.- Capacidad, modo de funcionamiento, beneficiarios, fecha en que fueron construidos y empezaron a operar. c.- Contrato o contratos celebrados para la realización de esos acueductos, especificando: ➢ Número de contrato. ➢ Cuantía. ➢ Objeto. ➢ Plazo, adiciones, suspensiones y prórrogas. ➢ Fecha de iniciación de la ejecución. ➢ Fecha de entrega y si ella se llevó a cabo a satisfacción o no. ➢ Fecha en que se pusieron en operación, de acuerdo a los contratos celebrados y la documentación que haga parte de ellos. ➢ Y finalmente, si dichos acueductos están en funcionamiento o no y en caso negativo por qué y desde cuándo no operan. 123.

La Sala procede a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por las partes demandante y demandado y el Ministerio Público en los recursos de apelación, de acuerdo con el problema jurídico indicado supra. 124. En el caso sub examine, esta Sala observa que en el auto núm. 1413 de 12 de noviembre de 2020 “[…] por la cual se falla con responsabilidad fiscal a un imputado dentro del proceso ordinario de responsabilidad fiscal No 2016-00358 […]”, la Contraloría General de la República señaló como origen del proceso: 41 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] la actuación especial, realizada por funcionarios de la Contraloría General de la República al Contrato Interadministrativo No. 018 del 30-dic-2008, suscrito entre el municipio de Maní - Casanare y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Maní E.A.A.A.M. S.A. E.S.P., y cuyo objeto era: "Construcción e Interventoría de los sistemas de acueductos en las veredas Las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María del Palmarito y Marabe del municipio de Maní, Departamento de Casanare.", por un valor final de SEIS MIL DOSCIENTOS CINCUENTA Y DOS MILLONES DOSCIENTOS CUARENTA MIL UN PESO CON SIETE CENTAVOS ($6.252.240.001,07) M/Cte.

Según los resultados de dicha actuación especial se advierte que los sistemas de acueductos veredales a que hace referencia el Contrato Interadministrativo No. 018 del 30-dic-2008 "( ) se encuentran sin funcionamiento debido a la falta de permisos ambientales, y adicionalmente observan que los mismos se encuentran ( ) en proceso de deterioro. […]” 125.

En el mismo acto administrativo se precisó que en la actuación especial de fiscalización a los recursos de regalías, ejecutados a través del contrato interadministrativo núm. 018 de 30 de diciembre de 2008 y su adicional, se estableció que la “[…] Construcción de los sistemas de acueducto rurales, de los cuales nunca entraron en funcionamiento debido a la falta de permisos ambientales […]”; y en ese sentido la cuantía inicial del hallazgo se fijó en $ 5.803.958.300 correspondientes al valor pagado por los acueductos. 126.

Igualmente refirió que la parte demandante, omitió realizar actividades administrativas, las cuales consistían en solicitar autorización sanitaria ante la Secretaría de Salud Departamental y el permiso de concesión de aguas subterráneas ante Corporinoquia, documentos básicos para poner en funcionamiento los acueductos veredales, y cuya desatención repercutió negativamente en la inversión de los dineros que hiciere el Municipio de Maní para la construcción de los sistemas de acueducto. 127.

Además se precisó que para el cumplimiento del contrato interadministrativo núm. 18 de 2008, se adelantaron los siguientes procesos de contratación: 127.1. Contrato de Obra núm. 014 de 2009 suscrito entre la Unión Temporal Brisas y la E.A.A.A.M. S.A. E.S.P., y cuyo objeto era la construcción del sistema de acueducto para la vereda Brisas del municipio de Maní — Casanare, obra que inició el 9 de agosto de 2009 y se terminó, recibió y liquidó el 1.° de diciembre de 2010. 42 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 127.2.

Contrato de Obra núm. 015 de 2009 suscrito entre la Unión Temporal Guinea y la E.A.A.A.M. S.A. E.S.P., y cuyo objeto era la construcción del sistema de acueducto para la vereda Guinea del municipio Maní - Casanare, obra que se inició el 11 de febrero de 2009 y se terminó el 29 de enero de 2010, se recibió y liquidó el 26 de mayo de 2010. 127.3.

Contrato de Obra núm. 016 de 2009 suscrito entre el consorcio Acuabelgrado y la E.A.A.A.M. S.A. E.S.P., y cuyo objeto era la construcción del sistema de acueducto para la vereda Belgrado del municipio de Maní - Casanare, obra que se inició el 10 de febrero de 2009 y se terminó el 5 de enero de 2010, se recibió y liquidó el 27 de agosto de 2010. 127.4.

Contrato de Obra núm. 017 de 2009 suscrito entre la Unión Temporal Guayanas y la E.A.A.A.M. S.A. E.S.P., y cuyo objeto era la construcción del sistema de acueducto para la vereda Guayanas del municipio de Maní - Casanare, obra que se inició el 10 de febrero de 2009, se terminó el 23 de noviembre de 2009, y se recibió el 10 de mayo de 2010. 127.5.

Contrato de Obra núm. 018 de 2009 suscrito entre la Unión Temporal Palmeras y la E.A.A.A.M. S.A. E.S.P, y cuyo objeto era la construcción del sistema de acueducto para la vereda Santa María del Palmarito del municipio de Maní — Casanare, obra que se inició el 10 de febrero de 2009, se terminó el 27 de noviembre de 2009 y se recibió el 22 de abril de 2010. 127.6.

Contrato de Obra núm. 019 de 2009 suscrito entre la Unión Temporal Acueducto Guafal y la E.A.A.A.M. S.A. E.S.P., y cuyo objeto era la construcción del sistema del acueducto para la vereda Guafal del municipio de Maní - Casanare, obra que se inició el 11 de febrero de 2009 y se recibió el 7 de julio de 2009. 127.7. Contrato de Obra núm. 025 de 2009 suscrito entre el Consorcio Acueducto Mararabe y la E.A.A.A.M. S.A. E.S.P., y cuyo objeto era la construcción del sistema de acueducto para la vereda Mararabe del municipio de Maní — Casanare, obra que se inició el 23 de febrero de 2009 y se terminó y recibió el 22 de octubre de 2009 y liquidó el 23 de abril de 2010. 43 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 127.8.

Contrato de Interventoría núm. 013 de 2009 suscrito entre el Consorcio C&B y la E.A.A.A.M. S.A. E.S.P., y cuyo objeto era la Interventoría Técnica, Administrativa, Financiera, Legal y Ambiental de la construcción de Acueductos en las veredas Brisas, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María de Palmarito, Guafal Pintado y Mararabe del municipio de Maní, Departamento de Casanare, consultoría que se inició el 9 de febrero de 2009 y terminó el 5 de agosto de 2010, por el cual se canceló la suma de $288.625.762,56 128.

En el fallo de responsabilidad fiscal, la parte demandada afirmó que “[…] Los anteriores acueductos veredales fueron recibidos a entera satisfacción por los funcionarios del municipio de Maní — Casanare, pero los mismos no entraron en operación, por tanto, no prestaron ni prestan el servicio de suministro de agua potable a la comunidad, y, además, por el transcurso del tiempo, los mismo se encuentran deteriorados y abandonados.

Lo que generó el daño patrimonial aquí investigado. […]”. 129. Además se mencionó que de las pruebas aportadas al proceso de responsabilidad fiscal se constató que las actividades de ejecución de obras correspondientes al sistema de acueducto de las veredas mencionadas fueron adelantadas y recibidas a satisfacción, es decir, cumplían con las características técnicas previstas en cada uno de los contratos, sin embargo, también se logró establecer que ante la falta de permisos, tramites y licencias ambientales y/o permisos otorgados por la Corporación Autónoma Regional para la Orinoquía los cuales permiten el aprovechamiento de aguas, para el servicio de la comunidad. 130.

Lo anterior tuvo fundamento en el Oficio núm. 2016ER0065565 de 26 de junio de 2016 del Municipio de Maní, remitido a la Contraloría, en el cual indicó que: “[…] De acuerdo a lo solicitado en el oficio del asunto, la Alcaldía Municipal de Maní informa el estado actual de los sistemas de acueducto de las veredas Las Brisas, Guafal Pintado, La Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María de Palmarito, Mararabe, Gaviotas y Las Islas, adicionalmente el sistema de provisión de agua potable para la institución educativa de la vereda Mata de Piña. […] Teniendo en cuenta lo anterior y de acuerdo a visitas realizadas a los centros poblados con el fin de verificar el funcionamiento de los Sistemas de Acueductos Veredales y de la institución educativa, se puede evidenciar lo siguiente: • En cada uno de los sistemas existen daños en varios de sus componentes (dosifica dores, electro-sumergible, electrobomba externa, medidores, 44 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bandejas de aireación, tanque floculador, tanque sedimentador, infraestructura) por lo que ninguno de los Sistemas se encuentran en funcionamiento. • Adicionalmente se informa que el trámite de solicitud para obtención de certificación concesiones de aguas se encuentra radicado en Corporinoquia resultado de los Contratos N° 118/2013 y 254/2015. […]” 131.

Precisó que de las pruebas obrantes en el expediente de responsabilidad fiscal se demostró que “[…] si bien el sistema de acueductos veredales de Las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María del Palmarito y Mararabe, fueron recibidos a satisfacción por la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Maní — "E.A.A.M. S.A. E.S.P., los mismos no entraron en funcionamiento y operatividad, por la falta de gestión por parte de la autoridad municipal, de los permisos de concesión de aguas subterráneas que otorga la Corporación Autónoma Regional para la Orinoquía CORPORINOQUIA, y la falta de la certificación sanitaria de la Secretaría de Salud Departamental, generando con ello su deterioro, su inoperatividad y posteriormente su abandono […]” 132.

Verificada la existencia de un daño patrimonial, procedió a detallarlo y cuantificarlo de la siguiente manera: “[…] VEREDA LAS BRISAS GUINEA BELGRADO GUAYANAS SANTAMARÍA DE PALMARITO GUAFAL PINTADO MARARABE Componentes del sistema de acueducto No funcional No funcional No funcional No funcional No funcional No funcional No funcional Construcción tanque elevado $- $- $9.516.396 $8.301.996 $14.491.323 $116.2096.352 $- Pozo profundo para extracción de agua $136.561.095 $131.252.100 $146.908.762 $145.595.176 $150.237.949 $117.233.340 $179.799.377 Cerramiento $42.941.480 $- $- $- $- $865.547 $- Caseta sistema de bombeo $2.378.296 $4.210.023 $4.423.141 $- $5.453.538 $4.132.388 $15.671.278 Instalaciones eléctricas (redes de media y baja tensión) $31.838.882 $16.192.615 $19.028.771 $25.050.516 $27.956.340 $23.121.043 $45.585.208 Planta de tratamiento de agua potable $77.109.188 $73.788.973 $74.190.677 $73.977.488 $84.783.248 $50.312.759 $68.277.571 45 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Línea de conducción y distribución $345.980.054 $125.567.940 $499.243.291 $396.201.566 $325.535.924 $192.003.325 $484.360.969 Total por Vereda $636.808.998 $351.011.652 $753.311.028 $649.126.741 $608.458.322 $503.877.754 $793.694.403 Total por contrato $4.296.288.899 2°.

Obras pagadas y de las cuales no existe soporte de su ejecución, las cuales ascienden a la suma de CINCUENTA Y NUEVE MILLONES CIENTO SESENTA Y DOS MIL NOVECIENTTOS NOVENTA PESOS CON CUARENTA Y DOS CENTAVOS ($59.162.990,42). 3°. Valor pagado por concepto del contrato de interventoría No. 013 de 2009, suscrito entre el consorcio C&B y la E.A.A.A.M. S.A. E.S.P., y que ascienden a la suma de $288.625.762,56.

De acuerdo con las pruebas aportadas al proceso, el Despacho encuentra que, con fundamento en ellas, se determina con certeza la existencia del daño al patrimonio público, el cual se cuantifica en CUATRO MIL SEIS CIENTOS CUARENTA Y CUATRO MILLONES SETENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y UN PESOS CON NOVENTA Y OCHO CENTAVOS ($4.644.077.651,98) sin indexar. […]” 133.

Reitera que el daño patrimonial en el presente asunto de responsabilidad fiscal se configuró por: “[…] Debe recordar el despacho que el daño patrimonial en el presente caso se encuentra basado en las obras que por no haber entrado en operación desde el año 2010 se encuentran en un estado de abandono ya no son funcionales, tal como se prueba con el informe técnico"' y en el cual se determina: "( ) el estado en que se evidenciaron durante la visita es claro que estas no son funcionales tal y como se encontraron (estado del cual se registró mediante las fotografías tomadas in situ durante la visita realizada en enero de 2020), en razón a que los elementos observados presentan faltantes de materiales y daños como fracturas, grietas, corrosión, cristalización, desprendimientos, quemaduras, entre otros y, que las condiciones en las que se evidenciaron al momento de la visita, imposibilitan totalmente que los elementos instalados y/o construidos presenten alguna probabilidad de uso en el estado actual encontrados.

( )" Por tanto, el hecho que la administración municipal de Maní — Casanare esté adelantando un proceso de contratación tendiente a la rehabilitación de estos acueductos, no desvirtúa el daño patrimonial causado, y que se encuentra plenamente acreditado y probado en este proceso de responsabilidad fiscal. […]” 134. La Sala de Decisión de la Sala Fiscal y Sancionatoria de la Contraloría General de la República, mediante auto núm. ORD-801119-018-2021 de 21 de enero de 2021 “[…] Por el cual se resuelve el recurso de apelación presentado contra el Auto no. 1413 del 12 de noviembre de 2020, que falló con responsabilidad dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 2016-00358 […]”, afirmó que: 46 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] la Sala no refuta el hecho cierto de la existencia de los acueductos veredales al momento de la liquidación del contrato mencionado, ya que el objeto de dicho contrato era efectivamente la construcción de los mismos, pero comparte la decisión del a- quo, ya que cosa muy distinta es la existencia física de los acueductos y otra su oportuna habilitación para la entrada en operación, lo cual estaba supeditado al cumplimiento de los requisitos legales ante las autoridades ambientales y administrativas para la obtención de permisos y licencias, siendo responsabilidad primeramente del alcalde aquí encartado, como un todo dentro del proyecto de acueducto concebido desde su etapa precontractual.

Es decir, no se puede concebir un acueducto como una obra meramente física ejecutada y recibida, cuando la esencia de un acueducto conlleva necesariamente una finalidad y esto es el suministro eficiente y continuo de agua para satisfacer a las comunidades ávidas de este elemento esencial para la vida misma; acueductos veredales que así fueron concebidos, pero que de lo probado, ante la negligencia administrativa, hoy están abandonados, siendo un hecho cierto la causación de daño patrimonial.

Bajo tal entendido, ante la omisión de tramitar en tiempo oportuno la concesión de aguas para la puesta en operación de los sistemas de acueductos por parte del señor alcalde, aquí responsabilizado fiscalmente, es que los acueductos así concebidos se apartan de alcanzar los fines sociales perseguidos, quedando los recursos públicos municipales invertidos desprotegidos, siendo una gestión fiscal antieconómica atribuible directamente a este implicado, dado el detrimento y deterioro sufridos por los bienes que conforman la infraestructura física de estos acueductos veredales abandonados. […]” 135.

Mediante el acto administrativo indicado supra revocó parcialmente la decisión adoptada en el fallo de responsabilidad fiscal, respecto a “[…] FALLAR SIN RESPONSABILIDAD FISCAL a favor de JAVIER MONTOYA SALCEDO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 74.811.710 en su calidad de alcalde del municipio de Maní - Casanare en el periodo 2008 a 2011, en lo que respecta exclusivamente al hecho relacionado con el valor de las obras pagadas sobre las cuales no existe soporte de las mismas y/o de las cantidades ejecutadas por valor de $59.162.990,42, de conformidad con lo expuesto en este proveído […]” (Negrillas del texto original); y confirmó las demás decisiones adoptadas. 136.

Ahora, en el proceso adelantado en primera instancia en el Tribunal Administrativo de Casanare, se decretaron las pruebas indicadas en el numeral 122 supra, y en atención a ello, el a quo consideró que: “[…] La Contraloría, después de adelantar el proceso de responsabilidad fiscal y encontrar que los acueductos de las veredas Guayanas, Santa Maria, Guinea, Mararabe, Belgrado, Guafal y Brisas del municipio de Maní no estaban funcionando sino deteriorándose, estableció un daño por valor $ 5.274.212.624, 65.

Dentro del proceso de responsabilidad fiscal no se demostró lo contrario con relación a tales acueductos. Sin embargo, dentro del presente proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y con base en las pruebas decretadas en la audiencia inicial, especialmente con los documentos allegados por el municipio de Maní a 47 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud de la Corporación y el dictamen pericial que se decretó y allegó, sin que fuera cuestionado por los sujetos procesales se estableció lo siguiente: a.- Al contrario de lo que argumenta la parte actora a través de su apoderado, está demostrada la ineficacia de la gestión del demandante y la falta de efectividad de los acueductos veredales construidos, no solo por la omisión de tramitar las licencias de concepción de aguas ante Corporinoquia y la certificación ante la Secretaría de Salud Departamental, sino también por la calidad de las obras para el sistema de los acueductos veredales mencionados, puesto que si efectivamente se hubieran recibido a entera satisfacción, como se indica en el acta de liquidación, no se hubiera necesitado suscribir por el mismo accionante los contratos del año 2011, ni la administración municipal que siguió tendría la necesidad de suscribir los contratos posteriores a ese año, que se relacionaron con anterioridad en este literal (g del numeral 5.1.4.3. de esta sentencia). b.- Debido a esa ineficacia del demandante como alcalde de Maní, los citados acueductos no entraron a operar inmediatamente después de su recibo y del acta de liquidación, que era la finalidad para la cual fueron construidos, sino que permanecieron inoperantes y deteriorándose hasta mediados del año 2022. c.- Para la rehabilitación y puesta en funcionamiento de esos acueductos fue necesaria la celebración y ejecución de los contratos de obra […] Así las cosas, de conformidad con las pruebas allegadas, el daño causado con la omisión del actor tantas veces referida en este fallo no suma $ 5.274.212.624,65 como lo indicó la Contraloría al resolver la apelación, sino $ 700.855.588,53, que suman los contratos celebrados y ejecutados para poner en operación los citados acueductos. […]” (Negrillas de la Sala) 137.

Ahora bien, conforme a lo señalado supra esta Sala encuentra que el reproche elevado a la parte demandante en el proceso de responsabilidad fiscal fue el daño patrimonial ocasionado por la falta de funcionamiento y operatividad de los acueductos construidos en las veredas las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María del Palmarito y Mararabe del Municipio de Maní – Casanare, por la falta de los permisos de concesión de aguas subterráneas que otorga la Corporación Autónoma Regional para la Orinoquía – CORPORINOQUIA y la certificación sanitaria de la Secretaría de Salud Departamental. 138.

La parte demandante, en sus argumentos de defensa presentados tanto en el proceso de responsabilidad fiscal como en el presente proceso, ha reiterado que los sistemas de acueductos veredales fueron construidos y actualmente se encuentran en funcionamiento. 139. Ahora, verificado el contrato interadministrativo núm. 18 de 30 de diciembre de 2008 suscrito entre el Municipio de Maní y la Empresa de Acueducto, Alcantarilla y Aseo de Maní S.A. E.S.P., se encuentra que el objeto contractual era “[…] CLÁUSULA PRIMERA.

OBJETO: El presente contrato interadministrativo tiene por 48 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto realizar CONSTRUCCIÓN E INTERVENTORÍA DE LOS SISTEMAS DE ACUEDUCTOS EN LAS VEREDAS LAS BRISAS, GUAFAL PINTADO, GUINEA, BELGRADO, GUAYANAS, SANTA MARÍA DE PALMARITO, Y MARARABE DEL MUNICIPIO DE MANÍ, DEPARAMENTO DE CASANARE […]” (Negrillas y subrayado del texto original). 140.

En el mismo documento se precisa que la apropiación presupuestal que se dispone para la ejecución del contrato interadministrativo corresponde al rubro denominado “[…] Construcción acueductos y soluciones individuales para el suministro de agua apta para el consumo humano en el área Rural del Municipio […]”; igualmente se indicó que: “[…] Que con la suscripción del presente contrato interadministrativo se pretende posibilitar la CONSTRUCCIÓN E INTERVENTORIA DE LOS SISTEMAS DE ACUEDUCTOS EN LAS VEREDAS LAS BRISAS, GUAFAL PINTADO, GUINEA, BELGRADO, GUAYANAS, SANTA MARIA DE PALMARITO, Y MARARABE DEL MUNICIPIO DE MANI, DEPARTAMENTO DE CASANARE. 18.

En el plan de desarrollo Municipal: "CON CORAZÓN DE PUEBLO" 2008 - 2011 "DESARROLLO FÍSICO DEL TERRITORIO."; Componente 3.3 "Agua Potable y Saneamiento Básico, Un Derecho de Todos" en el programa 3.3.1 Consolidación de las Coberturas Mínimas en Agua Potable y Saneamiento Básico en el subprograma 3.3.1.1 Agua Apta para el Consumo Humano, se encuentra inmerso el proyecto "CONSOLIDACIÓN DE LAS COBERTURAS MINIMAS EN AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO, requiere identificar los subproyectos en los cuales se den solución a las necesidades, carencias y prioridades y aplicar procesos para garantizar la mejor utilización de los recursos disponibles y de ésta manera cumplir las metas establecidas en el plan de desarrollo Municipal […]” (Negrillas del texto original) 141.

En ese sentido, para esta Sala resulta claro que el objeto del contrato interadministrativo indicado supra, tenía como finalidad no solo la construcción de un sistema de acueductos para algunas veredas del Municipio de Maní – (Casanare), si no debía garantizar la cobertura mínima y el suministro de agua potable para dar solución a las necesidades y carencias de la población de las mencionadas veredas. 142.

Al respecto, esta Sala de las pruebas obrantes en el expediente administrativo del proceso de responsabilidad fiscal y las decretadas en el presente proceso en primera instancia, se advierte que se suscribieron los siguientes contratos de construcción, rehabilitación y mejoramiento del sistema de acueducto y los permisos otorgados para su funcionamiento, de la siguiente manera: 49 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Veredas Núm. Contrato de obra Otros Contratos Permiso Concesión de aguas subterráneas otorgado por Corporinoquia Certificación sanitaria otorgado por la Secretaría de Salud Departamental Las Brisas Contrato núm. 014 de 2009 Contrato de obra núm. 118 de 2013 (Rehabilitación y Mejoramiento del sistema de acueducto) Contrato de obra núm. 0441 de 2021 (Segunda etapa de rehabilitación de las redes de distribución) Resolución núm. 500.36.22-0314 de 17 de marzo de 2022 Resolución núm. 1090 de 13 de septiembre de 2021 Guafal Pintado Contrato núm. 019 de 2009 Contrato de obra núm. 034 de 2011 (Rehabilitación y Optimización del sistema de acueducto) Contrato de obra núm. 118 de 2013 (Rehabilitación y Mejoramiento del sistema de acueducto) Contrato de obra núm. 0441 de 2021 (Segunda Resolución núm. 500.36.22-0313 de 17 de marzo de 2022 Resolución núm. 1089 de 13 de septiembre de 2021 50 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co etapa de rehabilitación de las redes de distribución) Guinea Contrato núm. 015 de 2009 Contrato de obra núm. 118 de 2013 (Rehabilitación y Mejoramiento del sistema de acueducto) Contrato de obra núm. 0441 de 2021 (Segunda etapa de rehabilitación de las redes de distribución) Resolución núm. 500.36.22-0310 de 17 de marzo de 2022 Resolución núm. 1091 de 13 de septiembre de 2021 Belgrado Contrato núm. 016 de 2009 Contrato de obra núm. 118 de 2013 (Rehabilitación y Mejoramiento del sistema de acueducto) Contrato de obra núm. 0441 de 2021 (Segunda etapa de rehabilitación de las redes de distribución) Resolución núm. 500.36.22-0311 de 17 de marzo de 2022 Resolución núm. 1086 de 13 de septiembre de 2021 Guayanas Contrato núm. 017 de 2009 Contrato de obra núm. 23 de 2011 (Optimización Resolución núm. 500.36.22-0312 de 17 de marzo de 2022 Resolución núm. 1092 de 13 de septiembre de 2021 51 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del sistema de acueducto) Contrato de obra núm. 0441 de 2021 (Segunda etapa de rehabilitación de las redes de distribución) Santa María del Palmarito Contrato núm. 018 de 2009 Contrato de obra núm. 27 de 2011 (Optimización del sistema de acueducto) Contrato de obra núm. 0441 de 2021 (Segunda etapa de rehabilitación de las redes de distribución) Resolución núm. 500.36.22-0315 de 17 de marzo de 2022 Resolución núm. 1088 de 13 de septiembre de 2021 Mararabe Contrato núm. 025 de 2009 Contrato de obra núm. 118 de 2013 (Rehabilitación y Mejoramiento del sistema de acueducto) Contrato de obra núm. 0441 de 2021 (Segunda etapa de rehabilitación de las redes de distribución) Resolución núm. 500.36.22-0316 de 17 de marzo de 2022 Resolución núm. 1087 de 13 de septiembre de 2021 52 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 143.

Para esta Sala, no hay duda que el Municipio de Maní efectuó las gestiones tendientes a la construcción de los sistemas de acueductos en las veredas Las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María del Palmarito y Mararabe del Municipio de Maní, sin embargo, el objeto contractual se satisfacía además con la puesta en funcionamiento y suministro de agua potable a la población de las veredas, así que no bastaba con la mera construcción, puesto que no se realizaron las gestiones administrativas tendientes a obtener los permisos de ambientales para su operatividad. 144.

Y en ese sentido, la parte demandada planteó el hallazgo que dio origen al proceso de responsabilidad fiscal núm. 2016-00358 determinando que “[…] se advierte que los sistemas de acueductos veredales a que hace referencia el Contrato Interadministrativo No. 018 del 30-dic-2008 “(…) se encuentran sin funcionamiento debido a la falta de permisos ambientales, y adicionalmente observan que los mismos se encuentran (…) en proceso de deterioro.” […]”. 145.

Respecto a ello, la parte demandante como argumento de defensa indicó que efectuó la construcción de los acueductos veredales, y en razón de ello, la parte demandada en reiteradas ocasiones en el Auto núm. 1413 de 12 de noviembre de 2020, advirtió que la investigación por responsabilidad fiscal se adelantó por la falta de operación de los acueductos construidos, funcionamiento que estaba condicionado a las actuaciones administrativas que debía adelantar el Alcalde municipal, determinando de esa manera el nexo causal entre la conducta omisiva y el daño patrimonial causado. 146.

Ahora, la parte demandante sostuvo que los acueductos construidos “[…] actualmente […]” se encontraban en funcionamiento, y en razón de ello no debía responder fiscalmente por el presunto detrimento patrimonial al Municipio de Maní (Casanare), y para probar tal situación solicitó las pruebas señaladas en el numeral 122 supra. 147. El a quo decretó las pruebas solicitadas, efectuó su incorporación al proceso y corrió traslado a las partes, y al realizar un estudio integral de las mismas con el fin de resolver el problema jurídico planteado, consideró que se probó la existencia de un daño patrimonial al Municipio de Maní, sin embargo, no fue en la cuantía 53 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dispuesta en el proceso de responsabilidad fiscal, si no, por aquellas sumas que el Municipio tuvo que incurrir para poner en funcionamiento los acueductos previamente construidos. 148.

Y en razón de ello, dentro de los documentos que obran como prueba en el presente proceso están los contratos que suscribió el Municipio que tenían como objeto la rehabilitación y mejoramiento a cada uno de los acueductos de las veredas, relacionados en el numeral 142 supra, los cuales ascienden a la suma de $ 700.855.588,53. 149. Esta Sala considera ajustado el análisis probatorio efectuado por el Tribunal Administrativo de Casanare, en la sentencia de primera instancia, toda vez que, no puede desconocerse que la parte demandante durante su gestión como Alcalde del Municipio de Maní efectuó las actuaciones tendientes a la construcción de los sistemas de acueductos en las veredas Las Brisas, Guafal Pintado, Guinea, Belgrado, Guayanas, Santa María del Palmarito y Mararabe, con los recursos destinados para tal fin; no obstante, al no entrar en operación y funcionamiento, el Municipio de Maní en cabeza de otros alcaldes tuvo que destinar nuevos recursos para lograr su rehabilitación y mantenimiento, y justamente son esas inversiones las que generan el daño fiscal objeto de la presente controversia. 150.

Ahora, la parte demandante en el recurso de apelación sostuvo que el a quo con la decisión adoptada “[…] SORPRENDE al señor Javier Montoya con la decisión de declararlo responsable por la ejecución de unos contratos que no fueron objeto de debate ni en el proceso de responsabilidad fiscal y mucho menos en el presente proceso judicial […]” 151.

Al respecto, esta Sala considera que: 151.1. El a quo no sorprendió a las partes con el análisis probatorio realizado, toda vez que: i) el dictamen pericial y las pruebas documentales fueron solicitadas por las partes en el escrito de demanda, reforma y contestación; ii) se decretaron en la audiencia inicial llevaba a cabo el 30 de marzo de 2022; iii) se corrió traslado a las partes de las pruebas documentales el 8 de julio de 2022; sin que éstas presentaran reparos y/o fueran controvertidas; y iv) en la audiencia de pruebas adelantada el 10 54 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de agosto de 2022, se practicó la contradicción del dictamen pericial presentado por el perito designado. 151.2.

Si bien es cierto que, los contratos suscritos por la Alcaldía Municipal de Maní para la rehabilitación y mantenimiento de los acueductos no fueron parte de la investigación de responsabilidad fiscal, obedece a que como consta en las pruebas obrantes en el expediente administrativos el proceso de responsabilidad fiscal núm. 2016-00358, que el mismo se aperturó mediante auto núm. 100 de 1.° de abril de 2016 y el fallo se profirió a través del auto 1413 de 12 de noviembre de 2020, y algunos de los contratos suscritos por la Alcaldía Municipal de Maní para la rehabilitación y mantenimiento de los acueductos fueron suscritos con posterioridad a la expedición de los actos administrativos objeto de la presente controversia. 152.

Ahora bien, es deber del Juez analizar en conjunto todo el acervo probatorio allegado al expediente con la finalidad de determinar si en el asunto sub examine obra prueba que conduzca a la certeza de la existencia del daño al patrimonio público como elemento esencial para proferir un fallo con responsabilidad fiscal. 153. Al respecto, esta Sección30 en sentencia de 3 de mayo de 2002, reiterada en sentencia de 26 de noviembre de 2020, sostuvo lo siguiente: “[…] En lo que toca con la negativa a practicar las pruebas pedidas, la Sala ha precisado, entre otras, en sentencias de 17 de marzo de 2000 (Expediente núm. 5583; y de 26 de julio de 2001 (Expediente núm. 6549), Consejero ponente doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), lo siguiente: “La violación del derecho de defensa en la vía gubernativa, porque no se decretaron ni practicaron las pruebas solicitadas por la actora, estima la Sala que la prosperidad de dicho cargo está condicionada a que en la instancia jurisdiccional, en la que obviamente se tiene franca la oportunidad para ello, se pidan y practiquen esas mismas pruebas, u otras pertinentes, a objeto de que en el proceso respectivo quede evidenciado que la importancia o trascendencia del supuesto fáctico que se echa de menos era tal que resultaba imprescindible considerarlo para efectos de inclinar, en uno u otro sentido, la decisión administrativa controvertida.

Resulta, empero, que esa eventual incidencia en el caso presente no se puede medir o ponderar, pues la demandante no solicitó ni aportó pruebas con ese propósito, como se desprende del examen de los folios 4 a 5, del expediente núm. 4717 y 6 a 7, del expediente […]” (Subrayado de la Sala) 154. Ahora bien, según el marco normativo supra, para que se pueda configurar la responsabilidad fiscal deben concurrir tres requisitos: i) una conducta dolosa o 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de mayo de 2002, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, núm. único de radicación 05001-23-15-000-1997-0046-01(7036).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de enero de 2021, M.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación 25000234100020140102402. 55 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co culposa atribuible a una persona que realiza gestión fiscal; ii) un daño patrimonial al Estado; y iii) que el daño al patrimonio sea consecuencia del actuar del gestor fiscal. 155.

En el caso sub examine, en aras de establecer la concurrencia de los requisitos indicados supra y conforme a las pruebas allegadas al expediente, esta Sala considera que está demostrado lo siguiente: 155.1. Respecto a la conducta dolosa o culposa atribuible a la persona que realiza gestión fiscal, es decir, la parte demandante, se encuentra demostrado que mientras ejerció el cargo de Alcalde Municipal de Maní en el periodo de 2008 a 2011, omitió realizar las gestiones administrativas para la obtención de los permisos ambientales que permitieran entrar en funcionamiento los sistemas de acueductos veredales construidos en razón a la suscripción del Contrato Interadministrativo núm. 18 de 30 de diciembre de 2008. 155.2.

Frente al daño patrimonial al Estado, se observa que hubo una inversión de recursos públicos para la construcción de los sistemas de acueductos de algunas veredas del Municipio de Maní (Casanare), los cuales tenían como finalidad suministrar el servicio de agua potable y saneamiento básico a las viviendas pertenecientes a dichas veredas y, que ante la inoperatividad del mismo no solo los habitantes se vieron perjudicados sino que además, las obras ejecutadas se fueron deteriorando a tal punto que para hacerlas funcionales se requirió la adjudicación de recursos adicionales para su rehabilitación y mejoramiento. 155.3.

Finalmente, en relación al nexo entre el daño al patrimonio como consecuencia del actuar del gestor fiscal, esta Sala lo encuentra probado, en atención a que era deber de la parte demandante adelantar no solo las obras físicas si no los demás trámites administrativos para su funcionamiento, omisión que se demostró en el proceso de responsabilidad fiscal. 156.

En consecuencia, de las pruebas obrantes en el expediente se encuentra configurada la responsabilidad fiscal de la parte demandante. 157. Ahora bien, la parte demandante, también indicó en el recurso de apelación que el Tribunal Administrativo de Casanare, profirió el fallo de primera instancia 56 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconociendo la fijación del litigio planteada, y en ese sentido se observa que en la audiencia inicial se estableció así: “[…] Examinada la demanda, su reforma y sus respuestas, el magistrado procedió a fijar el litigio señalando que consiste en establecer: a.- Si por los motivos señalados en la demanda y su reforma, hay lugar o no a declarar la nulidad del Auto No. 1413 del 12 de noviembre del año 2020, el Auto No. 1696 del 18 de diciembre del año 2020 y Auto No. ORD-891119-018-2021 del 21 de enero del año 2021 proferidos dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. 2016 00358, a través de los cuales se declaró la responsabilidad fiscal de JAVIER MONTOYA SALCEDO, identificado con cédula de ciudadanía No. 74.811.710 de Maní, y se le impuso como sanción el pago de una multa por valor de $5.333.365.615,17. b.- Y consecuencialmente y a título de restablecimiento del derecho, si es procedente o no exonerar de responsabilidad fiscal al señor JAVIER MONTOYA SALCEDO ya identificado, en el proceso indicado en el literal anterior, y condenar a la demandada a que pague al demandante el equivalente a 100 SMLMV como daños inmateriales, en la modalidad de daño moral y daño al buen nombre, que le fueron causados con ocasión de dicho proceso […]” 158.

Al respecto, observa la Sala que la decisión adoptada por el a quo no desconoció la fijación del litigio planteada en la audiencia inicial, pues en la misma conforme a la transcripción realizada supra se encamino a determinar la legalidad de los actos administrativos objeto de controversia y como consecuencia de ello, establecer la posible exoneración de la responsabilidad fiscal del demandante. 159.

Y en ese sentido, el Tribunal Administrativo de Casanare al realizar la valoración integral de los actos administrativos, los hechos que dieron origen al proceso de responsabilidad fiscal y las pruebas obrantes en el expediente, resolvió modificar la decisión adoptada por la Contraloría General de la República en el fallo de responsabilidad fiscal. 160.

Igualmente, adujo la parte demandante en el recurso de apelación que “[…] No tiene asidero jurídico la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Casanare, de declarar la nulidad parcial de los actos administrativos demandados para en su lugar incluir como daño fiscal el precio pagado por la administración municipal en otros contratos que no fueron objeto de reproche por la Contraloría General de la República en el proceso de responsabilidad fiscal 2016-00358 […]”. 161.

Como se indicó en precedencia, esta Sala comparte la decisión adoptada por el a quo, en el sentido de cuantificar el daño fiscal solo en los recursos que el Municipio de Maní (Casanare) tuvo que destinar para la rehabilitación y 57 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mantenimiento de las obras de acueducto ejecutadas en el año 2009 y que permanecieron por más de 10 años sin funcionamiento con ocasión a la falta de los permisos ambientales, y no al valor total del contrato interadministrativo núm. 018 de 30 de diciembre de 2008, como lo determinó la Contraloría General de la República en el fallo de responsabilidad fiscal.

Toda vez que, se tuvo en consideración que la parte demandante ejecutó parcialmente las obligaciones contenidas en el mencionado contrato. 162. Frente a los argumentos expuestos por la parte demandada, esta Sala considera que la administración de justicia al efectuar el estudio de legalidad de los actos administrativos puede variar la decisión si en el caso objeto de estudio de encuentran las pruebas que permitan llegar a dicha decisión. 163.

Y en razón de ello, en el caso sub examine se realizó la valoración probatoria integral no solo se las actuaciones adelantadas en el proceso de responsabilidad fiscal, si no los medios probatorios decretados en el proceso judicial. Como bien lo indicó la parte demandada, el proceso de responsabilidad fiscal es resarcitorio y no sancionatorio, motivo por el cual, si bien es reprochable la conducta omisiva de la parte demandante respecto a las gestiones administrativas tendientes a la obtención de los permisos ambientales, para el funcionamiento de los acueductos veredales, no puede desconocerse que también fueron ejecutadas las obras de construcción en el año 2009 y que por el abandono a las que estuvieron sometidas por más de 10 años, la administración municipal tuvo que destinar otros recursos para su rehabilitación y mantenimiento, y es justamente esos recursos los que hoy se predican como daño patrimonial del Estado. 164.

Finalmente, respecto al recurso de apelación presentado por el Ministerio Público, en donde consideró que “[…] la jurisdicción de lo contencioso administrativo en este asunto en específico, tiene que declarar que al monto aducido por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA como cuantía de la responsabilidad fiscal en cabeza del señor JAVIER MONTOYA SALCEDO debe sumársele los $700.855.588,53 que se acreditaron como gasto adicional para la puesta en funcionamiento de los sistemas de acueducto y/o por lo menos mantener el monto de la sanción por responsabilidad fiscal en CINCO MIL DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS DOCE MIL SEISCIENTOS VEINTICUATRO PESOS CON SESENTA Y CINCO CENTAVOS 58 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ($5.274.212.624,65) conforme a lo probado dentro del proceso adelantado por el organismo de control […]”. 165.

Conforme lo indicado supra, esta Sala reitera una vez más que, actualmente el daño patrimonial al Estado se encuentra configurado en los contratos que debieron suscribirse para la rehabilitación y mantenimiento y que sirvieron de soporte para la puesta en funcionamiento de los acueductos. Conclusiones de la Sala 166. En suma, la Sala considera que, en el caso sub examine, no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, sin embargo, de las pruebas obrantes en el proceso se estima el daño patrimonial del Estado en cuantía diferente al decidido en el fallo de responsabilidad fiscal. 167.

Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia proferida, en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida, en primera instancia, por el Tribunal Administrativo de Casanare, el 9 de marzo de 2023, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 59 Núm. único de radicación: 850012333000 2021 00207 00 Demandante: Javier Montoya Salcedo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado