CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-02345-00 Accionante: Pedro Eliseo Ruiz Toledo Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada por Pedro Eliseo Ruiz Toledo en contra del Tribunal Administrativo de Córdoba. I.
ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 21 de abril de 20252 el tutelante interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados con la providencia proferida el 15 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se confirmó la dictada el 20 de junio de 2019 por el Juzgado 5º Administrativo de Montería que negó las pretensiones elevadas en el medio de control No. 23001333300520170013700/01. 2.- Hechos 2.1.- Pedro Eliseo Ruiz Toledo nació el 29 de septiembre de 1960 y cumplió 55 años el 29 de septiembre de 2015.
Inició su trayectoria laboral como inspector de policía en 1987 y, posteriormente, trabajó como docente en el municipio de Ciénaga de Oro entre 1989 y 1993, y luego entre 1995 y 2001. El 1° de febrero de 2002 fue incorporado a la planta de cargos del departamento de Córdoba. Por estar vinculado como docente oficial al 26 de junio de 2003, le aplica el régimen pensional anterior 1 Obra escrito de tutela a folios 1-10 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado E3BC789AD3B22669 A36C4FDA58B0337D F230AF1AD785D8DC E243ADE864A21FD6. 2 Obra correo en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado FC77B773AD81D89F 4603E2EA1B1DBA56 238A9B9E1B63FA74 728DEB51435B6792. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02345-00 Accionante: Pedro Eliseo Ruiz Toledo Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia a la Ley 100 de 1993.
El 17 de noviembre de 2016 presentó una petición ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la Secretaría de Educación de Córdoba en la que solicitó el reconocimiento pensional, sin obtener respuesta, lo que configuró un silencio administrativo negativo3. 2.2.- Por no estar de acuerdo con la decisión referida, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Ruiz Toledo radicó demanda en contra del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
Este asunto le correspondió al Juzgado 5º Administrativo de Montería bajo el radicado No. 23001333300520170013700. El municipio de Ciénaga de Oro fue vinculado al trámite. 2.3.- Mediante providencia del 20 de junio de 2019 el a quo negó las súplicas del demandante, al considerar que este no cumplía con el tiempo mínimo de servicio exigido por la Ley 33 de 1985 para acceder a la pensión de jubilación, al no acreditar 20 años de servicio.
Acotó que, aunque se reconocieron algunos periodos laborados bajo modalidad de prestación de servicios, no se probó de manera suficiente la vinculación como inspector de policía, ni se acreditaron actividades entre 1998 y 2001. Así, solo aceptó 14 años, 10 meses y 23 días de servicio, lo que resultaba insuficiente4. 2.4.- Inconforme, el demandante interpuso recurso de apelación. El 15 de octubre de 20245 el Tribunal Administrativo de Córdoba confirmó la decisión criticada.
Para ello, tuvo como válidas las certificaciones laborales que daban cuenta de la vinculación como docente entre 1998 y 2001, no obstante, reiteró que no se probó debidamente el año y los 9 meses laborados como inspector de policía, pues no se allegaron medios demostrativos suficientes que permitieran establecer la duración o ejecución efectiva de dicho cargo.
Así, al no cumplirse los 20 años exigidos por la Ley 33 de 1985, estimó que no se podía reconocer la pensión pedida. 3 A folios 88-89 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado E3BC789AD3B22669 A36C4FDA58B0337D F230AF1AD785D8DC E243ADE864A21FD6. 4 Ibidem, a folio 90. 5 Obra sentencia a folios 88-96 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado E3BC789AD3B22669 A36C4FDA58B0337D F230AF1AD785D8DC E243ADE864A21FD6. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02345-00 Accionante: Pedro Eliseo Ruiz Toledo Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 3.- Fundamentos de la acción de tutela El tutelante considera que se vulneraron sus derechos, por cuanto el Tribunal Administrativo de Córdoba incurrió en un defecto fáctico, en tanto sí existe constancia de su labor como inspector de policía. Sostiene que, además del acta de posesión, obra una certificación del archivista municipal del 19 de octubre de 2016, que confirma el nombramiento.
A su vez, señaló que se omitió el deber de decretar pruebas de oficio, lo cual también implica el desconocimiento de las reglas jurisprudenciales fijadas por esta corporación y por la Corte Constitucional, que obligan a los jueces a decretar medios de convencimiento cuando sean indispensables para resolver el caso. Por otra parte, denunció la configuración de un defecto por desconocimiento del precedente judicial, porque la autoridad judicial le atribuyó consecuencias negativas por las inconsistencias en su historia laboral como inspector de policía, pese a que la postura del alto tribunal constitucional ha sido clara en que tales fallas no pueden ser imputadas al trabajador.
Insistió en que se le trasladaron a él los efectos del incumplimiento de su empleador. 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos cuya omisión se alega; (ii) dejar sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba; y (iii) ordenar a dicha corporación emitir una nueva decisión. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 25 de abril del 2025 el despacho ponente admitió la acción de tutela y vinculó al Juzgado 5º Administrativo de Montería, al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al municipio de Ciénaga de Oro.
También dispuso la notificación a las partes y a los vinculados. 5.2.- El Juzgado 5º Administrativo de Montería indicó que tramitó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en cumplimiento de los términos legales y con observancia del debido proceso. Se refirió a los antecedentes que estimó 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02345-00 Accionante: Pedro Eliseo Ruiz Toledo Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia importantes y dejó constancia de que todas las actuaciones se ajustaron al ordenamiento. 5.3.- El municipio de Ciénaga de Oro señaló que el proceso ordinario fue tramitado conforme a derecho.
Explicó que se respetaron todas las etapas procedimentales, se permitió el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción, y las pruebas fueron analizadas de acuerdo con la legislación. Sostuvo que ambas decisiones judiciales fueron proferidas por autoridades competentes, estuvieron debidamente motivadas y garantizaron el debido proceso.
Por ello, aseveró que no se vulneraron derechos fundamentales, que no hay relevancia constitucional y que la tutela es improcedente. 5.4.- La Fiduprevisora S.A. aclaró que actúa únicamente como vocera y administradora del FOMAG. Precisó que no tiene competencia sobre actos administrativos pensionales, ya que se limita a realizar pagos.
Acotó que su función se circunscribe a estudiar los proyectos de resolución y pagar prestaciones reconocidas mediante acto administrativo y, por ende, no ha desconocido ningún derecho fundamental del actor. Planteó la improcedencia de la tutela. Enfatizó que esta vía no puede convertirse en un medio alternativo, ni ser usada para reabrir etapas procesales cerradas.
Seguidamente, la entidad fiduciaria resaltó que la sentencia cuestionada no incurrió en vías de hecho, y que el actor no cumplió con la carga argumentativa y probatoria exigida para desvirtuar la presunción de legalidad de los fallos judiciales. Asimismo, advirtió que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. 5.5.- La magistrada María Bernarda Martínez Cruz, en calidad de ponente de la sentencia cuestionada, se opuso a las pretensiones y solicitó declarar improcedente el depreco.
Señaló que el accionante pretende suplir por esta vía las deficiencias en la etapa probatoria del proceso ordinario, especialmente el año y nueve meses como inspector de policía, ya que solo aportó el acta de posesión sin acreditar la duración efectiva del vínculo. Destacó que, aunque existía una dificultad probatoria derivada de la pérdida de archivos municipales, el peticionario no impulsó una reconstrucción del expediente.
Agregó que no puede trasladarse al juez la carga demostrativa que le corresponde a las partes. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02345-00 Accionante: Pedro Eliseo Ruiz Toledo Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por Pedro Eliseo Ruiz Toledo en contra del Tribunal Administrativo de Córdoba de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad6 y de procedencia7 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”8. 6 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 7 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 8 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02345-00 Accionante: Pedro Eliseo Ruiz Toledo Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber9: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202210, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto el tutelante cuestiona, en esencia, que se negó su derecho pensional pese a la existencia de pruebas que acreditan su labor como inspector de policía. Reprocha la omisión de documentos clave y que el tribunal omitió su deber de decretar pruebas de oficio, en contravía de las reglas jurisprudenciales establecidas al respecto.
También denuncia el desconocimiento del precedente, pues se le impusieron consecuencias negativas derivadas de inconsistencias en su historia laboral, pese a que no se puede trasladar al trabajador la carga del incumplimiento del empleador. 4.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que los cargos referidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos contenidos en la providencia del 15 de octubre de 2024, se dilucida el siguiente análisis textual: 9 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 10 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02345-00 Accionante: Pedro Eliseo Ruiz Toledo Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia “No existe discusión entonces sobre el tiempo de servicio prestado por el demandante los seis (6) años y cuatro (4) meses, a través de contratos de prestación de servicios como docente del Municipio de Ciénaga de Oro, y; ocho (8) años, seis (6) meses y veintitrés (23) días prestados como docente territorial vinculado al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo cual corresponde a un total de 14 años, 10 meses y 23 días.
(…) Una vez estudiado el acervo probatorio, la Sala encuentra que en el expediente obra certificación laboral aportada por la parte demandante, certificación que fue emitida por el Municipio de Ciénaga de Oro, y que además esta entidad no las tachó de falsas ni cuestionó su veracidad al contestar la demanda. Así, relaciona dicha certificación los tiempos en que el demandante prestó sus servicios como maestro durante los periodos del año 1989 a 30 de diciembre de 1997, y respecto del tiempo que aquí se debate, esto es, del periodo de 1998 a 2001, se indicó que (…).
Por consiguiente, la Sala le da valor probatorio a la certificación, como quiera que la misma es clara en señalar que continuó vinculado como docente desde el año 1998 hasta el año 2001, debiéndosele tener en cuenta dichos tiempos de servicios al existir prueba de la prestación de sus servicios. No obstante lo anterior, la Sala coincide con la posición de la Juez de instancia respecto de la ausencia de acreditación del año y nueve meses que indica haber laborado el actor como Inspector de policía en el corregimiento de San Antonio del Táchira en el Municipio de Ciénaga de Oro, ello en tanto la única prueba que fue aportada al expediente es acta de posesión, en las cuales indica que fue nombrado mediante Decreto 051 del 7 de diciembre de 1.987, como Inspector de Policía de San Antonio de Táchira, del cual tomó efectivamente posesión en la misma fecha, sin que se tenga prueba alguna que indique hasta que fecha se prolongó dicha relación laboral o si nunca se ejecutó. Ahora, si bien a las entidades públicas deben conservar los documentos en sus archivos, e incluso reconstruir los expedientes, también es cierto que la parte interesada puede propiciar dicha reconstrucción a fin de que se le estructure la información que requiera obtener, puede traer a la jurisdicción pruebas supletorias, solicitar informes bajo juramento, lo cual no ocurrió en el presente caso, situación que impide que la Sala pueda determinar si efectivamente se prestó el servicio o la fecha en que finalizó. Así las cosas, sumados los tiempos que la parte demandante acreditó en el expediente tenemos que prestó los servicios al Estado por 18 años, 10 meses y 23 días, tiempo este insuficiente respecto de los 20 años exigidos por el artículo 1 de la Ley 33 de 1985 para que la parte demandante se le ordenara el reconocimiento pensional, por consiguiente, ha de confirmarse la sentencia de primera instancia (…)”11. 4.5.- En atención a lo anterior, se observa que el cuerpo colegiado analizó minuciosamente los elementos probatorios que obraban en el expediente y concluyó que no existía controversia respecto al tiempo laborado por el actor como docente, adicionalmente, le otorgó valor acreditativo a una certificación laboral emitida por el municipio de Ciénega de Oro, en la cual se dejó constancia de que Ruiz Toledo prestó sus servicios entre 1989 y 1997 y continuó vinculado entre 1998 y 2001.
No obstante, advirtió que no se demostró el tiempo como inspector de policía, pues obra el acta de posesión, sin evidencia sobre la ejecución o terminación de esa relación. Si bien aceptó que las entidades públicas deben conservar o reconstruir sus archivos, agregó que el actor no impulsó esa actividad ni aportó pruebas supletorias. 4.6.- Resulta claro, entonces, que el accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se 11 A folios 94-95 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado E3BC789AD3B22669 A36C4FDA58B0337D F230AF1AD785D8DC E243ADE864A21FD6. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02345-00 Accionante: Pedro Eliseo Ruiz Toledo Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia vio, los aspectos probatorios atinentes al tiempo de vinculación acreditado por parte de Ruiz Toledo fueron estudiados cuidadosamente por el fallador competente, por lo cual resulta diáfano que las quejas elevadas por la parte convocante buscan reabrir el debate resuelto en el proceso No. 23001333300520170013700/01, con el fin de imponer su interpretación sobre aquella adoptada por el Tribunal Administrativo de Córdoba.
Ahora bien, se debe destacar que, aunque el peticionario insistió en que la autoridad convocada desconoció los precedentes de esta corporación y de la Corte Constitucional sobre el deber de decretar pruebas de oficio y sobre las obligaciones de las entidades en materia de gestión documental, dichas objeciones también carecen de trascendencia iusfundamental.
En efecto, el tutelante no acreditó que las sentencias supuestamente inobservadas compartieran identidad fáctica con el caso objeto de análisis, ni identificó de manera concreta la subregla jurisprudencial que habría sido pasada por alto. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada12, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario13. 5.- En consecuencia, se declararán improcedentes todos los cargos del amparo. 12 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 13 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02345-00 Accionante: Pedro Eliseo Ruiz Toledo Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala Aclara voto ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado