Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: nulidad y restablecimiento del derecho, bonificación judicial del Decreto 383 de 2013, prescripción. Subtema 2: requisitos generales de procedibilidad – acreditados. Subtema 3: defecto sustantivo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por el señor Rogelio Quiza Ortiz contra la sentencia del 7 de febrero de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Rogelio Quiza Ortiz, por conducto de apoderada judicial, presentó acción de tutela el 2 de septiembre de 2024 con el propósito de proteger sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la vida digna, al mínimo vital y móvil y a la seguridad social, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con ocasión de la sentencia que profirió el 26 de junio de 2024, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado al núm. 41001-33-33-007-2022-00564-01.
En este fallo la autoridad judicial accionada revocó la providencia del 30 de enero de 2024 dictada por el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva y, en su lugar, declaró probada de oficio la excepción de prescripción extintiva. II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes A partir del escrito de tutela1 y demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04671-00, índice 2, D30F94171E21FC5A ABD610C077EFD046 21672875E32BD3C4 9C27FDC410C8C891. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En sede administrativa2: 1.
El señor Rogelio Quiza Ortiz radicó reclamación ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva en la que solicitó la nivelación salarial para incluir la bonificación judicial como factor salarial. 2. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva expidió el Oficio DESAJNEO17-4551, el 16 de septiembre de 2017, en el que negó la petición porque ha aplicado lo dispuesto por el Gobierno Nacional en cada uno de los decretos que fijan el régimen salarial y prestacional de los funcionarios de la Rama Judicial.
Precisó que contra este acto procedían los recursos de reposición y de apelación dentro de los 10 días hábiles siguientes con los requisitos previstos por el artículo 74 y subsiguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 3. El señor Rogelio Quiza Ortiz interpuso, el 4 de octubre de 2017, los recursos de reposición y apelación contra la anterior decisión. 4.
La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva expidió la Resolución núm. DESAJNER17-2969 del 19 de octubre de 2017, en la que resolvió no reponer la decisión contenida en el Oficio DESAJNEO17-4551 y conceder el recurso de apelación ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ). 5. La DEAJ expidió la Resolución RH – 4191 del 23 de mayo de 2022 en la que confirmó las decisiones dictadas por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva, que resolvieron no acceder a las pretensiones de la demanda, dirigida a otorgarle carácter salarial a la bonificación judicial del Decreto 383 de 2013.
Decisión que tuvo por agotado el trámite administrativo. En sede judicial: 6. El señor Rogelio Quiza Ortiz radicó demanda, el 11 de noviembre de 2022, en ejercicio del medio de control nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, DEAJ, con el propósito de que se inaplicaran, por inconstitucionales, las expresiones previstas en el artículo 1 de los Decretos 383 del 6 de marzo de 2013, 1269 del 9 de junio de 2015, 246 del 12 de febrero de 2016 y 1014 del 9 de junio de 2017.
Así como en los Decretos 340 del 19 de febrero de 2018 y 992 de 2019. 7. Adicionalmente, solicitó que se anulara el Oficio DESAJNEO17-4551 del 16 de septiembre de 2017 que le negó la inclusión de la bonificación judicial prevista en el Decreto 383 de 2013, y las Resoluciones DESAJNER17-2969 del 19 de octubre de 2017 y RH – 4191, del 23 de mayo de 2022, que resolvieron, respectivamente, los recursos de reposición y de apelación interpuestos contra la primera, y confirmaron íntegramente lo decidido. 8.
En consecuencia, pidió condenar a la Nación, Rama Judicial, DEAJ a pagarle la reliquidación de todas sus prestaciones sociales con la inclusión de la referida 2 Extraídos a partir de la información que reposa en el índice 3 del expediente núm. 41001-33-33-007-2022-00564- 01, consultado en el Sistema de Gestión Judicial, Samai. En este obran los archivos de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bonificación judicial desde el 30 de octubre de 2014, en adelante.
El demandante aportó copia de la constancia de conciliación extrajudicial, que dio cuenta de que radicó solicitud el 29 de agosto de 2022. 9. En primera instancia, el Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva profirió sentencia el 30 de enero de 2024 en la cual accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó inaplicar para el caso concreto la frase «”constituirá únicamente factor salarial para la base de cotización al sistema general de pensiones y al sistema general de seguridad social en salud”, contenidas en el artículo 1 del Decreto 383 de 2013 y subsiguientes».
Declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y condenó a la Nación, Rama Judicial, DEAJ a liquidar y pagar todas las prestaciones sociales del señor Rogelio Quiza Ortiz con la inclusión de la bonificación judicial como factor salarial, del 14 de septiembre de 2014 al 31 de julio de 2016. 10. Tuvo por demostrado que el demandante se vinculó a la Rama Judicial desde el 1 de octubre de 1974 hasta el 31 de julio de 2016 y ocupó diversos cargos; el último de estos el de asistente social, grado 7, en el Juzgado 4 de Familia de Neiva.
De suerte que, procedía inaplicar el artículo 1 del Decreto 383 de 2013, porque no reconocer el carácter salarial de la bonificación es un asunto sujeto a reserva legal. 11. Finalmente, determinó que la prescripción trienal operó respecto de las sumas causadas antes del 13 de septiembre de 2014, porque la reclamación administrativa se radicó el 14 de septiembre de 2017. 12.
La demandada interpuso recurso de apelación, con fundamento en que la bonificación sí tenía carácter salarial, de manera que el Decreto 383 de 2013 era válido y eficaz en los términos de la jurisprudencia de las altas cortes, que han restringido el efecto salarial en los emolumentos percibidos por los trabajadores. 13. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca resolvió el recurso en sentencia del 26 de junio de 2024, en la que determinó que el derecho a reclamar la liquidación de las prestaciones sociales, con la inclusión de la bonificación judicial, opera desde el 6 de marzo de 2013, cuando entró en vigor el Decreto 383 de 2013. 14.
En cuanto al caso concreto, tuvo por demostrado lo siguiente: (i) que el señor Rogelio Quiza Ortiz radicó reclamación administrativa el 14 de septiembre de 2017 con el fin de obtener la reliquidación de sus prestaciones sociales, incluida la bonificación judicial como factor salarial; (ii) que el Oficio DESAJNEO17-455, del 16 de septiembre de 2017, le negó lo pretendido;
(iii) que la Resolución DESAJNER17-2969 del 19 de octubre de 2017 ordenó no reponer el Oficio DESAJNEO17-4551 y concedió el recurso de apelación; y que (iv) la Resolución núm. RH – 4191, del 23 de mayo de 2022, resolvió este último recurso y confirmó íntegramente el acto inicial. 15. También destacó que, de conformidad con la certificación DESAJNECER22- 849 del 26 de julio de 2022, que expidió el coordinador del área de talento humano, el señor Rogelio Quiza Ortiz laboró en la Rama Judicial, Seccional Neiva, como asistente social, grado 7, de la Dirección Seccional de Administración Judicial en el Juzgado 4 de Familia de Neiva, y fue nombrado en este cargo a través de la Resolución núm. 003 del 1 de marzo de 2009.
En este laboró del 1 de marzo de 2009 al 31 de julio de 2016. El demandante radicó solicitud de conciliación extrajudicial el 29 de agosto de 2022 y demandó el 11 de noviembre siguiente. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
En este contexto, consideró que el derecho reclamado se hizo exigible a partir del 30 de octubre de 2014, fecha desde la cual se reclamó en las pretensiones de la demanda3, motivo por el cual el demandante radicó oportunamente reclamación administrativa el 14 de septiembre de 2017. Esto es, dentro de los tres años contados desde la exigibilidad del derecho. 17.
No obstante, para que la prescripción operara a partir de esta fecha era necesario que el señor Rogelio Quiza Ortíz hubiera accionado dentro de los tres años siguientes contados a partir del 14 de septiembre de 2017, y contrario a ello solo hasta 11 de noviembre de 2022 acudió a la jurisdicción. Consideró que la prescripción debía contabilizarse no desde la reclamación administrativa, sino tres años hacia atrás a partir del momento de interposición de la demanda. 18.
De esta forma, consideró que había operado la prescripción por cuanto habían transcurrido más de 3 años entre la reclamación administrativa y la interposición de la demanda, aun considerada la suspensión de términos que tuvo lugar con ocasión de la pandemia generada por el Covid-19, que se ordenó a través del Decreto Legislativo 564 del 15 de abril de 2020.
Por tal motivo, la demanda podía presentarse hasta el 12 de enero de 2021. 19. Así pues, aunque la reclamación del 14 de septiembre de 2017 interrumpió la prescripción por tres años más, dentro de este lapso el señor Rogelio Quiza Ortíz no solicitó conciliación judicial ni demandó. 20. De manera que, el derecho estaba totalmente prescrito porque esta figura cobijaba las sumas causadas antes del 11 de noviembre de 2019, y, para ese momento, el actor ya estaba desvinculado de la Rama Judicial, razón por la cual, precisamente, reclamó por el período comprendido del 30 de octubre de 2014 al 31 de julio de 2016. 21.
Con todo, aclaró que el pronunciamiento tardío de la administración, sobre el recurso de apelación interpuesto contra el Oficio DESAJNEO17-4551, no permitía concluir algo distinto frente a la prescripción, porque en virtud de lo previsto en el artículo 86 del CPACA, transcurrieron más de dos meses desde que se apeló en sede administrativa, lo cual permitía asumir que la decisión era negativa, y hacía posible demandar el acto ficto con el fin de evitar la configuración de la prescripción. Al punto, le puso de presente al demandante que esta fue la razón de ser del acto ficto, con el fin de evitar los efectos de la prescripción. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela 22. El señor Rogelio Quiza Ortiz solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la vida digna, al mínimo vital y móvil y a la seguridad social; que se declare que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 26 de junio de 2024, no está acorde con 3 «Se RECONOZCA y PAGUE el derecho de ROGELIO QUIZA ORTIZ a la reliquidación de todas las prestaciones sociales, por la incidencia salarial de la bonificación judicial creada por el Gobierno Nacional a través del Decreto 0384 de 2013, modificado por el Decreto 1271 de 2015, desde el 30 de Octubre de 2014 hasta la fecha y en adelante, que pueden verse incididos».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los preceptos y la normativa constitucional; y, como consecuencia de esto, se revoque esta providencia y se mantenga la decisión de primera instancia, en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 23.
Indicó que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca le frustró el derecho pese a que fue la propia administración la que tardó en resolver el recurso de apelación que interpuso, pues esto solo se logró hasta el 10 de agosto de 2022, cuando ya había operado la figura de la prescripción. De ahí que, demandó hasta cuando agotó la vía administrativa, por ser esto un requisito, aunado a que antes de que se resolviera la apelación no existía un acto para demandar. 24.
En estos términos, aunque consolidó su derecho a obtener el pago de la bonificación judicial, la demora de la administración terminó afectándole, dando lugar a la extinción de sus derechos. Esto, entre otras razones, porque el Tribunal omitió tener en cuenta que los aportes pensionales no prescriben, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, lo cual es aplicable a la bonificación judicial. 25.
Así las cosas, se refirió a la prescripción como una sanción a la inactividad, regulada en los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969; y, frente a la cual, el cómputo de los tres años inicia a partir de la exigibilidad del derecho o desde la presentación de la reclamación. Es por esto por lo que, el reclamo escrito del trabajador solo interrumpe la prescripción hasta por un lapso igual. 26.
Destacó, además, que el término de prescripción se suspende hasta que se agota la reclamación administrativa, como ocurrió en su caso particular, en el que la acción se ejerció oportunamente sin exceder los plazos legales, de conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 4 de la Ley 712 de 20014. 27.
Adicionalmente, expresó que cuando se presentan diferencias en los aportes el empleador está en la obligación de completarlas, por lo cual cuando el juez hace un reconocimiento de estas no falla ultra ni extra petita. Por todos estos motivos, afirmó que ha visto lesionados sus derechos porque percibió una pensión significativamente menor derivada de la falta de inclusión de la bonificación judicial. 2.3.
Trámite procesal 28. El magistrado ponente de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado admitió la acción de tutela en auto del 3 de octubre de 20245; vinculó como terceros con interés a la DEAJ y al Juzgado Séptimo Administrativo de Neiva; y tuvo como pruebas los documentos aportados con el escrito de tutela. 2.4.
Intervenciones 29. La DEAJ6 solicitó que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no era la entidad responsable de la vulneración alegada. Indicó que la 4 «"Por el cual se reforma el Código Procesal del Trabajo".». 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04671-00, índice 5. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04671-00, índice 9.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Neiva fue quien ejerció la representación de la rama judicial en el proceso ordinario. 30.
En todo caso, consideró que los argumentos del tutelante no tenían vocación de prosperar, ya que además de no precisar el defecto concreto en el que incurrió la providencia, no se vulneraron los derechos fundamentales. De ahí que, la tutela revivía un debate legalmente concluido, por lo cual solicitó su desvinculación de este trámite; y, en su lugar, vincular a la seccional respectiva y negar las pretensiones de amparo. 31.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca7 rindió informe en el que expresó que la acción de tutela era improcedente porque no superaba el requisito de relevancia constitucional, al utilizarse como una tercera instancia judicial. Igualmente, consideró que esta acción no satisfacía el presupuesto de subsidiariedad, en la medida en que, si el actor advirtió una omisión frente a la imprescriptibilidad de la obligación de realizar aportes pensionales, debió hacer uso de la adición para obtener una decisión frente al pago de los aportes al sistema de seguridad social.
Con todo, indicó que el fallo no incurrió en el defecto sustantivo que invocó el accionante. 32. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió fallo el 18 de octubre de 20248 y el accionante radicó memorial de impugnación. Sin embargo, esta magistrada ponente, en sede de segunda instancia, declaró la nulidad de todo lo actuado con el fin de que se vinculara a este trámite a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva.
El magistrado ponente de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado dictó auto el 27 de enero de 20259, en el que vinculó a la autoridad en mención. 33. La Dirección Seccional de Administración Judicial de Neiva10 refirió que la acción de tutela estaba encaminada a revivir un proceso legalmente concluido bajo las ritualidades propias del proceso ordinario.
Pidió declarar improcedente este amparo y negar las pretensiones por ausencia de vulneración de derechos fundamentales. 2.5. Sentencia de primera instancia 34. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia el 7 de febrero de 202511 en la que negó la solicitud de desvinculación que presentó la DEAJ; y negó las pretensiones de esta acción de tutela. 35.
Como fundamento de su decisión, consideró que el accionante interpretó indebidamente la figura de la prescripción, dado que, aunque la administración no se pronunció oportunamente en cuanto al recurso de apelación que interpuso contra la decisión que le negó el reconocimiento de la bonificación judicial, esto no le impedía acceder a la administración de justicia para demandar el acto ficto que surgió a partir del silencio.
De ahí que, no estaba imposibilitado para accionar ni debía esperar a que la administración emitiera un pronunciamiento para hacerlo. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04671-00, índice 10. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04671-00, índice 13. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04671-00, índice 26. 10 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04671-00, índice 32, 84DA1A4DA08BAC7E 1AD67EBA6072EBFF 20F52237A589907F E9D4E9B464AAAD06. 11 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04671-00, índice 34.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36. En este orden, aplicó lo dispuesto en el artículo 86 del CPACA relativo al silencio administrativo en materia de recursos, lo que le permitió concluir que la autoridad judicial accionada, contrario a incurrir en un defecto sustantivo, empleó la norma pertinente y consideró que el demandante estaba habilitado para acudir a la administración de justicia, a pesar de la tardanza en la resolución de su recurso de apelación. 37.
En consecuencia, negó el amparo al considerar que, como lo decidió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, operó la prescripción. Al margen de esto, en cuanto al análisis de los presupuestos procesales, negó la solicitud de desvinculación que presentó la DEAJ, porque la condición en que fue vinculada a este trámite fue como tercera con interés. 2.6.
Impugnación 38. El señor Rogelio Quiza Ortiz interpuso recurso de impugnación12 en el que solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se concediera el amparo de los derechos fundamentales invocados. Esto, con el fin de mantener en firme la decisión de primera instancia del proceso ordinario que ordenó la reliquidación de sus prestaciones sociales con la inclusión de la bonificación judicial.
También pidió que en caso de considerarse que algunos derechos estaban prescritos, se incluyera la bonificación judicial en la liquidación, comoquiera que estos aportes no prescribían. 39. En sustento de estos pedimentos, indicó que la demora de la demandada en resolver su recurso de apelación incidió en su garantía al acceso a la administración de justicia, pues quedó a la espera de la emisión de una decisión en firme que desatara su situación. Al efecto, reiteró los argumentos de la tutela y destacó la importancia de atribuirle la mora a la administración en los términos de la sentencia SU-567 de 2015 de la Corte Construccional, por lo cual debía considerarse la suspensión de este período al momento de analizar la figura de la prescripción. 40.
También hizo énfasis en la imprescriptibilidad de los aportes pensionales y en la obligación de los empleadores de completarlos cuando ello sea necesario, a partir del desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional. En este contexto, la posibilidad de que estos se discutan es de las partes, al quedar definido su carácter de imprescriptibles.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 41. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta contra la sentencia del 7 de febrero de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 12 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04671-00, índice 38, 52E6E80A473E1D50 2CB1B7DCCB954D89 FF0EBE93AD84BA43 7F6B8F4B920BFE8F.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2. Legitimación en la causa 42. La legitimación en la causa por activa del señor Rogelio Quiza Ortiz está acreditada, por cuanto fue demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de esta solicitud de amparo.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en tanto profirió el fallo del 26 de junio de 2024 que declaró probada la prescripción. 43. Al punto, la Sala comparte la decisión de no desvincular a la DEAJ, ya que intervino en este proceso como tercera con interés. De ahí que, confirmará la providencia impugnada en lo pertinente. 3.3.
Cuestión preliminar 44. La Sala considera que, aunque el actor no se refiere directamente al defecto sustantivo, sus cargos sí se subsumen en el alcance de esta causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 45. Esto, por cuanto dirige su escrito contra la sentencia del 26 de junio de 2024 que declaró probada la prescripción extintiva del derecho, refiriéndose a la regulación de esta figura prevista en los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969.
Así como, al artículo 6 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 4 de la Ley 712 de 2001, y al desarrollo jurisprudencial que se ha dado en cuanto a la materia. 46. De este modo, aunque se refirió a la jurisprudencia de las altas cortes, lo cierto es que esto se hizo para reforzar, en últimas, el indebido estudio normativo de la figura de la prescripción. De suerte que, el defecto sustantivo recopila el reproche objeto de esta acción de tutela. 3.4.
Problema jurídico 47. Corresponde a la Sala determinar si debe revocar, confirmar o modificar la sentencia de primera instancia que profirió la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 7 de febrero de 2025, mediante la cual negó la solicitud de desvinculación interpuesta por la DEAJ y negó el amparo constitucional, en el marco de la acción de tutela presentada por el señor Rogelio Quiza Ortiz. 3.5.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 48. La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado13 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela en contra de providencias judiciales procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional14.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 14 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional;
(ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial [subsidiariedad]; (iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado [inmediatez]; (iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental;
(v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, (vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 3.6. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 49. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional15 ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, en torno a las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia.
Así pues, la alta corte constitucional16 ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: (i) Que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico»17 lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»18;
(ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre; por ejemplo, cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma, o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general, y (iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa, mínima, que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 50.
En el caso puntual, la cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, porque están involucrados los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor Rogelio Quiza Ortiz, y se trata de un asunto en el cual se declaró la prescripción total del derecho por el cual este reclamó. 51.
De manera que, de encontrarse configurado el defecto sustantivo propuesto por la parte actora contra la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 26 de junio de 2024, prosperaría la pretensión de amparo, dirigida a que se deje sin efectos esta decisión judicial, lo cual permitiría un estudio del reconocimiento de la bonificación judicial como factor salarial. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 18 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52. Respecto de los cargos propuestos, el actor no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios porque el fallo del 26 de junio de 2024 hizo tránsito a cosa juzgada de suerte que definió, con carácter inmutable, la controversia objeto de esta acción de tutela. 53.
En este punto, la Sala no pasa por alto que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al rendir el informe de contestación en esta acción constitucional, indicó que, si el accionante consideraba que había omitido pronunciarse sobre la imprescriptibilidad de la obligación de realizar aportes pensionales, debió hacer uso de la adición para obtener una decisión frente al pago de los aportes al sistema de seguridad social.
Sin embargo, la Sala considera que el actor no planteó una omisión en resolver un punto de litis, sino que precisamente se refirió a la imprescriptibilidad, pero como un aspecto que queda comprendido al abordar la prescripción. 54. De modo que, en aras de garantizar un estudio de la tutela de la forma en que la propuso el accionante, se considera que la solicitud de adición no es el mecanismo eficaz e idóneo para examinar los reparos que fundamentan esta demanda. 55.
Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, porque la sentencia enjuiciada la profirió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 26 de junio de 2024, y la acción de tutela la presentó el señor Rogelio Quiza Ortíz el 2 de septiembre siguiente19. De modo que, contado desde la expedición de la providencia, se cumple el plazo de seis (6) meses establecido por la jurisprudencia constitucional,20 y del Consejo de Estado21, como período razonable. 56.
En relación con el requisito de identificación razonable de los hechos y de los argumentos, es preciso indicar que el artículo 14 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela tiene un carácter informal; no obstante, la Corte Constitucional ha establecido que «es necesario que quien reclama la protección constitucional mencione los derechos afectados, identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación alegada, y demuestre de qué forma aquella se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al orden jurídico, debiendo haber planteado el punto de manera previa en el proceso respectivo, siempre que este fuere posible»22. 57.
Este requisito está satisfecho en el presente asunto, en la medida en que la parte actora mencionó con claridad los hechos y los fundamentos de la afectación alegada, tan así que el asunto superó la relevancia constitucional. Y no resultaba posible que hubiera alegado en el proceso ordinario el cuestionamiento objeto de tutela, porque la prescripción fue declarada en la sentencia de segunda instancia que se profirió el 26 de junio de 2024. 19 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-04671-00, índice 2, DD0A931666917760 F48BF0D935642300 39FF3A77080FB908 A94408FE52BB131A. 20 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 22 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58. Superado lo anterior, la Sala resolverá este asunto de fondo. En primer lugar, establecerá las generalidades del defecto sustantivo y, en segundo lugar, abordará el caso concreto.
Defecto sustantivo 59. Conforme con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado23. 60.
De este modo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, ya que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 61.
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006 se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]24. 62.
En este sentido, la Corte ha precisado que la interpretación que hace el juez de las normas que aplica a un caso concreto, encuentra límite en el carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), en la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), en la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP), y en la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior)25. 3.7.
Caso concreto 63. Al descender al caso concreto, el señor Rogelio Quiza Ortiz cuestionó el fallo que profirió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 26 de junio de 2024, porque 23 Corte Constitucional, sentencia T-474 de 2008. 24 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideró que declaró totalmente prescrito su derecho a la reliquidación con la bonificación judicial como factor salarial, con lo cual hizo caso omiso de que la administración fue quien se demoró el resolver el recurso de apelación que interpuso en sede administrativa.
De ahí que, esto solo se logró hasta el 10 de agosto de 2022, cuando ya había operado la prescripción, y tuvo que esperar hasta este momento para poder demandar, porque antes de esta fecha no existía un acto cuestionable. 64. Por estas razones, el actor considera que contrario a lo sustentado por el Tribunal, su derecho no estaba prescrito en aplicación de los artículos 4126 y 10227 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, del artículo 628 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 4 de la Ley 712 de 2001, así como la jurisprudencia, según la cual los aportes pensionales no prescriben.
Esto, que se extiende a la bonificación judicial como factor salarial. 65. Al respecto, la Sala encuentra que en el fallo del 26 de junio de 2024, el Tribunal se pronunció expresamente en cuanto a que el pronunciamiento tardío de la administración, frente al recurso de apelación interpuesto contra el Oficio DESAJNEO17-4551 del 16 de septiembre de 2017, no variaba la decisión de declarar la prescripción; toda vez que el artículo 86 del CPACA29 era aplicable a esta situación, al permitir tener por configurado el silencio negativo, y hacía posible demandar el acto ficto antes de que operara la prescripción. Es más, destacó que esta era la razón de ser de la norma. 66.
Bajo este entendido, el razonamiento del Tribunal accionado es válido en la medida en que el artículo 86 del CPACA prevé expresamente esta situación, que le permite al ciudadano acudir a la administración de justicia al invocar la configuración del silencio administrativo negativo en materia de recursos. Por tanto, resulta evidente que la autoridad judicial dio respuesta al cuestionamiento del tutelante y esta se fundó en una interpretación razonable de la norma citada, de manera que, pese a que está demostrado que la administración se demoró en resolver el recurso de apelación, esto no justificaba la inoportuna presentación de la acción, con efectos en el análisis de la prescripción del derecho. 26 «ARTÍCULO 41.
Las acciones que emanen de los derechos consagrados en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual». 27 «ARTÍCULO 102.- Prescripción de acciones. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual». 28 «ARTICULO 6o.
RECLAMACIÓN ADMINISTRATIVA. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible. Artículo modificado por el artículo 4o. de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Las acciones contenciosas contra la Nación, las entidades territoriales y cualquiera otra entidad de la administración pública sólo podrán iniciarse cuando se haya agotado la reclamación administrativa.
Esta reclamación consiste en el simple reclamo escrito del servidor público o trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta.». 29 «ARTÍCULO
86. SILENCIO ADMINISTRATIVO EN RECURSOS. Salvo lo dispuesto en el artículo 52 de este Código, transcurrido un plazo de dos (2) meses, contados a partir de la interposición de los recursos de reposición o apelación sin que se haya notificado decisión expresa sobre ellos, se entenderá que la decisión es negativa. El plazo mencionado se suspenderá mientras dure la práctica de pruebas.
La ocurrencia del silencio negativo previsto en este artículo no exime a la autoridad de responsabilidad, ni le impide resolver siempre que no se hubiere notificado auto admisorio de la demanda cuando el interesado haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 67.
Adicionalmente, aunque es cierto que cuando el recurso de apelación procede en sede administrativa contra un acto, debe agotarse obligatoriamente para acudir a esta jurisdicción en los términos del inciso tercero del artículo 76 del CPACA30, esta disposición debe interpretarse armónicamente con el citado artículo 86 ibidem. Así las cosas, lo que se le exige al administrado es que interponga el recurso de apelación, más no que espere indefinidamente a que este se resuelva porque, como se ha dicho, la ausencia de decisión expresa sobre este, pasados dos meses desde su interposición, permite entender que esta es negativa. 68.
Ahora bien, revisada la interpretación que efectuó la autoridad accionada respecto de la figura de la prescripción, la Sala encuentra que esta respetó el contenido de los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 - que en principio son los que resultan aplicables en materia de prescripción para los empleados públicos y trabajadores oficiales ante la jurisdicción contenciosa-administrativa31- porque aunque tuvo por acreditado que el señor Rogelio Quiza Ortíz radicó reclamación administrativa el 14 de septiembre de 2017, esta solo interrumpía la prescripción hasta por un término igual, como lo dispone la norma, y la demanda se presentó hasta el 11 de noviembre de 2022. 69.
En este orden, por las particularidades del caso en cuestión, se presentó una prescripción total del derecho reclamado, porque, aunque después del 11 de noviembre de 2019 no había prescripción, el período por el cual el actor reclamó fue del 30 de octubre de 2014 al 31 de julio de 2016. Además de que, para el 11 de noviembre de 2019, el demandante ya estaba desvinculado de la Rama Judicial. 70.
A partir de lo anterior, la Sala encuentra que el análisis del Tribunal fue razonable y acertado, porque más allá de que los extremos que esta autoridad tuvo en cuenta como fechas de la interposición de la reclamación administrativa, y de la demanda, están acreditados y no se discuten, la lectura que le confirió a la prescripción es válida y así lo ha aplicado la Sección Segunda de esta corporación, a saber: En ese sentido, el término de interrupción del fenómeno prescriptivo ya había finalizado cuando se presentó la nueva reclamación, así como ocurre con la demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que se reitera que las diferentes reclamaciones de los derechos laborales ante la autoridad competente impiden la pérdida del derecho, pero solo por un lapso igual, es decir, hasta por tres años hacia el futuro contados desde la presentación de la petición32.
(Negrillas fuera del texto original). 71. De eso se extrae que, es perfectamente posible que se tome como punto de partida para la prescripción el momento de interposición de la demanda, porque los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 refieren que la reclamación administrativa solo interrumpe esta figura hasta por un término de tres años.
De manera que, en un caso como el particular en el que entre el momento en el que se radicó la reclamación administrativa, y la demanda, se superaron los 3 años 30 «El recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción». 31 Decreto 3135 de 1968 «“Por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”».
Igualmente, al respecto se consultó la sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 17 de octubre de 2019, exp. 20001233300020140001501 (4447-2016). 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de octubre de 2019, exp. 20001233300020140001501 (4447-2016).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que prevé la norma, lo que se debe hacer es aplicar los tres años hacia atrás desde que se presenta esta última. 72.
En este orden, aunque para el accionante sus derechos fundamentales se lesionaron comoquiera que se le frustró totalmente la posibilidad de acceder a su reconocimiento en sede judicial, lo cierto es que lo que quedó demostrado fue que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca dio aplicación a las disposiciones que rigen la prescripción, entendida como «el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien»33. 73.
Es por esto por lo que, la tesis en torno a la imprescriptibilidad alegada por el señor Rogelio Quiza Ortiz, no puede avalarse, no solo porque no la explicó en debida forma, sino porque desconoce el análisis que efectuó el Tribunal sustentado en la normativa que rige la materia34; la cual, como quedó visto, lo condujo a declarar la prescripción total del derecho reclamado.
IV. CONCLUSIÓN Por las razones expuestas, esta Sala confirmará la sentencia que profirió la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 7 de febrero de 2025, que negó la solicitud de desvinculación presentada por la DEAJ y negó las pretensiones de la acción de tutela. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia que profirió la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado el 7 de febrero de 2025, que negó la solicitud de desvinculación presentada por la DEAJ y negó las pretensiones de la acción de tutela, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros interesados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de septiembre de 2010, exp. 47001-23-31-000-2003-00376-01(1201-08). 34 Al respecto, se consultó la sentencia que profirió la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 6 de abril de 2022, en el exp. 76001233300020180041401 (0470-2020).
Esta resolvió en sede de segunda instancia las pretensiones de una demanda dirigida a reclamar la bonificación judicial del Decreto 383 de 2012. Radicado: 11001-03-15-000-2024-04671-01 Accionante: Rogelio Quiza Ortiz Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.
VMP/SEJV