Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionantes: ASC ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. Accionado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN CUARTA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN CUARTA – SUBSECCIÓN A Tesis: La acción de tutela es improcedente por ausencia de relevancia constitucional cuando de lo expuesto por la parte actora no se advierte la afectación del núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la sociedad ASC Aciel Colombia Soluciones Integrales S.A.S. contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, y el Consejo de Estado, Sección Cuarta. I. SÍNTESIS DEL CASO La sociedad ASC Aciel Colombia Soluciones Integrales S.A.S. solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, que estimó vulnerados con ocasión de la sentencia del 13 de mayo de 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, y del fallo del 4 de agosto de 2022, emitido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, los cuales denegaron en primera y segunda instancia, respectivamente, las pretensiones de la demanda de Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por esa sociedad contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

La demandante señaló que el 19 de diciembre de 2017 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN, con el fin de obtener la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión 322412016000134 del 16 de agosto de 2016 y de la resolución 006161 del 16 de agosto de 2017, por las cuales la administración decidió no reconocer como excluida del impuesto sobre las ventas (IVA) durante el primer bimestre del año gravable 2013 la prestación de servicios de auditoría médica, le impuso sanción por inexactitud y resolvió el recurso de reconsideración1.

Sostuvo que los actos entonces demandados se fundamentaron en que, si bien los servicios de auditoría médica que prestó la actora a Cafesalud EPS S.A. se pagaron con recursos de la Unidad de Pago por Capitación (UPC), éstos no están excluidos del IVA conforme a lo previsto en los numerales 3º y 8º del artículo 476 del Estatuto Tributario (ET) y el numeral 1º del Literal A del artículo 1 del Decreto 841 de 1998, hoy compilado en el artículo 1.3.1.13.13 del Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, pues no son propiamente un servicio de salud incluido en el Plan Obligatorio de Salud (POS).

Mediante sentencia de primera instancia del 13 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, denegó las pretensiones de la demanda. La sociedad apeló la anterior decisión y el Consejo de Estado, Sección Cuarta, la confirmó, a través de providencia del 4 de agosto de 2022, al considerar, en síntesis, que el servicio de auditoría médica no se encuentra entre los servicios de la seguridad social en salud exceptuados del IVA por los numerales 3º y 8º del artículo 476 ET, y tampoco se encuentra entre los servicios vinculados al sistema de seguridad social, exceptuados de acuerdo con las precisiones del Decreto reglamentario 1 El proceso fue identificado con la radicación 25000-23-37-000-2017-01854-01 (26340).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 841 de 1998. Dijo además que lo relevante para que proceda la excepción tributaria no es que el servicio se pague con cargo a la UPC, sino que se relacione directamente con las prestaciones del POS.

Destacó que el magistrado de la Sección Cuarta del Consejo de Estado Milton Chaves García salvó el voto, por considerar que el servicio de auditoría médica sí se encuentra excluido de IVA, pues de acuerdo con los artículos 227 y 232 de la Ley 100 de 1993 es un servicio obligatorio para las entidades promotoras de salud (EPS) y las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS).

Alegó que en este caso se reúnen los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En particular, dijo que se cumplían los tres presupuestos de la relevancia constitucional, pues (i) no discute un asunto de mera legalidad, sino que se pretende resguardar la debida destinación de los recursos de la seguridad social, en los términos previstos por el artículo 48 de la Constitución Política, del artículo 29 del Decreto 111 de 1996 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional2, pues se controvierten providencias que concluyeron que era procedente gravar con IVA el servicio de auditoría médica, a pesar de que éste se paga con recursos públicos, decisión que afecta a la sociedad en general, pues puede contribuir a la desfinanciación del Sistema General de Seguridad Social en Salud, vía impuestos indirectos;

(ii) la decisión afecta el principio de progresividad en materia de seguridad social y, por tanto, el derecho fundamental a la seguridad social, y (iii) no busca únicamente proteger los intereses de la parte actora, sino el acceso a la seguridad social por parte de los ciudadanos y garantizar la progresividad en el servicio. Sostuvo que las decisiones controvertidas incurrieron en violación directa de la Constitución Política porque desconocen la prohibición del artículo 48 de la Carta, que impide que los recursos de la seguridad social sean utilizados para otras finalidades. 2 Al respecto, invocó la sentencia SU-480 de 1997.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que la sentencia también incurrió en desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, que se refiere a la prohibición de gravar los recursos de la seguridad social.

En concreto, citó apartes de las sentencias C-308 de 1994, C-577 de 1997, C-1040 de 2003, C-824 de 2004 y C-422 de 2016, que, según alega, han señalado que los recursos de la seguridad social en salud tienen una destinación específica y, por tanto, no pueden estar sometidos a ningún impuesto. Argumentó que, contrario a las conclusiones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, el servicio de auditoría médica sí tiene relación directa con las prestaciones del POS, como se desprende del artículo 2.5.1.4 del Decreto 780 de 2016, Único Reglamentario del Sector Salud, referente a la auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención de salud, que dice que esta es obligatoria para las entidades departamentales, distritales y municipales de salud, las IPS y las entidades administradoras de planes de beneficios.

Por otro lado, alegó que la sentencia del 4 de agosto de 2022 es una decisión sin motivación, pues no tuvo en cuenta el artículo 1.3.1.13.13 del Decreto 1625 de 2016, cuya interpretación lógica indica que los servicios de auditoría médica tienen un vínculo estrecho con las prestaciones POS, con los planes complementarios, y en general, con el derecho fundamental a la salud.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN Por auto del 24 de enero de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas, y comunicar la iniciación del trámite a la DIAN, como tercera interesada en las resultas del proceso, y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. La magistrada del Consejo de Estado, Sección Cuarta, ponente de la providencia atacada, alegó que la tutela no cumple con el presupuesto de relevancia constitucional porque es claro que lo que pretende la actora es convertir este mecanismo excepcional de protección Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en una instancia adicional, además de discutir asuntos de mera legalidad, como el relacionado con el alcance de la prohibición del artículo 48 de la Constitución y con la exclusión de los servicios de auditoría médica del IVA, aspectos que ya fueron objeto de pronunciamiento por parte del juez natural del asunto.

Expuso que la Sala llegó a la conclusión de que el servicio de auditoría médica no tiene una relación directa y objetiva con los fines del sistema de seguridad social, con fundamento en el carácter restrictivo de las exclusiones. También dijo que el fallo acusado analizó la doctrina oficial de la DIAN, así como las providencias que los accionantes invocan como precedentes desconocidos, y dijo que éstos no se refieren al servicio de auditoría médica como vinculado a los servicios del sistema de seguridad social en salud, por lo que no eran los que permitían resolver el caso.

Agregó que el fallo cuestionado no vulneró la prohibición del artículo 48 de la Constitución y señaló que aquella aplicó el precedente de la Sección Cuarta, fijado en la sentencia de agosto 14 de 2019, expediente 22845 (C. P. Milton Chaves García), que señaló que “las exclusiones son de carácter objetivo, es decir que tienen en consideración la naturaleza del servicio y no el origen de los recursos”, y que los recursos que integran la UPC, que excedan los destinados al POS, sí pueden ser objeto de gravamen, criterio, que a su vez, se fundamentó en la sentencia C-1040 de 2003 de la Corte Constitucional, que señaló que pueden ser objeto de gravamen los recursos que excedan aquellos destinados al POS.

Por último, sostuvo que en este caso no se cumple con el requisito especial de procedibilidad de la tutela contra providencias dictadas por una de las altas cortes, previsto en la sentencia SU-917 de 2010, que exige que se evidencie una anomalía de tal magnitud que exija la intervención del juez constitucional. Lo anterior, teniendo en cuenta que esta acción constitucional se origina simplemente en la inconformidad de la demandante con la interpretación realizada por la Sección, esto es, en una disparidad de criterios sobre la decisión adoptada.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. La Subdirectora de representación externa de la DIAN alegó que la acción de tutela carece de relevancia constitucional, pues los argumentos propuestos ya fueron debatidos y resueltos en sede ordinaria, lo cual denota que la única intención de la accionante es inmiscuirse en la competencia e independencia de la autoridad judicial, es decir, utilizar este medio como una tercera instancia para reabrir una discusión que ya fue dirimida por el juez natural del asunto.

Alegó que la actora no expuso los motivos por los cuales considera que la decisión cuestionada incurrió en una irregularidad procesal, por lo que no cumplió con la carga argumentativa que se exige cuando se ataca una providencia judicial a través de este mecanismo excepcional de protección. En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que las decisiones cuestionadas no incurrieron en violación directa de la Constitución, pues expusieron con claridad que la auditoría médica no está taxativamente enlistada en ley como excluida del IVA y, además, no tiene relación directa y objetiva con los servicios inherentes a la seguridad social.

Arguyó que los fallos atacados no incurrieron en desconocimiento del precedente, pues argumentaron que las excepciones del artículo 476 ET son de aplicación restrictiva. Además, fueron claramente fundamentados, por lo que no es cierto que hayan ocurrido el defecto de decisión sin motivación. Advirtió que en este caso no se cumple el presupuesto de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias de las altas cortes, pues la decisión que se cuestiona no incurrió en ninguna anomalía ostensible.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.

HECHOS 3.2.1. La sociedad ASC Aciel Colombia Soluciones Integrales S.A.S. interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la DIAN, con el fin de obtener la nulidad de la Liquidación Oficial de Revisión 322412016000134 del 16 de agosto de 2016 y de la resolución 006161 del 16 de agosto de 2017, que resolvió el recurso de reconsideración presentado contra aquélla, actos mediante los cuales la entidad decidió no reconocer como excluida del IVA la prestación de servicios de auditoría médica. 3.2.2.

Mediante sentencia del 13 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, denegó las pretensiones de la demanda. 3.2.3. La actora interpuso apeló la anterior decisión y, a través de providencia del 4 de agosto de 2022, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, la confirmó, al considerar que la auditoría médica no es uno de los servicios de salud que los numerales 3º y 8º del artículo 476 ET y el numeral 1º del literal A del Decreto 841 de 1998 excluyen del IVA, y que lo relevante para determinar la aplicabilidad de esa excepción no es que el servicio se pague con recursos de la UPC, sino que tenga relación directa con las prestaciones del POS. 3.2.4.

El magistrado Milton Chaves García salvó el voto frente a esta decisión por estimar que la auditoría médica está excluida del IVA, pues los artículos 227 y 232 de la Ley 100 de 1993 la consideran un servicio obligatorio para las EPS y las IPS. 3.2.5. La sociedad demandante interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, y el Consejo de Estado, Sección Cuarta, al estimar vulnerados sus Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos fundamentales por las providencias que resolvieron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

3.3. ANÁLISIS DE LA SALA 3.3.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 3.3.1.1.

Frente al requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, al sintetizar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación3, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.

Recientemente, con la sentencia SU-215 de 20224, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”.

Consideración a la cual agregó que: “[…] En esta línea, el simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia no es suficiente para cumplir con el requisito de relevancia constitucional, 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). 4 M. P. Natalia Ángel Cabo.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada a los derechos mencionados. […]”. En este caso, la parte actora invocó los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, pretendiendo que se dejen sin efectos las sentencias del 13 de mayo de 2021 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del 4 de agosto de 2022 dictada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que denegaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado 25000-23-37- 000-2017-01854-01 (26340), en un asunto de carácter tributario.

Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso estaría cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos con respecto al caso concreto. 3.3.1.2.

Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.

Esto implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las que el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.

Así, en la sentencia C–590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En sentencia SU–573 de 20195, el alto tribunal explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.

(iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 6. 5.3.1.3.

Las cuestiones de relevancia constitucional Frente a la primera finalidad señalada, esto es, restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de clara relevancia constitucional que 5 M. P. Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022. 6 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afecten los derechos fundamentales, en la sentencia SU-573 de 2019, la Corte explicó que el elemento de la relevancia tiene el siguiente alcance: “[…] “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”.

La Corte ha sostenido al unísono que la cuestión debe revestir una ‘clara’, ‘marcada’ e ‘indiscutible’ relevancia constitucional, dado que el único objeto de la tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales. Por tal razón, es necesario que ‘la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’.

Esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) ‘la interpretación del estatuto superior’, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales. Lo anterior, exige al juez ‘indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes’ […]”. [Se destaca].

De lo anterior se desprende que la comprensión que la jurisprudencia constitucional le ha dado a este primer elemento de la relevancia consiste en que la acción de tutela que se promueve contra providencia judicial proponga un debate sobre el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental o que el caso concreto, en los términos del fallo SU-215 de 2022, tenga “entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o un derecho fundamental”, pues solo así se podrá establecer que el asunto es evidentemente de naturaleza constitucional.

Ello quiere significar que, quien interpone una acción de tutela, debe identificar cuál es el derecho fundamental que estima afectado y explicar los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada lo está vulnerando. En consonancia con lo dicho, la Corte Constitucional, en el fallo SU-573 de 2019, manifestó que “la acreditación de esta exigencia [el requisito de relevancia constitucional], más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”. [Se destaca].

Este criterio fue luego reiterado en los fallos SU-128 de 2021, SU-103 de 2022, y más recientemente en la ya citada sentencia SU-215 de 2022. Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la última de estas sentencias de unificación, en la cual se revisó el fallo de segunda instancia que esta Sala dictó el 20 de agosto de 2021, en el trámite de la acción de tutela formulada por una sociedad contra la sentencia proferida el 4 de marzo de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por presunta violación de los derechos al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, la Corte explicó que la cuestión discutida en esa ocasión no tenía relevancia constitucional toda vez que la parte actora pretendía que el significado de los derechos invocados se tradujera en “una decisión favorable a través de la imposición de una lectura alternativa del litigio que derive en la anulación de las liquidaciones oficiales de revisión que profirió la DIAN sin que ello sea un asunto de interés general”.

Además, en un pronunciamiento anterior, esto es, en la sentencia T-422 de 20187, la Corte Constitucional confirmó una decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado que había declarado improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez. En cuanto a la relevancia, en esa ocasión la Corte indicó, entre otras razones, que dicho requisito no estaba cumplido por cuanto: “si bien la parte actora asegura que las providencias demandadas desconocen sus derechos fundamentales, la relevancia constitucional de un asunto no se determina con la mera enunciación de los derechos fundamentales presuntamente comprometidos, sino mediante la acreditación razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos”. [Se destaca].

El criterio jurisprudencial contenido en los fallos T–422 de 2018, SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 y SU-215 de 2022, entre otros, consistente en que, para superar el requisito de relevancia, no basta con la mera enunciación de los derechos fundamentales, sino que supone por parte del actor la carga de justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada de un derecho fundamental, 7 M.P. Carlos Bernal Pulido.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evidencia que es precisamente esa la razón por la cual es necesario que, para la acreditación de este primer elemento que integra la relevancia constitucional, la parte interesada, en el escrito de tutela, (1) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (2) exponga los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada está vulnerando tales derechos fundamentales, y (3) compruebe que la transgresión supone un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.

Ello es así porque, solo si la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, es posible advertir que el caso reviste la relevancia o trascendencia necesarias para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.

Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del mismo. El núcleo esencial de un derecho fundamental ha sido entendido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares”8 y ha explicado que, desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el núcleo esencial se define así9: “[…] Métodos para la determinación del núcleo esencial 22.

En el proceso de determinación de lo que constituye el núcleo esencial de un derecho fundamental, el juzgador dispone de técnicas jurídicas complementarias. Visto desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin 8 Corte Constitucional, sentencia T-426 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). 9 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo, desnaturalizándose. Por otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado una fórmula según la cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos.

De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección […]”. [Se destaca]. En otra oportunidad la Corte indicó que el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.

En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”10. 5.3.1.4.

La competencia e independencia jurisdiccional La segunda finalidad de la relevancia constitucional consiste en preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o con un marcado contenido económico.

La Corte Constitucional ha conceptualizado así este segundo elemento de la relevancia11: “[…] La controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que ‘le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario’, so pena de ‘involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones’.

En tales términos, un asunto carece de 10 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 11 Sentencia SU–573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido). Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta ‘se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales’ o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […]”.

En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza meramente legal y/o económica. Sin embargo, en la reciente SU-215 de 2022, al respecto se señaló que: “no significa que en todos los casos en los que se cuestione la definición y aplicación judicial de normas de rango legal se incumple el requisito de relevancia constitucional […] en la labor judicial la indebida aplicación de normas de rango legal puede derivar en una violación de derechos fundamentales.

Justamente esa situación es la que sustenta la existencia, caracterización y definición del defecto sustantivo. En todo caso, la relevancia constitucional exige que el accionante vincule la discusión legal con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma de rango legal afectó garantías constitucionales. […]”.

Y, para precisar aún más el alcance de este planteamiento, el referido fallo de unificación advirtió: “[…] Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental. Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales;

(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […]”.

En suma, el asunto debe trascender al plano constitucional, y ello se logra cuando la argumentación no se limita a buscar la protección de los intereses económicos y/o legales que identifican particularmente a la parte actora, sino que justifica razonablemente la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales que se invocan.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.1.5. La instancia adicional Por último, el tercer propósito del criterio de relevancia constitucional es impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho12: “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.

En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”.

En desarrollo de la finalidad comentada, en la sentencia SU-215 de 2022, y reiterando lo expuesto en la SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se evita que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial. 3.3.2.

Caso concreto La Sala examinará el reclamo traído ante el juez de tutela a la luz de cada uno de los tres criterios que, de acuerdo con la jurisprudencia estudiada, hacen parte de la relevancia constitucional, para determinar si en este caso este requisito general de procedencia está cumplido. 12 Cfr. la ya citada sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales Como quedó visto en precedencia, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este criterio supone que el debate planteado gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y, en esa medida, es que se hace necesario que el juez de tutela verifique cuáles son los derechos fundamentales invocados por la parte actora y las razones por las cuales considera que la sentencia atacada los vulnera, para así determinar si, prima facie, dicha transgresión supone el desconocimiento de su núcleo esencial o, en otras palabras, si está siendo afectado el contenido de un derecho.

En el asunto bajo examen, la sociedad ASC Aciel Colombia Soluciones Integrales S.A.S. alegó que la decisión controvertida vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social. Del escrito de tutela se desprende que la inconformidad de la actora radica en que, a su juicio, la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la homóloga Sección del Consejo de Estado incurrieron en (i) violación directa del artículo 48 de la Constitución Política, que prohíbe que los recursos de la seguridad social sean utilizados para finalidades distintas a ella, (ii) desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, que establece la prohibición de gravar los recursos de la seguridad social, y (iii) decisión sin motivación, pues no tuvo en cuenta el artículo 1.3.1.13.13 del Decreto 1625 de 2016, que enumeró los servicios que, de acuerdo con lo dispuesto la Ley 100 de 1993, están exceptuados del IVA.

Bajo dicho contexto, la Sala examinará el contenido o el núcleo esencial de cada uno de los derechos fundamentales invocados por la parte actora, dado que, de advertirse prima facie su afectación en su faceta constitucional, se derivaría que el asunto sí es de naturaleza constitucional, en la medida que compromete o involucra el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, la Sala observa que la demandante invocó el supuesto desconocimiento del precedente judicial y citó varias providencias de la Corte Constitucional que, según alega, respaldan la postura expuesta en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en la acción de tutela.

Sin embargo, y al margen del hecho de tratarse de fallos de constitucionalidad y no de decisiones del órgano de cierre contencioso administrativo sobre un tema análogo al aquí planteado, debe destacarse que no explicó en qué forma este hecho específico generaría una vulneración de sus derechos fundamentales y ni siquiera mencionó el derecho fundamental a la igualdad.

Ahora bien, en la citada sentencia SU-103 de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional, al estudiar el requisito de relevancia en relación con los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia, explicó: “[…] 112. Asimismo, reiterando la sentencia T-244 de 2007, afirmó la Sala de Revisión en la sentencia T-131 de 2021 que el primer escenario, esto es, cuando la tutela se dirige a cuestionar una supuesta vulneración del derecho al debido proceso en su faceta constitucional, supone un desconocimiento de sus elementos esenciales, tales como el derecho al juez natural, el derecho a presentar y controvertir las pruebas, el derecho de defensa, el principio de legalidad, el derecho a la publicidad del proceso y de la decisión judicial, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o el derecho de defensa.

De igual forma, el escenario en la cual la acción de tutela pretende demostrar una violación al derecho al acceso a la administración de justicia, supone una vulneración algunos de sus garantías fundamentales, como lo son (i) el acceso de toda persona al sistema judicial; (ii) las garantías previstas para el normal desarrollo del proceso; y (iii) las que se relacionan con la decisión que se adopta dentro del proceso y su capacidad de ser ejecutada.

Lo anterior, teniendo en cuenta que ‘el acceso a la justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia de que su garantía supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso’. 113.

Por lo tanto, para acreditar el requisito de relevancia constitucional, no es suficiente alegar una violación del derecho al acceso a la administración de justicia o del debido proceso con fundamento en una simple relación de los hechos del caso con aquellos, sino que se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos.

En la Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mencionada sentencia T-131 de 2021, la Corte declaró la improcedencia de la acción de tutela por, entre otras cosas, no satisfacer el requisito de relevancia constitucional.

Constató que la tutela no suponía a priori el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso del accionante en su faceta constitucional, sino que planteaba una controversia estrictamente económica, consistente en la inconformidad la actora con el laudo arbitral emitido en su contra […]”. [Se destaca]. En un pronunciamiento anterior, esto es la sentencia SU-128 de 202113, el alto tribunal constitucional explicó, con fundamento en el fallo SU-573 de 2019, lo siguiente frente al derecho fundamental al debido proceso y al requisito de relevancia constitucional: “[…] 4.3.

En ese mismo sentido, en la sentencia SU-573 de 2019 esta corporación determinó que ‘la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel’.

Así, por ejemplo, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]” [Se destaca]. De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales expuestos por la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 y SU-215 ambas de 2022, no se cumple la exigencia de relevancia constitucional cuando la parte actora se limita a invocar la vulneración de los derechos fundamentales, sin sustentar de manera precisa las razones por las cuales estima que la decisión judicial atacada los afectó, pues, en criterio de la Corte, “se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos”14, esto es, que el interesado alegue la vulneración de los derechos al debido proceso o de acceso efectivo a la administración de justicia en su faceta constitucional o, dicho de otra manera, que identifique dentro del núcleo esencial cuál de las garantías que los componen resultan comprometidas con ocasión de la providencia atacada en la acción de tutela. 13 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 14 Sentencia SU-103 de 2022 (M.P. Alejandro Linares Cantillo).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el “conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) el derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.

De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;

(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo, y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”15. 15 Sentencia C-341 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo).

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este caso, la parte actora alegó que las providencias atacadas, al sostener que los servicios de auditoría médica pueden ser gravados con IVA, desconocieron que el artículo 48 de la Constitución Política16 prohíbe que los recursos parafiscales sean destinados a finalidades diferentes y, por lo tanto, vulneraron el derecho fundamental a la seguridad social, pues pusieron en peligro la financiación del sistema de salud y el cumplimiento del principio de progresividad.

Sin embargo, a este respecto es pertinente recordar que, según lo ha precisado nuestro máximo tribunal constitucional, “el artículo 48 de la Constitución Política le atribuye a la seguridad social una doble naturaleza; la primera, como servicio público de obligatoria prestación por el Estado y los particulares autorizados y, la segunda, como un derecho garantizado a todos los ciudadanos”17.

Por lo tanto, la Sala considera que la controversia que propone la tutela no se refiere en realidad al carácter iusfundamental de la seguridad social, sino a ésta como categoría de servicio público y a la destinación que puede darse a sus recursos, aspecto que, sin duda, excede notoriamente el concepto que pudiera tenerse de la seguridad social como derecho fundamental, elemento que no podría estar ausente en caso de pretenderse habilitar la protección constitucional en sede de tutela frente a este derecho.

En esta línea, la Sala destaca que los argumentos expuestos en la solicitud de amparo giran en torno a la desfinanciación que, a juicio de la actora, se presentaría para el servicio de la seguridad social en salud en caso de que no se acepte la excepción del IVA que ella deprecó en el proceso ordinario, aspecto que, según ha quedado planteado, para la Sala, tiene 16 “Artículo 48.

La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley.

La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. (…)”. (Negrillas de la Sala). 17 Sentencia T-671 de 2013. Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que ver es con el carácter de servicio público obligatorio a cargo del Estado o de los particulares autorizados, que la Carta le asigna, y no con las garantías mínimas que cada ciudadano en particular debe recibir por parte del Sistema para hacer efectivo este derecho.

Siendo así, la Sala advierte que la actora no propuso en realidad ninguna discusión de índole constitucional, que se refiera al contenido, alcance y goce de un derecho fundamental, sino que se centró en cuestionar el análisis que efectuó el juez de la nulidad y restablecimiento del derecho y las conclusiones a las que arribó, los cuales resultaron ser distintos a los que ella esperaba, circunstancia que evidencia que simplemente se encuentra en desacuerdo con la decisión de fondo que se adoptó, lo cual no implica que la autoridad judicial atacada haya infringido los elementos del núcleo esencial de tales garantías.

En adición a ello, una vez revisadas las decisiones judiciales confutadas, la Sala no vislumbra vulneración o amenaza del núcleo esencial del derecho al debido proceso, puesto que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se tramitó ante las autoridades judiciales competentes, se adelantó conforme a las reglas previstas en la ley, no se pretermitió ninguna de las etapas procesales, las partes tuvieron la oportunidad de ejercer su defensa, se garantizó el derecho de contradicción y la publicidad de las actuaciones, y, por último, las providencias dictadas en el curso del proceso se fundaron en derecho.

Situación distinta es que la parte actora esté en desacuerdo con el criterio aplicado por el juez del proceso ordinario al momento de resolver la controversia propuesta sobre la legalidad de los actos administrativos demandados, y que, además, la providencia atacada haya desestimado las pretensiones que perseguía la demanda, lo cual no implica que las autoridades judiciales atacadas hayan infringido los elementos del núcleo esencial del derecho fundamental.

Así las cosas, en el presente caso el requisito de relevancia constitucional no concurre, pues la parte actora no cumplió con la exigencia de explicar Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los motivos por los cuales las sentencias que cuestiona afectan la faceta constitucional de algún derecho fundamental, puesto que no identificó cuál de las garantías que componen el núcleo esencial resulta amenazada por las providencias que controvierte, ni de lo expuesto se advierte prima facie que, en este caso, los fallos atacados comprometan o involucren el contenido de esos derechos fundamentales.

Por lo expuesto, el asunto no es relevante desde el punto de vista constitucional. En suma, el primer criterio que se estudia, consistente en restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, lo cual implica, como la Corte Constitucional lo ha señalado, que la acción de tutela involucre un debate jurídico en torno al contenido, alcance y goce de uno de tales derechos, no se cumple, comoquiera que la parte actora no identificó cuáles de las garantías que componen el núcleo esencial del debido proceso resultaron vulneradas, y la discusión que formuló respecto de la seguridad social tiene que ver con el carácter de servicio público de ésta y con la destinación de sus recursos y no con su carácter iusfundamental.

En todo caso, tampoco se advierte prima facie la transgresión de estas prerrogativas en su faceta constitucional, esto es, en los elementos que componen el núcleo esencial de cada una. En consecuencia, esta tutela no cumple con el primer presupuesto de la relevancia constitucional. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y evitar que la tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad En el análisis del primer elemento que hace parte de la relevancia quedó visto que el debate planteado por la accionante en tutela, en lo atinente a los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, no involucra un asunto constitucional, por cuanto no gira en torno a la afectación o vulneración del contenido de tales prerrogativas.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, como se explicó en precedencia, de acuerdo con la ya referida jurisprudencia constitucional18, el segundo criterio de la relevancia implica que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico”.

En esa medida, en la misma decisión, la Corte señaló que un asunto carece de relevancia cuando “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma ‘de rango reglamentario o legal’, salvo que de esta ‘se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales’ o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, ‘que no representen un interés general’ (…)”.

En este caso, los reparos que motivaron la solicitud de amparo constitucional no recaen sobre la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, sino sobre la posibilidad de gravar con el IVA el servicio de auditoría médica, discusión que ya fue definida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el análisis de los numerales 3º y 8º del artículo 476 ET, del numeral 1º del Literal A del artículo 1 del Decreto 841 de 1998, compilado en el artículo 1.3.1.13.13 del Decreto 1625 de 2016, disposiciones que establecen la excepción del impuesto; de los artículos 227 y 232 de la vigente Ley 100 de 1993, que se refieren al control y evaluación de la calidad del servicio de salud y a las obligaciones de las IPS, respectivamente; del artículo 29 del Decreto 111 de 1996 y del artículo 2.5.1.4 del Decreto 780 de 2016, en el sentido de determinar, en síntesis, que la auditoría médica no está exceptuada del impuesto porque no forma parte de los servicios de salud, que son los que gozan del beneficio tributario.

Siendo así, para la Sala es claro que la controversia propuesta en sede de tutela recae sobre la interpretación y la aplicación que, de las normas y 18 Sentencia SU–573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido). Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la jurisprudencia que rigen el asunto, realizó la autoridad judicial demandada, es decir que la discusión recae sobre aspectos de mera legalidad y no de carácter constitucional iusfundamental.

Al efecto, cabe recordar las consideraciones vertidas en el fallo T–422 de 2018 de la Corte Constitucional19, en la que se declaró improcedente una tutela por incumplir los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez. Sobre la relevancia, en dicha oportunidad expuso: “[…] 35. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, para esta Sala es claro que el asunto sometido a su análisis carece de relevancia constitucional.

El actor considera que, con las providencias demandadas, las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales, debido a que las autoridades judiciales accionadas, a su juicio, no valoraron las pruebas del expediente que daban cuenta que la experiencia acreditada por el señor (…) no tenía la idoneidad que se requería para desempeñar el cargo en el que fue nombrado en reemplazo del accionante. 36.

La supuesta irregularidad advertida por el actor no cumple con este requisito, debido a que (i) se trata de un asunto meramente legal, (ii) que busca convertir la acción de tutela en una tercera instancia adicional a las establecidas para casos como el presente, y que, por tanto, (iii) no tiene una relación directa con la presunta vulneración o amenaza del derecho al debido proceso u otro derecho fundamental del actor. 37.En el presente asunto, si bien, la acción de tutela interpuesta por (…) pretende que se dejen sin efecto las sentencias proferidas por el Juzgado (…) Administrativo de Bogotá, y el Tribunal Administrativo de Antioquia, de manera consecuente supone que se dejen sin efecto las sentencias de segunda y primera instancia del mismo proceso, teniendo en cuenta que en ninguna de dichas oportunidades procesales fue otorgada, a su favor, la pretensión de nulidad del acto administrativo que terminó su nombramiento provisional y el restablecimiento del derecho con el reintegro solicitado.

Como fundamento de la acción, consideró que el juez y el tribunal no valoraron, de manera adecuada, el material probatorio del expediente. 38.Primero, el actor plantea controversias sobre asuntos meramente legales, como la verificación de los requisitos legales para desempeñar un cargo. Pues bien, la definición de tales requisitos y en general las situaciones propias del derecho administrativo laboral, que deben ser verificados en cada caso concreto, es de resorte exclusivo del juez de lo contencioso administrativo, que no del juez constitucional.

Esta Sala advierte que el debate planteado por el actor no versa sobre la presunta afectación o violación de derechos fundamentales, sino sobre 19 Sentencia T–422 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido). Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co su discrepancia en relación con la verificación de la experiencia acreditada por el señor (…), especialmente, con que se hubiere nombrado a alguien en el cargo que este desempeñaba en provisionalidad […]”. [Se destaca] En suma, la Sala observa que en el caso de autos el debate traído por la parte actora es ajeno al derecho constitucional y no guarda relación con los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, sino que es meramente legal, pues lo que busca la actora es que se reconozca que el servicio de auditoría médica está exceptuado del IVA y, aunque planteó una controversia en torno al supuesto desconocimiento del artículo 48 de la Constitución Política, lo cierto es que, en realidad, ésta no está ligada a la posible vulneración de un derecho fundamental, sino que se define por la interpretación y aplicación de normas de rango legal y reglamentario, lo que corresponde de manera exclusiva al juez natural del asunto.

Como consecuencia de lo expuesto, para la Sala es claro no se encuentra acreditado en este caso el elemento de la relevancia constitucional, en lo relativo al segundo criterio analizado en relación con los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, cuya protección se solicitó. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces El tercer criterio de la relevancia constitucional supone que la tutela no sea utilizada como una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.

Frente a este último criterio de la relevancia, además de lo dicho por la jurisprudencia antes citada, cabe destacar que, en el fallo C-590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso.

De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [Se destaca].

Bajo este criterio, se tiene que, al menos en principio, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, o en el análisis de la jurisprudencia aplicable al mismo, resulta evidente que este mecanismo está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se desconocería la autonomía e independencia del juez natural.

En el asunto bajo examen, la parte actora se limitó a exponer sus inconformidades frente a las conclusiones a las que llegó el juez natural del asunto, pero sin proponer, frente a las razones por las cuales éste concluyó que la prestación del servicio de auditoría médica no estaba exceptuada del IVA, un debate basado en la eventual vulneración de garantías iusfundamentales, lo que hace evidente que solo busca obtener una opinión diversa por parte del juez de amparo.

En conclusión, es claro que la parte actora simplemente se encuentra inconforme con las conclusiones a las que llegaron el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, y el Consejo de Estado, Sección Cuarta, al analizar la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales la DIAN decidió no reconocer como excluida del IVA la prestación de los servicios de auditoría médica.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A este efecto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.

Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias, y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En un escenario de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Bajo tales condiciones, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron objeto del debate, porque así le fueron planteadas por las partes en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales, y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.

Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su faceta del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.

Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, pues la parte actora no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limita a argumentar que decidió sin tener en cuenta el alcance que, según su parecer, debió darles a las normas y a la jurisprudencia aplicables al caso.

En razón a todo lo expuesto, la Sala concluye que en este asunto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, razón por la cual resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. 3.4. Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia, al constatar la ausencia del requisito de relevancia constitucional, respecto de los derechos fundamentales invocados, particularmente el derecho al debido proceso.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 11001 03 15 000 2023 00235 00 Accionante: ACS-ACIEL COLOMBIA SOLUCIONES INTEGRALES S.A.S. 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.