1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-05151-01 Demandante: Amparo Grisales Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la sentencia proferida el 25 de septiembre de 2025, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 20 de agosto de 2025, la señora Amparo Grisales Zapata, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y dignidad humana. 2.

Solicitó que se dejara sin efectos la sentencia de 11 de abril de 2025, proferida por la autoridad accionada en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1 que promovió contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones. Con dicha demanda se pretendía la declaratoria de la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se reconoció pensión de vejez y, posteriormente, se reliquidó su mesada pensional. 3.

Mediante la providencia cuestionada, se confirmó la decisión adoptada el 4 de diciembre de 2017 por el Juzgado 30 Administrativo del Circuito de Medellín que negó las pretensiones de la demanda. Se consideró que como la accionante no acreditó haber cotizado al Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones) antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y al haber obtenido el reconocimiento pensional con base en lo dispuesto en la Ley 71 de 1988, no le era aplicable lo establecido en la sentencia SU-769 de 2014, según la cual, cuando el interesado no haya podido obtener la pensión de jubilación bajo ningún otro régimen pensional, por favorabilidad, de forma excepcional debía aplicarse lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990. 1 Con número de radicado: 05001-33-33-030-2016-00581-00/01.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05151-01 Demandante: Amparo Grisales Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 2 4. La parte actora sostuvo que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial establecido por la Corte Constitucional desde las sentencias T-090 de 2009, T-398 de 2009 y T-334 de 2011, según el cual, en relación a la posibilidad de acceder a la pensión de vejez bajo los parámetros del Acuerdo 049 de 1990 y el Decreto 758 de 1990, es posible acumular periodos laborados, cotizados o no cotizados, al servicio de entidades públicas y privadas. 5.

En la sentencia SU-769 de 2014 se especificó que el cómputo de las semanas cotizadas es un aspecto que quedó consagrado en la Ley 100 de 19993 para dar solución a la desarticulación entre los diferentes regímenes que durante un tiempo hizo imposible acumular tiempos de servicio con diferentes empleadores, lo que redujo notablemente la posibilidad de que los trabajadores accedieran a una pensión de jubilación. Por ende, para efectos del reconocimiento de esta prestación, se determinó que era posible acumular tiempos de servicios cotizados a las cajas o fondos de previsión social, con las semanas de cotización efectuadas al ISS, por cuanto la exclusividad en los aportes a dicha entidad no estaba contemplada en el Acuerdo 049 de 1990. 6.

En la sentencia SU-057 de 2018 se dispuso que, cuando se pedía el reconocimiento de una pensión de vejez y el interesado estaba cobijado por el régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993, era deber de las AFP acumular los tiempos de servicios que el trabajador hubiera efectivamente cotizado sin que resulte viable consideración alguna respecto de si estas fueron realizadas al ISS o a otro fondo.

La Corte Suprema de Justicia, en sentencia SL2557-2020, admitió que en temas de reliquidación de pensión de vejez también es posible sumar tiempos públicos y privados. 7. Pidió tener en cuenta que, dando aplicación al principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución, le resultaba más favorable el reconocimiento pensional bajo el Decreto 758 de 1990 y no con la Ley 100 de 1993 modificada por la Ley 797 de 2003, porque le es posible obtener una tasa de reemplazo del 90%.

B. Sentencia de primera instancia 8. Mediante sentencia del 25 de septiembre de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, toda vez que se pretende usar la tutela como una suerte de tercera instancia, a efectos de que el juez constitucional valide la tesis que fue derrotada en el proceso ordinario.

C. La impugnación Radicación: 11001-03-15-000-2025-05151-01 Demandante: Amparo Grisales Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 9. La parte actora indicó que el a quo erró al considerar que el presente asunto carece de relevancia constitucional, desconociendo que la controversia gira en torno a la aplicación del principio de favorabilidad para obtener una adecuada reliquidación de su mesada pensional. 10.

Señaló que desde la sentencia T-090 de 2009 y, posteriormente, con las sentencias SU-749 de 2014, SU-057 de 2018 y SU-273 de 2022, la Corte Constitucional determinó que el referido principio permite cumplir con uno de los fines orientadores del sistema de seguridad social en pensiones, concretamente el de la universalidad, lo que derivó en que se hiciera una interpretación conjunta del artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 y los artículos 10, 13 y 33 de la Ley 100 de 1993, aceptándose la acumulación de tiempos públicos y privados para acceder a la pensión de vejez, desde la óptica de la condición más beneficiosa.

Criterio jurisprudencial reiterado en las sentencias T-398 de 2009, T-583 de 2010, T-760 de 2010, T-093 de 2011, T-334 de 2011, T-559 de 2011, T-637 de 2011, T-100 de 2012, T-201 de 2012, T-360 de 2012, T-063 de 2013, T-145 de 2011, T-597 de 2013, T- 101 de 2020, T-377 de 2020, T-401 de 2020, T-528 de 2020, T-219 de 2021 y SU- 317 de 2021. 11.

Aclaró que no se busca surtir una instancia adicional sino que se respete el precedente constitucional, según el cual no debe exigirse haber estado afiliado o haber cotizado al ISS para la fecha de entrada de la Ley 100 de 1993, como condición para aplicar de manera ultractiva los requisitos previstos en el Acuerdo 049 de 1990. Eso para peticionarios beneficiarios del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993 y por las siguientes razones: (i) porque no existe disposición constitucional, legal o reglamentaria que contenga o sustente tal exigencia;

(ii) es contraria a los principios de igualdad, irrenunciabilidad de los derechos laborales y del principio de favorabilidad, pues supone un acto discrecional que impide el reconocimiento de un derecho, sin justificación alguna, y (iii) vulnera derechos fundamentales como la seguridad social, el mínimo vital y la vida, pues trunca la obtención de una mesada pensional para quienes son beneficiarios del régimen de transición y tienen derecho a pensionarse.

II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Análisis del caso concreto 12. La revisión del escrito de tutela, las pruebas, el expediente contentivo del proceso ordinario, el fallo de tutela de primera instancia y la impugnación, lleva a la Sala a anticipar que en el presente caso se confirmará la decisión del a quo de declarar improcedente la solicitud de amparo, porque se comparte que la misma carece de relevancia constitucional.

La parte actora busca reabrir la discusión respecto a la Radicación: 11001-03-15-000-2025-05151-01 Demandante: Amparo Grisales Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 aplicación de un precedente jurisprudencial que sí fue analizado por el Tribunal accionado. 13.

Los argumentos que sustentan su reclamo constitucional fueron alegados por desde la interposición del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Alegó que era beneficiaria del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que el reconocimiento de la pensión de vejez debió hacerse aplicando el Acuerdo 049 de 1990, en cuyo artículo 20 se determinó que dicha prestación se reconocería con aumentos equivalentes al 3% del mismo salario mensual de base por cada 50 semanas de cotización que el asegurado tuviera acreditadas con posterioridad a las primeras 500 semanas de cotización, sin que el valor total de la pensión pudiera superar el 90%. 14.

Mencionó que jurisprudencialmente, la Corte Constitucional en sentencia SU-769 de 2014 interpretó el artículo 12 del Decreto 758 de 1990 y determinó que era válido acumular tiempos cotizados y no cotizados debidamente por el empleador, tanto en el sector público y privado para cumplir con la intensidad de semanas que exige dicho régimen.

Criterio jurisprudencial reiterado en sentencias tales como T-090 de 2009, T-398 de 2009, T-583 de 2010, T-760 de 2010, T-334 de 2011, T-559 de 2011, T- 100 de 2012, T-360 de 2012, T-063 de 2013, T-596 de 2013, y T-518 de 2013. A su vez, pidió le fuera aplicado lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 sobre el cálculo del IBL. 15.

El Juzgado 30 Administrativo del Circuito de Medellín, en sentencia del 4 de diciembre de 2016, negó las pretensiones de la demanda. Determinó que aunque la accionante era beneficiaria de la transición, y uno de los regímenes anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, era el Decreto 758 de 1990, este exigía que el trabajador estuviera vinculado al ISS o haberlo estado, circunstancia que la actora no acreditó. Descartó la aplicación de lo dispuesto en la sentencia SU-769 de 2014 porque el derecho pensional de la accionante se encontraba suficientemente garantizado al haberse reconocido pensión de la mejor manera posible, pues lo dicho en el referido fallo aplicaba para aquellas personas que no les alcanzaban las cotizaciones a determinado régimen para poder acceder a su pensión de vejez. 16.

La parte demandante apeló la decisión. Alegó que en virtud del principio de favorabilidad, le era aplicable el Decreto 758 de 1990, por ser más beneficiosa a sus intereses, insistiendo en que debía acogerse el criterio jurisprudencial consagrado en la sentencia SU-769 de 2014. Acorde a ese régimen pensional y por el tiempo laborado y cotizado, le asiste el derecho a una tasa de reemplazo del 90%, mucho más alta que la que le fue reconocida. 17.

Al respecto, el Tribunal accionado en fallo del 11 de abril de 2025, confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda, luego de efectuar un análisis normativo y jurisprudencial razonable, acorde a los argumentos que sustentaban las Radicación: 11001-03-15-000-2025-05151-01 Demandante: Amparo Grisales Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 pretensiones de la señora Grisales, descartando que se hubiera incurrido en el desconocimiento del precedente judicial endilgado. 18.

Refirió que la Corte Constitucional se había pronunciado sobre el particular en la sentencia SU-769 de 2014, en la cual indicó, entre otras cosas, que: (i) era posible acumular el tiempo laborado en entidades públicas aun cuando el empleador no hubiera efectuado las cotizaciones a alguna caja de previsión social, junto con las efectivamente pagadas al ISS; y (ii) era viable acumular los tiempos cotizados tanto públicos como privados, porque el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990 no exigía que las cotizaciones se hubieran efectuado de manera exclusiva al ISS. 19.

Reseñó que el Consejo de Estado, en sentencia del 23 de abril de 2020, también reconoció la posibilidad de acumular tiempos de servicios cotizados a cajas o fondos de previsión social, que en todo caso hubieran sido laborados en el sector público y privado y debieron ser cotizados con las semanas aportadas al ISS (Colpensiones)2. 20.

Acto seguido pasó a revisar el material probatorio, encontrando acreditado que la señora Amparo Grisales era beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo que significaba que, para el reconocimiento de su pensión de vejez, se le debían aplicar las normas del régimen anterior, la Ley 33 de 1985: 55 años de edad, 20 años como tiempo de servicios y el monto o tasa de reemplazo sería del 75%. 21.

Se resaltó que si bien probó haber cotizado en distintas entidades públicas empleadoras como el Departamento de Antioquia, Hospital Manuel Uribe Ángel y el municipio de Caldas, también cotizó como independiente durante su historia laboral, pero no acreditó haber realizado cotizaciones al ISS antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, lo que no podía dar lugar a la aplicación del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, esto, conforme a lo dispuesto en la sentencia SU-769 de 2014, pues en dicho fallo, la Corte Constitucional de forma expresa dispuso que es posible acumular tiempos de servicios tanto del sector público como del sector privado siempre y cuando tuviera cotizaciones al ISS con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. 22.

En este punto, precisó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 7 de noviembre de 2019, Rad. 20001-23-39-000-2016-00061- 01(1322-17), rectificó lo dicho por la Corte Constitucional, y dispuso que lo indicado en la sentencia SU-769 de 2014, solo sería aplicable para aquellas personas que no lograron acceder a una pensión de vejez bajo ningún otro régimen pensional siendo la única alternativa para adquirirla, hacer la sumatoria de los tiempos de servicio públicos cotizados en cualquier fondo o caja de previsión, con los tiempos privados cotizados al ISS, y con ello, beneficiarse de lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990. 2 Cita original: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, sentencia de 23 de abril de 2020, expediente con radicación 25000-23-42-000-2016-02417-01 (3351-2018), M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05151-01 Demandante: Amparo Grisales Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 23. Con todo, reiteró que la demandante no realizó aportes al ISS antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, sumado a que, se le concedió y liquidó la pensión de vejez por medio de las resoluciones cuya nulidad solicitó, circunstancias que imponían no aplicar lo dispuesto en el Acuerdo 049 de 1990.

Resaltó que este último régimen no fue la única alternativa para acceder a la pensión, aspecto que según la jurisprudencia estudiada era esencial para su aplicación en el caso concreto. 24. Sobre esto, enfatizó en que la actora obtuvo la pensión de vejez liquidada bajo el régimen de la Ley 33 de 1985 por resultar más favorable, razón por la cual no le es aplicable lo establecido en la sentencia de rectificación jurisprudencial del Consejo de Estado, en el sentido de que solo excepcionalmente podría aplicarse las disposiciones contenidas en el Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990, si la actora no hubiese logrado pensionarse bajo ningún otro régimen pensional, situación que, como se vio, no aconteció en su caso. 25.

Mencionó que el Consejo de Estado mediante fallo del 13 de febrero de 20203, señaló que la posibilidad de computar términos del sector público y privado solo se habilitaba a efectos de acceder a la pensión, mas no para efectos de reliquidación. 26. Como se observa, el Tribunal accionado efectuó un análisis estricto del marco normativo aplicable al caso concreto y respaldado en el precedente judicial, acogió la tesis según la cual la acumulación de tiempos cotizados en el ISS y otras Cajas de Previsión Social sólo es viable para efectos del reconocimiento del derecho, pero no para la reliquidación e incremento de la tasa de reemplazo. 27.

En lo referente a la sentencia SU-769 de 2014, reiterada en la sentencia SU-057 de 2018 y SU-237 de 2022, hay que precisar que en esa oportunidad, la Corte Constitucional se refirió a la posibilidad de acumular tiempos cotizados al ISS y a otras Cajas de Previsión Social, con el fin único de acceder al derecho pensional y no para efectos de reliquidar la mesada (incremento de la tasa de retorno).

Mismo entendimiento que el Tribunal adoptó en la sentencia objeto de tutela a fin de descartar su aplicación en el caso concreto. 28. Con todo, se estima que los argumentos expuestos por la autoridad judicial accionada son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El accionante busca reabrir un debate debidamente zanjado ante el juez natural de la causa a fin de que se adopte una decisión favorable a sus intereses, dándole un alcance e interpretación jurídica totalmente diferentes a los que la Corte Constitucional aclaró que tenían las sentencias de unificación citadas como desconocidas. 3 Radicado 25000-23-42-000-2016-05249-01 (4669-18), Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-05151-01 Demandante: Amparo Grisales Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 29. Adviértase que esta Subsección ha encontrado razonable la interpretación jurisprudencial que adoptó el Tribunal Administrativo de Antioquia, en otros casos de tutela similares al que se analiza4. 30.

Con todo, se aclara que el asunto también carece de relevancia constitucional porque el accionante citó el desconocimiento de múltiples sentencias (sentencias T- 398 de 2009, T-583 de 2010, T-760 de 2010, T-093 de 2011, T-334 de 2011, T-559 de 2011, T-637 de 2011, T-100 de 2012, T-201 de 2012, T-360 de 2012, T-063 de 2013, T-145 de 2011, T-597 de 2013, T-101 de 2020, T-377 de 2020, T-401 de 2020, T-528 de 2020, T-219 de 2021 y SU-317 de 2021) sobre las cuales solo cita su radicado, sin exponer sus hechos, pretensiones y ratio decidendi a fin de que esta Sala pudiera verificar si constituían precedente aplicable al caso concreto.

Además, no alegó el desconocimiento de dichos fallos desde la interposición de la solicitud de amparo, lo que evidencia una clara falta de carga argumentativa respecto al único defecto alegado contra la accionada. 31. Así las cosas, como ya se indicó, la Sala habrá de confirmar el fallo proferido el 25 de septiembre de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 32.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 25 de septiembre de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE5 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencias del 21 de febrero de 2025, Rad. 11001-03-15-000-2024- 06708-00, M.P. María Adriana Marín y del 26 de septiembre de 2025, Rad. 11001-03-15-000-2025-05041-00, M.P. María Adriana Marín. 5 VF Radicación: 11001-03-15-000-2025-05151-01 Demandante: Amparo Grisales Zapata Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 8 Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.