Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejero Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: FRANCISCO JAVIER RIVADENEIRA BOLAÑOS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C” Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de reparación directa por privación de la libertad en el que se negaron las pretensiones de la demanda porque la medida de aseguramiento fue legal, necesaria y proporcional. Defecto por desconocimiento del precedente judicial y fáctico SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de 11 de abril de 2024, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que declaró improcedente la acción de tutela por falta del requisito general de relevancia constitucional.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante manifestó que promovió demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, con el objeto de que fueran declaradas administrativa y patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados como consecuencia de la privación injusta de la libertad de la que fue objeto, en el marco del proceso penal que afrontó, sindicado de los delitos de prevaricato por acción y peculado por apropiación a favor de terceros, en su condición de juez único laboral del circuito de El Banco, Magdalena.

Sostuvo que, en el marco de la investigación penal, el Fiscal Quinto delegado ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta, mediante auto de 3 de abril del 2014 decretó la preclusión de la investigación “por cuanto los delitos investigados no se cometieron”. Afirmó que del proceso conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo del Magdalena, que en sentencia de 14 de marzo del 2018 negó las pretensiones, luego de considerar que en el caso se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Rama Judicial, y “por haberse configurado en ese trámite culpa exclusiva de la víctima”.

Adujo que luego de que interpusiera recurso de apelación contra dicha decisión, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, mediante sentencia de 31 Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 de mayo del 2023 la modificó, “declarando la caducidad respecto del factor de imputación del error jurisdiccional, la falta de legitimación en la causa por pasiva por haberse ajustado a derecho la medida de aseguramiento dictada por esa Fiscalía en mi contra, y la condena en costas judiciales”.

Finalmente, expuso que en la actualidad tiene setenta y dos años de edad, que fue retirado del cargo por haber llegado a la edad de retiro forzoso, y que fue intervenido quirúrgicamente en mayo de 2017 (prostectomía), por presencia de células cancerígenas, por lo cual debe estar en chequeos médicos periódicos. 2. Fundamentos de la acción El accionante presentó acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, trabajo, y de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, los cuales considera vulnerados por la sentencia de 31 de mayo de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, modificó la decisión que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Rama Judicial y negó las pretensiones por encontrar configurado el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima, en el marco del medio de control de reparación directa que interpuso contra la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, por la privación injusta de la libertad que soportó, en el sentido de declarar la caducidad de las pretensiones relativas al error jurisdiccional alegado y negar las súplicas relativas a la indemnización de los perjuicios causada por la supuesta privación injusta de la libertad.

Adujo que el fallo objetado incurre en desconocimiento del precedente judicial, el cual, considera, está contenido en la sentencia “del Consejo de Estado del 17 de octubre de 2013, de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado expediente 52001-23-31-000-1996-07459-01(23354), en la que se estableció que el régimen de responsabilidad estatal aplicable al resolver procesos de reparación directa por privación injusta de la libertad era el objetivo”, por cuanto, señaló, la demanda de reparación directa se presentó el 21 de junio de 2016, “en vigencia de ese precedente cuando aún no se habían expedido las sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera SU 46947/2018 expediente 6771 del 28 de mayo del 1992, y la sentencia SU 072 del 2018 de la Corte Constitucional”.

Agregó que la autoridad judicial accionada, al desatar el recurso de apelación en el proceso de reparación directa, expuso que el motivo para declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva era el hecho de que la medida de aseguramiento estaba ajustada a derecho, pues se enmarcaba dentro de los presupuestos de razonabilidad, proporcionalidad y legalidad, hecho que, considera, nunca se debió entrar a considerar, “dado que: (i) No era necesario su estudio en el contexto del referente jurisprudencial aplicable al caso de la Sentencia del 17 de octubre de 2013, Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado”.

Indicó que en la decisión de preclusión de la investigación penal, el fiscal estableció que “no existieron los delitos a mí imputados”, por cuanto según referentes jurisprudenciales vinculantes “mi Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco, Magdalena, si era el competente para conocer los procesos que se conciliaron, y porque los derechos laborales que se demandaban y fueron conciliados, eran de propiedad legítima de los trabajadores demandantes quienes laboraron con el Municipio de Santa Ana, a quienes se les debían esas acreencias laborales”.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Para terminar, sostuvo que la sentencia objetada incurre en ii) defecto fáctico, por la valoración equivocada de algunas pruebas del proceso de reparación directa para decidir, en específico, el auto de la calificación del sumario con preclusión de la investigación expedida por el Fiscal Quinto Delegado ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta, del que, indicó, “en la parte puntual relativa a los motivos o razones que dieron origen a la preclusión de la investigación penal, cual fue, la de que los delitos no se cometieron”. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formularon las siguientes: “PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales que invoco en esta tutela, con base en las falencias o vicios anotados que concurrieron en la decisión de segunda instancia del Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Subsección C, C. P. Dr. Jaime Enrique Rodríguez en el proceso de reparación directa, Rad: 47001-23-333-000-2016-00248-01 (61740), cuyos demandantes son Francisco Javier Rivadeneira Bolaños, otros, contra La Nación- Fiscalía General de la Nación y Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, en el entendido que operó la caducidad en la demandada Rama Judicial, como lo estableció el ad quem citado.

SEGUNDO: Dejar sin efecto le decisión que se tomó al decidir el recurso de apelación por el magistrado ponente Jaime Enrique Rodríguez Navas, de la Subsección C, de la Sección 3, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, y en consecuencia, ordenar a esa instancia, que emita el fallo correspondiente que en derecho le corresponda acatando los presupuestos jurídicos expresados y ponderados en ese trámite constitucional por este corporación en sede constitucional, en el sentido de declarar la Responsabilidad de la Fiscalía General – Nación y solidariamente la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial”. 4.

Pruebas relevantes Se allegó copia digital de las actuaciones surtidas en el proceso de reparación directa con radicado Nº 2016-00248-01, actor: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños. 5. Trámite procesal Por auto de 22 de enero de 2024, la Sección Quinta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó notificar del proveído al accionante y a las autoridades judiciales demandadas.

Igualmente, a la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial, como terceros con interés en las resultas del proceso. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C” El ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó que se denegaran las pretensiones, en tanto, afirmó, los defectos alegados no se configuraron.

Sostuvo que el desconocimiento del precedente judicial alegado no se verifica, en tanto se basa en una mal comprendida tesis de invariabilidad del precedente, y agregó que seguir aplicando a raja tabla un régimen objetivo, implicaría desconocer la propia Constitución Política que se erige como un cuerpo normativo en movimiento. Agregó que un estatismo jurisprudencial como el que plantea el accionante, “atenta contra el dinamismo que caracteriza al precedente judicial, así como su eficacia para adaptar el derecho a una interpretación que se considere adecuada e idealmente “correcta” y comportaría una insostenible interdicción al ejercicio permanente de la competencia de los órganos de cierre, consistente en Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 revaluar sus tesis jurídicas e interpretativas del derecho, bien por considerarlas inadecuadas o equívocas”.

Adujo que la aplicación de un régimen específico de imputación jurídica allí donde la Constitución no impone uno determinado, no puede generar en los usuarios de la administración de justicia confianza legítima, ni puede surgir para el juez la obligación de modular siempre los efectos de sus decisiones en retrospectiva, porque, “si así fuera, no se podría llevar a cabo de manera pacífica ningún cambio jurisprudencial, pues, dada la brecha de tiempo que hay entre los casos en curso y los que se van fallando, llevaría al absurdo de que cada vez que un juez decida razonablemente apartarse de un antecedente o de un precedente, indefectiblemente defraudaría la confianza que el interesado tiene en el asunto”.

Refirió que el defecto fáctico alegado tampoco se configura, en tanto en la resolución de preclusión no se concluyó que los delitos no se cometieron, sino que el juez penal terminó decantándose por una especie de “atipicidad subjetiva”, a partir de una interpretación según la cual la conducta del señor Rivadeneira Bolaños era culposa pero no dolosa.

Afirmó que, dado lo anterior, el supuesto bajo el cual la Corte Constitucional en la sentencia SU-072 de 2018 presupuso la aplicación de un régimen objetivo de responsabilidad, es respecto de aquellos eventos en que se configura la “atipicidad objetiva”, es decir, cuando se demuestra que la conducta no estaba descrita en la ley penal o era completamente anodina para dicho estatuto, asunto que no ocurrió en el caso que originó la controversia.

Luego de citar apartes de la sentencia penal absolutoria allegada como prueba al proceso de reparación directa, sostuvo que lo que condujo a la preclusión fue una postura interpretativa diferente sobre la culpabilidad de delito, en razón de las pruebas que se recaudaron con posterioridad a la imposición de la medida de aseguramiento. Añadió que el análisis del juez en los casos de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad parte de verificar los elementos de juicio que se tuvieron en cuenta para imponer la medida restrictiva y no solamente las razones para la absolución, “porque el proceso penal incrementa las exigencias probatorias a medida que avanza en las distintas etapas que lo componen y, por tanto, lo que reviste de razonabilidad para determinar la imposición de la medida, no necesariamente resulta suficiente para acusar y menos para condenar; de ahí que, el hecho de que en una fase posterior del proceso se decline la continuidad de la investigación porque no existe la certeza necesaria para proferir una decisión acusatoria o condenatoria, no torna la decisión inicial de la autoridad judicial en arbitraria o injusta”. 6.2.

Respuesta de la Fiscalía General de la Nación La Unidad de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la entidad solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela por cuanto, indicó, en el caso no se cumplen las causales generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ni el requisito de subsidiariedad, sin precisar respecto de este último cuál es el medio judicial idóneo.

Señaló que la parte accionante no sustentó las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y refirió que en el caso no se logró acreditar el defecto fáctico alegado, pues no se evidencia que las falencias probatorias alegadas hubiesen determinado el sentido de la decisión. Finalmente, indicó que el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, establece que la acción de tutela será procedente, siempre y cuando los demás recursos o medios de defensa judicial sean ineficaces para atender oportunamente la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales.

Agregó Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que en el caso concreto para cuestionar la decisión judicial de segunda instancia que resolvió el proceso de reparación directa, la Ley 1437 de 2011 cuenta con mecanismos en lo que puede solicitar el amparo de sus derechos accionados, por tal motivo, el requisito de subsidiariedad no se satisface. 6.3.

Respuesta de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial El abogado de la entidad solicitó que se declarara probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva a su favor, por cuanto, adujo, esta no puede intervenir en las decisiones proferidas por los despachos judiciales, y en tanto los derechos alegados por la parte actora como vulnerados no son consecuencia de una acción u omisión atribuible a esa institución. De otra parte, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela por i) la ausencia de un perjuicio irremediable; ii) no existir vulneración alguna a los derechos fundamentales, pues la decisión judicial se hizo en ejercicio de la autonomía judicial y allí se consignaron en forma razonada cada uno de los argumentos jurídicos; iii) la tutela no puede convertirse en una tercera instancia, y iv) la parte actora tiene otro mecanismo de defensa, como lo es el recurso extraordinario de revisión. Indicó que la jurisprudencia aplicable al caso es la contenida en la sentencia SU- 072 de 2018, en relación con los presupuestos y procedibilidad de la medida de aseguramiento y sus implicaciones en la responsabilidad patrimonial del Estado, por privación de la libertad.

Por último, señaló que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, dio un alcance probatorio coherente y válido a los documentos allegados al proceso ordinario e interpretó de forma razonable la normativa y los criterios aplicables al caso concreto, y que por no resultar satisfactoria a la parte actora no se puede colegir que su actuación fue contraria a derecho. 6.4.

Los señores Silvana María Pisciotti Chinchilla, Adriana Carolina Rivadeneira Pisciotti, Mario Francisco Rivadeneira Pisciotti, David Fernando Rivadeneira Pisciotti, María Alejandra Rivadeneira Pisciotti, Juan Sebastián Rivadeneira Pisciotti y Juan David Rivadeneira Posada, enviaron memoriales en los que manifestaron estar de acuerdo con lo expuesto en el escrito de tutela y solicitaron que se les reconozca como coadyuvantes de esta acción constitucional. 7.

Sentencia de tutela impugnada La Sección Quinta del Consejo de Estado por sentencia de 11 de abril de 2024, declaró improcedente la solicitud por falta del requisito de relevancia constitucional, por cuanto, señaló, los argumentos que presenta el accionante no tienen la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental y, por el contrario, se circunscriben a discutir nuevamente el debate zanjado en el proceso ordinario, donde se concluyó de manera razonable que se cumplían los supuestos normativos y jurisprudenciales para negar la solicitud de indemnización por privación injusta de la libertad del señor Francisco Javier Rivadeneira Bolaños.

Afirmó que los argumentos propuestos por la parte demandante se sustentan en su inconformidad con la decisión que tomó la autoridad judicial en relación con el precedente judicial aplicable y la valoración de la resolución de preclusión de la investigación penal, aspectos que, considera, ya fueron resueltos por el juez ordinario, quien advirtió que la medida de aseguramiento de detención preventiva Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 impuesta al señor Rivadeneira Bolaños se hizo con apego a la Ley 600 de 2000, por lo que fue legalmente adoptada y ceñida a los principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, y que pese a que constituyó un menoscabo a la libertad física no fue antijurídica.

Sostuvo que el simple hecho de existir diferencias de criterio en la interpretación de las normas de rango legal no puede implicar calificar una providencia como arbitraria o caprichosa, ni desconocer que su caso fue estudiado en el marco de la normativa vigente y la sana crítica, y que la sola afirmación consistente en que se vulneró el derecho fundamental al debido proceso no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita vislumbrar que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental, lo que no ocurre en el caso.

Para terminar, señaló que si bien el actor indicó que tenía la condición de sujeto de especial protección en atención a su edad, de los datos relacionados en la tutela se advierte que el actor tiene 70 años, es decir, que ostenta la calidad de adulto mayor, más no persona de la tercera edad, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional, por lo que no se le puede hacer un estudio más flexible en atención a su edad, sumado a que no se evidencia un perjuicio irremediable o alguna otra condición que permita apreciarla para tener al tutelante como sujeto de especial protección constitucional. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, en escrito en el que sostuvo que el requisito general de la relevancia constitucional sí se cumple, en tanto se indicaron los derechos fundamentales vulnerados en este asunto y el sentido de la vulneración. Afirmó que esa proposición “se presentó dentro de un contexto específico puntual jurisprudencial de vulneración de derechos fundamentales en casos de defecto sustantivo por errónea aplicación de referentes jurisprudenciales, en situaciones de privación injusta de la libertad.

De tal suerte, cabe concluir, que la sustentación si se realizó como se puede apreciar en el escrito de la acción de tutela y conforme se ha explicitado en esta breve argumentación”. En ese sentido, adujo que “el Juez de tutela aduce que en el presente caso no hay lugar a declarar la responsabilidad patrimonial del estado puesto que para el despacho la medida de aseguramiento proferida en mi contra cumplió con los presupuestos legales para proferirla como medida coercitiva para garantizar la comparecencia del procesado la efectividad de la pena o impedir que se trasgredan otros bienes jurídicamente tutelados”.

Agregó que las autoridades judiciales demandadas desconocieron la decisión penal absolutoria, al considerar que con su conducta la víctima obró como sospechosa de estar cometiendo un delito y con ello provocó que la Fiscalía General de la Nación abriera la investigación y ordenara su detención, conclusiones a las que, sostuvo, “solo puede llegarse refutando la decisión penal que declaró la ausencia de responsabilidad penal, porque, conforme con ella, los hechos no constituían delito de acuerdo con la ley vigente en el momento en que ocurrieron volviendo el Juez administrativo a revisar la responsabilidad penal del administrado cuando esto no es competencia del juez administrativo sino del Juez penal que ya absolvió al administrado”.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Finalmente, efectuó un amplio recuento jurisprudencial de decisiones que, señaló, establecen claramente la vulneración de derechos fundamentales y de principios constitucionales como los que se invocaron en la tutela, en circunstancias específicas de defectuosa aplicación de los referentes constitucionales en procesos de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si revoca la decisión de primera instancia, que declaró improcedente la acción de tutela por falta del requisito de relevancia constitucional y, de encontrar cumplido este y los restantes requisitos generales, establecer si la sentencia de 31 de mayo de 2023, mediante la cual la autoridad judicial accionada modificó la decisión que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Rama Judicial y negó las pretensiones por encontrar configurado el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima, en el marco del medio de control de reparación directa que interpuso contra la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación por la privación injusta de la libertad que soportó, en el sentido de declarar la caducidad de las pretensiones relativas al error jurisdiccional alegado y negar las súplicas relativas a la indemnización de los perjuicios causada por la supuesta privación injusta de la libertad, vulneró los derechos fundamentales del actor.

En el caso se debe establecer si la sentencia objeto de tutela incurre en i) desconocimiento del precedente judicial, en específico el contenido en la sentencia “del Consejo de Estado del 17 de octubre de 2013, de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado expediente 52001-23-31-000-1996- 07459-01(23354), en la que se estableció que el régimen de responsabilidad estatal aplicable al resolver procesos de reparación directa por privación injusta de la libertad era el objetivo”, y en ii) defecto fáctico, por la valoración equivocada del auto de la calificación del sumario con preclusión de la investigación expedida por el Fiscal Quinto Delegado ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta, del que, indicó el actor, “en la parte puntual relativa a los motivos o razones que dieron origen a la preclusión de la investigación penal, cual fue, la de que los delitos no se cometieron”. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos 1 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico6;

(ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la Constitución 13. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese 2 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 13 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo14 y de la Corte Constitucional15. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. El asunto bajo examen sí cumple el requisito de relevancia constitucional y los restantes generales de procedencia La Sección Quinta de Consejo de Estado en sentencia de 11 de abril de 2024, declaró improcedente la solicitud por falta del requisito de relevancia constitucional, por cuanto, señaló, los argumentos que presenta el accionante no tienen la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental y, por el contrario, se circunscriben a discutir nuevamente el debate zanjado en el proceso ordinario, donde se concluyó de manera razonable que se cumplían los supuestos normativos y jurisprudenciales para negar la solicitud de indemnización por privación injusta de la libertad del señor Francisco Javier Rivadeneira Bolaños.

Contrario a lo considerado por el a quo, para la Sala (i) la acción de tutela cumple el presupuesto de la relevancia constitucional, pues debe definirse si se vulneraron al accionante los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, al trabajo, y de los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, con la sentencia de 31 de mayo de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, modificó la decisión de primera instancia en el marco del medio de control de reparación directa que interpuso contra la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, por la privación injusta de la libertad que soportó con ocasión del proceso penal que afrontó sindicado de los delitos de prevaricato por acción y peculado por apropiación a favor de terceros.

Del expediente ordinario allegado como prueba se observa que los alegatos que fundamentan los defectos por desconocimiento del precedente judicial y fáctico alegados, no fueron planteados en el proceso ordinario, pues las razones del fallo de primera instancia para negar las pretensiones relativas a la privación injusta de la libertad – culpa exclusiva de la víctima – difieren de las del fallo de segunda instancia – legalidad de la medida de aseguramiento – y, en tal razón, el accionante no tuvo oportunidad de promover en sede ordinaria la discusión de la que reclama la vulneración de sus derechos fundamentales en la presente acción. De igual forma, se observa que en el caso no se propone un debate de estricta legalidad, sino que la discusión se orienta a determinar si la autoridad judicial 14 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 15 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 accionada incurrió en los mencionados defectos, lo que conllevaría, de encontrarse acreditados, la vulneración de garantías iusfundamentales.

(ii) El accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial, pues en el caso se agotó el recurso de apelación contra la sentencia de 14 de marzo del 2018, proferida por el el Tribunal Administrativo del Magdalena, y se observa que no se configura ninguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión, (iii) se cumple el requisito de la inmediatez, toda vez que la providencia objetada fue notificada mediante correo electrónico enviado el 26 de julio de 2023 y la acción de tutela se presentó el 19 de diciembre de 2023, esto es, cuatro (4) meses y veinte (20) días después, dentro del término prudencial precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional 16;

(iv) se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la supuesta vulneración de los derechos fundamentales y (v) la acción no se dirige contra un fallo de tutela. Se advierte, entonces, que se han superado los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que la Sala entrará a efectuar el estudio de fondo del asunto bajo consideración. 4.2.

La providencia objetada no incurrió en los defectos por desconocimiento del precedente judicial y fáctico endilgados 4.2.1. El accionante considera que la sentencia de 31 de mayo de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C” modificó la decisión que declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Rama Judicial y negó las pretensiones por encontrar configurado el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima, en el sentido de declarar la caducidad de las pretensiones relativas al error jurisdiccional alegado y negar las súplicas relativas a la indemnización de los perjuicios causada por la supuesta privación injusta de la libertad, en el marco del medio de control de reparación directa que interpuso contra la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación por la privación injusta de la libertad que soportó, vulneró sus derechos fundamentales.

Como primera medida, la Sala, del estudio del expediente ordinario, observa que el 6 de septiembre de 2006, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta ordenó la compulsa de copias, con fines penales, en contra del señor Francisco Javier Rivadeneira Bolaños, juez único laboral del circuito judicial de El Banco, Magdalena, por la suscripción de 51 acuerdos conciliatorios el 23 de septiembre de 2004 en contra del municipio de Santa Ana, Magdalena, en los que figuraban como demandantes docentes que habían estado vinculados con el ente territorial, a través de órdenes de prestación de servicios.

Lo anterior, por considerar que la aprobación de dichas conciliaciones podía constituir la comisión de unos hechos ilícitos, por cuanto i) el juez laboral carecía de competencia para adoptar aquellas decisiones, ya que la jurisdicción de lo contencioso administrativo era la llamada a conocer del asunto, ii) la aprobación violaba las disposiciones de la Ley 244 de 1995, y iii) la decisión pasó por alto que el alcalde del municipio de Santa Ana no tenía facultades para conciliar o comprometer dineros del erario, con motivo del proceso de restructuración de pasivos al que se había acogido el ente territorial.

La Fiscalía Quinta Delegada ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta, impuso medida de aseguramiento de detención preventiva en contra del 16 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 señor Rivadeneira Bolaños por el presunto delito de peculado por apropiación y ordenó la suspensión del cargo como juez único laboral del circuito judicial de El Banco el 26 de octubre de 2012.

Posteriormente, mediante auto de 3 de abril del 2014 la Fiscalía Quinta Delegada ante el Tribunal Superior de Santa Marta ordenó la preclusión de la investigación por cuanto consideró insuficientes los medios probatorios para calificar el sumario con acusación. El accionante interpuso el medio de control de reparación directa contra la Nación, Rama Judicial, la Fiscalía General de la Nación, de la que conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo del Magdalena, que en sentencia de 14 de marzo de 2018 declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva respecto de la Rama Judicial y negó las pretensiones de la demanda por haberse configurado el eximente de responsabilidad de culpa exclusiva de la víctima, tras considerar que el demandante, en su condición de juez único laboral del circuito judicial de El Banco, al conocer ciertos procesos judiciales en contra del municipio de Santa Ana y aprobar acuerdos conciliatorios en esos trámites, se abrogó una competencia de la cual carecía y que ese actuar negligente tuvo incidencia directa en la investigación penal que cursó en su contra.

Contra esa decisión, el actor interpuso recurso de apelación que fue desatado por la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 31 de mayo del 2023, en la que modificó el fallo de primera instancia en el sentido de i) declarar la caducidad del medio de control respecto de las pretensiones que aludían al factor de imputación del error jurisdiccional, ii) declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Rama Judicial, y iii) negar las súplicas de la demanda en cuanto al factor de imputación de privación injusta de la libertad, tras considerar que la privación de la libertad no fue injusta, pues se ajustó a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad conforme con las normas vigentes al momento de su imposición. 4.2.2.

Ahora bien, en criterio del actor, la sentencia objeto de tutela incurre en i) desconocimiento del precedente judicial, contenido en la sentencia “del Consejo de Estado del 17 de octubre de 2013, de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado expediente 52001-23-31-000-1996-07459- 01(23354), en la que se estableció que el régimen de responsabilidad estatal aplicable al resolver procesos de reparación directa por privación injusta de la libertad era el objetivo”.

La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que17: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación».

El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. En cuanto al precedente vertical, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía -y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones- no constituye una 17 Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 facultad discrecional del funcionario judicial, sino que es un deber de ineludible cumplimiento. Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. En resumidas cuentas, para examinar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por desconocimiento del precedente judicial, se deben observar las siguientes reglas18: 1.

El demandante debe identificar el precedente judicial que se habría desconocido y exponer las razones por las que estima que se desconoció19. 2. El juez de tutela debe confirmar la existencia del precedente judicial que se habría dejado de aplicar. Esto es, debe identificar si de verdad existe un caso análogo ya decidido. 3. Identificado el precedente judicial, el juez de tutela debe comprobar si se dejó de aplicar. 4.

Si, en efecto, el juez natural dejó de aplicarlo, se debe verificar si existen diferencias entre el precedente y el conflicto que decidió, o si el juez expuso las razones para apartarse del precedente judicial. Si existen diferencias no habrá desconocimiento del precedente judicial. Aunque los casos sean similares, tampoco habrá desconocimiento del precedente si el juez expone las razones para apartarse. 5.

El precedente judicial vinculante es aquel que se encuentra ligado a la razón central de la decisión (ratio decidendi). La razón central de la decisión surge de la valoración que el juez hace de las normas frente a los hechos y el material probatorio en cada caso concreto20. 6. Si no se acató el precedente judicial la tutela será procedente para la protección del derecho a la igualdad, la tutela judicial efectiva, el debido proceso y la garantía de la confianza legítima. 4.2.3.

Conforme con los alegatos que sustentan el defecto por desconocimiento del precedente judicial alegado, conforme con el cual este se configura por no tener en cuenta lo establecido en la sentencia de 17 de octubre de 2013 21, la Sala aclara que para la época en que se profirió la sentencia censurada -31 de mayo de 2023-, el precedente constitucional aplicable era el contenido en la sentencia SU-072 de 5 de julio de 2018, proferida por la Corte Constitucional y acogida por la mayoría de las subsecciones de la Sección Tercera del Consejo de Estado, misma que fue tenida en cuenta por la autoridad judicial accionada en la resolución de la controversia, por lo que el defecto alegado no se configura.

En efecto, en la mencionada sentencia SU-072 de 2018 no se afirmó que hubiese una formula automática conforme con la cual los casos de privación de la libertad en los que se desvirtuaran las circunstancias que inicialmente dio paso a la aplicación de la medida de aseguramiento debieran ser estudiados con base en el régimen objetivo de responsabilidad, sino que, al contrario, se dejó abierta la posibilidad para que fuera el juez administrativo el que, en virtud del principio iura novit curia, definiera en cada caso el título de imputación que se adaptara mejor según sus particularidades como, en efecto, se resolvió el caso bajo análisis. 18 Sobre el tema, ver entre otras, la sentencia T-482 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 19 La Corte Constitucional ha dicho: “la existencia de un precedente no depende del hecho de que se haya dictado una sentencia en la cual se contenga una regla de derecho que se estime aplicable al caso.

Es necesario que se demuestre que efectivamente es aplicable al caso, para lo cual resulta indispensable que se aporten elementos de juicio –se argumente- a partir de las sentencias. Quien alega, tiene el deber de indicar que las sentencias (i) se refieren a situaciones similares y (ii) que la solución jurídica del caso (su ratio decidendi), ha de ser aplicada en el caso objeto de análisis.

También podrá demandarse la aplicación del precedente, por vía analógica” (se destaca). 20 Para la Corte Constitucional, la ratio decidendi es “la formulación general, más allá de las particularidades irrelevantes del caso, del principio, regla o razón general que constituyen la base de la decisión judicial específica. Es, si se quiere, el fundamento normativo directo de la parte resolutiva”.

Ver, por ejemplo, la sentencia T-443 de 2010. 21 Expediente 23.354. M.P Mauricio Fajardo Gómez. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Dicho fallo constituyó un cambio de posición frente a la condena automática en los casos en los que no se lograba demostrar que el acusado fuera responsable de la conducta punible, al desarrollar la aplicación del principio iura novit curia.

Del análisis de la sentencia objetada, la Sala observa que la regla jurisprudencial contenida en el precedente judicial obligatorio, esto es, que fuese el juez el que definiera en cada caso el título de imputación que se adaptara mejor según sus particularidades sí fue observada, pues la solución se adoptó con base en la consideración de que el título aplicable era el de falla probada del servicio, en la medida en que la absolución devino de la aplicación del principio del in dubio pro reo, falla que no se encontró probada dado que “la medida de aseguramiento de detención preventiva impuesta al señor Rivadeneira Bolaños fue legalmente adoptada y ceñida a los principios de razonabilidad, necesidad y proporcionalidad, lo que denota que, aunque constituyó un menoscabo a la libertad física de aquel - con lo que le irrogó un daño a aquel y a sus familiares- no admite, a la luz de las pruebas traídas a este contencioso, prédica de que haya sido acusado de manera antijurídica”.

Respecto de la jurisprudencia vigente sobre la materia, la autoridad judicial accionada manifestó lo siguiente en la sentencia objeto de tutela: “4.3. Sobre el factor de imputación de privación injusta de la libertad 4.3.1. El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia establece que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas.

Así, para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado, deben concurrir dos (2) presupuestos: (i) un daño antijurídico y (ii) su imputación al Estado por la acción u omisión de autoridades públicas. La Ley 600 de 2000, vigente para el momento de la investigación penal adelantada en contra del señor Carvajal Cifuentes, establecía que la medida de aseguramiento de detención preventiva procedía cuando existieran dos (2) indicios graves de responsabilidad, con base en pruebas legalmente producidas en el proceso, y el delito imputado fuera castigado con pena de prisión mínima de cuatro (4) años o fuera mencionado en el artículo 357.2 de la Ley 600 de 2000.

Con todo, la estricta coherencia que debe ser observada con la comprensión que se ha hecho del daño antijurídico como aquel quebranto que el titular del patrimonio lesionado no está obligado a soportar, lleva a entender que, en algunas ocasiones, el daño causado con plena observancia de la ley y de la principialística rectora de la actuación del órgano demandado puede, sin embargo, resultar intrínsecamente injusto.

Esa la razón por la que el juicio relativo a la juridicidad del daño no se agota con la verificación de la observancia del actuar conforme a derecho positivo de la autoridad que causó el daño, verificación que siempre viene necesaria para preservar el sentido correctivo y propedéutico que cumple el juicio de responsabilidad estatal aquiliana y, por el contrario, debe extenderse al análisis de su conformidad con la justicia. Así lo reclama un correcto entendimiento del artículo 90 de la Constitución Política de Colombia.

Esa injusticia, cuando de una privación de la libertad personal por causa de detención preventiva dispuesta con ocasión de una investigación penal se trata, como bien lo advirtió la Corte Constitucional en la Sentencia C-037 de 1996, no puede determinarse linealmente a partir del resultado absolutorio o equivalente, del proceso penal. Tampoco emerge de forma automática por descarte de la antijuridicidad que reposa en la causación del daño. Debe surgir de una inadecuada relación entre los fines que se pretendían satisfacer con la medida (necesidad), y los elementos de juicio invocados por el operador jurídico con sustento en los medios materiales probatorios recabados, de modo tal que se reduzca a una apariencia de la responsabilidad del implicado en el asunto (razonabilidad).

Además, la medida de aseguramiento no puede equivaler o superar el monto de pena previsto para el delito (proporcionalidad)”. Posteriormente, al momento de estudiar el caso concreto, la autoridad judicial accionada aplicó la regla jurisprudencial vigente, así: Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 “Como ya se ha destacado, la medida de aseguramiento impuesta al señor Rivadeneira Bolaños, en criterio de la Fiscalía, se fundó en las pruebas que permitían inferir que había cometido el delito de peculado por apropiación, cuya sanción superaba los cuatro años de pena de prisión, según el artículo 397 de la Ley 599 de 2000, que preceptúa: "El servidor público que se apropie en provecho suyo o de un tercero de bienes del Estado o de empresas o instituciones en que éste tenga parte o de bienes o fondos parafiscales, o de bienes de particulares cuya administración, tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones, incurrirá en prisión de seis (6) a quince (15) años ( )".

(Negrilla fuera del texto). (…) En lo que tiene que ver con el momento de consumación de este delito, esa Corporación ha precisado que ocurre instantáneamente cuando "el bien público es objeto de un acto externo de disposición o de incorporación al patrimonio del servidor público o de un tercero, que evidencia el ánimo de apropiárselo"; premisa esta puede configurarse bajo dos escenarios: i) el de la disponibilidad material en el que el sujeto activo se apropia de los bienes públicos por la relación tangible que detenta con estos; y ii) el de la disponibilidad jurídica, en el que la posibilidad de apropiación depende del ejercicio de un deber funcional que faculta al servidor público para decidir el destino de los bienes o recursos de la misma naturaleza.

(…) Pues bien, justo en ese escenario del delito de peculado por apropiación, es que la Fiscalía determinó, a partir de la valoración de los medios de pruebas incorporados al expediente, que había indicios suficientes de la responsabilidad del señor Rivadeneira Bolaños, por ejercer, de manera aparentemente dolosa y por fuera de los cometidos legales y constitucionales instituidos, la facultad de disponibilidad jurídica que le había sido atribuida, al aprobar los acuerdos conciliatorios celebrados entre el colectivo de docentes y el municipio de Santa Ana, sin la debida consideración del detrimento patrimonial que eso pudiere generar.

Entre los hechos indicadores identificados por la autoridad encargada de definir la situación jurídica al procesado, para inferir la supuesta participación dolosa en el hecho ilícito, estaban: i) Que el señor Rivadeneira Bolaños aprobó las conciliaciones, a pesar de que se le había previamente puesto en conocimiento que el municipio de Santa Ana se encontraba acogido a la ley de restructuración de pasivos y que, en ese sentido, era menester verificar si el alcalde, como representante legal de la entidad, estaba habilitado para celebrar actos jurídicos que involucraran la destinación de unos recursos públicos de ese municipio. ii) Que haya sido el representante del municipio de Santa Ana, distinto al que participó en los trámites conciliatorios, quien alertó a los magistrados de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Santa Marta de las supuestas irregularidades presentadas en la aprobación de aquellos acuerdos celebrados por las partes, y que dieron lugar a la posterior compulsa de copias en contra del señor Rivadeneira Bolaños. iii) La simultaneidad y la prontitud en que fueron aprobados los acuerdos conciliatorios, al aprobar 51 conciliaciones en un solo día tras solo dos meses de haberse presentado la demanda en estos trámites judiciales. iv) El uso del mismo formato para cada una de las aprobaciones de los acuerdos conciliatorios. v) Que en los acuerdos conciliatorios se reconocieron derechos y acreencias laborales, en su mayoría, a docentes vinculados mediante órdenes de prestación de servicio, pese a que sobre ellos nunca se hubiera materializado el concepto de contrato realidad. vi) El trámite de varias investigaciones penales por los mismos hechos, unos en los que resultaba sindicado el señor Rivadeneira Bolaños, y en otros, había rendido versión libre.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En ese sentido, la medida privativa de la libertad impuesta a Francisco Javier Rivadeneira Bolaños estuvo basada en la valoración indiciaria que hizo el Fiscal a partir de lo revelado por las pruebas válidas y eficaces, y que, en consecuencia, le permitió observar, a través de un razonamiento lógico, unos sucesos que daban cuenta, al menos de manera probable, de su posible participación en el delito de peculado por apropiación, de acuerdo con el momento procesal en que se encontraba la actuación procesal y con el tipo penal investigado.

Las anteriores circunstancias no sólo abonan la legalidad y la razonabilidad de la detención, sino la necesidad que había de su imposición, en la medida en que era imperioso evitar que el señor Rivadeneira Bolaños, en su condición de funcionario judicial, pudiera continuar con el posible actuar delictivo en el que estaba incurriendo, u obstaculizara el recaudo de las pruebas pertinentes y conducentes para el esclarecimiento de los hechos.

También cabía considerar la gravedad del delito de peculado por apropiación, por un lado, al verse involucrada la afectación al patrimonio público de municipios con escaso presupuesto, y, por el otro, dado que ya estaban siendo investigados otros casos de corrupción de la misma naturaleza, en los que, si bien el señor Rivadeneira Bolaños no estaba vinculado formalmente, si había rendido versión libre en ellos, así que no le eran desconocidas esas indagaciones.

Asimismo, la medida era necesaria, como lo expuso la Fiscalía, para salvaguardar los fines constitucionales de un orden justo y la prevalencia del interés general”. Conforme con lo anterior, en la sentencia objetada la autoridad judicial accionada aplicó el régimen subjetivo de responsabilidad, del que concluyó que la privación de la libertad soportada por el señor Rivadeneira Bolaños no fue injusta, en tanto la decisión que en su momento dio lugar a la restricción de la libertad que soportó fue proferida con observancia de las normas procesales vigentes para la época de su expedición y no vulneró el debido proceso, por lo que no había lugar a la declaración de responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación. Es decir, la autoridad judicial accionada efectuó el estudio de la medida de aseguramiento en los términos de la sentencia SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional, precedente judicial aplicable, y la regla jurisprudencial allí establecida respecto de la coexistencia de títulos de imputación de carácter objetivo y subjetivo en el análisis de los casos de privación injusta de la libertad, y su relación con el principio iura novit curia, sí fue observada en la sentencia censurada, en la que el juez de conocimiento aplicó el régimen subjetivo de responsabilidad en el marco de autonomía que le otorga el mencionado principio, por lo que el defecto endilgado por desconocimiento del precedente judicial no se configura. 4.2.4.

De otra parte, el actor señala que la providencia objetada incurre en ii) defecto fáctico, por la valoración equivocada del auto de la calificación del sumario con preclusión de la investigación expedida por el Fiscal Quinto Delegado ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Santa Marta, del que, indicó, “en la parte puntual relativa a los motivos o razones que dieron origen a la preclusión de la investigación penal, cual fue, la de que los delitos no se cometieron”.

En torno al defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.

Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse un defecto fáctico: 1) Una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.

Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) Una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución22, o cuando da por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión 23.

Es decir, que dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales. 4.2.5.

Para la Sala, el defecto fáctico alegado no se configura, en tanto, contrario a lo relatado por el accionante, el auto de la calificación del sumario con preclusión de la investigación, no se sustentó en que “los delitos no se cometieron”, sino que el mismo obedeció a la falta de certeza sobre la comisión del delito por parte del investigado, por lo que las conclusiones a las que arribó la autoridad accionada a partir de dicha prueba no se observan caprichosas o faltas de fundamento, ni de las mismas se puede predicar la vulneración de los derechos fundamentales invocados como transgredidos.

En efecto, sobre las condiciones en las que se calificó el mérito del sumario en el proceso penal, se indicó en la sentencia objeto de tutela lo siguiente: “4.2.11. La Fiscalía Quinta Delegada ante el Tribunal Superior del Distrito de Santa Marta, el 17 de marzo de 2014, calificó el mérito del sumario, en el sentido de precluir la investigación adelantada en contra del señor Rivadeneira Bolaños, por cuanto, a juicio del órgano investigador, la prueba recaudada con posterioridad a la decisión de imponer una medida de aseguramiento en contra del procesado, dada su tendencia a favorecer los intereses de este último, debilitaba el convencimiento requerido para impulsar el proceso hacia una etapa de juzgamiento, por no encontrarse suficiente certeza de haberse cometido, a título de dolo, las conductas punibles investigadas.

En concreto, respecto del delito de prevaricato por acción, la Fiscalía, en primer lugar, determinó que el Juzgado Único Laboral del Circuito de El Banco era competente para conocer las demandas promovidas por los docentes vinculados al municipio de Santa Ana, mediante órdenes de prestación de servicio, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado.

En segundo lugar, estableció que si no existía una posición jurisprudencial pacífica respecto del momento en que se entiende intervenida una entidad municipal bajo los términos de la ley de restructuración de pasivos (Ley 550 de 1999), no resultaba válido colegir que el sindicado aprobó los acuerdos conciliatorios, pasando por alto que el municipio de Santa Ana ya se había acogido a aquella normatividad".

En tercer lugar, en relación con la sanción moratoria, manifestó que, a partir de los medios de convicción recabados con posterioridad a la imposición de la medida, se podía extraer que ‘las obligaciones laborales a cargo del municipio si existían’. Destacó que, en la reunión del Comité de Saneamiento Contable del municipio de Santa Ana realizada el 27 de abril de 2006, se concluyó que a los demandantes se les 22 Sentencia T-781 de 2011.

M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 23 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 adeudaban unos dineros por concepto de salarios, correspondiente al periodo 2000- 2001.

(…) En cuarto lugar, frente al hecho de haber aprobado en tiempo récord cincuenta y un acuerdos conciliatorios, con el agravante de solo haber sido estudiadas por un lapso de dos horas desde la notificación del traslado de la demanda al apoderado del municipio demandado, consideró que resultaba inadecuado endilgar este reproche en el marco del delito de prevaricato por acción, al no encontrarse configurarse así el dolo, que caracteriza a este hecho ilícito, sino una eventual culpabilidad que se basa en la posible negligencia en la que pudo incurrir el juez por no efectuar el análisis y la ponderación que el caso ameritaban.

En cuanto al hecho ilícito del peculado por apropiación, la Fiscalía trasladó el análisis al delito de peculado culposo, regulado en el artículo 400 del Código Penal; y a partir de ello, sostuvo que pudo estar ausente el control y análisis que le correspondía efectuar al señor Rivadeneira Bolaños, al momento de aprobar las conciliaciones.

Sin embargo, esto no era suficiente para predicar un detrimento al patrimonio público, pues no podía pasarse por alto que la administración municipal de Santa Ana efectivamente adeudaba unas acreencias laborales a los docentes, porque así fue reconocido en las audiencias de saneamiento contable; y que, por ende, era factible la conciliación para responder a la obligación que subyacía”.

De lo anterior se observa que, contrario a lo señalado por el accionante, el auto de la calificación del sumario con preclusión de la investigación fue debidamente valorado por la autoridad judicial accionada, quien evidenció que la preclusión de la investigación se dio como consecuencia de la falta de certeza de la responsabilidad del investigado con ocasión del debilitamiento de la prueba con posterioridad a la imposición de la medida de aseguramiento, a pesar de lo cual, consideró, dicha medida no era ilegal, pues se impuso en cumplimiento de los criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad.

En todo caso, como ya lo ha expresado reiteradamente esta Sala 24, las valoraciones que se efectúan en el proceso penal son distintas a aquellas que se hacen en el contencioso administrativo, pues en el primero van encaminadas a determinar si la conducta es típica, antijurídica y culpable, mientras que en el contencioso en los casos de privación injusta de la libertad, se realiza un análisis con elementos de juicio propios del dolo y la culpa civil, a tal punto que el hecho de que no se declare la responsabilidad penal, no establece per se la responsabilidad del Estado.

Sobre el particular, la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado ha precisado que al juez de la responsabilidad no le corresponde desvirtuar la presunción de inocencia sino analizar la culpa civil, de modo que existe una “separación entre la investigación penal y la absolución y la indemnización que debe ordenar el juez de la responsabilidad del Estado, esto último siguiendo los parámetros del artículo 90 Constitucional bajo los lineamientos de los artículos 2, 83 y 95 del mismo ordenamiento” 25.

En ese mismo sentido, la Subsección “C” de la Sección Tercera de esta Corporación26, indicó que: 24 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 22 de mayo de 2019, exp. Nº 11001-03-15-000-2018- 04479-00, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia de 5 de marzo de 2020, exp. N º 11001-03- 15-000-2019-05114-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 25 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B” sentencia de 10 de mayo de 2018, exp.

Nº 27001-23- 31-000-2009-00163-01, C.P. Stella Conto Díaz Del Castillo. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, sentencia de 11 de julio de 2013, exp. Nº 66001-23- 31-000-2006-00083-01 (36.295) C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 “El Juez Administrativo tiene la posibilidad de apartarse de la sentencia penal, o su equivalente, ya que no tiene incidencia ni efectos de cosa juzgada en el proceso de reparación directa que se adelanta ante esta jurisdicción por cuanto “…(i) las partes, el objeto y la causa en ambos procesos son diferentes: a través del ejercicio de la acción penal, el Estado pretende la protección de la sociedad, con la represión del delito y para ello investiga quién es el autor del mismo y cuál su responsabilidad; a través del ejercicio de la acción de reparación, la víctima del daño antijurídico pretende la indemnización de los perjuicios que le ha causado el Estado con una acción que le sea imputable;

(ii) los principios y normas que rigen ambos procesos son, en consecuencia, diferentes, lo cual incide, entre otros eventos en los efectos de las cargas probatorias, así: en el proceso penal la carga de la prueba de la responsabilidad del sindicado la tiene el Estado, quien deberá desvirtuar la presunción de inocencia que por mandato constitucional ampara a todas las personas; en tanto que en la acción de reparación directa, quien finalmente soporta los efectos adversos de la carencia de prueba de los elementos de la responsabilidad estatal es el demandante, y (iii) el fundamento de la responsabilidad del Estado no es la culpa personal del agente, sino el daño antijurídico imputable a la entidad; de tal manera que aunque se absuelva al servidor por considerar que no obró de manera dolosa o culposa, en los delitos que admiten dicha modalidad, el Estado puede ser condenado a indemnizar el daño causado, bajo cualquiera de los regímenes de responsabilidad y, en cambio, el agente puede ser condenado penalmente, pero el hecho que dio lugar a esa condena no haber tenido nexo con el servicio.

Adicionalmente, se observa que la responsabilidad patrimonial del Estado no constituye el efecto civil de un ilícito penal, por eso, no son aplicables las normas relacionadas con los efectos de la sentencia penal absolutoria sobre la pretensión indemnizatoria que se formule en proceso separado del penal. Ello por cuanto la responsabilidad del Estado, conforme a lo previsto en el artículo 90 de la Constitución, se genera en los eventos en los cuales se causa un daño antijurídico imputable a la entidad demandada, al margen de que ese daño hubiera sido causado con una conducta regular o irregular”27.

Esta Sala ha reiterado que “la parte demandante no puede suponer que la absolución de responsabilidad penal del investigado constituya per se un veredicto automático de responsabilidad extracontractual del Estado, y que, en sede contencioso administrativa, se deba declarar que existió un daño atribuible a la administración, por la privación de su libertad.

Al decidir esta clase de asuntos, el juez administrativo no puede prescindir del análisis de los hechos que rodeó la decisión de la privación de la libertad, se insiste, sin incidir en su ya declarada ausencia de responsabilidad penal” 28. Por último, también se ordenará a la Secretaría General del Consejo de Estado que restringa en el Sistema para la Gestión Judicial SAMAI el acceso a la información obrante en el expediente de la referencia relacionada con la historia clínica del accionante29, en razón a la reserva de la que goza ese documento de conformidad con el artículo 3430 de la Ley 23 de 1981 y el numeral 3° del artículo 24 de la Ley 1437 de 2011.

Por las razones anteriores, la Sala revocará la sentencia de 11 de abril de 2024, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en la que declaró 27 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 10 de febrero de 2011, expediente 19123. En similar sentido se encuentran las sentencias del 30 de julio de 2008, expediente 16572 y del 24 de marzo de 2011, expediente 17993. 28 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 5 de marzo de 2020, exp.

Nº 11001-03-15-000-2019- 05114-00, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 29 Visible a índice 2 en el sistema para la gestión judicial SAMAI. 30 «La historia clínica es el registro obligatorio de las condiciones de salud del paciente. Es un documento privado sometido a reserva que únicamente puede ser conocido por terceros previa autorización del paciente o en los casos previstos por la Ley».

Radicación: 11001-03-15-000-2024-00131-01 Demandante: Francisco Javier Rivadeneira Bolaños Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 improcedente la acción de tutela por falta del requisito general de relevancia constitucional y, en su lugar, denegará las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor Francisco Javier Rivadeneira Bolaños, quien actúa en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- REVÓCASE la sentencia de 11 de abril de 2024, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado. En su lugar, Segundo.- NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por el señor Francisco Javier Rivadeneira Bolaños, quien actúa en nombre propio, contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, por las razones aquí expuestas.

Tercero.- ORDÉNASE a la Secretaría General del Consejo de Estado que restringa en el aplicativo SAMAI el acceso a la información obrante en el expediente de la referencia, relacionada con la historia clínica del accionante. Cuarto.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Quinto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Sexto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN