CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., diez (10) de abril de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 Referencia: Acción de tutela ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA TESIS: SE MODIFICA LA DECISIÓN IMPUGNADA QUE DENEGÓ EL AMPARO SOLICITADO Y, EN SU LUGAR, SE DECLARA IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

INSTANCIA ADICIONAL. DERECHOS FUNDAMENTALES: ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, DEBIDO PROCESO, LIBERTAD DE INFORMACIÓN Y PETICIÓN. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia de 27 de febrero de 2025, mediante la cual la SECCIÓN SEGUNDA -SUBSECCIÓN “A”- DEL CONSEJO DE ESTADO1 denegó el amparo solicitado. 1 En adelante la SECCIÓN SEGUNDA. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA I.

ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora LAURA MARCELA URREGO AGUILERA, actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la libertad de información y de petición, los cuales estima vulnerados por la SECCIÓN PRIMERA -SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA2 al haber proferido la providencia de 31 de octubre de 2024, dentro del recurso de insistencia identificado con el número único de radicación 25000- 23-41-000-2024-01838-00.

I.2.- Hechos Afirmó que, en calidad de periodista, el 16 de agosto de 2024 presentó petición ante la Unidad Nacional de Protección – en adelante UNP, con el fin de que se le informara los nombres de cada uno de los integrantes del esquema de seguridad que acompañaban al exconcejal, hoy senador de la República señor ÁLEX XAVIER 2 En adelante el TRIBUNAL 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA FLÓREZ HERNÁNDEZ, el 18 de febrero de 2021 entre las 10:00 a.m. y las 4:00 p.m. Adujo que, al no recibir respuesta, promovió acción de tutela contra la UNP y, estando en curso la solicitud de amparo, la entidad el 30 de septiembre de 2024 dio respuesta negando la solicitud, determinando que dicha información es de carácter reservado, por lo que contiene datos personales e íntimos.

Manifestó que, como consecuencia de lo anterior, promovió recurso de insistencia contra la UNP, el cual correspondió al TRIBUNAL bajo el número único de radicación 2024-01838-00 que, en providencia de 31 de octubre de 2024, declaró bien denegada la información solicitada. I.3. Fundamentos de derecho A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en el defecto procedimental absoluto, al incumplir con su carga probatoria indispensable para establecer las excepciones al principio 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA de publicidad y derecho al acceso a la información y limitarse a aclarar la norma de la cual se derivó la reserva.

Destacó que el TRIBUNAL incurrió en defecto sustantivo por no haber realizado el análisis que corresponde al artículo 28 de la Ley 1712 de 6 de marzo de 20143, esto es, al omitir aportar razones y pruebas que evidencien que la información debe permanecer reservada, que la misma guarda relación con el objetivo legítimo establecido en la ley y que no se trataba de alguna excepción prevista en los artículos 18 y 19 ibidem.

Afirmó que se incurrió en decisión sin motivación, toda vez que la providencia cuestionada carece de un análisis que proporcione al menos un mínimo argumentativo para justificar su decisión de negar la información solicitada. Aseveró que la autoridad judicial accionada también incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial en lo que refiere a la libertad de expresión y al acceso a la información, por lo 3 Por medio de la cual se crea la Ley de Transparencia y del Derecho de Acceso a la Información Pública Nacional y se dictan otras disposiciones. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA que se pasó por alto lo establecido en las sentencias C-274 de 2013, C-951 de 2014, T-902 de 2014 y T-330 de 2021.

Finalmente, destacó que se incurrió en violación directa de la Constitución al inaplicar las garantías constitucionales sobre la libertad de expresión y el acceso a la información por parte de un periodista. I.3.- Pretensiones La actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales invocados como violados y, en consecuencia: “[…]

SEGUNDO. REVOCAR fallo del recurso de insistencia proferido el 31 de octubre de 2024 que correspondió a la Sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca bajo el radicado número 25000-23-41-000-2024-01838-00, la cual fue notificada el 18 de noviembre de 2024.

TERCERO. ORDENAR a la Unidad Nacional de Protección que proporcione, en su totalidad, TODOS Y CADA UNO de los elementos solicitados en la petición referente a la información sobre los nombres de cada uno de los integrantes del esquema de seguridad que acompañaban, el 18 de febrero de 2021, entre las 10:00 a.m. y las 4:00 p.m., al exconcejal y actual senador de la República, Álex Xavier Flórez Hernández, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.039.454.974, expedida en Sabaneta […]”. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA I.4.- Defensa I.4.1.- El TRIBUNAL informó que al recurso de insistencia objeto de análisis se le ha dado el trámite que corresponde con observancia del debido proceso, por lo que las decisiones adoptadas se ajustan a derecho y no se han vulnerado los derechos fundamentales de la accionante.

Aseguró que en la providencia de 31 de octubre de 2024 se realizó un análisis juicioso y riguroso acerca de las normas que regulan la información de carácter reservado, con el fin de decidir si la documentación solicitada se encontraba sometida a reserva o no, de lo cual se encontró que la información pretendida versaba sobre el Programa de Prevención y Protección que involucraba acceder a nombres de cada uno de los integrantes de un esquema de seguridad, lo que implicaba poner en riesgo la seguridad como valor constitucionalmente protegido que se traduce en una verdadera garantía exigible al Estado en cabeza de los acreedores del Programa de Prevención y Protección. Informó que el señor ÁLEX XAVIER FLÓREZ HERNÁNDEZ sigue ostentando la calidad de servidor público, por lo que con el fin de 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA garantizar el libre y correcto ejercicio de su deber funcional, sigue siendo acreedor y beneficiario del Programa de Prevención y Protección, razón por la cual la información deprecada no podía ser suministrada.

Afirmó que el hecho de que la actora sea periodista no la hace beneficiaria de las medidas del programa en mención, por lo que no existe un interés legítimo en que se ampare su solicitud. I.5.- Intervinientes I.5.1.- La UNP solicitó su desvinculación del presente trámite constitucional por carecer de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que los hechos y pretensiones involucran únicamente al TRIBUNAL.

Finalmente, solicitó declarar improcedente la solicitud de amparo por inexistencia de la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA II.

FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La SECCIÓN SEGUNDA, mediante sentencia de 27 de febrero de 2025, denegó el amparo solicitado, por considerar que la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos invocados, pues la Ley 1712 de 2014 le asigna la carga de la prueba a la entidad que debe contestar la petición y no a la autoridad judicial que resuelve el recurso de insistencia, de tal forma que no le asiste razón a la actora cuando argumenta que el TRIBUNAL omitió dicho análisis.

Sumado a ello, destacó que la información requerida sobre los nombres del esquema de seguridad del senador está sujeta a reserva conforme al numeral 13 del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015, por lo que, aun cuando la UNP no demostró la pertinencia de la reserva, atendió los deberes que dispone el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014, de tal forma la decisión sería la misma de haberse aportado las pruebas y razones suficientes.

En cuanto al desconocimiento del precedente jurisprudencial, afirmó que la actora únicamente relacionó las sentencias presuntamente desconocidas sin explicar de manera alguna como la decisión 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA enjuiciada las desconoció. III.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la decisión de primera instancia y solicitó que se revoque, para lo cual argumentó lo siguiente: Señaló que el a quo incurrió en una grave omisión al no exigir el test de proporcionalidad y al validar una restricción que no fue debidamente sustentada por la UNP, de tal forma que la postura adoptada por el juez de primera instancia al sostener que dicha inobservancia no afectaba la validez de la reserva desvirtúa el objeto del recurso de insistencia. Aseguró que el TRIBUNAL debió ordenar a la UNP pronunciarse de manera clara, detallada y suficiente sobre la existencia de un daño real, probable y específico que justifique la reserva de la información solicitada, so pena de conceder el acceso a la misma.

Aseveró que, respecto a la falta de carga argumentativa del desconocimiento del precedente expuesta por el a quo, resulta 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA contrario a la realidad, pues en el escrito primigenio de la acción de tutela se desarrolló una explicación detallada de las sentencias mencionadas y de su contenido normativo, su impacto en la interpretación del derecho de acceso a la información pública y su aplicación específica al caso concreto.

En ese orden de ideas, insistió en la necesidad de amparar sus derechos fundamentales y garantizar que las restricciones al acceso a la información cumplan con los estándares exigidos por la Corte Constitucional y la Ley 1712 de 2014, con el fin de evitar interpretaciones arbitrarias que limiten injustificadamente sus derechos. IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 2º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las secciones.

Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. La Sala advierte que la UNP solicitó su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.

Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.

La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable.

En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material.

Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.

Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.

La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que la UNP fue parte demandada dentro del recurso de insistencia identificado con el número único de radicación 2024- 01838-00, objeto del presente estudio, les asiste interés directo en 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA las resultas del proceso, razón por la cual la Sala denegará su solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).

En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].

De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].

De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].

No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].

Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].

Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.

En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la parte actora pretende que se amparen sus derechos fundamentales al acceso a la información, al debido proceso, a la libertad de información y de petición y, en consecuencia, se deje sin efecto la providencia de 31 de octubre de 2024, proferida por el TRIBUNAL dentro del recurso 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA de insistencia identificado con el número único de radicación 2024- 01838-00.

A las citadas providencias se les atribuye la vulneración de los derechos fundamentales invocados, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos procedimental absoluto, decisión sin motivación, sustantivo, desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa de la Constitución en la medida en que no se realizó un análisis adecuado del artículo 28 de la Ley 1712 de 2014 que dispone que se deben aportar razones y pruebas que evidencien que la información debe permanecer reservada, de tal forma que la carga de la prueba debe ser acatada por la entidad que niega la información solicitada con fundamento en el carácter reservado de la misma.

La presente acción de tutela fue resuelta en primera instancia por la SECCIÓN SEGUNDA que, mediante sentencia de 27 de febrero de 2025, denegó el amparo solicitado al estimar que no se incurrió en los defectos invocados. 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA Inconforme con lo anterior, la parte actora impugnó la decisión proferida en primera instancia, para lo cual sostuvo que se debió exigir el cumplimiento del test de proporcionalidad pues se validó una restricción que no fue debidamente sustentada por la UNP, por lo que se debió obligarse a sustentar de forma detallada, clara y suficiente las razones por las cuales se negó el acceso a la información. Sumado a ello, afirmó que el desconocimiento del precedente jurisprudencial alegado sí se encuentra debidamente sustentado.

Precisado lo anterior, la Sala considera que el problema jurídico que debe resolver consiste en determinar si en el presente caso se debe confirmar, modificar o revocar la decisión del a quo, para lo cual, en primer lugar, se debe estudiar si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos alegados.

Así las cosas, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.

De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional4, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».5 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la 4 Cfr. Corte Constitucional.

Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 5 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA Sala Plena de esta Corporación6, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.

Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [7]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [8]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [9].

El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [7] “Sentencia T-173 de 1993.

M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [8] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [9] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [10].

El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.

Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la [10] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental.

En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [11]. Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables.

Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso. El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [12].

En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso. En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [13]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. [11] “Corte Constitucional.

Sentencia T-173/93.” [12] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [13] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.

(Resaltado fuera del texto). Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU-215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.

(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.

En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.

Ahora bien, descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone la actora implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional, comoquiera que los argumentos expuestos en el escrito de tutela están dirigidos a demostrar que la UNP se limitó a indicar que no era posible entregar la información solicitada con fundamento en el artículo 27 de la Ley 1755 de 2015, sin motivar en debida forma la decisión ni aportar las pruebas y razones 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA necesarias para su negativa, conforme el artículo 28 de la Ley 1712 de 2014.

En efecto, revisada la providencia cuestionada, se advierte que las inconformidades que ahora trae la accionante a esta sede constitucional ya fueron resueltas de forma admisible por el TRIBUNAL, al realizar un análisis del asunto así: “[…] Al respecto, advierte la Sala que la entidad se limitó a indicar la anterior referencia normativa como sustento de la reserva sin otorgar mayor motivación a la misma, también puso de presente lo reglado en los artículos 418 y 269F de la Ley 599 del 2000 –Código Penal–, de igual forma sin sustentar la pertinencia de la norma frente a la reserva esgrimida.

Sin embargo, la falencia de motivación de la reserva, en la que incurrió la Unidad Nacional de Protección – UNP, no puede convertirse automáticamente en razón para acceder a la entrega de la información respectiva, ni impide que se examine si la negativa de la entidad pública es razonable y proporcionada. […] De la lectura del numeral 13 del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015 y los insumos jurisprudenciales ventilados, se desprende que la información deprecada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera se subsume dentro de la reserva consagrada en el mencionado numeral 13 sobre la información relativa a solicitantes y protegidos del Programa de Prevención y Protección, por ende es información objeto de reserva debido a que, de ser develada pondría en riesgo la seguridad como valor constitucionalmente protegido que se traduce en una verdadera garantía exigible al Estado en cabeza de los acreedores del Programa de Prevención y Protección; esta Sala debe destacar 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA que el señor Álex Xavier Flórez Hérnandez sigue ostentando la calidad de servidor público al ser actualmente Senador de la República, por lo que, con el fin de garantizar el libre y correcto ejercicio de su deber funcional, el mismo sigue siendo acreedor y beneficiario del Programa de Prevención y Protección razón por la cual la información deprecada no puede ser suministrada.

En todo caso se advierte que, a pesar de la condición de periodista que acredita la señora Urrego Aguilera, la solicitante del asunto no es beneficiario de la medidas propias del Programa de Prevención y Protección, por lo que no existe un interés legítimo que ampare su solicitud. En el mismo sentido, esta Sala destaca que develar los nombre del esquema de seguridad del entonces exconcejal y hoy senador de la República, no solo iría en desmedro del principio de seguridad como valor constitucionalmente protegido en cabeza del entonces beneficiario, señor Álex Xavier Flórez Hernández, sino que, de manera extensiva pondría en riesgo directamente a los miembros de su esquema de seguridad; recuérdese que los miembros que conforman un esquema de seguridad deben seleccionarse y estar acordes a los criterios de suficiencia y confianza, además de atender a las realidades particulares del beneficiario, por lo cual la reserva ya advertida y contemplada en el numeral 13 del artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015 debe entenderse que cobija, de manera extensiva, a los miembros del esquema de seguridad del beneficiario, máxime cuando estos son los actores relevantes de cara a garantizar la seguridad de los solicitantes y protegidos del Programa de Prevención y Protección. Respecto a los criterios y particularidades propias de los esquemas de seguridad la Corte Constitucional ha referido lo siguiente: […] De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala que la información solicitada goza de reserva legal y de ser develada afectaría la seguridad, como valor constitucional, de las personas protegidas y acreedoras de las medidas propias del Programa de Prevención y Protección. 3) En consecuencia, el tipo de información solicitada por la señora Laura Marcela Urrego Aguilera, NO puede ser suministrada al público en virtud de la reserva invocada por la 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA Unidad Nacional de Protección – UNP, y por ello, se declarará bien denegada la solicitud de información y copias elevada dentro del presente asunto […]”.

De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que las inconformidades expuestas en el escrito de tutela de la referencia, además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución se deriva de la interpretación que la parte actora pretende que se dé a las normas dispuestas en el asunto, fueron resueltas por la autoridad judicial accionada en la sentencia cuestionada.

Significa lo precedente que lo pretendido por la parte actora es que el juez de tutela haga un nuevo examen integral de los argumentos expuestos dentro del recurso de insistencia, con la finalidad de que se haga una corrección al análisis que hizo la autoridad judicial accionada y se acoja la interpretación que propone, como si el mecanismo de amparo fuera una instancia o recurso adicional a los previstos en el trámite ordinario.

En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA actora, sino una divergencia que obedece a la interpretación dada por el juez natural del asunto a las pruebas allegadas al proceso, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.

Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.

Consecuente con lo anterior, la Sala modificará la sentencia impugnada que denegó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, declarará improcedente el amparo solicitado por falta del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

F A L L A:

PRIMERO: DENEGAR la solicitud de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR la sentencia impugnada que denegó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia y, en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, 30 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00564-01 ACTORA: LAURA MARCELA URREGO AGUILERA Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 10 de abril de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta Ausente con permiso GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.