CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Bogotá, D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 25000-23-42-000-2015-02730-02 Número interno: 1159-2019 Demandante: Nubia Esperanza Sabogal Varón Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación presentado por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 31 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Nubia Esperanza Sabogal Varón, contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, presentada el 4 de junio de 2015, tendiente a declarar la nulidad de los siguientes actos: (i) actos fictos o presuntos surgidos como consecuencia del silencio de la demandada, frente al recurso de apelación interpuesto contra las Resoluciones DETJ14 de 8 de julio de 2014 y DESAJ 14-JR-3406 de 3406 de 26 de junio de 2014, expedidas por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja y la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, respectivamente y (ii) la Resolución 3727 de 18 de junio de 2014, expedida por el Director de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, que negaron la petición de reconocimiento de la diferencia de lo devengado a título de bonificación por compensación radicada por la demandante el 24 de junio de 2014.
A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó: “(…) Primera. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene a la entidad accionada a pagar a la Dra. Nubia Esperanza Sabogal Varón, el reajuste que por ingresos resulte adeudársele (sic) hasta nivelar sus ingresos al equivalente al 80% del total de los ingresos que por todo concepto recibe un congresista en equilibrio con un Magistrado de Alta Corte, por el tiempo reclamado por la demandante y estipulado en el acápite de hechos; siguiendo los porcentajes establecidos en el Decreto 610 de 1998, con todas sus consecuencias jurídicas.
( )”. La demanda también solicitó reconocer intereses sentencia de acuerdo con el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011, actualizar o indexar las cifras de conformidad con el artículo 187 de la misma Ley y que se cumpla la sentencia en los términos señalados en los artículos 192 a 195 de la dicha Ley. La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 2 de junio de 2015.
La contestación de la demanda La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en lo sucesivo el Estado) solicita el rechazo de las pretensiones con base en el argumento según el cual ella actuó de conformidad con el marco legal vigente. Agrega que en calidad de autoridad administrativa la Estado no cuenta con la facultad de no cumplir las leyes.
Asimismo, argumentó que a pesar de que el acto demandado acepta el derecho que asiste al demandante, en cuanto a ser beneficiario de la diferencia existente, habida cuenta de la nulidad decretada sobre el Decreto 4040 de 2004, los mayores valores no habían podido ser pagados, debido a la falta de presupuesto para ese rubro. Por último, solicita que se tenga en cuenta el fenómeno de la prescripción trienal.
Las dos partes presentaron alegatos de conclusión, en los que reiteran sus argumentos iniciales. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en Sala de Conjueces, a través de sentencia de 31 de octubre de 2017, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; en consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, dispuso ordenar a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, lo siguiente: “(…) Tercero. Condénese a la Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar a Nubia Esperanza Sabogal Varón, el derecho adquirido a recibir el equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devenga como salario un Magistrado de Alta Corte, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, partir del 1º de enero de 2001, hasta el 26 de enero de 2012.
(…)”. La sentencia también ordena actualizar las sumas conforme al IPC certificado por el DANE. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión, tanto sobre el fondo del asunto como sobre la prescripción trienal.
La intervención del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Estado de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho Nubia Esperanza Sabogal Varón al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Estado? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo? La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden expositivo: en primer lugar se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Estado de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.
Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: En consecuencia, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, mediante derecho de petición presentado por el servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. De otro lado, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998.
Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora. Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Nubia Esperanza Sabogal Varón ocupó los siguientes cargos: Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pamplona – Sala de Familia entre el 1º al 30 de agosto de 1996.
Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca (sic) en el lapso comprendido entre el 5 de octubre y el 3 de noviembre de 1998. Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca – Sala Familia, entre el 4 de noviembre y el 11 de diciembre de 1998. Magistrada del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona – Sala Laboral, Familia y Civil desde el 27 de octubre al 23 de noviembre de 1999.
Magistrada del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona – Sala Civil, Familia y Laboral, entre el 24 de noviembre y el 31de diciembre de 1999. Magistrada del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Pamplona – Sala Civil, Familia y Laboral, en el período comprendido entre el 1º y 22 de agosto de 2001. Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pamplona – Sala Civil, Familia y Labora, desde el 23 de agosto de 2001 al 3 de junio de 2002.
Magistrada del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Arauca – Sala Única, entre el 4 de junio y el 31 de julio de 2002. Magistrada del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca – Sala Civil, Agraria y Familia, desde el 1º de agosto al 31 de octubre de 2002. Abogada Asistente en la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, entre el 1º de noviembre de 2002 y el 29 de abril de 2003.
Abogada Asistente de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, en el período transcurrido entre el 30 de abril de 2003 al 9 de noviembre de 2004. Magistrada Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, entre el 6 de octubre de 2003 y el 29 de febrero de 2004. (sic) Magistrada Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, entre el 10 de mayo y el 9 de noviembre de 2004.
Magistrada Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil, desde el 10 de noviembre de 2004 hasta el 13 de diciembre de 2009. Magistrada del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, entre el 14 de diciembre de 2009 y el 14 de agosto de 2012; nombramiento dentro del cual le fue reconocida licencia no remunerada, a fin de desempeñarse como Magistrada Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Civil en los siguientes periodos: (i) 1º a 7 de febrero de 2010;
(ii) 8 de febrero de 2010 a 31 de enero de 2012 y (iii) 8 de febrero a 14 de agosto de 2012. Magistrada del Tribunal Superior del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá desde el 15 de agosto de 2012 y hacia adelante; cargo en el cual se concedió una licencia no remunerada para desempeñarse como Magistrada Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, en el cual se encuentra a partir del 1º de septiembre de 2012.
Que percibió como remuneración el 70% de lo que devengan los magistrados de las Altas Cortes, con base en la bonificación por gestión judicial consagrada en el Decreto 4040 de 2004. Que el 4 de junio de 2014 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. Atendiendo a la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: Primero, Nubia Esperanza Sabogal Varón tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, en su calidad de Magistrado Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia. Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, Nubia Esperanza Sabogal Varón tiene derecho en consecuencia a que se le pague la diferencia entre lo efectivamente recibido y lo dejado de percibir, desde el 3 de diciembre de 2004, hasta el 26 de enero de 2012 cuando entró en vigencia el Decreto 874 de ese año. Hay que mencionar que el fallo de primera instancia indicó que le asistía derecho a la demandante a percibir la reliquidación solicitada desde 1º de enero de 2001, sin embargo, conforme el criterio de unificación antes transcrito, se tiene que la fecha de prescripción extintiva corresponde a la señalada.
En ese orden, es de aclarar que, revisado el plenario, no existe evidencia que permita concluir que la demandante hubiese interrumpido la prescripción de las sumas reclamadas con la presentación de una reclamación previa al 3 de diciembre de 2004, o bien con la suscripción de un acuerdo de transacción. En tal virtud, la providencia de primer grado será igualmente modificada en este aspecto.
Cuarto, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL En esta fórmula el valor presente Estado se determina multiplicando el valor histórico (R.H.), que es lo dejado de percibir por el actor por concepto de la bonificación por compensación desde la fecha en que se hizo exigible la obligación, por el guarismo que resulte de tomar el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la fecha de ejecutoria de esta providencia, y dividirlo luego por el índice inicial que es el vigente en la fecha en que se causaron las sumas adeudadas.
Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, esta fórmula se aplicará separadamente, mes a mes, comenzando desde la fecha de su causación. De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, en los términos señalados por el a quo. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.
FALLA PRIMERO. - MODIFICAR el numeral tercero (3º) de la sentencia de 31 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Sala Transitoria, en el asunto de la referencia, en el sentido de declarar prescritas las sumas causadas con anterioridad al 3 de diciembre de 2004, conforme lo expuesto en la parte motiva de la decisión.
SEGUNDO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia recurrida.
TERCERO. - ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 192 y siguientes de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).
CUARTO. - ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
QUINTO. - Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente BERNARDO ANDRÉS CARVAJAL SÁNCHEZ Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARLOS MARIO ISAZA SERRANO Conjuez Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA