Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 170012333000201900163-01 Demandante: Bertha Lucía Guzmán Díaz1, en calidad de Personera Municipal de Chinchiná Demandados: Nación – Ministerio de Transporte;
Instituto Nacional de Vías; Agencia Nacional de Infraestructura; Municipio de Chinchiná; y Autopistas del Café S.A. Tema: Derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida; y a los derechos de los consumidores y usuarios.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 5 de febrero de 2021 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) consideraciones de la Sala; y iii) resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. La señora Bertha Lucía Guzmán Díaz, Personera Municipal de Chinchiná2, presentó demanda en ejercicio del respectivo medio de control, contra la Nación – Ministerio de Transporte; Instituto Nacional de Vías; Agencia Nacional de 1 El señor José David Gómez Martínez fue elegido Personero Municipal de Chinchiná mediante Resolución núm. 021 de 27 de febrero de 2020, expedida por el Concejo Municipal, quien interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia. 2 En representación de la población rural de la Vereda San Andrés del Municipio de Chinchiná – Caldas. 2 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Infraestructura;
Municipio de Chinchiná; y Autopistas del Café S.A., con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida; y a los derechos de los consumidores y usuarios.
Pretensiones 2. La parte demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Primera: Que se declare que las entidades demandadas vulneraron los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes de la Vereda San Andrés, y a los derechos de los consumidores y usuarios.
Segunda: Que se ordene a las entidades accionadas MINISTERIO DE TRANSPORTE, INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA y AUTOPISTAS DEL CAFÉ S.A, representadas legalmente por sus directores/gerentes o quienes haga sus veces, que con el fin de proteger los derechos de los habitantes de la Vereda San Andrés, trasladen el peaje TARAPACÁ I unos kilómetros más arriba en la jurisdicción del municipio de Santa Rosa de Cabal, con el fin lograr la unidad territorial del caso urbano del Municipio de Chinchiná, con la Vereda San Andrés, y así no seguir aislando esta comunidad rural del casco urbano del municipio de Chinchiná-Caldas, Municipio al cual pertenecen geográfica, financiera y administrativamente.
Tercera: Que se ordene a las entidades accionadas MINISTERIO DE TRANSPORTE, INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA y AUTOPISTAS DEL CAFÉ S.A, representadas legalmente por sus directores/gerentes o quienes hagan sus veces, realizar las gestiones administrativas, técnicas y presupuestales pertinentes para que en el término determinado por el despacho y de manera célere se pueda dar inicio a la reubicación del PEAJE TARAPACÁ 1, con el fin de que cese la vulneración de los derechos constitucionales de dicha comunidad.
Cuarta: Por tratarse de una acción en nombre de nuestra comunidad donde no se persigue ningún tipo de indemnización o compensación, solicito que los gastos que ocasione el trámite del presente juicio se atiendan con cargos al Fondo de Acciones Populares y de Grupo manejado por la Defensoría del Pueblo. Por intermedio de esta acción se pretende que mediante decisión de fondo se protejan los derechos e intereses colectivos de los habitantes de la Vereda San Andrés, perteneciente al Municipio de Chinchiná, debido a las condiciones de vida que han tenido que enfrentar durante tantos años por la construcción del peaje TARAPACA I que los separa del área urbana de su municipio, viviendo múltiples dificultades al momento de querer acceder a los servicios ofrecidos por las instituciones del sector privado y entidades del Estado que tienen a su cargo la protección de los derechos fundamentales y colectivos de la comunidad como son: Art. 4° de la Ley 472 de 1998, derechos colectivos: 3 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - La moralidad administrativa. - El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público. - El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. - La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. - Los derechos de los consumidores y usuarios […]”3.
Presupuestos fácticos 3. La parte demandante indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Indicó que hace alrededor de 30 años se creó el peaje Tarapacá I, ubicado en la vía que conecta al Municipio de Chinchiná, Caldas, con el Departamento de Risaralda, aproximadamente a 5 kilómetros del casco urbano de Chinchiná. 3.2 Detalló que el Municipio de Chinchiná abarca una extensión total de 112.4 km², con un área urbana de 2.64 km² y un área rural de 109.8 km², y una población proyectada de 50,880 habitantes para el año 2018. 3.3 Señaló que el peaje, creado hace varias décadas, separó abruptamente a una parte de la población rural de Chinchiná, específicamente a la Vereda San Andrés, que cuenta con aproximadamente 202 personas según datos del SISBEN. 3.4 Manifestó que la población mencionada quedó alejada del municipio debido al peaje, lo que dificulta su traslado continuo al casco urbano, obligándolos a pagar la tarifa del peaje cada vez que se desplazan. 3.5 Recibió múltiples quejas de la comunidad de la Vereda San Andrés, quienes argumentaron que la oferta institucional es inefectiva debido a su aislamiento, lo que limita su acceso a servicios económicos, sociales y culturales, solicitando la intervención de las autoridades para encontrar una solución. 3.6 Destacó las dificultades que enfrentan los habitantes de la Vereda San Andrés para acceder a servicios esenciales en el casco urbano de Chinchiná, lo que vulnera sus derechos fundamentales al exigirles pagar el peaje para acceder a su propio municipio. 3 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 9_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101, páginas 2 a 6. 4 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.7 Comunicó a diversas entidades, el 13 de septiembre de 2018, solicitando la reubicación del peaje Tarapacá I y pidiendo información sobre los fundamentos jurídicos y sociales que justificaron su ubicación. 3.8 Remitió el Instituto Nacional de Vías la solicitud a la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, encargada del peaje, pero no recibió respuesta. 3.9 La Agencia Nacional de Infraestructura – ANI respondió la solicitud el 22 de octubre de 2018, indicando que el proyecto de desarrollo vial no contemplaba la reubicación del peaje, alegando que hacerlo podría generar elusión de tarifas. 3.10 Aclaró que la respuesta de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI no abordó la solicitud de estudios para la reubicación del peaje, que solo pedía cambiar su ubicación para proteger los derechos de la comunidad de la Vereda San Andrés. 3.11 Resaltó que los habitantes de la Vereda San Andrés, debido a su lejanía y al peaje, realizan sus actividades cotidianas en el Municipio de Santa Rosa, evitando el peaje y limitando sus derechos en Chinchiná. 3.12 Consideró desproporcionado que los habitantes de la Vereda San Andrés paguen la misma tarifa del peaje que quienes recorren distancias mucho mayores, evidenciando una vulneración de derechos y el desinterés por parte de las autoridades en atender las necesidades de la comunidad.4.
Contestaciones de la demanda 4. La Nación – Ministerio de Transporte contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 4.1 Señaló que no es un órgano ejecutor de las políticas en materia de tránsito, transporte e infraestructura y que, por lo tanto, no existe relación de causalidad entre los hechos narrados en la acción popular y las funciones que cumple la entidad. 4.2 Precisó que la constitución y la ley asignan claras y específicas funciones a cada una de sus entidades adscritas y accionadas. 4.3 Argumentó que la presente acción popular pretende restablecer un derecho presuntamente conculcado por las entidades accionadas y vinculadas, al señalar que la construcción del peaje Tarapacá I desde hace unos treinta años une los 4 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 9_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101, páginas 2 a 6. 5 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipios de Chinchiná – Caldas, con Santa Rosa de Cabal, Risaralda, de la variante Armenia-Pereira-Manizales y viceversa, el cual hace parte de la vía concesionada a Autopista del Café S.A., de acuerdo al contrato de concesión 113 de 1997.
Agregó que sería entonces la entidad que administra la vía concesionada la competente para no solo atender los reclamos de la población de la Vereda San Andrés perteneciente al Municipio de Chinchiná Caldas, sino también la competente buscar soluciones o alternativas a la problemática planteada de movilidad vial a raíz de la construcción del peaje de Tarapacá, si es que se prueba su existencia, por cuanto, como dice la misma demanda, el peaje lleva muchos años de ejecución y los costos de eliminación o reubicación del mismo podrían resultar enormes. 4.4 Indicó que no considera probada la pretensión del actor popular de considerar que alguna de las entidades accionadas estén vulnerando derechos colectivos de la comunidad que señala estar afectada por la no transitabilidad en el sector a causa de las obras públicas, porque lo pretendido mediante estos proyectos es agilizar, modernizar y garantizar una efectiva movilidad tanto de las personas como de las cosas, como es reconocido por la mayor parte de la población del sector, y de quienes se benefician de las obras públicas. 4.5 Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva”, “Inexistencia de vulneración a derechos colectivos”, “Inexistencia de solidaridad del Ministerio de Transporte”; y “Genérica5. 5.
El Instituto Nacional de Vías - INVIAS contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 5.1. Mencionó que no le es imputable una eventual vulneración de los derechos colectivos aducidos por la accionante, por hechos generados en desarrollo del contrato de concesión núm. 0113 de 1997, que pese a haber sido suscrito inicialmente entre autopistas del Café S.A. y el INVIAS, fue cedido y subrogado al INCO, en cumplimiento del Decreto 1800 de 2003, a través de la Resolución núm. 003896 del 3 de octubre del mismo año, proferida por la Dirección General del Instituto Nacional de Vías. 5.2.
Señaló que el Instituto Nacional de Concesiones – INCO, hoy Agencia Nacional de Infraestructura - ANI, es quien desde el 3 de octubre de 2003 y a la fecha, ostenta la calidad de contratante en relación con el contrato núm. 0113 de 1997; en consecuencia, es la entidad encargada de la administración de la vía y la 5 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 9_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101, páginas 31 a 36. 6 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligada a realizar la supervisión técnica y administrativa del desarrollo del mencionado contrato, incluyendo el Peaje Tarapacá I, pues al adquirir la calidad de contratante se convierte en representación de la Nación y en la entidad responsable de todas las actuaciones técnicas, administrativas, contractuales y presupuestales, que con posterioridad a la resolución antes mencionada, se ejecuten en desarrollo del contrato núm. 0113 de 1997, y de sus adiciones y modificaciones. 5.3.
Indicó que la presente acción debe denegarse respecto de la entidad porque no es posible imputársele vulneración de los derechos colectivos, cuando las actuaciones posteriores a la subrogación del contrato de concesión, son competencia de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI y del concesionario Autopistas del Café S.A. 5.4.
Finalmente, propuso las excepciones que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto del Instituto Nacional de Vías”; “Inexistencia de responsabilidad por parte del Instituto Nacional de Vías” y la “Excepción genérica”6. 6. La Sociedad Autopistas del Café S.A. contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1.
Indicó que no ha vulnerado los derechos e intereses colectivos que señala la parte demandante, como tampoco los derechos de los consumidores y usuarios y manifestó que se opone al traslado del peaje porque su ubicación obedece a criterios técnicos que garantizan la no evasión del mismo. 6.2. En relación de los derechos colectivos: sobre la moralidad administrativa, su actuación estuvo apegada a lo establecido en la ley y en el contrato.
En efecto, con la instalación del peaje dio cumplimiento a lo acordado con la administración y lo establecido en el respectivo contrato, situación que obedeció a los criterios técnicos propios para las concesiones viales. 6.3. Argumentó que afirmar que con el peaje se hace “verdaderamente imposible” el traslado de la población es falso.
La imposibilidad en el traslado de la población es una calificación de tipo subjetivo que desconoce abiertamente el hecho cierto de que con un peaje no se restringe el derecho constitucional a la libre movilidad en el territorio nacional. 6 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 9_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101, páginas 47 a 62. 7 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.4.
Adujo que tampoco se encuentra sustento probatorio ni jurídico alguno en la demanda que permita afirmar con certeza plena que la causa de que las personas no puedan acceder de manera eficiente y oportuna a los servicios públicos es el peaje de Taparacá I. Ni mucho menos, que la actuación desplegada por autopistas sea la causante de tal vulneración. 6.5.
Manifestó que la actuación desplegada por el concesionario está habilitada por el ordenamiento jurídico, por lo cual se debe entrar a evaluar afectaciones graves, que vulneren el núcleo esencial de los derechos. 6.6. Indicó que para examinar la vulneración o no de los derechos e intereses colectivos por parte del Concesionario, no basta con observar los hechos que presenta la demandante como supuestas afectaciones. 6.7.
Argumentó que no se encuentra razonamiento lógico que derive en que, con la instalación del peaje y cobro de sus respectivas tarifas, se vulneren de manera absoluta los derechos alegados7. 7. El Municipio de Chinchiná contestó la demanda por fuera del término, se opuso a las pretensiones formuladas y propuso las excepciones que denominó: “Falta de legitimación en la causa por pasiva, respecto del Municipio de Chinchiná”; y la “Declarable de oficio – Genérica”8. 8.
La Agencia Nacional de Infraestructura - ANI contestó la demanda, se opuso a las pretensiones formuladas, así: 8.1. Indicó que la existencia del peaje permite la construcción de una mejor infraestructura vial que, contrario a lo afirmado en la demanda, tiene impactos positivos en la posibilidad de comunicar las veredas, entre ellas la de San Andrés, con la mencionada cabecera municipal.
Es decir, no es cierto que el peaje dificulte el transporte, cuando por el contrario lo hace más rápido y seguro. 8.2. Propuso las excepciones que denominó: “Falta de competencia del honorable Tribunal Administrativo de Caldas”; y la de “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales”9. 7 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 9_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101, páginas 83 a 98. 8 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 9_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101, páginas 155 a 162. 9 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 9_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101, páginas: 180 a 190. 8 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La audiencia de pacto de cumplimiento 9. El Tribunal, mediante audiencia de 10 de marzo de 2020, llevó a cabo la diligencia de pacto de cumplimiento, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de las partes10.
Sentencia proferida, en primera instancia 10. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas profirió sentencia el 5 de febrero de 2021, en la que resolvió lo siguiente: “[…] Primero: Declarar fundadas las excepciones de: “Inexistencia de vulneración de derechos colectivos” propuesta por el Ministerio de Transporte;
“Inexistencia de responsabilidad” propuesta por el Invias; “Inexistencia de la afectación de los derechos colectivos mencionados” formulada por la ANI y de “falta de legitimación en la causa por pasiva” propuesta por el Ministerio de Transporte y el municipio de Chinchiná – Caldas. Segundo: Declarar infundadas las demás excepciones propuestas por los demandados.
Tercero: Declarar no probada la amenaza o vulneración de los derechos a la moralidad administrativa, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y los derechos de los consumidores y usuarios.
Cuarto: Negar las pretensiones de la demanda. Quinto: Sin condena en costas. Sexto: Remitir copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472. Séptimo: Ejecutoriada la presente providencia, por la Secretaría liquidar los gastos ordinarios del proceso, devolver a la parte interesada los remanentes, si los hubiere, y archivase el expediente, previas las anotaciones en el sistema Justicia Siglo XXI […]”11.
Consideraciones del Tribunal 11. El Tribunal consideró que el problema jurídico a resolver era el siguiente: “[…] ¿Existe una amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos de la comunidad de la vereda San Andrés, por causa del funcionamiento del peaje Tarapacá I que se encuentra ubicado en la carretera que conecta al municipio de Chinchiná – Caldas con el municipio de Santa Rosa – Risaralda? […]”. 10 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 10_170012333000201900163012EXPEDIENTEDIGI20210323153102, páginas 221 a 224. 11 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 10_170012333000201900163012EXPEDIENTEDIGI20210323153102, páginas 91 – 118. 9 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.1.
El Tribunal declaró no probadas las excepciones de “Falta de competencia del honorable Tribunal Administrativo de Caldas” e “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales” formulada por la Agencia Nacional de Infraestructura. 11.2. Estableció el marco jurídico del medio de control, el marco normativo y jurisprudencial de los derechos colectivos a la moralidad administrativa; sobre los bienes de uso público y espacio público; a la defensa del patrimonio público; a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes y al derecho de los consumidores y usuarios establecidos en los literales b), f), m), y n) del artículo 4 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199812. 11.3.
El Tribunal determinó que el medio de control era el mecanismo procesal idóneo para la protección de los derechos colectivos invocados por la parte demandante. Declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Instituto Nacional de Vías y el Municipio de Chinchiná y no probada dicha excepción propuesta por el Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Infraestructura, toda vez que las funciones que dichos entes desempeñan, al ser tamizados con los hechos de la demanda, se desprende que pueden ser las autoridades que tienen a su cargo la guarda de los derechos colectivos invocados. 11.4.
El Tribunal determinó como tesis para resolver el primer problema jurídico, que no se encuentra acreditada la existencia de una amenaza real y cierta de los derechos e intereses colectivos de la comunidad de la vereda San Andrés, por causa del funcionamiento del peaje Tarapacá I; porque no es suficiente con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración. 11.5.
El Tribunal concluyó que el cobro de peajes a los usuarios de infraestructura de transporte se encuentra autorizado legalmente para financiar la construcción, operación, mantenimiento y la rehabilitación de las vías, siendo este cobro, además una manifestación del deber constitucional de todo ciudadano de contribuir en el financiamiento de los gastos de inversión del Estado. 11.6.
El Tribunal encontró acreditado que las entidades accionadas han actuado en el marco de sus competencias y conforme a la normatividad legal que rige las tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. Por 12 Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. 10 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio del acto administrativo, Resolución 01718 del 7 de abril de 1997 del Ministerio de Transporte, se fijaron las tarifas de peajes y procedimientos de ajuste para la Concesión del proyecto Vial Armenia – Pereira – Manizales, entre ellos el peaje de Tarapacá I, el cual no ha sido demandado o declarado nulo, por lo que mantiene su presunción de legalidad, sin que se encuentre probado que dicha tarifa vulnere algún derecho colectivo. 11.7.
El Tribunal concluyó que no se encuentran configurados los supuestos sustanciales para la procedencia del amparo de los derechos e intereses colectivos, por cuanto no se encontró acreditada la amenaza o vulneración de los derechos colectivos. Recurso de apelación presentado por la parte actora 12. El Personero Municipal de Chinchiná presentó escrito por medio del cual interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en los siguientes términos: 12.1.
Manifestó que se encontraba en desacuerdo con el planteamiento del problema jurídico de si existe amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos de la comunidad de la vereda San Andrés, por causa del funcionamiento del peaje Tarapacá I que se encuentra ubicado en la carretera que comunica al Municipio de Chinchiná – Caldas con el Municipio de Santa Rosa - Risaralda. 12.2.
Indicó que es claro que al pertenecer la vereda San Andrés a la zona rural del Municipio de Chinchiná – Caldas, es en el casco urbano de este Municipio donde los habitantes de la vereda deben desplazarse para acceder a sus servicios de salud, financieros, culturales y educativos, entre otros. 12.3. Argumentó que los habitantes de la vereda han presentado sus constantes quejas y planteado su desacuerdo con la problemática generada a raíz de la imposición del peaje Tarapacá I, entre ellas no tener la misma oportunidad de accesibilidad a bienes y servicios como si la tienen los otros habitantes de las veredas pertenecientes al Municipio de Chinchiná, aducen la vulneración al derecho a la igualdad de la comunidad en comparación de los demás ciudadanos que pertenecen al área rural de Chinchiná – Caldas. 12.4.
Adujo que, si el traslado del peaje implica una afectación al modelo financiero como aduce el Consorcio Desarrollo vial, este argumento no tendría la fuerza suficiente para prevalecer ante la protección de los derechos colectivos de una 11 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co comunidad, pues pareciera que uno de los temas más relevantes en la decisión es el tema económico y lo costoso que podría llegar a ser el traslado del peaje, sin detenerse a pensar en la vulneración que se está presentando, porque no se detienen a observar cómo la comunidad desarrolla sus tareas cotidianas viéndose en la imposibilidad de acceder a los servicios requeridos, que se prestan en su propio Municipio, por ende es evidente la vulneración de derechos, pues esta comunidad por el solo hecho de pertenecer al área rural de Chinchiná, se le dificulta la adquisición de sus bienes y servicios, aumentándose esta problemática con tener que pagar un monto determinado para poder acceder a su propio asentamiento, lo cual es irrisorio y vulnerador de derechos. 12.5.
Señaló que en ningún momento se hace referencia en la sentencia, en lo correspondiente a que el Municipio de Chinchiná lo rodean 3 peajes, uno de ellos es el que deben costear en su totalidad estando a tan solo 200 metros de la entrada de la vereda y 2 Km del centro de la población, así como todos los consumidores que realizan el recorrido por la vía concesionada, es por esta razón, que se insiste en proteger los derechos de los habitantes de la vereda, trasladando unos kilómetros mas adelante, hacia la jurisdicción del Departamento de Risaralda, con el fin de logar la unidad territorial del casco urbano del Municipio de Chinchiná, con la vereda de San Andrés y no seguirla aislando del Municipio de Chinchiná, municipio al cual pertenece geográficamente, financiera y administrativamente. 12.6.
Solicitó la revocatoria de la decisión y se pueda garantizar el acceso de los servicios básicos en el Departamento de Caldas y el Municipio de Chinchiná o cuando se buscan los servicios en el Departamento de Risaralda13. Actuaciones en segunda instancia 13. El Despacho sustanciador, mediante auto de 14 de mayo de 2021, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora14.
Por medio de auto de 22 de julio de 2024, se negó la solicitud probatoria presentada por la Personería Municipal de Chinchiná15. 13.1. La Sociedad Autopistas del Café S.A., la Agencia Nacional de Infraestructura16 y el Ministerio de Transporte17 presentaron alegaciones, en 13 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 10_170012333000201900163012EXPEDIENTEDIGI20210323153102, páginas 124 a 127. 14 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00004. Archivo denominado: 12AUTOADMITIENDORECURSO_ADMITEAPELACION. 15 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00004. Archivo denominado: 038Auto que niega _APa201916301BerthaLu. 16 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00014. 17 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00016. 12 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segunda instancia18, en los que reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso.
Por su parte el Ministerio Público se abstuvo de presentar concepto. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 14. La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo de los consumidores y usuarios; vii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la moralidad administrativa; viii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y ix) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 15. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472 de 5 de agosto de 199819, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201920, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; y iii) el artículo 15021 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201122, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 16.
La Sala procederá a examinar y a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por las partes demandadas en sus recursos de apelación interpuestos contra la sentencia 5 de febrero de 2021 proferida por la Sala Tercera de Decisión 18 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00012. 19 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 20 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 21 Modificado por las leyes 1564 y 2080 y en concordancia con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[ ] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción [ ]”. 22 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 13 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Tribunal Administrativo de Caldas, de conformidad con los artículos 32023 y 32824 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201225, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472.
El problema jurídico 17. Corresponde a la Sala, con fundamento en los argumentos de los recursos de apelación, determinar si se probó la amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida; a la moralidad administrativa y a los derechos de los consumidores y usuarios, de los habitantes de la Vereda San Andrés del Municipio de Chinchiná, debido al funcionamiento del peaje Tarapacá I ubicado en la carretera que conecta al Municipio de Chinchiná – Caldas con el Municipio de Santa Rosa de Cabal– Risaralda, con base en que la comunidad de la vereda debe pagar el monto establecido como concepto de peaje para tener acceso a servicios básicos en el Municipio de Chinchiná, y por ello debe trasladarse el mencionado peaje. 18.
En consecuencia, se determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 5 de febrero de 2021 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 19.
Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 23 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 24 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 25 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 14 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19.1.
El artículo 2.° de la Ley 472, define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 19.2.
Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 19.3. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 19.4.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica; sin embargo, “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”26. 19.5.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de marzo de 2014;
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación 250002327000200190479-01. 15 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes 20. Visto el literal “m” del artículo 4.º de la Ley 472, sobre el derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 21.
En relación con el alcance de este derecho, la jurisprudencia de esta Corporación lo ha definido como “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”27. 22.
De igual forma, la Sala mediante la sentencia proferida el 7 de abril de 201128, determinó que el núcleo esencial del derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando los marcos legales, de manera ordenada y dando prevalencia a la calidad de vida de los habitantes comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad29; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio30; y iv) atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera; sentencia de 6 de marzo de 2008;
C.P. Mauricio Fajardo Gómez; número único de radicación 250002324000200500901-01. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 7 de abril de 2011, número único de radicación 630012331000200400688-01. 29 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 30 Artículo 95 numeral 1.° de la Constitución Política. 16 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible31. 23.
Para la Sala resulta claro que el derecho señalado en el literal “m” del artículo 4.º de la Ley 472, corresponde a la obligación que le impone el legislador a las autoridades públicas y particulares, en general, de acatar los preceptos jurídicos que rigen la materia urbanística; es decir, la forma como avanza y se desarrolla una determinada población, en términos de progreso físico y material, asentada en una determinada entidad territorial –bien sea en sus zonas urbanas o rurales– con miras a satisfacer plenamente las necesidades de la población. 24.
En efecto, esta Sección32 en relación con el derecho colectivo mencionado ha manifestado que: “[…] abarca el respeto del principio de la función social y ecológica de la propiedad de acuerdo con el artículo 58 de la Constitución Política, la protección del espacio público, del patrimonio público y de la calidad de vida de los habitantes, el respeto de los derechos ajenos y el acatamiento de la ley de ordenamiento territorial, planes de ordenamiento territorial y demás disposiciones normativas en materia de uso del suelo, alturas máximas de construcción y demás criterios y límites que determinan las autoridades para construir […]”. 25.
En suma, el desconocimiento por parte de las autoridades públicas y/o los particulares de la normativa que regula las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos vulnera el derecho colectivo mencionado. 26. Adicionalmente, el precedente de la Corporación indica que para que se entienda vulnerado o amenazado el derecho colectivo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos, no es suficiente con que se incumplan las normas urbanísticas, sino que es necesario demostrar el daño o la amenaza de daño al interés general 33. 27.
Ahora bien, el artículo 2.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199334 define los principios rectores del transporte y en específico el de la seguridad como “[…] [l]a seguridad de las personas constituye una prioridad del Sistema y del Sector Transporte […]”. 31 Artículo 3.° de la Ley 388 de 1997. 32 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, providencia de 19 de noviembre de 2009, NUR 170012331000200401492-01(AP). 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Vellilla Moreno, providencia de 29 de noviembre de 2010, NUR 250002326000200401474-01(AP). 34 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 17 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.
De igual forma, el artículo 12 de la citada Ley define la constitución de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación como “[…] aquella de su propiedad que cumple la función básica de integración de las principales zonas de producción y de consumo del país […]”. Incluye en la red nacional de carreteras aquellas que “[…] unen las capitales de departamento con la red […]”. 29.
Por lo tanto, las autoridades tienen el deber de garantizar la infraestructura de transporte para otorgar la seguridad de las personas y ello es una prioridad para el transporte e integración de las zonas de producción. 30. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación35 en relación con la importancia de que las vías cumplan con las especificaciones técnicas de los elementos que las componen, con la finalidad de garantizar la seguridad de las personas, se resalta que: “[…] Pues bien, en el anterior contexto normativo y fáctico, encuentra la Sala que se encuentra acreditada la vulneración de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, en particular del derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, en consideración a que, ciertamente, la Autopista Oriental, en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo (Atlántico) no cumple con las especificaciones técnicas necesarias que garanticen la seguridad de los usuarios de la misma.
En efecto, de acuerdo con la normativa citada en precedencia, la mencionada vía hace parte de la red vial nacional, y dentro de ésta, a las carreteras de primera categoría, debiendo cumplir por ende con una anchura mínima de zona utilizable, la cual no se observa en este caso, pues en ninguno de sus puntos alcanza los 30 metros que como mínimo debe tener, situación éste que deriva en que las calzadas de la vía (dos en total, cada una con tres carriles) se encuentren en algunos tramos a distancias muy próximas a las viviendas que se encuentran a lo largo de su recorrido, con el consecuente riesgo para la seguridad de la comunidad del sector, debido a la circulación permanente de vehículos que desarrollan altas velocidades.
La norma que establece esa medida mínima, que corresponde a la anchura mínima utilizable para las carreteras nacionales (tanto para calzadas, como para zonas de retiro y demás elementos integrantes de la vía), no prevé ninguna excepción en cuanto se refiere a las carreteras que atraviesan el sector urbano. Además, es claro que una vía que hace parte de la red nacional de carreteras cuando pasa por un centro urbano debe cumplir con determinadas condiciones que permitan la utilización segura de la misma tanto para los conductores de vehículos, como para los transeúntes y la comunidad en general, condiciones éstas que se extrañan en la Autopista Oriental en el tramo que atraviesa el municipio de Malambo, en el que tan solo existen señales horizontales y verticales en los que se informa sobre la proximidad del centro urbano y el deber de disminuir la velocidad en su paso por el mismo, dispositivos éstos que resultan, en criterio de la Sala, insuficientes, cuando se trata de una vía como la mencionada, calificada por el INVIAS como de primera categoría debido a su importancia, no estando acreditado debidamente, de otro lado, que haya adoptado las medidas para la regulación del tráfico vehicular que se anuncian en el recurso de apelación. […]” (Destacado fuera de texto). 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, providencia de 26 de julio de 2007, NUR 080012331000199902940-01(AP). 18 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31.
La jurisprudencia de esta Sección, ha considerado igualmente que: “[…] es misión de las autoridades realizar las acciones y adoptar las medidas que resulten indispensables para garantizar la vida e integridad de los residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y, en general, el conjunto de derechos de los que son titulares; para lo cual es esencial su compromiso con la prevención de situaciones de amenaza o vulneración de esos derechos, en especial cuando ellas son susceptibles de ser anticipadas mediante la fiscalización permanente de la realidad y la adopción oportuna de las medidas pertinentes para asegurar la efectividad de los derechos, bienes e intereses de la comunidad y de sus miembros.
Todo ello, lógicamente, en un marco de razonabilidad y de proporcionalidad, pues mal puede suponer la imposición a la Administración de obligaciones imposibles de cumplir por razones técnicas, jurídicas, económicas o sociales [ ]”36 (Destacado fuera de texto). 32. De los anteriores recuentos normativo y jurisprudencial se puede concluir en relación con el derecho e interés colectivo relativo a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, por un lado, que busca proteger el adecuado uso, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes y particulares no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces; 33.
Por el otro, que busca garantizar las dimensiones de respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad; protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida y derechos de los demás habitantes; el respeto de los derechos ajenos y no abuso del derecho propio; y que los procesos de cambio en el uso del suelo garanticen el interés común, la función social y ecológica de la propiedad ecológica y el desarrollo sostenible; 34.
Por último, que se trata de un derecho que se sustenta en la primacía del interés general y que es transversal a otros derechos, como los de seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público, utilización y defensa de los bienes de uso público, seguridad y salubridad públicos, entre otros. 36 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 26 de marzo de 2015. C.P. Guillermo Vargas Ayala. NUR 150012331000201100031- 01. Reiterada en sentencia del 18 de mayo de 2017. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. NUR 130012331-000201100315-01. 19 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público 35.
Vistos: i) los artículos 63, 82 y 315 numeral 1.° de la Constitución Política; ii) el artículo 5.º de la Ley 9.° del 11 de enero de 198937 y el artículo 2.° de la Ley 769 de 6 de julio de 200238; y, iii) el artículo 5.° del Decreto 1504 de 4 de agosto de 199839 y el Decreto 1538 de 17 de mayo 200540, sobre el uso y goce del espacio público. 36.
La protección del derecho al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público encuentra sustento en normas anteriores a la Constitución Política de 1991. Esto, en tanto el marco normativo sobre los bienes de uso público se remite al Código Civil. El artículo 674 ibidem establecía que los bienes de uso público corresponden a aquellos cuyo "[…] uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos […]”. 37.
Por su parte, el artículo 5.º de la Ley 9.° de 1989, incorporó el concepto de espacio público al definirlo como el conjunto de inmuebles destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de las necesidades urbanas colectivas que trascienden a los límites de los intereses individuales, tal como se trascribe a continuación: “[…] [A]rtículo 5º.
Entiéndase por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Así, constituyen el espacio público de la ciudad las áreas requeridas para la circulación, tanto peatonal como vehicular, las áreas para la recreación pública, activa o pasiva, para la seguridad y tranquilidad ciudadana, las franjas de retiro de las edificaciones sobre las vías, fuentes de agua, parques, plazas, zonas verdes y similares, las necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos, para la instalación y uso de los elementos constitutivos del amoblamiento urbano en todas sus expresiones, para la preservación de las obras de interés público y de los elementos históricos, culturales, religiosos, recreativos y artísticos, para la conservación, y preservación del paisaje y los elementos naturales del entorno de la ciudad, los necesarios para la preservación y conservación de las playas marinas y fluviales, los terrenos de bajamar, así como de sus elementos vegetativos, arenas y corales y, en general, por todas las zonas existentes o debidamente proyectadas en las que el interés colectivo sea manifiesto y conveniente y que constituyen, por consiguiente, zonas para el uso o el disfrute colectivo […]”. 37 “[…] Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones […]”. 38 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”. 39 “[…] Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial […]”. 40 “[…] Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 361 de 1997 […]”. 20 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.
Posteriormente, el Constituyente de 1991 consideró necesario brindar una protección expresa de rango constitucional al espacio público, compatible con el Estado Social de Derecho. Al respecto, la Corte Constitucional41 consideró que “[…] [s]in duda, una de las manifestaciones del principio constitucional que identifica a Colombia como un Estado Social de Derecho guarda relación con la garantía de una serie de derechos sociales y colectivos como la recreación (artículo 52 C.P.), el aprovechamiento del tiempo libre (Ibíd.), y el goce de un medio ambiente sano (artículo 79 C.P.) que dependen de la existencia de un espacio físico a disposición de todos los habitantes […]” (Destacado fuera del texto). 39.
El artículo 63 de la Constitución Política señala que “[…] [L]os bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables […]”. 40. Por su parte, el artículo 82 de la Constitución Política, prevé que el derecho al goce del espacio público implica el deber del Estado de “[…] velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular […]”. 41.
Asimismo, el artículo 88 ibidem establece que “[…] La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con (…) el espacio […]”. 41.1. En tal sentido, el derecho constitucional al espacio público, instituido expresamente en los artículos 82 y 88 de la Constitución Política bajo el título de los “Derechos Colectivos y del Ambiente” impone al Estado y, por ende, a sus autoridades, el deber de proteger la integridad del espacio público y su destinación al uso común. A su vez, le exige ejercer la facultad reguladora en materia de ordenamiento territorial.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo de los consumidores y usuarios 42. Pese a que el artículo 88 de la Constitución no alude expresamente a los derechos de los consumidores como susceptibles de protección por vía de la acción popular, el Consejo de Estado ha reconocido y amparado tal derecho con base en “el desarrollo de la habilitación al legislador para reconocer otros derechos de esta 41 Corte Constitucional, Sala Plena (16 de abril de 2002).
Sentencia C-265 de 2002. MP Manuel José Cepeda Espinosa. 21 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co índole contenida en esta disposición, el literal n) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998”. Al respecto, este Tribunal ha sostenido que: “[…] Se trata, con todo, de una decisión legal que tiene un firme sustento constitucional.
El reconocimiento que hacen los artículos 78 y 369 de la Constitución, de los consumidores y usuarios como un segmento específico de la población, al cual se reconoce un conjunto de derechos y en relación con el cual se encomienda al Estado y a los productores y distribuidores de bienes y servicios una serie de responsabilidades y deberes, envuelve una decisión del constituyente estructurante del orden constitucional económico, a la par que ofrece cobertura suficiente y explica esta determinación del legislador.
Su finalidad, en últimas, es hacer de la acción popular un canal más para la protección de los intereses de un colectivo tan significativo dentro del funcionamiento del sistema económico social de mercado instaurado por la Constitución como los consumidores y usuarios, caracterizado por su vulnerabilidad y posición de desigualdad en las relaciones de consumo.
De aquí que como ha sido señalado por la jurisprudencia de esta Sala de Decisión “los instrumentos que el ordenamiento jurídico contempla para la protección de los derechos de los consumidores, pueden ser individuales o colectivos […]”42. 42.1. El artículo 78 de la Constitución dispone la regulación del control de calidad de bienes y servicios ofrecidos y prestados a la comunidad, atribuyendo responsabilidad en los casos que se atente contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. 42.2.
En este orden de ideas, se tiene que el reconocimiento de este derecho colectivo busca establecer una suerte de contrapeso a la libertad de empresa proclamada por la Carta como uno de los pilares del sistema económico, en tanto que apunta a focalizar la atención de las autoridades no solo en la promoción de la libre competencia y el eficiente funcionamiento del mercado, sino también en este segmento de la población que por sus características y la posición que ocupa tiende a ser la parte débil de las transacciones que tienen lugar con productores, comercializadores y distribuidores de bienes y servicios.
La proclamación del Estado social y democrático de Derecho resulta incompatible con una visión del sistema económico que centre la protección constitucional de las relaciones económicas solo en dirección de amparar la libertad de emprender, de contratar y la libre competencia. A causa de la desigualdad propia de las relaciones de consumo, la consideración de la comunidad de personas a quienes se dirige la actividad desarrollada por los sujetos que actúan en ejercicio de las libertades que proclama el artículo 333 de la Constitución y de sus particularidades resulta imperativa43. 42 Sentencia de 3 de junio de 2010, Rad.
No. 19001-23-31-000-2005-01737-01(AP). C.P. María Claudia Rojas Lasso. Respecto de la legítima coexistencia de mecanismos de amparo de derechos individuales con acciones populares, véase la sentencia del 23 de mayo de 2013, Rad. No. 15001 23 31 000 2010 01166 01. C.P.: Guillermo Vargas Ayala. 43 Consejo de Estado, Sección Primera. Consejera Ponente: María Elizabeth García González.
Rad. No. 25000- 23-24-000-2010-00617-01(AP). También, de esta misma Sala de Decisión, ver la sentencia de 20 de junio de 2013. C.P: Guillermo Vargas Ayala. Rad. 25000-23-24-000-2010-00618-01. 22 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42.3.
Dada su posición de inferioridad y necesidad de protección el artículo 78 Superior es explícito en señalar ámbitos que involucran a consumidores y usuarios en los cuales el Estado debe centrar su atención. Es el caso de la regulación del control de calidad de bienes y servicios ofrecidos a la comunidad y de la información que se debe suministrar al público en su comercialización, así como del régimen de responsabilidad imputable a quienes atenten contra la salud, la seguridad o el adecuado abastecimiento de los consumidores y usuarios en la producción y comercialización de bienes y servicios.
De aquí el carácter tuitivo del Derecho del Consumo y su preocupación por modular los principios clásicos del derecho privado como la igualdad y la autonomía de la voluntad, que aun cuando aplicables, son permeados y atemperados por las normas constitucionales que sustentan esta materia. 42.4. La protección de los consumidores no es, pues, un asunto que constitucionalmente pueda resultar indiferente para las autoridades.
En desarrollo de esta responsabilidad se han expedido normas como el Decreto 3466 de 1982 o, recientemente, la Ley 1480 de 12 de octubre de 201144, en virtud de las cuales se establece que los consumidores y usuarios tienen, entre otros, derecho a: i) que los productos no causen daño en condiciones normales de uso y a la protección contra las consecuencias nocivas para la salud, la vida o la integridad de los consumidores45; ii) a obtener información completa, veraz, transparente, oportuna, verificable, comprensible, precisa e idónea, respecto de los productos que se ofrezcan o se pongan en circulación46; o iii) a recibir protección contra la publicidad engañosa47.
Igualmente, y en paralelo con este último derecho, se ha establecido la prohibición de publicidad engañosa48, entendida como “[a]quella cuyo mensaje no corresponda a la realidad o sea insuficiente, de manera que induzca o pueda inducir a error, engaño o confusión”;49 y se ha impuesto una especial carga de advertencia en cabeza de los productores y distribuidores de bienes nocivos para la salud de las personas50.
El desconocimiento de estas reglas y de todas aquellas 44 “Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”. 45 Artículo 3.1.2 del Estatuto del Consumidor. 46 Artículo 3.1.3 ídem. 47 Artículo 3.1.4 ibídem. 48 ARTÍCULO 30. PROHIBICIONES Y RESPONSABILIDAD. Está prohibida la publicidad engañosa.
El anunciante será responsable de los perjuicios que cause la publicidad engañosa. El medio de comunicación será responsable solidariamente solo si se comprueba dolo o culpa grave. En los casos en que el anunciante no cumpla con las condiciones objetivas anunciadas en la publicidad, sin perjuicio de las sanciones administrativas a que haya lugar, deberá responder frente al consumidor por los daños y perjuicios causados. 49 Artículo 5.13 del Estatuto del Consumidor. 50 ARTÍCULO
31. PUBLICIDAD DE PRODUCTOS NOCIVOS. En la publicidad de productos que por su naturaleza o componentes sean nocivos para la salud, se advertirá claramente al público acerca de su nocividad y de la necesidad de consultar las condiciones o indicaciones para su uso correcto, así como las contraindicaciones del caso. El Gobierno podrá regular la publicidad de todos o algunos de los productos de que trata el presente artículo.
PARÁGRAFO. Lo dispuesto en este artículo, no podrá ir en contravía de leyes específicas que prohíban la publicidad para productos que afectan la salud. 23 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estatuidas en aras de proteger a este grupo conlleva una afectación del derecho colectivo proclamado por el literal n) del artículo 4º de la Ley 472 de 1998 susceptible de ser amparado en sede de acción popular. […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo a la moralidad administrativa 43. Vistos el artículo 88 de la Constitución Política y 4.º numeral “b” de la Ley 472 que establecen la protección del derecho a la moralidad administrativa. Y, de conformidad con el artículo 209 de la Constitución Política, según el cual se dispone que la moralidad constituye un principio orientador de la función administrativa. 43.1.
La moralidad administrativa como concepto jurídico indeterminado ha sido objeto de desarrollo a través de la jurisprudencia de esta Corporación. 43.2. Recientemente, la Sección Primera consideró que la moralidad administrativa “[…] se relaciona con el ejercicio eficiente de la función pública y, en especial, con el manejo correcto de los bienes y dineros públicos.
Sin embargo, para que se configure la vulneración de este derecho colectivo deben concurrir dos elementos […]”. 43.3. Así, indicó que el actor popular debe probar un elemento objetivo que “[…] alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico […]” y un elemento subjetivo “[…] relacionado con la demostración de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias o alejadas de la correcta función pública, tal y como lo explica la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado proferida el 1.º de diciembre de 2015 […]”51. 43.4.
En términos del elemento objetivo, la Corporación ha señalado que este se manifiesta de dos maneras: i) en conexidad con el principio de legalidad y ii) con la violación de los principios generales del derecho. En cuanto al elemento subjetivo ha definido que corresponde a aquella valoración inmoral de la acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas, esto es, en el propósito particular del servidor que se aparta del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o en el de un tercero. 43.5.
Así las cosas, el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa se relaciona con el ejercicio de la función pública según los mandatos del Estado Social 51 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 10 de noviembre de 2023, número único de radicación: 050012333000202101966-01, C.P. Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 24 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Derecho y, en especial, con el manejo correcto de los bienes y dineros públicos.
Al mismo tiempo, el derecho colectivo a la moralidad administrativa exige de un lado, que los servidores públicos y los particulares que ejercen funciones públicas, actúen de conformidad con los deberes establecidos en las normas o que se deriven de los principios generales del derecho y, por el otro, se ciñan al cumplimiento del interés general en sus actuaciones. 43.6.
Para que se configure su trasgresión, desde el punto de vista del interés colectivo susceptible de protección, debe concurrir, por regla general, un elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y uno subjetivo relacionado con la demostración de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias, alejadas de la correcta función pública. 43.7.
En conclusión, la moralidad administrativa incluye, desde su concepción como principio de la función pública52, un precepto interpretativo de obligatoria referencia para el operador jurídico; y como derecho colectivo53, alcanza una connotación subjetiva que se traduce en la posibilidad de su control judicial por parte de la comunidad, a través de la acción popular.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna 44. Visto el artículo 365 de la Constitución Política, los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional.
Los servicios públicos podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares; en todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. 44.1. La Corte Constitucional ha considerado que la prestación eficiente y oportuna de los servicios públicos garantiza otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad.
Al respecto, entre otros pronunciamientos, en la sentencia C-172 de 2014 la Corte precisó lo siguiente: 52 Constitución Política «Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley». 53 Constitución Política «Artículo 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella.
También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos». 25 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] [L]o primero que hay que destacar es la consagración expresa de los servicios públicos como ‘inherentes a la finalidad social del Estado’, a quien le asignó la tarea de ‘asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional’ (art. 365).
Se caracterizan además porque efectivizan otros derechos como la dignidad, la igualdad y el libre desarrollo de la personalidad; tienen vocación de universalidad; pueden ser prestados por el Estado, de manera directa o indirecta, por intermedio de comunidades organizadas o por particulares; se consideran un asunto de Estado por cuanto se encuentran en la esfera de lo público ante la obligación que recae en él de asegurar su prestación eficiente […]”54 (Destacado fuera de texto). 44.2.
El derecho e interés colectivo de acceso a los servicios públicos y a su prestación eficiente y oportuna implica adicionalmente el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de la población, así como la garantía de otros derechos y principios como la vida, la dignidad y la igualdad.
Es por esto que La Sección Primera, en sentencia reciente48, consideró que la acción u omisión por parte de las autoridades que conlleven a la falta de oportunidad en la prestación de los servicios públicos o la deficiencia en la administración o prestación de los recursos destinados a garantizar el servicio público, representa, según sea, una vulneración o amenaza del derecho colectivo.
Marco normativo del principio de primacía del interés general 45. Vistos los artículos 1.° y 58 de la Constitución Política, por un lado, se determinan los principios y valores constitucionales, entre ellos el de la prevalencia del interés general; y, por el otro, se garantiza la propiedad privada, con la claridad de que “[…] [c]uando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social […]”. 46.
El alcance de este principio ha sido desarrollado por la Corte Constitucional e implica que debe preferirse la realización de objetivos comunes respecto de intereses particulares, a menos que se trate de derechos fundamentales esenciales55. Análisis del caso concreto 47. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales referidos en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el 54 Corte Constitucional, sentencia C-172 de 13 de marzo de 2014, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 55 Corte Constitucional; sentencia C-192 de 2016;
M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 26 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 48. El Tribunal declaró que no se encuentra acreditada la existencia de una amenaza real y cierta de los derechos colectivos de la comunidad de la vereda San Andrés, por causa del funcionamiento del peaje Tarapacá I; porque no es suficiente con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración. 48.1.
El Tribunal señaló que el cobro de peajes a los usuarios de infraestructura de transporte se encuentra autorizado legalmente para financiar la construcción, operación, mantenimiento y la rehabilitación de las vías, siendo este cobro, además, una manifestación del deber constitucional de todo ciudadano de contribuir en el financiamiento de los gastos de inversión del Estado.
En el caso concreto mediante la Resolución 01718 del 7 de abril de 1997, se fijaron las tarifas de peajes y procedimientos de ajuste para la Concesión del Proyecto Vial Armenia – Pereira – Manizales, entre ellos el peaje de Tarapacá, acto administrativo que no ha sido declarado nulo, por lo que se mantiene su presunción de legalidad, sin que se encuentre probado que dicha tarifa vulnere algún derecho colectivo. 48.2.
También se acreditó que, según el concepto técnico emitido por el Consorcio Desarrollo Vial, no es viable el traslado del peaje Tarapacá I. 49. Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala advierte que las pruebas relevantes para resolver el caso sub examine son las siguientes56: 49.1. Copia del oficio de 24 de octubre de 2018, suscrito por la Gerente de Proyectos de la Agencia Nacional de Infraestructura, en el que se indicó: “En atención a la solicitud de realizar estudios para la reubicación del peaje Tarapacá | ubicado en el K20+800 del proyecto Desarrollo Vial Armenia Pereira Manizales concesionado por Autopistas del Café en ejecución del Contrato de Concesión 0113 de 1997, la Agencia Nacional de Infraestructura le informa que este se encuentra actualmente en etapa de operación y mantenimiento y a la fecha no se contempla realizar la reubicación del peaje, teniendo en cuenta que esto podría ocasionar una elusión de los usuarios que se dirigen al municipio de Santa Rosa, lo cual impactaría 569_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101 y 10_170012333000201900163012EXPEDIENTEDIGI20210323153102. 27 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el modelo financiero generando un desequilibrio al contrato y por lo tanto afectaría el mantenimiento de la vía […]”57. 49.2.
Copia del oficio de 2 de noviembre de 2018, suscrito por el Coordinador Grupo Peajes y Valorización, en el cual se indicó que: “[…] [e]n atención al oficio del asunto, donde solicita la reubicación del peaje TARAPACA I, localizado en la jurisdicción del municipio de Chinchiná – Caldas, indicando que divide la población urbana y rural del municipio, en especial la vereda San Andrés, me permito informarle que esta entidad mediante oficio SEI-GVP 46834 del 18 de octubre de 2018, dio traslado de su petición a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI, entidad encargada de la administración de la citada estación de peaje […]”58. 49.3.
Copia del oficio de 22 de octubre de 2018, suscrito por el Director de Gestión Contractual del proyecto Autopistas del Café S.A. en el que se indicó: “[…] 1. Autopistas del Café S.A. es una persona jurídica de derecho privado, organizada en forma de sociedad anónima, que suscribió el contrato de concesión 00113 de 1997 con el Instituto Nacional de Vías - INVIAS.
Dicho contrato fue cedido por el Instituto al instituto Nacional de Concesiones INCO hoy Agencia Nacional de Infraestructura ANI. 2. El objeto de dicho contrato de concesión, conforme se lee en su cláusula primera, es la ejecución, por el sistema de concesión, de los estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación, el mantenimiento y la prestación de los servicios del proyecto vial Armenia - Pereira -Manizales. 3.
La sociedad de Autopistas del Café S.A. dentro de su alcance contractual no tiene las facultades para la reubicación de los peajes ya establecidos, como tampoco estamos facultados para la ejecución de obras adicionales sin la aprobación de la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI. 4. En adición a lo anterior, no se tiene ninguna observación en el acta de terminación de la etapa de construcción desde febrero del año 2009, suscrita entre el Instituto Nacional de Concesiones INCO hoy Agencia Nacional de Infraestructura - ANI y el Concesionario, referente a la reubicación de la estación de Peaje al que se hace referencia en su escrito [ ]”59. 49.4.
Copia del contrato de concesión núm. 0113, cuyo objeto es: “[…] REALIZAR POR EL SISTEMA DE CONCESIÓN LOS ESTUDIOS Y DISEÑOS DEFINITIVOS, LAS OBRAS DE REHABILITACIÓN Y DE CONSTRUCCIÓN, LA OPERACIÓN Y EL MANTENIMIENTO Y LA PRESENTACIÓN DE LOS SERVICIOS DEL PROYECTO VIAL ARMENIA – PEREIRA – MANIZALES. CLAÚSULA PRIMERA. OBJETO 57 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 9_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101, página 13. 58 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 9_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101, página 11. 59 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Índice 00002, archivo denominado: 9_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101, página 17. 28 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co EL CONCESIONARIO se obliga a ejecutar por el sistema de concesión, según lo establecido por el artículo 32, numeral 4 de la Ley 80 de 1993, los estudios y diseños definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación, el mantenimiento y la prestación de los servicios del proyecto vial Armenia – Pereira – Manizales […].60” 49.5.
Copia del oficio núm. CIN-P- 437-1055-2058 de 25 de junio de 2020, suscrito por el Director de Interventoría núm. VGC 495 de 2018 - Contrato de Interventoría no. VGC 495 de 2018 - interventoría integral que incluye, pero no se limita a la interventoría técnica, económica, contable, financiera, jurídica, administrativa, aforo y recaudo operativa, medio ambiental, social predial, jurídico predial y riesgos del contrato de concesión no. 0113 de 1997, suscrito entre la agencia y Autopistas del Café S.A. proyecto desarrollo vial armenia Pereira Manizales.
En la que se da respuesta a la solicitud de información y estudio técnico del peaje Tarapacá para respuesta al Tribunal Administrativo, en los siguientes términos: “[…] RESPUESTA: De acuerdo con el seguimiento al Contrato de Concesión N°113 del 21 de abril 1997, esta interventoría evidenció que en la Resolución 01718 del 07 de abril de 1997 del Ministerio de Transporte, se fijaron las tarifas y procedimientos de ajuste para la Concesión del proyecto Vial Armenia - Pereira - Manizales, y conforme a ello se entregó el peaje de Tarapacá I a la Concesionaria para su operación, pues el proyecto se estructuró bajo ese presupuesto en términos financieros.
Por otra parte, vale la pena mencionar que de acuerdo con el informe final del Contrato de Interventoría No. 0028 de 1999, correspondiente a la interventoría técnica, financiera y operativa en la etapa de construcción del Contrato de Concesión No. 113 de 1997, realizada por Ingetec S.A. se observó en el numeral 3.2 del mencionado informe, que la localización esquemática del proyecto para el tramo Pereira Manizales se realizó rehabilitación de la vía principal y la estación de peaje de Tarapacá I presentó la misma ubicación diseño, construcción y operación. 60 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 9_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101, páginas 110-151. 29 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con base en lo anterior, es posible concluir que la ubicación del peaje es anterior al proyecto de concesión actual y que por lo mismo el Contrato de Concesión No. 113 de 1997 se estructuro teniendo en cuenta lo que se recaudaría del peaje Tarapacá I de acuerdo a su ubicación. 2.
“Realizar un estudio técnico en el que se analice la viabilidad o no del traslado del peaje Tarapacá I, en la que se tenga en cuenta, además, las condiciones y necesidades socioeconómicas de los habitantes de la vereda San Andrés del Municipio de Chinchiná y la posibilidad de establecer una tarifa diferenciada a los habitantes de dicha vereda”. ❖ RESPUESTA: La estación de peaje Tarapacá | está ubicada en el PR 20+800, ruta 2902 Jazmín - Chinchiná, cuenta con 4 carriles físicos, dos para cada sentido.
La vereda San Andrés se ubica en el sur del municipio de Chinchiná, limita con el municipio de Santa Rosa de Cabal, así: El acceso a la vereda San Andrés esta ubicado en el PR20+600 de la Ruta 2902 Jazmín – Chinchiná, como se muestra en el siguiente gráfico. 30 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El acceso a la vereda se encuentra 200 metros antes del peaje de Tarapaca I, esto indica que para trasladarse al municipio de Chinchiná deben pagar la tarifa plena correspondiente, ya que el Ministerio de Transporte no ha autorizado ninguna tarifa diferencial.
Con respecto a la viabilidad del traslado del peaje de Tarapacá I, esta interventoría señala que no es viable, por las siguientes razones: • Debido a las características topográficas del sector, no se cuenta con otro sector vial que garantice la ubicación segura de una estación de peaje, la cual debe incluir distancia de frenado, aceleración y visibilidad suficiente para las diferentes maniobras que se presentan.
El tramo vial seleccionado deberá cumplir como mínimo con las siguientes especificaciones técnicas: ➢ Estar situado en un sector vial en lo posible recto de por lo menos doscientos cincuenta metros (250 m) de longitud. ➢ Pendiente longitudinal máxima 3%. ➢ Las curvas de entrada y salida al tramo vial, deberán tener un radio de curvatura mínimo de ciento ochenta metros (180 m). ➢ Se deberá cumplir con la distancia mínima de visibilidad de frenado. el cual corresponde a 105 mt, para este sector vial. • No se cuenta en el derecho de vía con espacio suficiente para la ubicación de las diferentes áreas que conforman un peaje, las cuales son: ➢ Casetas de cobro del peaje. ➢ Administración u oficina ➢ Seguridad y/o Vigilancia. ➢ Servicios básicos. ➢ Estacionamiento para vehículos • Desde el punto de vista financiero, el traslado de la estación de peaje implica una afectación al modelo financiero, que no está previsto, por lo que se requeriría de recursos adicionales con los que no cuenta el proyecto, los cuales incluyen, estudios y diseños, licenciamiento ambiental, compra de predios, construcción de la nueva infraestructura y demolición de la existencia, más actividades adicionales como son las de socialización, compensaciones ambientales y sociales, etc.
Finalmente, esta interventoría advierte que con relación a la posibilidad de crear una tarifa diferencial para los habitantes de la vereda San Andrés, por el momento no es viable, dado que no se cuenta con autorización de este mecanismo para la estación de peaje Tarapacá I, debiéndose adelantar el trámite respectivo ante el Ministerio de Transporte, por parte de la comunidad […]”61. 61 Cfr. Cuaderno principal del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Índice 00002, archivo denominado: 9_170012333000201900163011EXPEDIENTEDIGI20210323153101, página 275 a 279. 31 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50. La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el caso sub examine. 51.
La Sala considera que, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, y conforme con el artículo 167 de la Ley 1564, “[…] [i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]”. Asimismo, que conforme con el artículo 30 de la Ley 472, “[…] [l]a carga de la prueba corresponderá al demandante […]”, sin perjuicio de la posibilidad para el juez de impartir órdenes para suplir las deficiencias probatorias y, de ser el caso, obtener los elementos probatorios indispensables para proferir sentencia de mérito. 52.
Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado62, en diferentes pronunciamientos, ha referido y defendido la importancia de la carga probatoria en las acciones de esta naturaleza. Por ejemplo, en sentencia proferida por esta Sección Primera, consideró lo siguiente: “[…] Sobre la carga de la prueba en acciones populares, el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone que: “La carga de la prueba corresponderá al demandante.
Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.
En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos.” En ese orden de ideas, es claro que el actor tiene la carga de probar los hechos que expone en la demanda con el fin de que prosperen las pretensiones.
Por lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto no se vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, como lo estima la actora, como quiera que no probó dicha 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2010, NUR 150012331000200501867-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso;
Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, NUR 250002325000200501345-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009, NUR 680012315000200300521-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010, NUR 680012315000200301472-01(AP), C.P. Mauricio Fajardo Gómez;
Sección Tercera, sentencia de 31 de julio de 2008, NUR 250002326000200500240- 01(AP), C.P. Ruth Stella Correa Palacio, entre otras. 32 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneración […] Es así, que la Sala confirmará la sentencia impugnada […]”63 (Destacado fuera de texto). 53.
Así las cosas, la Sala considera que, en las acciones populares, por regla general, la carga de la prueba corresponde al demandante o al actor popular; obligación de la cual solo puede sustraerse por razones de orden económico o técnico expresamente advertidas y acreditadas en el proceso, sin perjuicio de la facultad probatoria que le asiste al juez popular, por mandato de los artículos 28 y 30 de la Ley 472 y a la regla general de índole probatorio, prevista en el artículo 167 de la Ley 1564, anteriormente indicada.
En este mismo sentido, se pronunció esta Sala de Decisión en sentencia de 23 de enero de 202064. 54. En ese orden de ideas, es claro que tanto la jurisprudencia como la doctrina, sostienen que la naturaleza de la acción popular, es en esencia preventiva, de ahí que el inciso 2.° del artículo 88 de la Ley 472 determine que éstas “[…] se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]” y desde tal concepción deben ser analizados los requisitos que soportan su procedencia. 55.
En efecto se tiene que los supuestos para que proceda la acción popular son los siguientes: i) la existencia de una acción u omisión de la parte demandada; ii) la presencia de un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio a los derechos o intereses colectivos; es decir, de una situación que supera alcances individuales y que se relaciona con afectaciones de orden plural y comunitario, pero de carácter indivisible, lo que excluye -en principio- motivaciones meramente subjetivas o particulares; y iii) la relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses; dichos supuestos deben estar probados en el proceso respectivo y no pueden ser hipotéticos en tanto la amenaza y la vulneración debe ser real y probada. 56.
La Sala considera que de acuerdo con el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, no es posible concluir que exista amenaza o vulneración a los derechos colectivos invocados como vulnerados, con ocasión del funcionamiento del peaje Tarapacá I ubicado en el PR 20+800, ruta 2902 Jazmín – Chinchiná. La situación en específico, es que la Vereda San Andrés se encuentra a 200 metros antes del peaje; es decir, que para trasladarse al Municipio de Chinchiná 63 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de julio de 2010, NUR 410012333000200401275-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 64 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020 NUR 150012333000201500316-01(AP), C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 33 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deben pagar la tarifa del mismo.
La mencionada circunstancia para el actor popular genera desigualdad y vulneración de los derechos colectivos. 57. No obstante, el actor no probó la anterior afirmación con las pruebas allegadas al proceso; en ese sentido, como lo indicó el Tribunal en la sentencia proferida en primera instancia, “[…] [n]o basta con indicar que determinados hechos violan los derechos e intereses colectivos para que se tenga por cierta su afectación o vulneración; el demandante tiene la carga procesal de demostrar los supuestos fácticos de sus alegaciones […]”. 58.
En concreto, el Tribunal indicó que no se probó: i) que las entidades demandadas no hayan atendido las normas que rigen el ejercicio de sus funciones, se hayan alejado de los fines estatales o generales y que, por lo tanto no se acreditó la vulneración al derecho colectivo a la moralidad administrativa; ii) tampoco se acreditó que la ubicación del peaje afectara los derechos colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos y el derecho de los consumidores y usuarios; iii) que la comunidad de la vereda no tuviera acceso a los servicios públicos o a la oferta institucional de todos los sectores económicos, sociales y culturales; mientras que si se probó que el cobro de peajes está autorizado y no es viable el traslado del peaje porque no se cuenta con otro sector vial que garantice la ubicación segura y sus elementos; además, que su cambio implicaría una afectación al modelo financiero. 59.
En relación con ese último punto, el apelante considera que no es un argumento suficiente porque redunda en un tema económico que no puede ser más importante que la garantía de los derechos colectivos de la comunidad, sin embargo, se reitera, es precisamente el actor popular quien tiene la carga de demostrar no solo con afirmaciones, que en efecto la vulneración era “casi evidente y notoria”, como lo indica, sino que debió allegar pruebas en las que se evidenciara la afectación o la amenaza de la comunidad en el desarrollo de sus tareas cotidianas y en la imposibilidad de acceder a los servicios públicos. 60.
En línea con lo anterior, el principio de prevalencia o primacía del interés general implica que debe preferirse la realización de objetivos comunes respecto de intereses particulares; sin embargo, esa afirmación encuentra su límite en la protección de los derechos fundamentales esenciales. Por eso es deber del juez en cada caso concreto armonizar el mencionado principio. 34 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61.
El marco normativo sobre transporte define en el artículo 58 de la Ley 388 de 18 de julio de 199765, en el artículo 19 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 201366 y en el artículo 2.2.2.1.2.5.1 del Decreto 1077 de 26 de mayo de 201567 que los proyectos de infraestructura son de utilidad pública e interés social. 62. En consecuencia, la ejecución de obras de infraestructura, genera un beneficio colectivo en materia de integración regional y de mercado, desarrollo económico y movilidad y una mejora en la accesibilidad, entre otros; además, garantiza la consolidación de una red vial nacional conectada, eficiente y continua.
Es indudable que para financiar el anterior sistema se requiere de recursos que se obtienen del cobro a los usuarios de la infraestructura, como lo indica el artículo 21 de la Ley 105 de 30 de diciembre 199368, modificado por el artículo 1.° de la Ley 787 de 27 de diciembre de 2002, que señala lo siguiente: “[…] Artículo 21. Tasas, tarifas y peajes en la infraestructura de transporte a cargo de la Nación. Para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, esta contará con los recursos que se apropien en el Presupuesto Nacional y además cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, buscando garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo.
Para estos efectos, la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte. Todos los servicios que la Nación o sus entidades descentralizadas presten a los usuarios accesoriamente a la utilización de la infraestructura Nacional de Transporte, estarán sujetos al cobro de tasas o tarifas.
Para la fijación y cobro de tasas, tarifas y peajes, se observarán los siguientes principios: a) Los ingresos provenientes de la utilización de la infraestructura de transporte, deberán garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo; b) Deberá cobrarse a todos los usuarios, con excepción de las motocicletas y bicicletas, máquinas extintoras de incendios de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios, Cuerpo de Bomberos Oficiales, ambulancias pertenecientes a la Cruz Roja, Defensa Civil, Hospitales Oficiales, Vehículos de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, vehículos oficiales del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, Inpec, vehículos oficiales del (DAS) Departamento Administrativo de Seguridad y de las demás instituciones que prestan funciones de Policía Judicial; 65 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 66 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias”. 67 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio". 68 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 35 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) El valor de las tasas o tarifas será determinado por la autoridad competente; su recaudo estar á a cargo de las entidades públicas o privadas, responsables de la prestación del servicio; d) Las tasas de peaje serán diferenciales, es decir, se fijarán en proporción a las distancias recorridas, las características vehiculares y sus respectivos costos de operación; e) Para la determinación del valor del peaje y de las tasas de valoración en las vías nacionales, se tendrá en cuenta un criterio de equidad fiscal.
(…) Parágrafo 4°. Se entiende también las vías "Concesionadas". […]”. (Resaltado fuera de texto). 63. Adicionalmente, el artículo 30 de la citada ley determinó que “[…] para la recuperación de la inversión, la Nación, los departamentos, los distritos y los municipios podrán establecer peajes y/o valorización […]” y que “[…] la fórmula para la recuperación de la inversión quedará establecida en el contrato y será de obligatorio cumplimiento para las partes.
(…) La variación de estas reglas sin el consentimiento del concesionario, implicará responsabilidad civil para la entidad quien, a su vez, podrá repetir contra el funcionario responsable […]”. 64. El peaje entonces se constituye como uno de los mecanismos establecidos en la ley para asegurar los recursos con que contará la administración pública, para financiar la construcción, operación y conservación de la infraestructura pública de transporte69. 65.
En cuanto al recaudo de la mencionada tasa, se tiene que: i) su pago, fijación y exoneración, bien sea que el Estado asuma directamente la responsabilidad de la construcción y mantenimiento, o que lo haga a través de la celebración de contratos de concesión es materia que corresponde regular únicamente al legislador; ii) los elementos de la operación de recaudo están enmarcados en el contrato que se celebre entre la administración y un particular, es decir una situación es la creación de la tasa y otra es la actividad que se requiera para el recaudo; y iii) el principio de equidad fiscal determinará el valor del peaje y de las tasas de valoración en las vías nacionales. 66.
La equidad tributaria consiste en un criterio con base en el cual se pondera la distribución de las cargas y de los beneficios o la imposición de gravámenes entre los contribuyentes para evitar que haya cargas excesivas o beneficios exagerados. Específicamente en materia de infraestructura de transporte, el valor de las tasas o tarifas tiene un criterio diferencial de acuerdo con las distancias recorridas, las características de los vehículos y los costos de operación. El fundamento 69 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-508 de 2006, M.P. 36 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional se encuentra en los artículos 95, 334, 365 y 363 de la Constitución Política. 67.
En suma, las referidas normas determinan que: i) los ciudadanos tienen el deber de “[…] contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad […]”; ii) el sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad; iii) el Estado intervendrá los servicios públicos con el fin de conseguir “[…] la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo […]”; y iv) el Estado mantendrá la regulación, control y vigilancia de los servicios públicos, en procura de garantizar el mejoramiento continuo en la prestación de dichos servicios y la satisfacción del interés social. 68.
Se resalta que el Ministerio de Transporte es la entidad responsable de fijar las tarifas de peajes en las carreteras nacionales administradas por el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS o por la Agencia Nacional de Infraestructura - ANI70. El ejercicio de esa facultad, de forma excepcional, puede incluir la valoración de la capacidad económica de los contribuyentes y las necesidades del Estado siempre y cuando se garantice el sostenimiento de los costos de construcción, operación y mantenimiento de la infraestructura. 69.
El contrato de concesión es una de las modalidades contractuales a las cuales se ha acudido para posibilitar y regular una concreta forma de colaboración entre los particulares para con el Estado. Como contraprestación se reconoce y paga una remuneración al concesionario, la cual puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valoración o en la participación que se le otorgue a la entidad estatal en la explotación del bien o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden -artículo 32, numeral 4º-.
El artículo 365 de la Carta, entre otros, abrió la puerta a otros esquemas como asociaciones público privadas71. 70. En el caso concreto, se tiene que se celebró el contrato de concesión núm. 0113 de 21 de abril de 1997 cuyo objeto era la realización de los estudios y diseños 70 Cfr. Artículo 11 (numeral 8) del Decreto 2171 de 1992 “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”; artículo 3 (numerales 9 y 13), 6 (numeral 9) del Decreto 101 de 2 de febrero de 2000 "Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte y se dictan otras disposiciones"; artículos 2 (numerales 2.5 y 2.8), 5 (numeral 5.15) y 7 (numeral 7.8) del Decreto 2053 de 2003, "Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se dictan otras disposiciones"; artículos 2 (numerales 2.5 y 2.8), 6 (numeral 6.15) y 9 (numeral 9.8) del Decreto 87 de 17 de enero de 2011, “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias”. 71 La Ley 1508 de 2012 definió las asociaciones público privadas como un instrumento de vinculación de capital privado, materializada mediante un contrato entre una entidad estatal y una persona natural o jurídica de derecho privado, para la provisión de bienes públicos y de sus servicios relacionados. 37 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definitivos, las obras de rehabilitación y de construcción, la operación y el mantenimiento y la prestación de los servicios del proyecto vial Armenia – Pereira – Manizales, entre el INVIAS y la sociedad Autopistas del Café S.A.; dentro del alcance físico del proyecto se encontraba el diseño, construcción de obras de mejoramiento vial en pasos urbanos en los Municipios de Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal y Chinchiná. 71.
Además, se indicó que “[…] el alcance básico del proyecto podrá reducirse respecto de la construcción, operación y mantenimiento de la segunda calzada en el tramo Armenia – Pereira (Club de Tiro) en el evento que las comunidades de los Municipios afectados con el proyecto se opongan al pago del peaje y a la ubicación de las casetas en estos municipios.
La reducción del alcance básico no causará indemnización alguna en favor de las partes contratantes. El CONCECIONARIO acepta la disminución del alcance básico bajo estas condiciones […]”. 72. En la cláusula quinta del contrato se estableció como una de las formas de pago, “[…] la Cesión de los Derechos de Recaudo Neto de Peaje durante la Etapa de Diseño y Programación, de la caseta TARAPACA localizada en el trayecto Santa Rosa de Cabal – Chinchiná, con las tarifas indicadas en la Resolución No. 008820 de 20 de Diciembre de 1996, expedida por el Ministerio de Transporte […]”. 73.
Se establecieron las siguientes tarifas: 74. Se probó en el proceso que la ubicación del peaje es anterior al proyecto de concesión actual – Contrato de Concesión núm. 113 de 1997- y que se estructuró teniendo en cuenta lo que recaudaría el peaje Tarapacá I de acuerdo con su ubicación. En respuesta de la interventoría se indicó que el Ministerio de Transporte 38 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no ha autorizado ninguna tarifa diferencial y que no es viable el traslado del peaje debido a las siguientes consideraciones: i) ubicación topográfica del sector; ii) especificaciones técnicas (rectitud del sector en 250m, pendiente, radio de curvatura, distancias de frenado); iii) espacio para ubicación de elementos que conforman el peaje; y iv) el traslado implicaría una afectación al modelo financiero. 75.
De acuerdo con lo anterior, no es únicamente el argumento relacionado con el modelo financiero, la razón por la cual no es posible el traslado del peaje Tarapacá I, ello implica incluso que se adelanten trámites administrativos, estudios y modificación al contrato de concesión, lo cual no es procedente a través de este medio de control.
Además, téngase en cuenta que el actor popular no demostró la forma en que la ubicación del peaje afecta los derechos colectivos invocados como vulnerados de la comunidad de la Vereda San Andrés. 76. En consecuencia, si lo que se pretendía era demostrar el carácter inequitativo de una carga dispuesta por el legislador, el actor popular debía demostrar que esa redistribución de responsabilidades afecta al interés general en una perspectiva de justicia y equidad, en tanto todos los ciudadanos tienen el deber de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos anteriormente indicados, como lo señala el numeral 9.° del artículo 95 de la Constitución Política72.
En este punto, la Sala resalta que no obra prueba en el plenario que demuestre la anterior situación y, mucho menos, una afectación a los derechos e intereses colectivos. 76.1. Sin embargo, se resalta que la comunidad de la Vereda San Andrés ha presentado diversas solicitudes para la aplicación de una tarifa diferencial en el mencionado peaje ante las autoridades; y, en ese sentido, se instará al Ministerio de Transporte para que en el marco de sus competencias, en especial, de la Ley 105, y de las solicitudes de la comunidad de la Vereda San Andrés, determine la viabilidad de aplicar o no una tarifa especial diferencial a la comunidad de la Vereda San Andrés en relación con el peaje Tarapacá I. 77.
Por lo tanto, para la Sala, por una parte, no se cumplió con la carga probatoria exigida a la parte actora y apelante para determinar la existencia de vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos invocados; y, por la otra, es claro que la ubicación del peaje obedeció a razones de índole técnico con base en las condiciones de la vía y su tarifa tuvo en cuenta el principio de equidad tributaria para 72 En igual sentido se indicó en la sentencia de 23 de mayo de 2024, NUR 130012331000201200475-01, C.P. Germán Osorio Cifuentes, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera. 39 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su determinación; por ello, esta Sala considera que, en este caso, se debe confirmar la sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia. 78.
Por otra parte, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 472 y los numerales 1.° y 8.º del artículo 365 de la Ley 1564, la Sala se abstendrá de condenar en costas en esta instancia, en atención a que no está probada su causación. Conclusiones 79. La Sala considera que, en este caso concreto, no se encuentra probada la existencia de vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa; al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida; y a los derechos de los consumidores y usuarios; por la ubicación del peaje Tarapacá I en la carretera que conecta al Municipio de Chinchiná – Caldas con el Municipio de Santa Rosa – Risaralda, con base en que la comunidad de la Vereda San Andrés debe sufragar el monto establecido como concepto de peaje para tener acceso a servicios básicos en el Municipio de Chinchiná, razón por la cual se confirmará la sentencia de 5 de febrero de 2021 proferida por La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 5 de febrero de 2021 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Caldas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: INSTAR a la Nación - Ministerio de Transporte para que, en el marco de sus competencias y de las diversas solicitudes que ha presentado la comunidad de la Vereda San Andrés para la aplicación de una tarifa especial diferencial en 40 Núm. único de radicación: 170012333000201900163-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación con el peaje Tarapacá I, determine la viabilidad o no de aplicarla, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998.
QUINTO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.