CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecisiete (17) de marzo de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Demandante: Mauricio Arturo Parra Parra Demandado: Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) Tema: Sanción disciplinaria de suspensión del cargo Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 27 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 18). El señor Mauricio Arturo Parra Parra, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad: (i) de la «[…] Resolución N°0900 del 14 de Mayo de 2014, por medio de la cual se profirió el fallo de primera instancia en el proceso disciplinario 069-11/2011 […]» (sic) que se adelantó en su contra; y (ii) de la «[…] Resolución N° 02300 del 23 de Octubre de 2014, [por la cual] se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el [citado] fallo […]» (sic).
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) dejar sin efectos «[…] la sanción disciplinaria impuesta [al actor], calificada como FALTA GRAVE CULPOSA, que conllevó a [su] SUSPENSIÓN EN EL EJERCICIO DEL CARGO SIN REMUNERACIÓN POR EL TÉRMINO DE UN (1) MES, la cual fue convertida en salarios de acuerdo a la asignación salarial devengada para la época de los hechos […]» (sic);
(ii) reintegrarle «[…] la suma de CINCO MILLONES DOSCIENTOS UN MIL QUINIENTOS VEINTE PESOS ($5.201.520) M/CTE más los intereses que 2 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena se generen […] por concepto de cobro coactivo administrativo que se adelantó [en su contra] por el funcionario ejecutor […] en cumplimiento al fallo de primera instancia del proceso disciplinario 069-11/2011 expedido por la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA» (sic);
(iii) pedir de «la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación, LEVANTAR el registro de la sanción disciplinaria del [actor]» (sic); (iv) «[…] SEPARAR la Resolución N° 0900 del 14 de Mayo de 2014 y la Resolución N° 02300 del 23 de Octubre de 2014 de la hoja de vida del [accionante]» (sic); (v) pagar «[…] indemnización de daños y perjuicios generados por la imposición de la sanción disciplinaria [al demandante], los cuales fueron convertidos en salarios de acuerdo a la asignación salarial devengada para la época de los hechos, correspondiente a OCHO SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (8 SMLMV), y sus […] intereses moratorios legales, liquidados hasta [el momento] del fallo» (sic); y (vi) pagar «[…] indemnización de daños morales y perjuicios económicos generados por el curso del proceso disciplinario en las instancias administrativas y los gastos de honorarios de abogado en que […] incurrió […], la cual estimó en la cuantía de DIECISÉIS SALARIOS MINIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES (16 SMLMV), y sus […] intereses moratorios legales, liquidados hasta [el momento] del fallo […]» (sic). 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata el demandante que se vinculó al Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) desde el «[…] el 26 de abril de 2000», desempeñó los «[…] cargos [de] profesional, asesor, subdirector, […] y finalmente se posesionó como Director Regional Grado 05 del SENA Regional Cundinamarca, [por] nombramiento ordinario [de] 25 de agosto de 2004 […]» (sic); asimismo, ejerció el empleo de «[…] Director Regional 04 y 05 encargado de las Regionales Antioquia y Casanare, hasta el 24 de noviembre de 2011, fecha en que se declaró la insubsistencia de su nombramiento» (sic).
Que para el año 2007 un instructor del Sena de la regional Cundinamarca, el señor Jaime Bachiller Reyes, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la entidad, con el objeto de obtener la reliquidación de su pensión de jubilación, que por competencia correspondió al Juzgado Único Administrativo de Girardot, que por auto de 10 de abril de 2008 procedió a admitir la demanda, expediente 25307-3331001-2007-00280.
Indica que, por circular 3-2008-000072 de 18 de febrero de 2008 dirigida a los directores regionales, la dirección general del Sena, fijó lineamiento en materia jurídica respecto de las demandas presentadas contra las resoluciones de pensiones proferidas por la secretaría general de la entidad, en los siguientes 3 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena términos: «[…] teniendo en cuenta el numeral 12 del artículo 16 del Decreto 249 de 2006 [sic] es función de la Dirección Jurídica del SENA “Asumir la representación judicial y extrajudicial de la entidad dentro de los procesos judiciales y administrativos en que sea parte”, atentamente les informo que a partir de la fecha toda nueva demanda contra una Resolución proferida por la Secretaría General en materia de pensiones, será atendida por la Dirección Jurídica.
En consecuencia, una vez sea notificado personalmente el auto admisorio de una demanda, deberá remitirse de manera inmediata copia de la misma y sus anexos a la Dirección Jurídica e informar oportunamente sobre la fijación en lista del proceso, para proceder a otorgar poder al abogado que asumirá la defensa judicial de la Entidad " […]» (sic).
Sostiene que la demanda, presentada por el señor Jaime Bachiller Reyes, le notificada personalmente a la entidad el 25 de junio de 2008, a través del subdirector del centro de tecnologías del diseño y la productividad empresarial del Sena, con sede en el municipio de Girardot (Cundinamarca), quien actuó en representación del director general; y de conformidad con lo ordenado, por «[…] correo electrónico de fecha 1 de Agosto de 2008, la Coordinadora del Grupo de Apoyo Administrativo Mixto de la REGIONAL CUNDINAMARCA, funcionario que dependía a la época de los hechos del DIRECTOR DE LA REGIONAL CUNDINAMARCA el hoy disciplinado […] remite al Director Jurídico del SENA de la época, la notificación del auto admisorio de la demanda […]» (sic).
Que «[…] con oficio radicado 8-2008-021005 de fecha 13 de Agosto de 2008, el […] coordinador del grupo de procesos judiciales y conciliaciones de la Dirección General del SENA, en respuesta al correo de fecha 1 de Agosto de 2008 […] remite el proyecto de contestación de la demanda para proceder a designar abogado que continúe con los trámites pertinentes, con lo cual el funcionario de la Dirección General […] no da cumplimiento al reglamento de la entidad señalado en el numeral 12 del artículo 16 del Decreto 249 de 2004 y la circular 3-2008-000072 de fecha 18/02/2008 suscrita por la Secretaría General del SENA en materia jurídica respecto de las demandas contra Resoluciones de pensiones proferidas por la Secretaria General» (sic).
Dice que surtido el trámite del mencionado proceso judicial, con sentencia de 8 de noviembre de 2010, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Girardot resuelve declarar la nulidad de los actos acusados, ordena reliquidar la pensión del señor Jaime Bachiller Reyes y dispone no condenar en costas a la entidad, al estimar que «[…] si bien es cierto ella fue vencida en el proceso, no ha demostrado con su actuar un comportamiento reprochable, pues en forma 4 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena razonada, proporcional y adecuada al ordenamiento jurídico intervino en las diligencias judiciales efectuadas en el caso sub-examine […]» (sic).
Expone que «[…] el día 15 de Marzo de 2011, la Directora Jurídica del SENA remite a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Dirección General [de la entidad] los correos electrónicos por los cuales se enuncia presuntas irregularidades en relación al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de Jaime Bachiller Reyes contra el SENA, donde evidenció falta de defensa judicial […]» (sic), por lo que, por «[…] auto de fecha 29 de Julio de 2011, se ordenó apertura de indagación preliminar en averiguación de [los] responsables […]» (sic); y luego, con «[…] Auto de Apertura de Investigación Disciplinaria de fecha 15 de febrero de 2012, la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA, ordenó apertura de investigación disciplinaria con el radicado 069-11/2011 en [su] contra […]» (sic), con fundamento en la mencionada presunta irregularidad al señalar que «[…] de las pruebas recaudadas en indagación preliminar logró determinarlo como presunto responsable de los hechos por cuanto debió cumplir con lo estipulado por la Resolución SENA 490 de 2005 de Representación Judicial y la Resolución 668 de 2005 Manual de Supervisión e Interventoría […]» (sic).
Que, por auto de 29 de enero de 2014, la oficina de control interno disciplinario del Sena, profiere en su contra auto de cargos; y, por oficio 1-2014-004294 de 26 de febrero de 2014, presentó escrito de descargos. Afirma que, mediante proveído de 27 de febrero de 2014, se corrió traslado para presentar los alegatos, los cuales radicó oportunamente por memorial de 20 de marzo de 2014; y, finalmente, por Resolución 900 de 14 de mayo de 2014, la jefe de la oficina de control interno disciplinario de la entidad profirió «fallo» de primera instancia, en el que se le declaró disciplinariamente responsable y, como consecuencia, se dispuso su suspensión en el ejercicio del cargo, sin remuneración por el término de un mes.
Que inconforme con la decisión, por escrito de 5 de junio de 2014, «[…] radicado 1-2014-011720 a través de apoderado […] presentó el recurso de apelación en contra de la Resolución N° 0900 de 2014 […]» (sic); la cual fue confirmada por Resolución 2300 de 23 de octubre de 2014, suscrita por la directora general (e) de la entidad. 1.3.1 Síntesis de las circunstancias que generaron la investigación disciplinaria y la sanción. El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), en primera instancia, a través de la oficina de control interno, y en segunda, por 5 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena medio de la dirección general, sancionó con suspensión en el ejercicio del cargo, sin remuneración, por un (1) mes al actor, en el puesto de director, grado 5, de la regional Cundinamarca de dicha institución. Lo anterior, por cuanto se aduce que incumplió sus deberes funcionales al omitir los trámites pertinentes para dar contestación a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 25307-33-31-001-2007-00280, incoada por el señor Jaime Bachiller Reyes contra la entidad, respecto de la cual se profirió sentencia el 8 de noviembre de 2010, por la que el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Girardot condena al Sena a reliquidar la pensión de jubilación del actor; sin que, de igual manera, se haya interpuesto recurso alguno contra esta decisión, que quedó en firme, lo que denota una falta de defensa judicial.
La oficina de control interno del Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena) lo halló responsable de la falta grave, a título de culpa, prevista en los artículos 34 (numerales 1 y 2) y 35 (numeral 1) de la Ley 734 de 2002. Decisión confirmada en segunda instancia por su directora general (e). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 29 de la Constitución Política; 3 (numeral 11), 6, 8, 12, 21, 143 (numerales 2 y 3) y 156 de la Ley 734 de 2002 y 52 de la Ley 1474 de 2011. Con el propósito de desvirtuar la presunción de legalidad que ampara las decisiones censuradas, argumenta que fueron proferidas en flagrante y manifiesta violación del derecho fundamental al debido proceso con inobservancia de los principios de celeridad, eficacia y de la dignidad humana.
Reitera lo señalado en los hechos de la demanda y, adicionalmente, arguye lo siguiente: Que «[…] se identifica con la cédula de ciudadanía número 19.498.179 de Bogotá, más no como lo indica el Auto de Apertura de Investigación Disciplinaria de Fecha 15 de Febrero de 2012 […]» (sic), «[…] con la cédula de ciudadanía número 5.158.146 […]» (sic), lo que constituye una falta de identificación plena del sujeto procesal en la etapa de investigación disciplinaria, situación que no fue enmendada por el investigador disciplinario, sino hasta el momento de la formulación del pliego de cargos. 6 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena Que si bien «[…] La funcionaria comisionada de la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA - Dirección General;
Liz Margarita Urrea Pérez, [le] remitió [el] oficio «[de] radicado 2-2013-001229 de fecha 06 de Febrero de 2013 […]» (sic), que «[…] conoció hasta el día 11 de Febrero de 2013, mediante el cual [le] cita para rendir versión libre y espontánea dentro del proceso disciplinario 069-11/2011 el día VIERNES 15 DE FEBRERO DE 2013 A LAS 10:30 AM. […]» (sic), y le informa «[…] que en la misma fecha se practicarían dos (2) declaraciones juramentadas anteriores a la práctica de la versión libre, en las cuales, según ella, [podía] ejercer [su] derecho a la defensa y contradicción […]» (sic), considera que con las actuaciones surtidas se configura una «[…] nulidad insubsanable del proceso disciplinario [de] radicado 069-11/2011 […]» (sic), una flagrante y manifiesta violación al debido proceso e inobservancia a los principios de celeridad, eficacia y de la dignidad humana.
Dice que «[…] durante el término de doce (12) meses contados a partir del 15 de Febrero de 2012, fecha del auto de [apertura de] investigación disciplinaria en [su] contra, hasta el día de 14 de Febrero de 2013, no se practicó ninguna prueba, y el día 15 de Febrero de 2013, la funcionaria comisionada de la Oficina de Control Interno Disciplinario del SENA Dirección General, Liz Margarita Urrea Pérez, practicó pruebas en [su] contra con los términos procesales vencidos contraviniendo lo establecido por la norma disciplinaria, inobservando los principios rectores de las actuaciones disciplinarias, incurriendo en actuaciones nulas por violación al principio del debido proceso, sin perder de vista que los funcionarios comisionados para las prácticas de pruebas vulneraron [su] reconocimiento al principio de la dignidad humana (Artículo 8 de la Ley 734 de 2002) puesto que durante 12 meses no [fue] tratado con el debido respeto inherente al ser humano, traducido en la poca importancia que se le dio al impulso procesal sin practicar una sola prueba que orientara a la definición de [su] situación jurídica disciplinaria, lo cual [le] llevó a mantener[se] expectante psicológicamente durante un (1) año, [lo que le causó] perjuicios morales […]» (sic).
Expresa que se configuró en su contra «[…] la presunción de “culpabilidad”, más [sic] no la presunción de inocencia respecto de los hechos que sirvieron de soporte de la sanción disciplinaria expuesta en la Resolución N° 0900 del 14 de Mayo de 2014, por cuanto [esta] fue debatida con base en las dos (2) únicas pruebas practicadas extemporáneamente, dado que no existen los fundamentos probatorios y fácticos necesarios para suponer una falta disciplinaria [al] interior del proceso […]» (sic); tampoco fue valorada la providencia proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Girardot de 8 de noviembre 7 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena de 2010, en la que se consideró no condenar en costas a la accionada, ni se examinó que nunca existió mérito suficiente para endilgársele responsabilidad disciplinaria alguna en su contra.
Que de conformidad con la teoría de la jerarquía de las normas aplicable al caso, «[…] No se puede pretender por parte del SENA, que como fundamento de la sanción impuesta [al actor] se describa el incumplimiento de la Resolución 0770 de 2001 modificada por la Resolución 0490 de 2005 del Director General del SENA, que delegó en los Directores Regionales la función de notificarse de los autos admisorios del contencioso administrativo que se adelanten contra [la entidad], ASÍ COMO REPRESENTAR al Director General dentro del ámbito de la jurisdicción de su departamento, en todos aquellos actos de carácter procedimental, judicial, policivo, o administrativo, por cuanto el numeral 12 del artículo 16 del Decreto 249 de 2004 estableció “funciones de la Dirección Jurídica: asumir la representación judicial y extrajudicial de la entidad dentro de los procesos judiciales y administrativos que sea parte” […]» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 325 a 336).
El Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), a través de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. Enfatiza, luego de hacer referencia discriminada y cronológica de las actuaciones adelantadas al interior del procedimiento disciplinario 69-2011, que en cada una de ellas «[…] sé [sic] salvaguardó el debido proceso del [actor], y si bien es cierto la entidad prorrogó la investigación disciplinaria, la misma se dio fundamentada en la necesidad de recepcionar las pruebas ya decretas por la Oficina de Control para la toma de una decisión […]» (sic), al igual que «[…] en aras de garantizar el derecho de la defensa […] [se] dio trámite a las pruebas solicitadas por el hoy demandante […]» (sic).
Que, tal como lo ha precisado el Consejo de Estado, el vencimiento de término «[…] no es causal para declarar la nulidad de los actos recurridos, si no se evidencia la vulneración al debido proceso […]» (sic); y se observa al interior del debatido procedimiento disciplinario que este derecho se le garantizó al accionante, dado que «[…] el investigado intervino en cada una de las etapas del proceso, interpuso recursos, solicitó nulidades, así mismo fue notificado de cada una de las decisiones y fue citado en las pruebas testimoniales para que ejerciera su derecho de contradicción» (sic).
Que «[…] la actuación administrativa disciplinaria se surtió con plena observancia de las normas preexistentes y aplicables a la situación particular 8 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena del actor, atendidas la vigencia y obligatoriedad de las mismas.
Valorado en conjunto el acervo probatorio que conforma los antecedentes administrativos de los actos impugnados, no se evidencia irregularidad alguna presentada en el trámite de la actuación disciplinaria, como tampoco la prueba desvirtúa lo afirmado por la entidad pues las documentales y testimoniales recepcionadas demuestran la falta imputada al demandante.
Por lo tanto, la desvinculación del actor se dio atendiendo los postulados del debido proceso y, en general, de los principios que rigen el derecho probatorio […]» (sic). Respecto de la falta de competencia de la funcionaria Jacqueline Bermúdez Maldonado para realizar la notificación del actor, precisa que «[…] si bien es cierto dentro del auto de apertura se relaciona algunos funcionarios como encargados de realizar la correspondiente notificación también lo es que en el momento que se libran las comunicaciones [estas] se realizaron por los competentes, […] así mismo cuando se presenta el demandante en la Oficina de Control Interno Disciplinario, para estos efectos se procede a notificar la decisión por una servidora pública adscrita a dicha oficina […]» (sic).
El accionante efectivamente «[…] fue notificado del auto de apertura de investigación por lo que en ningún caso se observa violación del debido proceso por cuanto tal como quedó evidenciado las pruebas decretadas en el mismo [le] fueron comunicadas y […] éste solicitó la práctica de pruebas y rindió su versión libre por escrito» (sic).
Analizada la competencia de los directores regionales del Sena, concluye que le correspondía al accionante, en su calidad de director regional de Cundinamarca, la responsabilidad de estar al tanto de los procesos que se adelantaban contra la entidad, reportar el estado y la etapa en que estos se encontraban, puesto que «[…] la responsabilidad que genera la aceptación de un cargo de dirección y manejo, implica estar al tanto de todas las situaciones que [se] presenten en la Entidad que representa […]» (sic); entonces al no ejercer la defensa de la institución, no asignar abogado para que presentara la contestación de la demanda y no actuar en las etapas del referido proceso judicial hasta su final, con la consecuente condena de la entidad, esto hizo que incurriera en falta disciplinaria de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, al infringir sus deberes por omisión y vulnerar el numeral 1 del artículo 35 ibidem. 1.6 La providencia apelada (ff. 377 a 398 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), en sentencia de 27 de febrero de 2019, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), a partir de los siguientes razonamientos: 9 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena Respecto del funcionario competente para realizar las notificaciones personales al interior del procedimiento disciplinario, se remite a lo establecido por los artículos 100, 101 y 104 de la Ley 734 de 2002 y considera que «[…] lo primero que debe decirse es que la notificación por funcionario comisionado no aplicaba en este caso, ya que la providencia que debía ponerse en conocimiento no era el pliego de cargos, sino la apertura de la investigación disciplinaria, por lo que la procedente era la notificación personal, que efectivamente se realizó el 23 de mayo de 2012, diligencia que cumplió con los requisitos previstos para ella, en tanto indicó debidamente la decisión proferida, entregó copia de la providencia e informó que no procedía recurso alguno […]»; que «[…] Aunado a ello, la notificación cumplió su finalidad, pues el investigado se enteró del contenido de la decisión que abrió investigación disciplinaria en su contra, en la que también se decretaron pruebas, y en ejercicio de defensa y debido proceso se ordenó escucharlo en versión libre; por lo que es absolutamente irrelevante que la notificación haya sido hecha por una funcionaria no comisionada taxativamente en el referido auto […]».
En relación con el argumento de que las pruebas fueron practicadas al interior del procedimiento disciplinario de manera extemporánea, estima que como se encuentra probado «[…] que la Oficina de Control Disciplinario Interno del Sena: 1) El 29 de julio de 2011 dio apertura a la indagación preliminar; 2) el 15 de febrero de 2012 abrió la investigación disciplinaria; 3) El 27 de mayo de 2013 ordenó la prórroga de la investigación disciplinaria y decretó la práctica de pruebas, y 4) el 29 de enero de 2014 profirió pliego de cargos contra el demandante […]», es claro que en este caso «[…] la indagación preliminar y la investigación disciplinaria se prolongaron durante 6 meses con 17 días y 22 meses con 14 días respectivamente, pese a que de conformidad con la normatividad previamente trascrita, estas etapas tienen en principio un plazo de 6 meses la primera y 12 meses la segunda, salvo la posibilidad de prórroga que para la etapa de investigación puede ser hasta por la mitad del término inicial, esto es 6 meses, por lo tanto es evidente que la autoridad disciplinaria aún con la prórroga excedió el plazo legal […]»; sin embargo, como lo precisó la Corte Constitucional, en sentencia SU-901 de 2005, «[…] la inobservancia "per se” de un término procesal no da lugar a la invalidez del procedimiento sancionatorio […]»1.
Aduce que «[…] la duración adicional de 16 días en la etapa de indagación preliminar no tuvo soporte, pero fue intrascendente; y la de 10 meses en la investigación disciplinaria, tuvo sustento en que no había sido posible escuchar 1 Se cita en el mismo sentido sentencia del Consejo de Estado (sección segunda, subsección B) de 31 de enero de 2018, expediente 170012333000201400032 01 (1630-2015), MP Sandra Lisset Ibarra Vélez. 10 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena la declaración juramentada del que, para la fecha de los hechos, fungía como profesional 13 del Sena y se le habían asignado funciones como Coordinador del Grupo de Procesos Judiciales y Conciliaciones, a pesar de haberse citado varias veces por el Despacho; así como la situación de no haber escuchado la versión libre del investigado, pruebas que a juicio del operador disciplinario, podrían modificar la situación, encuadrando entonces dentro de la causal de prórroga […]» (sic).
Advierte que «[…] el exceso en los plazos de instrucción (indagación e investigación), solo tiene el mérito de dar lugar a la nulidad del acto sancionatorio si como consecuencia de ello, se le impidió al investigado ejercer su derecho de defensa; evento que no ocurrió en el presente caso, pues el accionante, tuvo la oportunidad de presentar descargos, alegatos, solicitar pruebas y rebatir las conseguidas por el operador disciplinario […]».
Por otra parte, en lo atañedero a la indebida adecuación típica ejercida por la autoridad disciplinaria, indica que si bien los artículos 34 y 35 de la Ley 734 de 2002 no consagran como tal un tipo disciplinario, sino las obligaciones dirigidas a los servidores públicos. En este asunto el tipo disciplinario pertinente resulta ser el establecido por el artículo 50 de la Ley 734 de 2002, y pese a que incurrió en una imprecisión técnica al no hacer referencia a este último, «[…] lo cierto es que desde el pliego de cargos se realizó el ejercicio de subsunción típica en forma correcta, y dada su claridad sustancial, se garantizó el ejercicio del derecho de defensa […]».
Que «[…] aunque al momento de imputar los cargos al demandante, la entidad no indicó expresamente que la conducta encuadraba en la falta estipulada en el referido artículo 50 del Código Único Disciplinario, sí explicó que la misma constituía incumplimiento de ciertos deberes y la violación del régimen de prohibiciones; razón por la que cumplió con el requisito de tipicidad […]».
Por otro lado, acerca de la aseveración de que se desconocieron por la autoridad disciplinaria el Decreto 249 de 28 de enero de 2004 y la circular 3-2008-000072 de 18 de febrero de 2008, advierte «[…] que si bien es cierto el artículo 16 del referido Decreto establece como una de las funciones de la Dirección Jurídica la de asumir la representación judicial y extrajudicial de la entidad dentro de los procesos judiciales y administrativos en que sea parte; en su artículo 24 establece las funciones de las Direcciones Regionales y de la Dirección del Distrito Capital, y en el numeral 20 contempla la de representar al SENA en el respectivo Departamento o en el Distrito Capital, según el caso […]»; también previamente en el artículo 41 de la Resolución 770 de 11 de julio de 2001, el 11 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena director general del Sena había delegado en los directores regionales y seccionales de la entidad funciones de representación judicial, y con la circular 1800 de 4 de noviembre de 2004, a estos se les había requerido que dispusieran de un trámite especial para brindar apoyo de vigilancia a procesos judiciales a través de abogado designado con el fin de mantener el control e información inmediata sobre el desarrollo de la actividad procesal.
Precisa que «[…] pese a la confusión que pueda generar la reglamentación mencionada, lo cierto es que hay un acto administrativo de delegación que se encuentra vigente, y en todo caso, al considerarse incompetente [el actor] era su obligación remitir de manera inmediata el proyecto de contestación de la demanda e informar oportunamente acerca del proceso en el que el SENA estaba siendo demandado, sin que obre prueba de dicha actuación por parte del accionante, por lo que tal omisión, en todo caso, es constitutiva de la falta disciplinaria que le fue endilgada […]».
Que «[…] la parte accionante consideró que actuó con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria, puesto que, desconocía la normatividad que le delegaba la función de representación judicial de la Entidad […]», pero para que opere la alegada causal de exclusión de responsabilidad, es obligatorio además de la existencia del error, que este sea invencible.
Al respecto, señala «[…] que la conducta reprochada era totalmente evitable, en la medida en que al demandante, como Director Regional del Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, le correspondía conocer las normas de delegación y las funciones que tenía asignadas, y en caso de duda profundizar respecto del tema; además si se consideraba incompetente para ello, debió informar sobre el auto admisorio, y remitir el proyecto de contestación de la demanda, a la dependencia que consideraba era la encargada de ejercer a defensa técnica […]»; luego «[…] no es factible creer que el actor actuó bajo convicción errada e invencible, puesto que con algo de precaución y diligencia, el supuesto error era totalmente eludible: además, siendo un servidor público, estaba obligado a conocer la ley respecto de la cual no puede invocarse su ignorancia como excusa, ni realizar interpretaciones contrarias al ordenamiento […]».
En lo concerniente a la valoración probatoria realizada por la entidad, sostiene que esta «[…] asignó, de manera razonada, clara y expresa, conforme a las reglas de la sana crítica, el valor probatorio correspondiente a cada una de las pruebas decretadas dentro del proceso, con base en las cuales determinó la 12 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena existencia de la falta disciplinaria imputada al investigado […]»; y no se «[…] vislumbra irregularidad alguna en el trámite de la actuación disciplinaria, como tampoco la ausencia de pruebas que respalde la falta imputada al demandante, pues la sanción fue adoptada luego de la valoración en conjunto de las arrimadas a la actuación, bajo una crítica razonada de las mismas, no quedando duda razonable, estableciéndose la certeza de la falta y la responsabilidad del disciplinado, de acuerdo con lo previsto en la Ley 734 de 2002, respetando el debido proceso y el derecho de defensa y contradicción del investigado […]».
Que, a través de los medios probatorios allegados y valorados, se tuvo certeza «[…] de que al accionante le fue informado sobre el auto admisorio proferido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el radicado No. 25307-33-31 -001-2007-00280, y le fue remitido, vía correo electrónico, el proyecto de contestación de la demanda, solicitándole procediera a designar apoderado, situación que nunca ocurrió, por lo que el Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA, no ejerció la defensa técnica dentro del citado proceso, y fue condenada sin que tal decisión fuese apelada […]».
Asimismo, se encuentra demostrado que, con el escrito de descargos, el investigado tenía la posibilidad de pedir todas las pruebas que considerara necesarias, oportunidad de la cual no hizo uso. Aduce, igualmente, que al interior del presente proceso tampoco fueron aportados medios probatorios diferentes a los ya obrantes en el procedimiento administrativo, tendientes a demostrar que los hechos hayan sido otros o que prueben que exista un eximente de responsabilidad que configure alguna de las causales de nulidad de los actos administrativos acusados.
En lo referente al análisis de la culpabilidad, argumenta que, en el caso concreto, «[…] como lo dispuso la autoridad disciplinaria, el actor fue sancionado por incumplir los deberes que le competían; actuación que realizó a título de culpa, fundamentando tal decisión [en el hecho de que] el servidor obró de manera negligente y descuidada al omitir los trámites pertinentes para ejercer la defensa técnica de la entidad dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25307-33-31-001-2007-00280, análisis que a juicio de la Sala es adecuado, pues se demostró que el disciplinado no tuvo el deber de cuidado exigido de un servidor público que ejerce el cargo de Director Regional del SENA […]».
Al referirse a la calificación de la falta, concluye que la suspensión aplica para la falta imputada al actor, al tenor de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 734 13 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena de 2002, por ser esta la sanción establecida para las faltas graves culposas; y en cuanto a su graduación señala que «[…] no resulta desproporcionada, ya que el término impuesto es razonable en consideración al tipo de conducta y grado de culpabilidad, máxime cuando se le impuso el mínimo posible de suspensión […]».
En cuanto a la antijuridicidad, aclara que «[…] no es de recibo el argumento esbozado por la parte actora, según el cual la falta de defensa técnica no fue la causa de la condena, alegando que existía sentencia de unificación del Consejo de Estado que obligaba a que la sentencia fuera favorable a los intereses del demandante, pues cada proceso judicial es diferente, la jurisprudencia cambiante y las situaciones fácticas individuales, por lo que en todos los casos es necesario y obligatorio que las Entidades se hagan parte, se defiendan y agoten todas las instancias posibles, cuando sean demandadas». 1.7 El recurso de apelación (ff. 405 a 421).
Inconforme con la anterior sentencia, el demandante interpuso recurso de apelación, en el que además de reiterar los argumentos expuestos en el escrito de demanda, destaca que no fue observado por el Tribunal que lo que se pretende es que se determine «[…] no solo si se había incurrido en error por parte del operador disciplinario frente a los actos administrativos derivados del proceso disciplinario 069-11/2011 […] sino también, si [se] había[n] aplicado estrictamente los principios rectores de la actuación disciplinaria en cuanto al CONTROL JUDICIAL INTEGRAL DE LOS ACTOS DISCIPLINARIOS se refiere, de conformidad con la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado, del cual no hubo pronunciamiento judicial alguno, ni mucho menos un análisis exigente de: (i) […] acerca del acatamiento al derecho de audiencia y defensa;
(ii) el respeto de los principios y reglas fijadas por la constitución y la ley disciplinaria para el recaudo del material probatorio y; (iii) […] si el acto fue debidamente motivado […]» (sic). Arguye que no fueron analizadas por el a quo con rigor las pruebas que soportan las pretensiones de la demanda tendientes a demostrar la ilegalidad del auto de la apertura de la investigación disciplinaria de 15 de febrero de 2012; como valorada objetivamente la falta que le fue endilgada, al igual que el pliego de cargos y las decisiones de primera y segunda instancias, los hechos y fundamentos normativos que precedieron la investigación disciplinaria.
Que la causal de exclusión de responsabilidad por él alegada, no fue interpretada de manera correcta, puesto que no estaba orientada al desconocimiento de la normativa que efectivamente sí conocía, sino a justificar que la causal invocada 14 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena hacía referencia a la expedición de la circular 3-2008-000072 de 18 de febrero de 2008 por la funcionaria jerárquica de entonces, quien fijó lineamientos en materia jurídica para la atención de las demandas contra las resoluciones que liquidaban las pensiones y fueron proferidas por la secretaría general.
Sostiene que el juicio de reproche disciplinario en el aspecto subjetivo, no se puede sustentar en las calidades funcionales del autor de la supuesta falta disciplinaria, tales como su profesión, sus estudios o su experiencia en el cargo o función, porque se incurre en la llamada responsabilidad objetiva, proscrita por el legislador. Que «en materia de culpabilidad el principio imperante es el de la responsabilidad por el hecho, y no por lo que es, es decir, por la previsión que haga del hecho ilícito a cometer o por la falta de diligencia que emplee en el cumplimiento de su deber funcional, más no como sucede en el presente caso, por la entonces condición de DIRECTOR REGIONAL, […] las funciones y su experiencia en el cargo» (sic).
Agrega que de la lectura detallada de la sentencia recurrida se observa que no desarrolló ni realizó análisis de fondo. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 20 de mayo de 2019 (ff. 423) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de octubre siguiente (f. 429), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 15 de febrero de 2021 (f. 435), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las partes2. 2.1.1 Parte demandante.
Repitió e insistió en los argumentos consignados en el recurso de apelación. 2.1.2 Parte demandada. Reiteró las razones presentadas con la contestación de la demanda y concluyó que «la responsabilidad del Director Regional del Sena 2 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 15 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena Cundinamarca, debía estar al tanto de los procesos que se adelantaba contra la Entidad, reportando el estado y etapa en la que se encontraba, pues la responsabilidad que genera la aceptación de un cargo de dirección y manejo, implica estar al tanto de todas las situaciones que presenten en la Entidad que representa, entonces al no ejercer la defensa de la institución, al no asignar abogado para que el mismo presentar[a] la contestación de la [demanda] remitida por [la] Dirección General y no actuar en las […] etapas del proceso hasta el tr[á]mite final de la misma, con la consecuente condena de la entidad, incurrió en falta disciplinaria, de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo 34 de la Ley 734 de 2002, infringiendo deberes por omisión, lo que conlleva igualmente a la vulneración del numeral 1 del artículo 35 de la ley 734 de 2002, sobre la prohibición de incurrir los deberes y los reglamentos» (sic).
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Actos acusados. 3.2.1 Resolución 900 de 14 de mayo de 2014, por medio de la cual la oficina de control interno disciplinario del Sena sancionó al demandante con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes (ff. 249 a 283). 3.2.2 Resolución 2300 de 23 de octubre de 2014, emitida por la directora general (e) de la mencionada entidad, que confirmó la determinación atrás anotada (ff. 285 a 307). 3.3 Problema jurídico.
La Sala debe determinar si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que negó las pretensiones de la demanda. Para tal propósito, examinará los actos acusados, conforme a las acusaciones de la demanda y el escrito de alzada (pese a sus imprecisiones), por: (i) falta de competencia, pues los empleados designados para las notificaciones personales carecen de autorización para realizar tal función;
(ii) violación del derecho de audiencia y de defensa, toda vez que se practicaron las pruebas luego de vencida la etapa probatoria; (iii) falsa motivación por cuanto no se tipificó la conducta, el grado de culpabilidad, ni la ilicitud sustancial; hubo indebida valoración de las pruebas y no se analizaron las causales de exclusión de responsabilidad; y 16 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena (iv) expedición irregular, porque existió error al calificar la falta en el momento en que se profirió el acto y en general se desconocieron los términos de cada una de las etapas procedimentales. 3.4 Hechos probados.
Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el memorial de impugnación de la sentencia de primera instancia: i) El demandante se vinculó a la entidad demandada desde el 26 de abril de 2000 y se desempeñaba como director regional, grado 5, del 25 de agosto de 2004 al 24 de noviembre de 2011, según consta en certificación 9 de 27 de febrero de 2012 (ff. 544 a 549, c. 2). ii) Por auto de 15 de febrero de 2012, la jefa de la oficina de control interno disciplinario del Sena ordena la apertura de la investigación disciplinaria contra el demandante (ff. 533 a 537).
La anterior decisión le fue notificada personalmente, como se observa en acta de 23 de mayo de 2002 (f. 551, c. 2). iii) Mediante auto de 29 de enero de 2014, suscrito por la gerente oficina de control interno disciplinario del Sena, se le formulan cargos al actor dentro del procedimiento disciplinario 069-11/2011 (ff. 654 y 670, c. 2). iv) El demandante rindió descargos en escrito presentado el 26 de febrero de 2014 (ff. 674 a 683, c. 2). v) Resolución 900 de 14 de mayo de 2014, por medio de la cual la oficina de control interno disciplinario del Sena, sancionó al demandante con suspensión en el ejercicio del cargo por el término de un mes (ff. 249 a 283). vi) Recurso de apelación impetrado por el demandante el 5 de junio de 2014 (ff. 753 a 763). vii) Resolución 2300 de 23 de octubre de 2014, emitida por la directora general (e) del Sena, que confirmó la resolución sancionatoria (ff. 285 a 307). viii) El Servicio Nacional de Aprendizaje aportó al proceso copia del expediente disciplinario que dio lugar a la expedición de los actos aquí demandados (ff. 533 a 803).
A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación del fallo. 17 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena 3.5 Debido proceso en el procedimiento disciplinario.
Los artículos 29 de la Constitución Política y 6 de la Ley 734 de 2002 establecen la garantía del debido proceso, que comprende un conjunto de principios materiales y formales de obligatorio acatamiento por parte de las autoridades disciplinarias, en cuanto constituyen derechos de los sujetos disciplinables que se traducen, entre otras cosas, en la posibilidad de defenderse, presentar y controvertir pruebas e impugnar las decisiones que los afecten; cuando ello no ocurre el sancionado puede acudir ante el juez de lo contencioso-administrativo en demanda de nulidad de las decisiones adoptadas por los funcionarios administrativos, si se evidencia violación del debido proceso.
Congruente con lo anterior, también la jurisprudencia constitucional ha sido particularmente reiterativa en que en todos los trámites de naturaleza disciplinaria, los respectivos funcionarios deberán observar y aplicar de manera rigurosa el derecho fundamental al debido proceso, lo que incluye, además de aquellas garantías que, según se explicó, conforman su contenido básico aplicable en todos los casos, las que la jurisprudencia ha señalado como propias de este tipo de procedimientos: A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha señalado desde sus inicios el mínimo de aspectos inherentes a la noción de debido proceso, cuya vigencia es indispensable en todo tipo de actuación disciplinaria.
Esos criterios, que se traducen en deberes de la autoridad disciplinaria, son los siguientes3: “i) La comunicación formal de la apertura del proceso disciplinario a la persona a quien se imputan las conductas pasibles de sanción; ii) La formulación de los cargos imputados, que puede ser verbal o escrita, siempre y cuando en ella consten de manera clara y precisa las conductas, las faltas disciplinarias a que esas conductas dan lugar y la calificación provisional de las conductas como faltas disciplinarias; iii) El traslado al imputado de todas y cada una de las pruebas que fundamentan los cargos formulados; iv) La indicación de un término durante el cual el acusado pueda formular sus descargos, controvertir las pruebas en su contra y allegar las que considere necesarias para sustentar sus descargos; v) El pronunciamiento definitivo de las autoridades competentes mediante un acto motivado y congruente; vi) La imposición de una sanción proporcional a los hechos que la motivaron; y vii) La posibilidad de que el encartado pueda controvertir, mediante 3 Sobre este tema ver especialmente la sentencia T-301 de 1996 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), reiterada en otras posteriores, entre ellas T-433 de 1998 (M. P. Alfredo Beltrán Sierra), T-561 de 2005 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), T-1034 de 2006 y C-213 de 2007 (en estas dos M. P. Humberto Antonio Sierra Porto) y C-542 de 2010 (M. P. Jorge Iván Palacio Palacio). 18 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena los recursos pertinentes, todas y cada una de las decisiones.” En la misma línea, la jurisprudencia se ha referido también a los siguientes elementos o principios, derivados del artículo 29 superior y aplicables a todas las actuaciones disciplinarias4: “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii) el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la prohibición de la reformatio in pejus” 5. 3.5 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en el escrito de apelación de la sentencia. La Sala confirmará la sentencia apelada, que negó las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: De antemano, reitera esta Colegiatura que si bien la garantía del debido proceso abarca un conjunto de principios materiales y formales de obligatoria observancia por parte de las autoridades disciplinarias, que a la vez constituyen derechos de los sujetos disciplinables, tampoco se debe desconocer que los actos de la administración gozan de la presunción de legalidad, hoy por expresa disposición del artículo 88 del CPACA6, indemnidad que adquiere mayor connotación cuando se trata de decisiones sancionatorias de carácter disciplinario, en virtud de que su formación estuvo precedida de la participación activa de la investigada y de su apoderado7, mediante defensa técnica, con ejercicio de los derechos de contradicción y defensa.
De ahí que en sede judicial se realice un juicio de validez de la actuación disciplinaria, no de corrección, y por ello no cualquier defecto procesal tiene el poder de afectar la presunción de legalidad que ampara dichos actos administrativos. Esta Corporación ha reiterado que «de acuerdo con la Jurisprudencia Constitucional8 y Contencioso Administrativa9 no toda irregularidad procesal da lugar a nulidad, en ese orden, para que el defecto bajo análisis -atendiendo a las condiciones del caso concreto- conduzca a la anulación del proceso correspondiente debe afectar el núcleo esencial del debido proceso y ser 4 Cfr. especialmente la sentencia C-555 de 2001 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra), además de las ya citadas T-1034 de 2006, C-213 de 2007 y C-542 de 2010. 5 Sentencia T-429 de 2014, M. P. Andrés Mutis Vanegas, véase también la sentencia C- 721 de 2015. 6 «Artículo 88.
Presunción de legalidad del acto administrativo. Los actos administrativos se presumen legales mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción Contencioso Administrativa […]» 7 Profesional del derecho Helena María Blanco Gutiérrez (f. 574 c.2). 8 Corte Constitucional, Sentencia T-125 de 2010. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, subsección B. Consejera Ponente: Bertha Lucía Ramírez de Páez; sentencia de 4 de abril de 2013, radicado: 11001-03-25-000-2011-00599-00 (2307-2011).
Actor: Jair Smelyn Bustos Lombana. 19 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena trascendental para la modificación de la decisión objeto de cuestionamiento judicial»10, y este no es el caso, como se explica a continuación. 3.5.1 El pliego de cargos formulado se ajustó a la ley.
Fue típica la conducta que motivó la sanción disciplinaria impuesta al demandante, cuyo comportamiento afectó sustancialmente el deber funcional sin justificación alguna. Alega el actor que en el pliego de cargos formulado en su contra no se tipificó la conducta, el grado de culpabilidad, ni la ilicitud sustancial. Agrega que no existió falta disciplinaria en razón a que el artículo 16 (numeral 12) del Decreto 249 de 2004 establece que la función de representación judicial y extrajudicial le compete exclusivamente a la dirección jurídica de la entidad, y el artículo 24 (numeral 20) del mismo estatuto prevé que la representación del Sena que deben ejercer los directores regionales hace relación a la representación de la entidad en su función y naturaleza, mas no con el carácter judicial como «caprichosamente se le incluyó en el pliego de cargos» (f. 395).
Para decidir, recuerda la Sala que la tipicidad, como condición necesaria del derecho disciplinario, halla su fundamento en el principio de legalidad previsto, en este caso, en la Ley 734 de 2002, así: «ARTÍCULO 4o. LEGALIDAD. El servidor público y el particular en los casos previstos en este código solo serán investigados y sancionados por comportamientos que estén descritos como faltas en la ley vigente al momento de su realización», que es, a su vez, expresión del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, según el cual «Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio».
Sobre el asunto, ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación que «El proceso de adecuación típica supone la comprobación lógica y razonada de la relación de subsunción entre la descripción legal de la conducta disciplinable y la efectivamente desplegada por el sujeto activo, de lo cual surge a su vez, una relación de contrariedad entre el comportamiento de quien tiene a su cargo el ejercicio de funciones públicas y el deber presuntamente incumplido»11.
El Sena, en auto de 29 de enero de 2014, imputó al demandante pliego de cargos, de la siguiente manera: […] Incumplió sus deberes funcionales al omitir los trámites pertinentes para la contestación de la demanda de nulidad y 10 Sentencia de 28 de julio de 2014, sección segunda, subsección B, C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren (E), radicado: 11001-03-25-000-2011-00365-00 (1377-11). 11 Sentencia de 17 de mayo de 2018, sección segunda, expediente 110010325000201301092 00 (2552-2013). 20 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena restablecimiento del derecho radicado bajo el No. 25307-3331001- 2007-00280, impetrada por el accionante Jaime Bachiller Reyes en contra de la entidad, en la cual se profirió el fallo del 8 de noviembre de 2010, por el Juzgado Administrativo Descongestión del Circuito de Girardot, ejecutoriado el 7 de diciembre de 2010, en el cual en el acápite “actuación procesal”, señaló que la Entidad no dio contestación a la demanda y que sólo la parte actora alegó de conclusión, observando que contra esta providencia no se interpuso recurso alguno, lo que denota la falta de venta judicial por parte de la Entidad desde el año 2008 hasta el año 2010, situación que originó que todas las actuaciones judiciales o administrativas que se desprendían de esta contestación de demanda para realizar defensa judicial por parte de la Entidad no se realizaran (f. 659).
De acuerdo con lo reseñado, carece de fundamento la acusación del actor, en el sentido de que en el pliego de acusaciones no se tipificó la conducta, el grado de culpabilidad, ni la ilicitud sustancial. De la sola lectura de los cargos imputados se verifica, sin equívocos, que se trató de una actuación administrativa desarrollada con sujeción al régimen disciplinario aplicable a los servidores públicos, en particular, se sujetó en rigor al artículo 163 de la Ley 734 de 200212, alusivo a lo que debe contener el pliego de cargos.
Observa la Sala que en el acto de imputación jurídica se expuso al actor que incurrió, al parecer, en la falta disciplinaria descrita en el artículo 50 de la Ley 734 de 2002, el cual cataloga expresamente como conducta sancionable de los servidores públicos lo siguiente: «Constituye falta disciplinaria grave o leve, el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley».
El anterior tipo disciplinario por ser abierto, indicó que «la gravedad o levedad de la falta se establecerá de conformidad con los criterios señalados en el 12 «ARTÍCULO 163. CONTENIDO DE LA DECISIÓN DE CARGOS. La decisión mediante la cual se formulen cargos al investigado deberá contener: 1. La descripción y determinación de la conducta investigada, con indicación de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó. 2.
Las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, concretando la modalidad específica de la conducta. 3. La identificación del autor o autores de la falta. 4. La denominación del cargo o la función desempeñada en la época de comisión de la conducta. 5. El análisis de las pruebas que fundamentan cada uno de los cargos formulados. 6.
La exposición fundada de los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta, de conformidad con lo señalado en el artículo 43 de este código. 7. La forma de culpabilidad. 8. El análisis de los argumentos expuestos por los sujetos procesales». 21 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena artículo 43 de este código».
Por ello, la falta se calificó como grave y se le endilgó a título de culpa, en atención a que el demandante, pese a recibir correo electrónico al que le informaron que debería constituir apoderado para que interviniera en el aludido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, al ser el director regional, no lo designó. En este contexto, para la Sala no existió irregularidad sustancial en la formulación del pliego de cargos, puesto que al examinar el expediente administrativo, se comprueba que en dicho acto aparecen consignados la identificación del autor de la falta, el cargo y función desempeñada en la época de comisión de la conducta, la descripción y determinación del comportamiento investigado, las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se realizó, las normas presuntamente violadas y el concepto de la violación, la modalidad específica de la conducta, el análisis de las pruebas que fundamentaron el cargo atribuido, los criterios tenidos en cuenta para determinar la gravedad o levedad de la falta y la forma de culpabilidad (ff. 659 a 670 c. 2), como lo preceptúa el artículo 163 de la Ley 734 de 2002.
Lo que el demandante alega es un vicio por una actuación posterior y ajena al contenido del pliego de cargos, cual es que la notificación personal le fue practicada por una persona distinta a las comisionadas, lo que va en contravía, en su criterio, del artículo 29 de la Constitución Política, en lo que al debido proceso se refiere, y del artículo 12 de la Ley 734 de 2002 (f. 673).
Para la Sala, esta actuación, como ya se indicó, no tiene la virtud de constituir siquiera una irregularidad porque, se repite, la notificación es una actuación independiente del contenido y no lo afecta. Además, el acto de notificación, cumplió su finalidad, esto es, enterarlo del contenido de lo decidido para hacerlo oponible y ejerciera su derecho de defensa, como en efecto lo hizo, cuando presentó sus descargos (ff. 674 a 683 c.2).
Recuerda la Sala que lo que el régimen sancionatorio administrativo castiga de los servidores estatales es la conducta violatoria del deber funcional a su cargo sin justificación, no el resultado, que fue lo que ocurrió en el presente asunto, en el que el demandante, que ocupaba la mayor jerarquía en el ámbito regional (Cundinamarca), pese a recibir dos correos electrónicos, uno inclusive con remisión de la contestación de la demanda, sin causa justificada se abstuvo de designar un representante judicial que garantizara la defensa técnica de la entidad en el municipio de Girardot.
Al respecto, la Ley 734 de 2002 preceptúa: «ARTÍCULO 27. ACCIÓN Y OMISIÓN. Las faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el 22 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones» (se destaca), congruente con el artículo 613 de la Constitución Política.
Concordante con la normativa en cita, ha sostenido la Corte Constitucional que «[C]on el régimen disciplinario se pretende garantizar “la obediencia, la disciplina y el comportamiento ético, la moralidad y la eficiencia de los servidores públicos, con miras a asegurar el buen funcionamiento de los diferentes servicios a su cargo”; propósito que está en armonía con lo preceptuado en el artículo 209 de la C.P., porque como se expresó antes, sin un sistema punitivo dirigido a sancionar la conducta de los servidores públicos, resultaría imposible al Estado garantizar que la Administración Pública cumpliese los principios de “igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad” a que hace referencia la norma constitucional14» (sentencia C-721 de 2015).
Lo anterior subyace, además, en la teleología del artículo 5° de la Ley 734 de 2002, que establece: «ILICITUD SUSTANCIAL. La falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna», asunto en torno al cual también ha expresado la jurisprudencia constitucional que lo que genera el reproche de la administración al agente estatal o al particular que ejerce función pública no es propiamente la voluntad de lesionar los intereses protegidos de la función pública, sino los comportamientos que impliquen cumplimiento incompleto o defectuoso de los deberes de cuidado y eficiencia que se le encomiendan15.
Ahora bien, el demandante en esta instancia pretende que se reconozca que no tenía la función de representación judicial, pues le corresponden a otra dependencia, la oficina jurídica, para la Sala no es de recibo el argumento presentado, pues en su calidad de director regional, dentro de las funciones desglosadas por la Resolución 770 del 11 de julio de 2001, modificada por la Resolución 490 de 2005, proferida por el director general del Sena, están en su artículo 2º las siguientes: «1. notificarse de los autos emisores de las demandas del contencioso administrativo que adelanten contra el Sena o contra actos originarios de la Entidad informando inmediatamente a la oficina jurídica de la Dirección General. […] 5.
Interponer los recursos ordinarios y 13 «ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones». 14 Sentencias de la Corte Constitucional C-948 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Galvis y T-811 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis. 15 Sentencia C- 181 de 2002, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra 23 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena extraordinarios procedentes e intervenir en los que se formulen contra las providencias dictadas en los procesos mencionados. 6.
Representar al Director General en todos aquellos actos de carácter procedimental, judicial, policivo o administrativo, en los que deba intervenir en su calidad de representante legal del SENA. 7. Conferir poder al abogado de planta o a aquellos contratados expresamente para prestar el servicio de representación judicial y defensa del SENA en los procesos, diligencias y recursos a que se refiere el presente artículo».
El hecho de que el Decreto 249 de 28 de enero de 2004 y la circular 3-2008- 000072 de 18 de febrero de 2008 le hubieren conferido, entre otras funciones, a la dirección jurídica la de asumir la representación judicial y extrajudicial de la entidad en los procesos judiciales en que sea parte, estas deben ser interpretadas de manera complementaria o armónica, pues en este caso no resulta aceptable que la regional se notifique del proceso, los empleados bajo su jerarquía le entreguen un proyecto de la contestación de la demanda y el director se quede inactivo sin constituir apoderado; o, si en gracia de discusión se considerara que no era el competente, no estuviera pendiente de ejercer la debida defensa técnica dentro de su ámbito territorial; en otras palabras, debió ejercer un control de tutela respecto de los procesos que se tramitan en su ámbito territorial.
Alega que en todo caso el resultado del proceso judicial iba a ser el mismo, al margen de que ejerciera o no el derecho a la defensa técnica, además de que la entidad no fue condenada en costas porque no intervino en el proceso; en otros términos, que su conducta no fue grave y ajena de culpa porque no se perturbó el servicio, pues el resultado del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con o sin defensa técnica, hubiese sido el mismo.
Para la Sala, lo planteado no resulta ser del todo cierto, habida cuenta de que en materia de reliquidación pensional, que era lo discutido, la Corte Constitucional16 y la 16 Sobre este particular aspecto, la sala plena de esta Corporación en sentencia de unificación, de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01, hizo la trazabilidad de la jurisprudencia de esa corte y precisó lo siguiente: 73.
Ahora bien, la otra tesis consistente en que el IBL del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 debe aplicarse para establecer el monto pensional de las personas beneficiarias del régimen de transición fue desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 que estudió la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, aplicable a congresistas, magistrados de altas cortes y otros altos funcionarios. 74.
En efecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-258 de 2013, declaró inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto” y “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo.
Y declaró exequibles, bajo condicionamiento, las restantes expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992. 75. La Corte fundamentó su decisión en que son evidentes las ventajas que se desprenden para los congresistas y demás altos funcionarioscobijados por dicha norma, lo que quebranta el principio de igualdad. La aplicación de la norma conlleva a que estos servidores, que están mejor situados económicamente dentro de la población, son “favorecidos por ventajas también económicas de las que no gozan el resto de la población pensionada y que además suponen un alto subsidio con recursos públicos”, 24 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena Corte Suprema de Justicia17 habían sentado un criterio diferente en esa época al que sostuvo el Consejo de Estado y que a posteriori terminó rectificado por decisión de la sala plena de lo contencioso administrativo18.
Pero en este asunto, se insiste, lo que se juzgó fue la omisión en el ejercicio del cargo, al no constituir la defensa técnica que requería la entidad dentro de un proceso contencioso- administrativo respecto del cual recibió su notificación y se le proyectó su contestación de la demanda, no obstante, el demandante se abstuvo de constituir el respectivo abogado y, por supuesto, no estuvo pendiente del proceso, permite que se fallara sin contestación de demanda, no alegó de conclusión ni apeló el fallo condenatorio.
Por otro lado, para la Sala los fundamentos que motivaron la medida disciplinaria impuesta al demandante fueron expuestos en forma suficiente y adecuada en los actos sancionatorios acusados, de los que la Sala destaca los siguientes apartes: De lo expuesto anteriormente se infiere entonces que el señor Mauricio Arturo Parra Parra, como Director Regional del Sena Cundinamarca y representante legal de la misma, en relación con los trámites pertinentes para contestación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el No. 25307-3331001- 2007- 00280, impetrada por el accionante Jaime Bachiller Reyes en contra del SENA, incurrió en una omisión en el ejercicio de sus funciones por un período aproximado de dos (2) años, es decir, desde el año dos mil ocho (2008) al dos mil diez (2010), teniendo en cuenta que la puede enviar proyecto de contestación de demanda el doce (12) de agosto de dos mil ocho (2008), y no ejerció sus funciones omitiendo la asignación del proceso concediendo un “tratamiento diferenciado favorable en beneficio de un grupo que ya está en mejores condiciones que los demás grupos comparables.
El tratamiento favorable se tradujo, en razón del derecho viviente, en que la brecha entre la pensión promedio y la pensión reconocida al amparo del artículo 17 fuera manifiestamente desproporcionada”. 76. La Corte también consideró transgredido, según el derecho viviente, el principio de solidaridad, pues con la aplicación del IBL del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, se permitía que “los recursos de la seguridad social no se destinen con prelación a los sectores más pobres y vulnerables, sino a personas con altos ingresos, cuyas cotizaciones carecen de una relación de correspondencia con el monto de la pensión que les fue reconocida”. 77.
En conclusión, la Corte retiró del ordenamiento jurídico el IBL del régimen especial de congresistas y demás servidores públicos a los que le era aplicable el mencionado artículo 17 de la Ley 4 de 1992, porque violaba los artículos 13 y 48 de la Carta. Ello conllevó a que se creara un vacío respecto de la regla del Ingreso Base de Liquidación que debía aplicarse para la liquidación de las pensiones de los beneficiarios del régimen especial del citado artículo 17.
Para llenar este vacío, la Corte Constitucional consideró compatible la aplicación de la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pues de lo contrario, se conduciría a “una situación de inconstitucionalidad aún más grave, pues haría imposible la liquidación de las pensiones y limitaría entonces de forma absoluta el derecho a la seguridad social en pensiones de los beneficiarios del régimen especial bajo estudio”. 78.
La justificación para acudir al inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para efectos de liquidar la pensión en el régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, luego de considerar que las expresiones demandadas quebrantaban los principios constitucionales de igualdad y sostenibilidad financiera del sistema de pensiones […]. 17 Sala de Casación Laboral, sentencia de 17 de octubre de 2008, radicación 33.343. 18 Cfr. Sentencia citada nota al pie 16. 25 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena a un abogado que presentara contestación de la demanda y ejerciera la defensa de la entidad, de suerte que el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Girardot, emitió fallo sobre el caso del día ocho (8) de noviembre de dos mil diez (2010), ejecutoriado el siete (7) de diciembre de dos mil diez (2010), en el cual, en el acápite “actuación procesal”, señaló que la Entidad no dio contestación de la demanda y que sólo la parte actora alegó de conclusión, observando que contra esta providencia nos interpuso recurso alguno, lo que constata la falta de defensa judicial por parte de la Entidad […] situación que originó que todas las actuaciones judiciales o administrativas que se extendían de la contestación de la demanda, para realizar defensa judicial por parte de la institución, no se realizaran. […] Los argumentos esgrimidos por el investigado, no tienen asidero, ya que a folio 3 reposa correo de fecha primero (1) de agosto de dos mil ocho (2008), de la Coordinadora del Grupo de Apoyo Mixto de la Regional Cundinamarca, dirigido al entonces Director Jurídico del SENA-Dirección General, por el cual informa que mediante memorando No. 003032 del treinta (30) de julio de dos mil ocho (2008), en Subdirector del Centro de la Tecnología del Diseño y la Productividad Empresarial de Girardot, remitió a la dirección regional la notificación del auto divisorio de la demanda interpuesta por el señor Jaime Bachiller Reyes contra la Entidad, en el entendido de que si bien es cierto las Circular No. 0072 del 18 de febrero de 2008, estableció que las demandas contra la resoluciones proferidas por la Secretaría General en materia de pensiones sería atendía por edición jurídica, ello no quiere decir que en dicha Circular haya relevado al Director Regional del Sena Cundinamarca de la representación legal que le correspondía. En este contexto, no es aceptable el argumento expuesto por el señor Mauricio Parra, porque no es del resorte de él decidir si eran procedentes o no las reclamaciones del señor Jaime Bachiller Reyes, ni mucho menos decidir sobre las estrategias jurídica del Sena, ya que el SENA contrata a abogados externos, de quienes se exige en todos los casos realicen una defensa judicial con los medios eficaces en el plano jurídico, en consideración a su habilidad para utilizar los medios e instrumentos legales previamente instituidos, con la finalidad de que adelanten una actuación diligente y eficaz, dirigida a asegurar la defensa de los intereses y política de la entidad; proceso que debía ser dirimido por un juez administrativo al interior del proceso respectivo y no a criterio personal del señor Mauricio Parra Parra, por ello no se puede asumir que frente a una corriente jurisprudencial materia pensional, todos los fallos judiciales proferidos sobre este tema, sean adversos a la Entidad y menos ser este el argumento para excusar la falta de diligencia por parte el investigado (ff. 726 a 732, c. 2).
De manera que la Sala advierte claridad y razonabilidad en los fundamentos de la decisión y, por ende, no resulta dable declarar probada la ausencia o 26 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena exoneración de responsabilidad disciplinaria del demandante.
El principio de trascendencia, ínsito en el artículo 310 (numeral 1) del Código de Procedimiento Penal (Ley 600 de 2000), aplicable al procedimiento disciplinario por remisión del artículo 143 (parágrafo) de la Ley 734 de 2002, enseña que la existencia de irregularidades sustanciales (no formales) que afecten el debido proceso, tienen la potencialidad de anular la respectiva decisión, pero bajo la condición de que «Quien alegue la nulidad debe demostrar que la irregularidad sustancial afecta garantías de los sujetos procesales, o desconoce las bases fundamentales de la instrucción y el juzgamiento»19, lo que precisamente el apoderado no satisfizo en la demanda, ni en el memorial de apelación. Todo lo anterior demuestra que la conducta irregular imputada al accionante tuvo ocurrencia, que constituyó incumplimiento de los deberes funcionales imputados en el pliego de cargos y que corresponden a la descripción típica de carácter grave y culposa, que motivó la sanción de suspensión, en la graduación mínima de un mes.
La Sala tampoco echa de menos en los actos demandados ninguno de los requisitos formales y sustanciales previstos en el artículo 17020 de la Ley 734 de 2002 alusivos a los aspectos que debe contener el «fallo» disciplinario, puesto que si se examinan las decisiones acusadas, se verifica que la entidad analizó las pruebas en conjunto, valoró los cargos, los descargos y las alegaciones presentadas, relacionó las normas legales y reglamentarias concernientes al deber funcional desconocido, fundamentó la calificación de la falta y la culpabilidad y, en fin, expuso claramente las razones de la sanción y los criterios de su gradación, se insiste.
En cuanto a las prerrogativas del demandante, constata la Sala que durante el curso de la actuación administrativa se le respetaron todas la garantías procesales y sustanciales para ejercer los derechos de contradicción y defensa (técnica mediante apoderado); así, durante el curso de la investigación disciplinaria fue escuchado, tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas, 19 Ley 610 de 2000, artículo 310, numeral 2. 20 «ARTÍCULO 170.
CONTENIDO DEL FALLO. El fallo debe ser motivado y contener: 1. La identidad del investigado. 2. Un resumen de los hechos. 3. El análisis de las pruebas en que se basa. 4. El análisis y la valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones que hubieren sido presentadas. 5. La fundamentación de la calificación de la falta. 6.
El análisis de culpabilidad. 7. Las razones de la sanción o de la absolución, y 8. La exposición fundamentada de los criterios tenidos en cuenta para la graduación de la sanción y la decisión en la parte resolutiva». 27 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena pedir copias del expediente, presentar descargos y alegaciones finales e interponer recursos, oponer nulidades, etc., por mencionar algunas.
De manera que para la Sala los actos demandados se ajustan al ordenamiento jurídico en cuanto a los motivos, los fundamentos legales y probatorios, el procedimiento de expedición y la competencia de la autoridad disciplinaria que los emitió. Por consiguiente, los cargos de falta de competencia porque no se le notificó en debida forma el pliego de cargos; falsa motivación por atipicidad de la conducta, indebida valoración probatoria, conducta no culpable, inexistencia de antijuridicidad y porque debió aplicarse una causal de exclusión de responsabilidad; y expedición irregular por error en la calificación de la falta de las decisiones administrativas, no están llamados a prosperar. 3.6.2 Las pruebas se apreciaron en forma integral, de acuerdo con las reglas de la sana crítica.
Advierte la Sala que como no se trata de repetir en sede judicial la valoración probatoria que realizó la entidad en el procedimiento administrativo, pues se desnaturalizaría la potestad disciplinaria, el examen integral de legalidad recae sobre el contenido de los actos demandados frente al orden jurídico superior al que estaban sometidos y los supuestos de hecho en que se fundaron.
Sobre la apreciación de las pruebas, la Ley 734 de 2002 establece: «Artículo 140. Las pruebas deberán apreciarse conjuntamente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica En toda decisión motivada deberá exponerse razonadamente el mérito de las pruebas en que ésta se fundamenta»; «ARTÍCULO 142. PRUEBA PARA SANCIONAR. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado».
Los medios probatorios recaudados durante la actuación administrativa muestran en conjunto una realidad material que debe ser apreciada como legalmente corresponde, según la ley disciplinaria, es decir, que la finalidad de este procedimiento «es la prevalencia de la justicia, la efectividad del derecho sustantivo, la búsqueda de la verdad material y el cumplimiento de los derechos y garantías debidos a las personas que en él intervienen», tal como lo consagra el artículo 20 de la mencionada Ley 734, y al mismo tiempo tener en cuenta que la sanción disciplinaria «tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales que se deben observar en el ejercicio de la función 28 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena pública», como lo instituye el artículo 16 ibidem.
El apoderado del demandante, en su escrito de impugnación, alega que los actos disciplinarios «se tornarían en improcedentes por derivarse de una responsabilidad meramente objetiva del disciplinado» (f. 419). Esta afirmación carece de respaldo en los hechos del caso, donde resulta apenas lógico que las pruebas para sancionar sean las que comprometen la responsabilidad disciplinaria, como lo son los correos electrónicos a través de los cuales se le notificó la admisión de la mencionada demanda y se le solicitó que, en su calidad de director regional, constituyera el respectivo apoderado.
La certeza sobre la existencia de la falta y la responsabilidad del investigado no está sujeta inexorablemente al volumen o cantidad de pruebas, pues en este caso es un hecho cierto que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se notificó y tramitó sin la comparecencia de la entidad demandada (Sena), y donde, se repite, el demandante tenía la función de la representación judicial, se le entregó el proyecto de contestación de la demanda y, sin causa válida o razonable, se abstuvo de constituir apoderado, en los términos del artículo 142 de la Ley 734 de 200221.
Destaca la Sala que, revisado el expediente administrativo (ff. 533 a 796), comprueba que el demandante gozó durante la investigación disciplinaria de plenas garantías constitucionales y legales de orden sustantivo y procesal para ejercer su defensa, en particular, para controvertir las pruebas que soportaron el pliego de cargos y la sanción. Su defensa fue técnica, es decir, estuvo a cargo de abogado, se insiste.
Además, constata la Sala que entidad demandada efectuó en los actos acusados un amplio análisis y examen integral de las evidencias probatorias; en ese contexto, explicó y justificó con suficiencia por qué dio credibilidad a unas pruebas y se apartó de otras, y el hecho de que el actor esté en desacuerdo con tal razonamiento, no implica que se haya incurrido en expedición irregular por falsa motivación, desviación de poder, violación de los derechos de contradicción, defensa y debido proceso, o que no existieran razones suficientes para sancionar. 21 ARTÍCULO 142.
PRUEBA PARA SANCIONAR. No se podrá proferir fallo sancionatorio sin que obre en el proceso prueba que conduzca a la certeza sobre la existencia de la falta y de la responsabilidad del investigado. 29 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena En fin, observa esta Colegiatura que la entidad articuló la apreciación de las pruebas frente a todos hechos y circunstancias que rodearon los acontecimientos investigados, y desconocerlas equivaldría a darle la espalda a la razón práctica y a las demás evidencias materiales, so pretexto de que no existió prueba para sancionar.
De modo que la sanción impuesta no resultó injusta, desproporcionada o arbitraria, por el contrario, está provista de justificación legal; fue motivada en lo que objetivamente se demostró durante la investigación administrativa, con sujeción a las previsiones del artículo 170 de la Ley 734 de 2002, en el sentido de que «el fallo» disciplinario «debe ser motivado y contener el análisis de las pruebas en que se basa y el análisis y valoración jurídica de los cargos, de los descargos y de las alegaciones», requisito formal y sustancial que fue satisfecho a cabalidad.
Luego, la falsa motivación porque el demandante no cometió la conducta grave culposa que se le endilgó, no está llamada a prosperar. 2.6.3 Exceder el término legal durante el procedimiento disciplinario no invalida la actuación si no se afectó el debido proceso ni el derecho de defensa del investigado. Reiteración de jurisprudencia. Sobre el particular, esta Sala22, en aplicación de la Ley 200 de 1995, ha señalado que «[…] el vencimiento de los plazos no implica la pérdida de competencia para actuar en cuanto que, como ya tuvo oportunidad de expresarlo la Sala23, las normas disciplinarias previstas en los artículos 55 y siguientes de la ley 200 de 1995 no estatuyen como consecuencia para el funcionario disciplinante la pérdida de la facultad para continuar conociendo el asunto y, tampoco se encuentra prevista como causal de nulidad del proceso disciplinario, el adelantamiento de actuaciones después de vencidos los plazos […]». 22 Sentencia de 8 de noviembre de 2007, expediente 47001-23-31-000-2001-00955- 01(3834-04) 23 En sentencia de 18 de octubre de 2007, expediente 760012331000200303595 01 (2250-2006) Actor: Nelly Caicedo Lourido.
C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado, precisó la Sala: «La Corte Constitucional mediante la sentencia C-720 de 2000, declaró la exequibilidad de la norma en mención (Art. 141 de la Ley 200 de 1995) y al respecto estableció que el legislador en ejercicio de su libertad configurativa está facultado para fijar las diferentes etapas y términos de los procesos disciplinarios.
No obstante lo anterior, el vencimiento del plazo no implica como lo señala la parte recurrente la pérdida de competencia para actuar porque las normas disciplinarias que contemplan el factor de la competencia previstas en los artículos 55 y s.s. de la Ley 200 de 1995 no estatuyen como consecuencia para el funcionario disciplinante la pérdida del poder de continuar conociendo del asunto y tampoco se prevé como causal de nulidad del proceso disciplinario el adelantamiento de actuaciones después del plazo anterior a voces del artículo 131 y s.s. ibídem.
Además, como la misión de la autoridad disciplinaria durante el trámite de la indagación preliminar es establecer si se presentó una actuación constitutiva de falta disciplinaria y a quien podría imputársele la autoría de ese comportamiento, esa misma autoridad estaría abocada a ver comprometida su conducta disciplinaria con el desconocimiento de los términos para cumplir la función inherente a esta etapa». 30 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena En vigencia y para la aplicación de la Ley 734 de 2002, la Sala también ha reiterado que el vencimiento del término previsto para las etapas del procedimiento disciplinario acarrea sanciones para el funcionario que tiene a cargo realizar las diligencias y por descuido deja superar el término, pero no es causal de la nulidad de los actos recurridos, si no se presenta violación del debido proceso, y tampoco implica la pérdida de competencia del funcionario que adelanta su trámite24.
Por su parte, la Corte Constitucional, en fallo SU-901 de 2005, sobre los efectos del incumplimiento de términos en la actuación disciplinaria, sostuvo: De lo expuesto se infiere que el incumplimiento del término de indagación previa no conduce a que el órgano de control disciplinario incurra automáticamente en una grave afectación de garantías constitucionales y a que como consecuencia de ésta toda la actuación cumplida carezca de validez.
Esto es así en cuanto, frente a cada caso, debe determinarse el motivo por el cual ese término legal se desconoció, si tras el vencimiento de ese término hubo lugar o no a actuación investigativa y si ésta resultó relevante en el curso del proceso. Es decir, del sólo hecho que un término procesal se inobserve, no se sigue, fatalmente, la conculcación de los derechos fundamentales de los administrados pues tal punto de vista conduciría al archivo inexorable de las investigaciones por vencimiento de términos y esto implicaría un sacrificio irrazonable de la justicia como valor superior y como principio constitucional.
De allí que la afirmación que se hace en el sentido que se violaron derechos fundamentales por la inobservancia de un término procesal no deba ser consecuencia de una inferencia inmediata y mecánica, sino fruto de un esfuerzo en el que se valoren múltiples circunstancias relacionadas con el caso de que se trate, tales como la índole de los hechos investigados, las personas involucradas, la naturaleza de las pruebas, la actuación cumplida tras el vencimiento del término y la incidencia de tal actuación en lo que es materia de investigación. De este modo, aparte de la eventual falta disciplinaria en que pueda incurrir el servidor que incumplió ese término, él se halla en el deber de tomar una decisión con base en la actuación cumplida hasta el momento en que el vencimiento de ese término operó. Si en tal momento existen dudas, éstas se tornen insalvables y surge la obligación de archivar la actuación; pero si tales dudas no existen, esto es, si aparecen cumplidos los objetivos pretendidos con la 24 Sentencia de 30 de julio de 2015, expediente 11001-03-25-000-2010-00142-00 (0609-12).
Véase igualmente la sentencia de 18 de agosto de 2011, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente 25000-23-25 000-2007- 00753-01 (0532-08), entre otras. 31 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena indagación preliminar, nada se opone a que se abra investigación disciplinaria pues precisamente esta es una de las decisiones que se pueden tomar en tal momento.
(…) Claro, este proceder de la Procuraduría General de la Nación no es, ni mucho menos deseable. Todo lo contrario, se trata de un comportamiento que linda en la responsabilidad disciplinaria pues toda persona investigada tiene derecho a que las decisiones procedentes se tomen dentro de los plazos legalmente establecidos. No obstante, como tras el vencimiento del término de indagación preliminar no se cumplió ninguna actuación adicional como quiera que sólo hubo lugar a la apertura de investigación que se dispuso con base en la actuación oportunamente cumplida, no concurren razones para inferir una manifiesta irregularidad lesiva de derechos fundamentales que ha de conducir a la anulación del proceso y de las sanciones en él impuestas. 58.
En suma, si bien en el proceso disciplinario adelantado contra el actor se desconoció el término legalmente fijado para la investigación preliminar, tal irregularidad no afectó ni el debido proceso ni el derecho de defensa y por ello no puede haber lugar al amparo constitucional de tales derechos y a la declaratoria de invalidez de lo actuado.
En el caso concreto, aduce el demandante que la indagación preliminar sobrepasó los seis (6) meses previstos en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 para adelantarla, por cuanto se inició el 29 de julio de 2011 y la Administración tenía hasta el 1º de febrero de 2012 para abrir la investigación disciplinaria, no obstante, lo hizo el 15 de los mismos mes y año, es decir, por fuera del término procesal fijado en la ley.
También se excedió el plazo de doce (12) meses que le concedía el artículo 156 de la Ley 734 de 2002, modificado por el artículo 52 de la Ley 1474 de 2011, para cerrar la investigación disciplinaria, pues el auto de cargos se formuló el 29 de enero de 2014 (ff. 654 a 670), previa prórroga decretada el 27 de mayo de 2013 (f. 571), lo que, en su criterio, constituyó una vulneración a lo preceptuado en el artículo 29 de la Constitución Política respecto del ejercicio del debido proceso en las actuaciones administrativas.
Observa la Sala que, pese a que no se cumplieron los términos fijados por la ley, los objetivos pretendidos con la indagación preliminar y la investigación disciplinaria se cumplieron, pues se practicaron pruebas, se resolvió la solicitud de nulidad planteada y no hubo alguna actuación que implicara violación del debido proceso y del derecho de defensa. 32 Expediente 25000-23-42-000-2015-03273-01 (3237-2019) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Mauricio Arturo Parra Parra contra el Sena Resulta claro que el Estado no puede renunciar a su potestad disciplinaria por la violación formal de los plazos, si la acción disciplinaria no estaba prescrita, como ocurrió en este caso.
La Corte Constitucional ha precisado, como regla inicial, que la simple trasgresión de las normas procesales no implica afectación del debido proceso. Estas irregularidades menores se refieren a la afectación de las formas propias de los juicios, pero dada su baja intensidad en la definición del conflicto, no quedan cobijadas por el inciso final del artículo 29 constitucional25.
Por consiguiente, este cargo no está llamado a prosperar. Sin más disquisiciones sobre el particular y bajo una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos demandados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará el fallo de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 27 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), que negó las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Mauricio Arturo Parra Parra contra el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), conforme a la motivación. 2º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS 25 Sentencia T-233 de 2007.
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.