REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, once (11) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 05001-23-33-000-2023-00362-01 (70.893) Actor: ASOCIACIÓN DE MUJERES DE ANTIOQUIA (EN LIQUIDACIÓN) Demandado: NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES – CPACA Asunto:

RESUELVE

RECURSO DE APELACIÓN CONTRA AUTO QUE NEGÓ UNA MEDIDA CAUTELAR Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del auto proferido el 21 de noviembre de 2023 por medio del cual la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia negó el decreto de una medida cautelar (índice 26 SAMAI de la primera instancia).

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda Mediante escrito radicado el 8 de junio de 2022, la Asociación de Mujeres de Antioquia (en liquidación) presentó demanda en ejercicio del medio de control jurisdiccional de controversias contractuales en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, con las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que se declare que la FISCALIA GENERAL DE LA NACION incumplió el contrato No 001 de 2008 y los otrosíes al Contrato de Arrendamiento No 001 de 2008 fechado el 28 de enero de 2013 y 15 de mayo de 2013.

SEGUNDO: como consecuencia de ello, se condene a la FISCALIA Expediente: 05001-23-33-000-2023-00362-01 (70.893) Actor: Asociación de Mujeres de Antioquia (en liquidación) Controversias contractuales – CPACA Resuelve apelación de auto 2 GENERAL DE LA NACION a pagar a la Asociación de Mujeres de Antioquia –GRUPO AMDA– las siguientes sumas de dinero debidamente indexadas: • La suma de mil ochenta y dos millones trecientos sesenta y siete mil novecientos veintitrés pesos (1.082.367.923) por concepto de obras civiles. • La suma de doscientos treinta y siete millones seiscientos cincuenta mil seiscientos cinco pesos ($237.650.605) por concepto de inventario de dotación del restaurante. • La suma de veinte millones de pesos ($20.000.000) invertidos inicialmente.

Por la AMDA en la infraestructura arrendada. • La suma de treinta y cinco millones de pesos ($35.000.000) invertidos en una nueva reforma para ampliación y adecuación de la cocina y el salón de atención al público. Para un total de $1.375.018.528 Con sus intereses causados y debidamente indexados.

TERCERO: Se condene a la entidad demandada al pago de los intereses moratorios sobre los valores antes señalados. Hasta la fecha en que se haga efectiva la cancelación de las sumas a que sean ordenadas mediante auto que ponga fin a la conciliación o de la sentencia que ponga fin al proceso.

CUARTO: Solicito al señor Juez se aplique el derecho de retención, consagrado en el artículo 310 del Código General del Proceso, conforme a lo argumentado en la presente demanda.

QUINTO: Se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada” (índice 26 SAMAI de la primera instancia). 2. La solicitud de medida cautelar En memorial presentado junto con el líbelo introductorio, la parte demandante pidió el decreto de una medida cautelar consistente en la “conservación provisional” del contrato de arrendamiento no. 001 de 2008 suscrito entre las partes y sus respectivos “otrosíes” hasta tanto se dicte sentencia de segunda instancia en el proceso de la referencia (índice 2 SAMAI1), con base en los siguientes argumentos: 1) El decreto de la medida cautelar solicitada es procedente, pues, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 230 del CPACA su naturaleza es conservativa. 1 Archivo: “001MedidaCautelar.pdf”, contenido en la carpeta comprimida “ED_EXPTRIBUN_CUADERNODEMEDIDAC(.zip) NroActua 2”.

Expediente: 05001-23-33-000-2023-00362-01 (70.893) Actor: Asociación de Mujeres de Antioquia (en liquidación) Controversias contractuales – CPACA Resuelve apelación de auto 3 2) La demanda está razonablemente fundada en derecho, toda vez que así se desprende de las pruebas aportadas con el líbelo introductorio. 3) Los derechos invocados recaen en cabeza de la entidad demandante, sin esbozar ninguna argumentación adicional al respecto. 4) De no decretarse la medida cautelar se afectaría de manera grave a más de diez (10) familias que derivan su sustento del inmueble objeto del litigio; de igual manera, se causaría a la parte actora un perjuicio irremediable por el hecho de que la Fiscalía General de la Nación estaría habilitada para usar “su poder abusivo y arbitrario” por el hecho de no permitir el ingreso de sus empleados y, en ese orden, los efectos de una posible sentencia favorable a los intereses de la parte actora serían nugatorios por razón de la duración de este proceso judicial. 5) En atención a lo dispuesto en los artículos 310 del Código General del Proceso2 y 1995 del Código Civil3, la arrendataria ostenta el derecho de retención del inmueble objeto de la controversia. 3.

Traslado de la medida cautelar Por auto de 25 de mayo de 2023, se corrió traslado de la petición de medida cautelar a la entidad demandada (índice 2 SAMAI4), quien se opuso a su decreto por estimar que mediante sentencia de 29 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Medellín en el proceso de controversias contractuales con radicación no. 05001-23-33-005-2021-00368- 2 “ARTÍCULO 310.

DERECHO DE RETENCIÓN. Cuando en la sentencia se haya reconocido el derecho de retención, el interesado solo podrá solicitar la entrega si presenta el comprobante de haber pagado el valor del crédito reconocido en aquella, o de haber hecho la consignación respectiva. Esta se retendrá hasta cuando el obligado haya cumplido cabalmente la entrega ordenada en la sentencia. // Si en la diligencia de entrega no se encuentran las mejoras reconocidas en la sentencia, se devolverá al interesado la consignación; si existieren parcialmente, se procederá a fijar su valor por el trámite de un incidente para efectos de las restituciones pertinentes”. 3 “ARTÍCULO 1995.

En todos los casos en que se debe indemnización al arrendatario, no podrá ser éste expelido o privado de la cosa arrendada, sin que previamente se le pague o se le asegure el importe por el arrendador. Pero no se extiende esta regla al caso de extinción involuntaria del derecho del arrendador sobre la cosa arrendada”. 4 Archivo: “002TrasladoMedidaCautelar.pdf”, contenido en la carpeta comprimida “ED_EXPTRIBUN_CUADERNODEMEDIDAC(.zip) NroActua 2”.

Expediente: 05001-23-33-000-2023-00362-01 (70.893) Actor: Asociación de Mujeres de Antioquia (en liquidación) Controversias contractuales – CPACA Resuelve apelación de auto 4 00, parte demandante: Nación – Fiscalía General de la Nación, parte demandada: Asociación de Mujeres de Antioquia, se declaró la terminación del contrato de arrendamiento no. 001 de 2008 y se ordenó la restitución material del inmueble objeto de esta controversia y, en consecuencia, es claro que lo pretendido por la parte actora es desconocer una providencia judicial que hizo tránsito a cosa juzgada y perpetuar una situación carente de fundamento jurídico (índice 2 SAMAI5). 4.

La providencia objeto de recurso Mediante auto de 21 de noviembre de 2023 (índice 26 SAMAI de la primera instancia), notificado por estado del día 22 de los mismos mes y año (índice 29 SAMAI de la primera instancia), la Sala de Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia negó la medida cautelar solicitada por no existir pruebas que permitan constatar en esa etapa procesal que la demanda está razonablemente fundada en derecho. 4.

El recurso de reposición y en subsidio de apelación 1) A través de escrito radicado el 27 de noviembre de 2023 (índice 31 SAMAI de la primera instancia), la parte demandante interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación en contra del auto que negó el decreto de la medida cautelar deprecada, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la petición de la medida cautelar, con indicación de que i) el proceso de controversias contractuales con radicación no. 05001-23-33-005- 2021-00368-00, parte demandante: Nación – Fiscalía General de la Nación, parte demandada: Asociación de Mujeres de Antioquia, actualmente se encuentra en el Tribunal Administrativo de Antioquia para resolver el recurso de apelación presentado en contra de la sentencia de 29 de marzo de 2021 proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Medellín y; ii) la entidad demandada incumplió el contrato de arrendamiento no. 001 de 2008 por permitir que otros sujetos vendan alimentos en las instalaciones en la sede principal de la Fiscalía General de la Nación en Medellín (Antioquia). 5 Archivo: “004PronunciamientoSobreLaMedidaSolicitadaFiscalíaConAdjuntos.pdf”, contenido en la carpeta comprimida “ED_EXPTRIBUN_CUADERNODEMEDIDAC(.zip) NroActua 2”.

Expediente: 05001-23-33-000-2023-00362-01 (70.893) Actor: Asociación de Mujeres de Antioquia (en liquidación) Controversias contractuales – CPACA Resuelve apelación de auto 5 2) Por auto de 23 de enero de 2024, el tribunal dispuso no reponer la decisión impugnada porque i) la parte actora alegó en el recurso ya referido los mismos argumentos esbozados en la solicitud de la medida cautelar; ii) los argumentos expuestos guardan asidero en apreciaciones del material probatorio allegado al expediente que deben ser valoradas por el juez al momento de proferir sentencia, una vez surtido el debate correspondiente; iii) no se advierte, prima facie, una infracción de normas superiores que permita el decreto de la medida cautelar conservativa solicitada y, iv) el asunto debe ser estudiado de forma minuciosa una vez se cuente con el respaldo probatorio suficiente.

Por lo anterior, concedió el recurso de apelación ante esta Corporación (índice 35 SAMAI de la primera instancia). II. CONSIDERACIONES La Sala6 confirmará el auto recurrido por las razones que se exponen a continuación: 1. Las medidas cautelares en los procesos declarativos 1) En relación con las medidas cautelares en los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción contenciosa administrativa, el artículo 229 del CPACA dispone lo siguiente: "ARTÍCULO 229.

PROCEDENCIA DE MEDIDAS CAUTELARES. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo (…).” (se resalta). 6 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 125 y 150 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 20 y 26 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente.

Expediente: 05001-23-33-000-2023-00362-01 (70.893) Actor: Asociación de Mujeres de Antioquia (en liquidación) Controversias contractuales – CPACA Resuelve apelación de auto 6 Es claro entonces que en los procesos que conoce esta jurisdicción se encuentra la posibilidad de solicitar la práctica de medidas cautelares las cuales si son decretadas no implican prejuzgamiento. 2) De igual manera, esta Corporación ha precisado que aunque el artículo 229 del CPACA establece que en los procesos declarativos regidos por esta norma proceden las medidas cautelares que el juez considere necesarias para proteger provisionalmente el objeto del litigio y la efectividad de la sentencia, lo cierto es que el juzgador se encuentra limitado por el listado de medidas descritas en el artículo 230 ibidem7, que dispone: “ARTÍCULO 230.

CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2.

Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.

Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.” 3) A su turno, el artículo 231 ibidem fijó los requisitos para el decreto de las medidas cautelares en los siguientes términos: 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto de 12 de abril de 2024, expediente no. 05001-23-33-000-2023-00308-01 (70.042) CP Martín Bermúdez Muñoz.

Respecto de esta providencia, el magistrado Alberto Montaña Plata aclaró su voto. Expediente: 05001-23-33-000-2023-00362-01 (70.893) Actor: Asociación de Mujeres de Antioquia (en liquidación) Controversias contractuales – CPACA Resuelve apelación de auto 7 “ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.”. De conformidad con la norma citada, frente a las medidas de cautela deben concurrir los elementos tradicionales para su imposición de conformidad con lo dispuesto por la jurisprudencia de esta Corporación8, esto es, i) “fumus boni iuris” o apariencia del buen derecho; ii) “periculum in mora” o perjuicio de la mora y, iii) la ponderación de intereses. 8 Ver, entre otras, las siguientes providencias: i) Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 17 de marzo de 2015, exp. 11001-03-15-000-2014- 03799-00, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez y, ii) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, auto de 13 de mayo de 2015, exp. 11001-03-26-000-2015-00022-00 (53.057), CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Expediente: 05001-23-33-000-2023-00362-01 (70.893) Actor: Asociación de Mujeres de Antioquia (en liquidación) Controversias contractuales – CPACA Resuelve apelación de auto 8 2. El caso concreto 1) Para analizar la procedencia de la medida cautelar requerida por la parte demandante es indispensable determinar si se cumplen los requisitos para su decreto, escenario en el cual resulta relevante revisar el contenido y alcance de la solicitud de la medida cautelar, en consonancia con el medio de control jurisdiccional ejercido con la demanda. 2) Sobre el particular, la Sala advierte que si bien los numerales 1 y 5 del artículo 230 del CPACA facultan al juez para ordenar que se mantenga una situación o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de una conducta vulnerante o amenazante, así como también para “[i]mpartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer”, lo cierto es que esa habilitación, en modo alguno, se extiende a la “preservación” de un negocio jurídico cuyo plazo de ejecución ya feneció, como se advierte de la cláusula tercera del otrosí de 28 de enero de 20139, toda vez que, para establecer el contenido y alcance de un contrato se requiere, por regla general, de un acuerdo de voluntades entre las partes de aquel, pues, el juez de lo contencioso administrativo no está habilitado para sustituir a la administración en el cumplimiento de sus deberes o para coadministrar con ella10 y, solo de manera excepcional tiene competencia para suspender un procedimiento o actuación administrativa de carácter contractual cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 230 ibidem11; en ese orden, como la medida cautelar solicitada no se enmarca dentro de lo previsto en el artículo 230 del CPACA, no resulta jurídicamente viable su decreto. 9 “CLÁUSULA TERCERA: PLAZO.

El plazo de contrato de (…) será de OCHO años (8) contados a partir de sesenta (60) días calendario siguiente a la firma del presente documento” (índice 2 SAMAI – mayúsculas sostenidas y negrillas del texto original). 10 Tal como de manera expresa lo dispone el parágrafo del artículo 230 del CPACA, así: “PARÁGRAFO. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente” (se destaca). 11 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, auto de 19 de octubre de 2022, exp. 85001-23-33-000-2019-00067-02 (67.512), CP Fredy Ibarra Martínez.

Expediente: 05001-23-33-000-2023-00362-01 (70.893) Actor: Asociación de Mujeres de Antioquia (en liquidación) Controversias contractuales – CPACA Resuelve apelación de auto 9 3) Además, verificado tanto el expediente de la referencia como el sistema de gestión judicial SAMAI, la Sala advierte que, tal como lo señaló la Fiscalía General de la Nación al descorrer el traslado de la petición de la medida cautelar, actualmente se encuentra en trámite ante el Tribunal Administrativo de Antioquia el proceso de controversias contractuales con radicación no. 05001-23-33-005-2021-00368-00, parte demandante: Nación – Fiscalía General de la Nación, parte demandada: Asociación de Mujeres de Antioquia en el cual se pretende i) la declaración de la terminación del contrato de arrendamiento no. 001 de 2008 suscrito entre las partes, ii) la restitución del inmueble objeto de esta controversia y, iii) el pago de los cánones de arrendamiento supuestamente dejados de pagar por la Asociación de Mujeres de Antioquia (en liquidación) (índice 2 SAMAI12); de igual manera, se evidencia que en el referido asunto se profirió sentencia de primera instancia el 15 de junio de 2022 que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y, además, que dicha providencia fue objeto de apelación por las partes, sin que hasta el momento exista una decisión definitiva13.

En ese contexto, la medida cautelar solicitada es abiertamente improcedente, asimismo, porque está encaminada a intervenir indebidamente en otro proceso judicial en curso, lo cual excede las posibilidades previstas en el artículo 230 del CPACA. 4) Así las cosas, como la medida cautelar decretada no cumple con los supuestos establecidos en la normatividad que regula la materia no hay lugar a estudiar los demás argumentos expuestos en el recurso de alzada y, por ende, se confirmará el auto de 21 de noviembre de 2023.

Por lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 12 Archivo: “005AgregadosPruebaFiscalía.pdf”, contenido en la carpeta comprimida “ED_EXPTRIBUN_CUADERNODEMEDIDAC(.zip) NroActua 2”. 13 El expediente puede ser consultado a través del siguiente enlace: “https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=05001333300 5202100368010500123”.

Expediente: 05001-23-33-000-2023-00362-01 (70.893) Actor: Asociación de Mujeres de Antioquia (en liquidación) Controversias contractuales – CPACA Resuelve apelación de auto 10 R E S U E L V E: 1º) Confírmase la decisión adoptada el 21 de noviembre de 2023 por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia. 2º) Ejecutoriado este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las constancias secretariales de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección (Firmado electrónicamente) Con aclaración de voto FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia: la presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con los artículos 1 y 2 de la Ley 2213 de 2022.