Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-25-000-2022-00707-00 (6555-2022) Demandantes: Juan Sebastián Bustos Rojas y otros Demandado: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar1 y la Comisión Nacional del Servicio Civil2 Tema: Recurso de súplica contra auto que negó medida cautelar de suspensión provisional.

Decisión: Confirma auto por medio del cual se denegó medida cautelar al no acreditarse los presupuestos del artículo 231 del CPACA La Sala decide el recurso de súplica interpuesto por la parte demandante contra el auto del 24 de abril de 20243, mediante el cual se negó la medida cautelar de suspensión provisional de los actos demandados.

I.

ANTECEDENTES 1. En ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA4, se formuló demanda de nulidad en contra del Acuerdo núm. 2081 del 21 de septiembre de 20215, expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Resolución 1818 del 13 de marzo de 20196, expedida por el ICBF. 2. Junto a la demanda se solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos controvertidos porque considera que para la realización del concurso de méritos se debía reportar las vacantes existentes en la planta de personal de la entidad y para tal efecto era necesario actualizar el manual de funciones y competencias laborales.

Toda vez que el actual manual de funciones está desactualizado y se encuentra inmerso en diversas causales de nulidad, no se puede realizar el concurso convocado. 1 En adelante ICBF. 2 En adelante CNSC. 3 Proferido por el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves. 4 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 5 Por el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, en las modalidades de Ascenso y Abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar- Proceso de Selección ICBF 2021. 6 Por el cual se adopta el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se deroga Resolución 4500 de 2016.

Radicado: 11001-03-25-000-2022-00707-00 (6555-2022) Demandantes: Juan Sebastián Bustos Rojas y otros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. Asimismo, los demandantes sostuvieron que el manual de funciones expedido mediante la Resolución 1818 de 2019 carece de validez, por cuanto no fue precedido de los estudios técnicos ni de la socialización exigida con la planta de personal, requisitos indispensables conforme al Decreto 1083 de 2015 para la actualización y adopción de dicho instrumento.

Afirmaron que esta omisión vicia el proceso de selección de nulidad, en tanto el concurso se estructuró sobre un manual irregular. 4. Por otra parte, se sostuvo que en la actuación administrativa adelantada tanto por el ICBF como por la CNSC se presentaron inconsistencias presupuestales, toda vez que la disponibilidad, registro y ejecución de los recursos que financiaban el proceso de selección mostraban irregularidades, en especial respecto del rubro destinado al pago de las pruebas. 5.

Finalmente, se expuso que en la convocatoria se debieron establecer las medidas para proteger a los funcionarios que se desempeñan en cargos en provisionalidad y que son sujetos de especial protección constitucional como los prepensionados y las personas en situación de discapacidad. Auto que negó la medida cautelar solicitada 6. Mediante auto 24 de abril de 2024 se negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada porque de los argumentos expuestos no se evidenciaba una violación de las disposiciones invocadas como desconocidas, conforme a lo previsto en el artículo 231 del CPACA. 7.

En relación con el primer cargo, el despacho indicó que las supuestas irregularidades en la expedición del manual de funciones adoptado mediante la Resolución 1818 de 2019 no eran suficientes para justificar la medida cautelar, pues aun cuando la parte actora sostuvo que el instrumento se encontraba desactualizado o inmerso en causales de nulidad, no acreditó el desconocimiento de las normas superiores.

En particular precisó que solo la invocación de presuntas deficiencias del manual no basta para demostrar que los actos de convocatoria sean contrarios al orden jurídico. 8. Frente al segundo cargo, relacionado con la inexistencia de estudios técnicos y de la socialización previa del manual de funciones, el despacho resaltó que la parte demandante no allegó prueba alguna que sustentara tales afirmaciones.

Recordó que, según la jurisprudencia de esta corporación, la carga argumentativa y probatoria son exigibles aún en sede cautelar, y que no basta la afirmación de un vicio para suspender los efectos de un acto administrativo. 9. En cuanto al tercer cargo, referido a las presuntas inconsistencias presupuestales, el despacho concluyó que tales alegaciones carecían de respaldo técnico y normativo, ya que la parte actora no identificó las disposiciones presuntamente vulneradas ni demostró la inexistencia de recursos o de los registros presupuestales requeridos para la ejecución del proceso de selección. Por ello, estimó que dicho planteamiento no Radicado: 11001-03-25-000-2022-00707-00 (6555-2022) Demandantes: Juan Sebastián Bustos Rojas y otros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cumplía con las exigencias mínimas para fundamentar una medida cautelar de suspensión provisional. 10.

Finalmente, respecto del último cargo concerniente a la afectación de los derechos laborales de los servidores en provisionalidad, el despacho precisó que, conforme a la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional la estabilidad de los funcionarios en provisionalidad es de carácter relativo y no puede anteponerse al principio de mérito que rige el acceso a la función pública.

En consecuencia, las medidas de protección que amparan a estos no pueden impedir la realización de concursos de méritos ni justificar la suspensión de los actos demandados. Recurso de reposición y, en subsidio, súplica contra auto que negó la medida cautelar 11. Se interpuso recurso de reposición y, en subsidio, súplica contra el auto que negó la medida cautelar porque el demandante considera que el manual de funciones utilizado para la oferta de empleos se encontraba desactualizado y presentaba irregularidades sustanciales, pues incluía cargos inexistentes y omitía varios vigentes, lo que, a su juicio, viciaba la legalidad del proceso de selección al sustentarse en un instrumento irregular. 12.

En segundo lugar, sostuvo que el manual de funciones carecía de los estudios técnicos y de la socialización previa con la planta de personal exigidos en el Decreto 1083 de 2015, de modo que no cumplía los requisitos de validez previstos para su adopción. En consecuencia, consideró que al estructurarse la OPEC con base en dicho manual, todo el concurso se encontraba afectado por un vicio que comprometía su legalidad. 13.

En tercer término, señaló la existencia de inconsistencias presupuestales que afectarían la validez del proceso de selección toda vez que, según afirmó, no se acreditó la disponibilidad, el registro ni la ejecución de los recursos destinados a financiar las etapas del concurso. 14. Asimismo, reiteró en el presente recurso que la entidad demandada no adoptó medidas de protección para los funcionarios con cargos en provisionalidad o que gozan de estabilidad laboral reforzada, lo que configura una vulneración de derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital y a la igualdad, por cuanto tales servidores resultarían desplazados del servicio sin que se garantizara su permanencia o reubicación. 15.

Finalmente, expuso que durante la aplicación de las pruebas escritas se presentaron irregularidades que comprometieron la transparencia y objetividad del proceso de selección, lo que generaba un desconocimiento del principio del mérito y afectaba la igualdad de condiciones entre los participantes. Con fundamento en todo lo anterior, solicitó revocar la providencia recurrida y, en su lugar, decretar la suspensión provisional de los actos demandados.

Auto que resolvió el recurso de reposición y concedió la súplica Radicado: 11001-03-25-000-2022-00707-00 (6555-2022) Demandantes: Juan Sebastián Bustos Rojas y otros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 16. Mediante auto del 9 de mayo de 2025, no se repuso la decisión adoptada el 24 de abril de 2024.

En relación con el primer cargo, se reiteró que las supuestas irregularidades del manual de funciones que sirvió de base a las OPEC no configuraban, por sí mismas una causal de nulidad de la convocatoria. Precisó que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Subsección, el manual de funciones y el acuerdo de convocatoria no constituyen un acto administrativo complejo, por lo cual los eventuales defectos del primero no afectan la validez del proceso de selección ni configuran una violación de normas superiores. 17.

Frente al segundo cargo, relativo a la supuesta inexistencia de estudios técnicos y de socialización del manual de funciones, el despacho sustanciador consideró que la parte actora no allegó prueba alguna que demostrara esa omisión. En consecuencia, señaló que la simple afirmación del recurrente no resulta suficiente para ordenar la suspensión de un acto administrativo, pues no se evidenció una infracción ostensible de normas superiores ni se cumplieron los presupuestos del artículo 231 del CPACA. 18.

En cuanto al tercer cargo, referente a las alegadas inconsistencias presupuestales, se concluyó que dicho planteamiento carecía de precisión y respaldo probatorio, dado que el recurso no identificó las disposiciones presuntamente vulneradas ni acreditó la inexistencia de disponibilidad, registro o ejecución de los recursos asignados para el proceso de selección. Por tanto, no era posible derivar de ese argumento la configuración de una contradicción del ordenamiento jurídico que justificara la suspensión provisional. 19.

Respecto a la falta de medidas de protección para los servidores en provisionalidad o con estabilidad reforzada, se sostuvo que este planteamiento no constituye un cargo de nulidad en estricto sentido, sino una solicitud de carácter constitucional ajena al objeto del proceso. Recordó que, conforme a la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional, la estabilidad laboral de los provisionales es relativa y no puede erigirse en obstáculo para la realización de concursos de méritos siempre que se respeten los procedimientos legales. 20.

Finalmente, frente al alegato alusivo a las presuntas irregularidades en la aplicación de las pruebas escritas, se advirtió que el recurrente se limitó a afirmar su existencia sin precisar en qué consistieron ni como incidían en la legalidad de los actos acusados. Al no acreditarse irregularidad concreta ni prueba de su ocurrencia, se concluyó que este cargo no cumplía con las exigencias mínimas de argumentación y sustento probatorio.

II. CONSIDERACIONES Competencia y procedibilidad del recurso 21. De conformidad con lo previsto en el artículo 125 numeral 2 literal c) del CPACA, la Sala es competente para resolver el recurso de súplica interpuesto contra del auto del 24 de abril de 2024. Asimismo, el presente recurso es procedente por haberse Radicado: 11001-03-25-000-2022-00707-00 (6555-2022) Demandantes: Juan Sebastián Bustos Rojas y otros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 interpuesto en tiempo y contra una decisión que denegó una medida cautelar en las voces de los artículos 246.2 y 243.5 del CPACA.

Problema jurídico 22. La Sala deberá establecer si el despacho sustanciador incurrió en error al negar la medida cautelar de suspensión provisional solicitada dentro del proceso de nulidad, por considerar que no se acreditaron los presupuestos del artículo 231 del CPACA. 23. En consecuencia, los problemas jurídicos que se deben resolver están encaminados a establecer si los actos administrativos demandados y el concurso que se adelanta debe ser suspendido provisionalmente por las irregularidades alegadas en la expedición del manual de funciones, la supuesta inexistencia de estudios técnicos, la ausencia de socialización, las presuntas inconsistencias presupuestales, la afectación de derechos laborales de los servidores en provisionalidad y las presuntas irregularidades en la aplicación de las pruebas escritas.

Análisis del problema jurídico 24. Examinados los argumentos expuestos en el recurso de súplica, se observa que los planteamientos formulados por la parte recurrente se circunscriben a reiterar los argumentos expuestos en la solicitud inicial de medida cautelar, por lo cual no desvirtúan las razones desarrolladas en el auto del 24 de abril de 2024, mediante el cual se negó la suspensión provisional de los actos demandados. 25.

En el recurso de reposición y súplica, la parte actora insistió en que el manual de funciones adoptado por el ICBF mediante la Resolución 1818 de 2019 se encontraba viciado de nulidad, al no haber sido precedido de los estudios técnicos ni de la socialización exigida con la planta de personal. Así mismo, adujo que el manual de funciones se encontraba desactualizado, aludía a cargos inexistentes y omitió algunos existentes, irregularidades que derivan, a su juicio, en la nulidad el proceso de selección, en tanto el concurso se había estructurado sobre un instrumento viciado. 26.

Sin embargo, la Sala advierte que tales aseveraciones no fueron acompañadas de argumentos adicionales y menos aún de medios de convicción que permitan constatar, aun en sede cautelar, los vicios enunciados. En tal contexto y dados los requisitos que exige el artículo 231 del CPACA para que prospere la adopción de la medida cautelar invocada, se impone colegir que el despacho sustanciador acertó al negar su decreto. 27.

En relación con el argumento presupuestal, el recurrente no identificó la norma vulnerada ni señaló con precisión las irregularidades que se imputaban a la financiación del concurso. La simple manifestación de que no se cumplen con las reglas presupuestales no es suficiente para realizar el juicio de confrontación normativa exigido por el artículo 231 del CPACA, por lo que tampoco es válido decretar la suspensión provisional de los efectos de los actos demandados solo por esta afirmación. Radicado: 11001-03-25-000-2022-00707-00 (6555-2022) Demandantes: Juan Sebastián Bustos Rojas y otros Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 28.

Así mismo, la Sala considera que la estabilidad de los funcionarios en provisionalidad es de carácter relativo y no puede anteponerse al principio de mérito que rige el acceso a la función pública. La protección especial de quienes se encuentran en situaciones de vulnerabilidad no impide la provisión definitiva del cargo por concurso, sino garantizar que sean los últimos en ser desvinculados o, de ser posible, reubicados en vacantes equivalentes no ofertadas.

Las medidas en favor de estas personas solo se deben adoptar cuando este en firme la lista de elegibles y se tenga certeza de que funcionarios en provisionalidad en situaciones especiales debe salir de su cargo, por lo que en la convocatoria no se debía establecer estas medidas. 29. Finalmente, respecto de las presuntas irregularidades en la aplicación de las pruebas escritas, el recurrente se limitó a aludir al dictamen psicotécnico aportado en la demanda sin desarrollar un cargo jurídico concreto ni evidenciar la infracción de norma superior alguna.

En todo caso, las eventuales irregularidades de la prueba no afectan la validez del acto de convocatoria. 30. En suma, los argumentos expuestos en el recurso de súplica no ofrecen elementos nuevos ni evidencian error alguno en la decisión recurrida. Por todo lo anterior, la Sala confirmará la decisión adoptada mediante el auto del 24 de abril de 2024, por medio del cual se negó la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo 2081 de 2021 y de la Resolución 1818 de 2019, expedidos por la CNSC y el ICBF respectivamente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A III.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR el auto del 24 de abril de 2024, mediante el cual se negó medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos demandados.

SEGUNDO. Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, dar cumplimiento a lo resuelto en el numeral primero del auto impugnado.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.