Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 05001233300020250001701 Solicitante: Sergio Alejandro Mesa Cárdenas Concejal: Javier Alberto Orrego Zuluaga Asunto: El concejal del municipio de Yarumal (Antioquia) pierde la investidura por la violación del régimen de conflicto de intereses previsto en el artículo 70 de la Ley 136, al haber participado de la consideración y votación de una proposición de reconocimiento de honores cuyo destinatario era su padre, sin manifestarse impedido estando en el deber de hacerlo.
La conducta fue gravemente culposa por el incumplimiento del deber mínimo de diligencia que le era exigible como concejal municipal. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Corresponde a la Sección Primera decidir el recurso de apelación interpuesto por Sergio Alejandro Mesa Cárdenas, contra la sentencia de 20 de febrero de 2025 proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia, en primera instancia. I.
ANTECEDENTES La solicitud 2 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1. El señor Sergio Alejandro Mesa Cárdenas -en adelante el solicitante-, en ejercicio del respectivo medio de control, pidió que se decrete la pérdida de investidura del señor Javier Alberto Orrego Zuluaga, como concejal del municipio de Yarumal - Antioquia, para el período 2024 – 20271, por la violación del régimen de conflicto de intereses, causal prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 19942. 2.
Indicó, en síntesis, que el concejal debió declararse impedido para votar la proposición presentada a la plenaria del Concejo de Yarumal por el concejal Jaime Humberto Pulgarín Henao, de rendir homenaje al señor Javier de Jesús Orrego Arango como exalcalde y exconcejal de ese municipio, debido a que se trataba de su pariente en primer grado de consanguinidad (padre); no obstante, el concejal votó dicha proposición sin manifestar su impedimento. 3.
Afirmó que el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga, el 29 de diciembre de 2023, presentó la declaración juramentada de bienes y rentas y de actividad económica privada, en la cual relacionó como parientes dentro del primer grado de consanguinidad, entre otros a su padre, el señor Javier de Jesús Orrego Arango. 4. Dijo que de acuerdo con las actas de las sesiones plenarias de 25 y 29 de noviembre de 2024, y con la Resolución núm. 039 de 29 de noviembre de 2024 expedida por la mesa directiva del Concejo de Yarumal, se acredita que el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga incurrió en un conflicto de interés, puesto que, conforme a lo establecido en el artículo 70 de la Ley 136 tenía interés directo en el asunto, debido a que el reconocimiento considerado, aprobado y otorgado por la plenaria del cabildo benefició directamente a su padre.
Causal de pérdida de investidura alegada 5. El solicitante invocó la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, “[…] Por violación del régimen de inhabilidades, 1 Cfr. SAMAI. Índice 00004. EXPEDIENTE DIGITAL. ED_002Demandapdf(.pdf) NroActua 4. 2 Cfr. “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 3 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co incompatibilidades o de conflicto de intereses […]”; en concordancia con el artículo 70 ibidem, que sobre conflicto de interés tiene previsto: “[…] Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas […]”.
Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 6. El Concejal, a través de apoderado, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, pidió negar la pretensión de la solicitud, con fundamento en los siguientes argumentos3: 6.1. Refirió que su padre, el señor Javier de Jesús Orrego Arango, nació el 4 de diciembre de 1924; se dedicó a la docencia y a trabajar por mejorar la educación y la formación de los jóvenes del municipio de Yarumal; y retirado de la docencia fue elegido alcalde de ese mismo municipio, período 1995-1997, y concejal en los períodos 2004-2007 y 2008-2011; razones éstas por las que el Concejo de Yarumal decidió rendirle homenaje.
Resaltó que su padre goza de buen retiro hace más de 10 años, residiendo en la vereda Campo Alegre del municipio de Cisneros - Antioquia. 6.2. Manifestó que no se sustrajo de la proposición de reconocimiento ni de la expedición de la Resolución núm. 39 de 29 de noviembre de 2024, por medio de la cual se rindió un homenaje y se reconoció con la “Hoja de yarumo plateado” a Javier de Jesús Orrego Arango, porque no le genera consecuencias adversas ni beneficio, rédito o ventaja política o de cualquier otra índole, o a sus parientes consanguíneos. 6.3.
Precisó que realizar un homenaje no es una conducta prohibida o sancionada dentro del régimen de conflicto de intereses, debido a que no existe un precepto legal que obligue al concejal a manifestar su impedimento en esos eventos, pues los 3 Cfr. SAMAI. Índice 00014. EXPEDIENTE DIGITAL. 13RecepcionMemor_Contestaciondeladema(.pdf) NroActua 14. 4 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co homenajes son actos protocolarios, simbólicos o conmemorativos que no inciden en las decisiones de carácter político o administrativo que corresponden a los concejales, razón por la cual no se ve afectada su imparcialidad. 6.4.
Indicó que la proposición de homenaje a su padre no surtió deliberación alguna, precisamente, porque como no se trata de aquellos trámites que se deben adelantar para aprobar un proyecto de acuerdo municipal, no implica la toma de decisiones vinculantes para el manejo de recursos o políticas públicas; no afecta los intereses de los ciudadanos, ni genera beneficios materiales o económicos personales para los concejales. 6.5.
Explicó que: (i) la causal de pérdida de investidura desarrolló el artículo 133 de la Constitución, con el objeto de sancionar a los miembros de las corporaciones de elección popular que pretendan aprovecharse de sus decisiones para obtener beneficios, ventajas o privilegios personales, en perjuicio de la comunidad y en contra del interés general que debe primar en el ejercicio de sus funciones;
(ii) el conflicto de intereses se configura cuando el concejal tiene un interés directo en el asunto que está bajo su conocimiento, de manera que, para que deba manifestarse impedido, el asunto que se somete a consideración debe producir un conflicto entre su interés personal y el general o común. 6.6. Afirmó que, según la sentencia de 19 de octubre de 2019 proferida por el Consejo de Estado 4, las leyes que decretan homenajes tienen una naturaleza jurídica especial porque producen efectos particulares, sin contenido normativo de carácter abstracto, pero no crean, extinguen o modifican situaciones jurídicas objetivas y generales; consecuentemente, no se ubican en las categorías de la función administrativa y no están sujetos a las restricciones propias de los actos administrativos. 6.7.
Concluyó que no se configura el elemento objetivo de la causal, esto es, la violación del régimen del conflicto de intereses que da lugar a la pérdida de la 4 En el proceso identificado con el número único de radicación radicado 11001-03-24-000-2009-00014-00. 5 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co investidura; expresando, además, la ausencia de pronunciamiento del solicitante sobre el elemento subjetivo.
La audiencia pública prevista en el artículo 12 de la Ley 1881 7. La audiencia pública tuvo lugar el 11 de febrero de 20255 con la asistencia y participación del solicitante; el concejal y su apoderado; y el Agente del Ministerio Público. La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 8. La Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia proferida el 20 de febrero de 20256, resolvió decretar la pérdida de la investidura del señor Javier Alberto Orrego Zuluaga, como concejal del municipio de Yarumal -Antioquia, periodo constitucional 2024-2027.
Como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo siguiente: 8.1. En el caso concreto, atendiendo las pruebas documentales del expediente, encontró acreditado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses. En primer lugar, sobre el concejal y sus vínculos de parentesco, encontró probado que: (i) Javier Alberto Orrego Zuluaga fue elegido concejal del municipio de Yarumal por el período constitucional 2024-2027;
(ii) ostentaba la calidad de presidente del Concejo de Yarumal -Antioquia, para la época de los hechos; (iii) es pariente en primer grado de consanguinidad del señor Javier de Jesús Orrego Arango, siendo este último su progenitor. 8.2. En segundo orden, sobre la consideración y aprobación de la proposición que dio origen al proceso de pérdida de su investidura, con las documentales encontró acreditado que: (iv) el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga estuvo presente en la sesión plenaria efectuada el 25 de noviembre de 2024, conformó el quorum y votó la proposición presentada por otro concejal, para 5 Cfr. SAMAI.
Índice 00024. EXPEDIENTE DIGITAL. 25AudienciaCeleb_Acta1202500017Audien(.pdf) NroActua 24. 6 Cfr. SAMAI. Índice 00002. EXPEDIENTE DIGITAL. 28Sentencia_202500017Perdidadein(.pdf) NroActua 27. 6 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizarle homenaje al señor Javier de Jesús Orrego Arango;
(v) la mesa directiva del cabildo municipal expidió la Resolución núm. 39 de 29 de noviembre de 20247, en la que se realizó el reconocimiento al mencionado señor, padre del concejal; (vi) la mencionada resolución fue suscrita por el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga, como presidente del Concejo de Yarumal, y por sus vicepresidentes primero y segundo. 8.3.
Con fundamento en esos hechos probados y en la jurisprudencia del Consejo de Estado, concluyó que: (i) la consideración y aprobación de la proposición presentada el 25 de noviembre de 2024, sí representaba un conflicto de interés para el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga; (ii) que dicho interés era de índole moral8, (iii) ese interés moral era real, directo, cierto y actual, y estaba en cabeza de su padre, de quien se pretendía exaltar sus cualidades y virtudes humanas y morales, como referente y ejemplo para la comunidad del municipio de Yarumal. 8.4.
En ese orden, consideró que el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga debió manifestarse impedido para considerar y aprobar la proposición presentada el 25 de noviembre de 2024, con el fin de rendirle homenaje a su pariente en primer grado de consanguinidad; no obstante, se probó que no lo hizo. 8.5. Con fundamento en el artículo 63 del Código Civil, la jurisprudencia del Consejo de Estado y los hechos probados, el Tribunal encontró acreditado el elemento subjetivo de la causal de pérdida de la investidura.
Calificó la conducta del concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga a título de culpa grave, considerando el deber que tenía de conocer el régimen de conflicto de intereses previsto para el ejercicio de su cargo y precaver situaciones que puedan configurarlo; cuyo incumplimiento no se justifica por el hecho de que estimara que actuaba conforme a derecho. 7 Cfr. “[…] Por medio de la cual se rinde un homenaje y se hace un reconocimiento […]”. 8 en la medida en que la proposición de homenaje afectaba en forma positiva y subjetiva a su padre, el señor Javier de Jesús Orrego Arango, dirigida a reconocer y enaltecer públicamente sus cualidades humanas y morales, exaltándolo como ciudadano ejemplar que ha servido al Estado y a la comunidad; como en efecto se hizo al expedirse la Resolución núm. 39. 7 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.6.
Explicó que, el concejal incumplió el estándar mínimo de diligencia que le era exigible como garantía de imparcialidad y transparencia en el ejercicio de sus funciones públicas como cabildante, sin que exista evidencia de que buscara asesoramiento, o de que, siquiera hubiera considerado que su situación podría configurar la causal de pérdida de investidura. 8.7.
Como consecuencia de todo lo anterior, encontró probados los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de la investidura, y decretó dicha sanción al concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga. Recurso de apelación presentado por el Solicitante 9. El concejal, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia proferida el 20 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
Fundamentalmente, expuso los siguientes argumentos9: “[…] Vulneración del derecho a la defensa y carga probatoria indebida […] 10. Sostiene que la decisión contraviene el principio de congruencia procesal y el debido proceso, porque introdujo elementos fácticos y jurídicos no planteados ni controvertidos oportunamente por las partes; afirmación que fundamentó con las siguientes razones: 10.1.
La sentencia le impuso la carga de acreditar la ausencia de un beneficio moral, directo y particular derivado del acto de reconocimiento, y la inexistencia del elemento subjetivo de la conducta reprochada, requisitos que, de conformidad con la normativa y la jurisprudencia, corresponden exclusivamente al solicitante del medio de control; atribuyéndole una obligación de diligencia que no le correspondía demostrar en el marco de su defensa. 9 Cfr. SAMAI.
Índices 00033 y 00034. EXPEDIENTE DIGITAL. 39Recepcionmemor_RecursodeApelacion_R(.pdf) NroActua 33. 39_MemorialWeb_Recurso-RecursodeApelacio(.pdf) NroActua 34; 39Recepcionmemor_RecursodeApelacion_R(.pdf) NroActua 33. 8 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.2.
La celebración del homenaje “[…] fue producto de una proposición no debatida y aprobada por aclamación […]; sin embargo, la sentencia se refirió a precedentes jurisprudenciales en los que sí hubo etapa de discusión para derivar consecuencias adversas al concejal; concretamente, la sentencia proferida por la Sección Primera el 14 de marzo de 2007, en el proceso identificado con el número único de radicación 68001-23-15-000-2006-00063-01. 10.3.
La actuación incurrió en un grave defecto procesal, debido a que la solicitud de pérdida de la investidura debió ser inadmitida en orden a que el solicitante la adecuara a los requisitos mínimos de carga argumentativa y probatoria exigidos por la Ley 1881 de 2018 en su Artículo 5, especialmente el literal c), y la jurisprudencia aplicable; no obstante se admitió, y conllevó que el a quo supliera las omisiones del actor, en detrimento de la imparcialidad procesal y quebrantando la garantía del debido proceso judicial.
“[…] Desproporción y Exceso en la Sanción Impuesta […]” 11. Sostiene que la sentencia incurrió en un exceso punitivo que desborda la razonabilidad del castigo, en la medida en que decretó la pérdida de investidura sin hacer una valoración adecuada de la naturaleza y los efectos del acto cuestionado, y siendo inexistente algún perjuicio efectivo y demostrable al interés general o a la administración pública. 12.
La Resolución núm. 39 de 29 de noviembre de 2024 no tiene las características de una decisión administrativa con efectos jurídicos vinculantes, ni tuvo la aptitud de generar un beneficio en la esfera de su destinatario, puesto que no altera el ordenamiento jurídico ni incide en la gestión pública del municipio de Yarumal, Antioquia; en consecuencia, se sitúa fuera del ámbito de las decisiones administrativas sustantivas que el régimen de conflicto de intereses busca regular. 13.
El alcance y trascendencia del concepto de interés moral no cuenta con un desarrollo jurisprudencial que permita tenerlo como fuente de la drástica sanción 9 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de pérdida de la investidura, y la sentencia de 20 de febrero de 2025 no se ocupó de realizarlo. 14.
La sentencia carece de un análisis diferencial que pondere las circunstancias fácticas y normativas del caso, como la naturaleza simbólica del homenaje, la unanimidad de la decisión (12 votos), y la ausencia de un perjuicio concreto al interés general. “[…] Desconocimiento del principio In Dubio Pro Disciplinado […]” 15. Indica que tanto el concepto rendido por el Ministerio Público, como los argumentos de defensa, convergen en entender que el acto de homenaje no implica una violación al régimen de conflicto de intereses; circunstancia que introduce una duda razonable sobre la configuración de la causal invocada, que debió resolverse en favor del disciplinado. 16.
Resulta desproporcionado que a un concejal de un municipio de sexta categoría como Yarumal -Antioquia, caracterizado por recursos limitados y ausencia de formación jurídica especializada, se le exija un grado de discernimiento técnico para identificar un supuesto interés moral que, según la sentencia, le impedía participar en la proposición que aclamó el recorrido político y social de su padre.
Trámite en segunda instancia 17. El Magistrado Ponente admitió el recurso por auto de 25 de marzo de 202510; y ordenó correr el traslado de ley. El solicitante guardó silencio en esta oportunidad procesal. 18. El concejal, con fundamento en el artículo 27111 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201112, en el escrito del recurso de apelación solicitó que la Sala Plena del 10 Cfr. SAMAI.
Índice 00004, expediente principal. 4Autoqueadmite_PIaNUR20250001701Ser(.pdf) NroActua 4. 11 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 12 Cfr. “[…] por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 10 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado asumiera el conocimiento del asunto, y profiera sentencia de unificación de la jurisprudencia sobre la aplicación del régimen del conflicto de intereses frente a actos protocolarios, por razones de importancia jurídica y necesidad de unificar la jurisprudencia. La Sección Primera, mediante auto de 26 de junio de 202513, resolvió no avocar el conocimiento del asunto con fines de unificación jurisprudencial.
Concepto del Ministerio Público 19. El agente del Ministerio Público14 solicita la confirmación de la sentencia proferida el 20 de febrero de 2025, por encontrarse plenamente probados los elementos objetivo y subjetivo que configuran la causal de pérdida de la investidura. 20. Enfatiza en que la responsabilidad del concejal está comprometida a título de culpa, porque conocía que su padre sería el destinatario del reconocimiento; en consecuencia, le era totalmente previsible la posibilidad de incurrir en el conflicto de intereses previsto en el artículo 70 de la Ley 136, y a pesar de ello no se manifestó impedido. 21.
Advierte que la situación en la que se encontraba el concejal hacía palmaria la existencia del conflicto de intereses e imperativa su manifestación de impedimento, puesto que el reconocimiento representaba, sin duda, un beneficio para su familiar. 22. Recalca que, la violación del régimen del conflicto de intereses se estructura por considerar y participar en la decisión sin manifestar impedimento, teniendo la obligación legal de hacerlo; con lo cual, que se materialice o no un beneficio para el concejal o su círculo familiar cercano, no tiene incidencia para la configuración 13 SAMAI.
Índice 00013, expediente principal. En síntesis, consideró: (i) los argumentos de la petición son los mismos de inconformidad efectuados contra la sentencia de 20 de febrero de 2025, cuyo estudio y decisión le corresponde, por criterio de especialidad, a la mencionada sección; (ii) la solicitud no cumplió con la carga argumentativa necesaria y suficiente, demostrativa de las razones de importancia jurídica que reviste este asunto para que se profiera una sentencia unificadora; o de la existencia de criterios jurisprudenciales divergentes que requieran ser unificados. 14 Cfr. SAMAI.
Índice 00009, expediente principal: Memorial_JCU_CONCEPTO MINISTERIO PUBLICO(.pdf) NroActua 9. 11 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los elementos objetivo o subjetivo, como tampoco lo tiene el sentido de la votación de los concejales.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. La Sala es competente para proferir esta providencia en segunda instancia, de acuerdo con el parágrafo 2°15 del artículo 48 de la Ley 617, el artículo 15016 de la Ley 1437, y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201917, sobre distribución de los procesos entre las secciones del Consejo de Estado. 24.
Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resolverá el recurso de apelación atendiendo lo previsto en los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201218 y, en consecuencia, se pronunciará únicamente sobre los argumentos y reparos formulados por el apelante contra la sentencia proferida por la Sala Plena del Tribunal de Antioquia el 20 de febrero de 2025. 25.
En el recurso de apelación no se discuten los siguientes hechos probados en el proceso: 25.1. La calidad de concejal del municipio de Yarumal -Antioquia, del señor Javier Alberto Orrego Zuluaga, elegido para el periodo constitucional 2024-2027. 25.2. El parentesco en primer grado de consanguinidad que tiene el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga (hijo) con el señor Javier de Jesús Orrego Arango (padre). 15 “[…] Parágrafo 2º.
La pérdida de la investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en el respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la asamblea departamental o del concejo municipal o por cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15) días […]”. 16 En el que se prevé que esta corporación conocerá de las apelaciones interpuestas contra las sentencias de los tribunales administrativos en primera instancia. 17 Reglamento Interno del Consejo de Estado, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 de 2024, que regula la distribución de negocios entre las secciones. 18 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 12 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.3.
La consideración y aprobación por parte del concejal, sin haber manifestado impedimento, de la proposición de homenaje a su padre realizada en la sesión plenaria de 25 de noviembre de 2024. 25.4. La expedición de la Resolución núm. 39 de 29 de noviembre de 2024 de la mesa directiva, mediante la cual, el Concejo de Yarumal -Antioquia, otorgó el reconocimiento de homenaje a su padre, suscrita por el concejal como presidente del cabildo. 25.5.
La firma de la Resolución núm. 39 de 29 de noviembre de 2024 por parte del concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga. 25.6. Tampoco se discute que, en la sesión de 29 de noviembre de 2024, presidida por el concejal demandado, se llevó a cabo el acto de reconocimiento a su progenitor, distinguiéndolo con la condecoración Hoja de Yarumo Plateado. 26.
En el recurso de apelación se controvierten dos aspectos puntuales de la sentencia: por un lado, que no se probó sino que se dedujo la existencia del interés directo, particular, cierto y actual, de índole moral, y, por ende, el concejal no incurrió en el conflicto de interés que da lugar a la pérdida de la investidura; y, por el otro, que no se probó la culpa grave del concejal, sino que fue inferida a partir de imponerle una carga de debida diligencia que no le correspondía demostrar.
II.1. Problema jurídico 27. De acuerdo con los argumentos de la apelación, las consideraciones de la sentencia de primera instancia, y los hechos probados en el proceso, le corresponde a la Sección Primera determinar: si el concejal incurrió en conflicto moral de intereses, al considerar y aprobar, sin manifestarse impedido, la proposición de rendir homenaje a su padre, y suscribir la Resolución núm. 39 de 29 de noviembre de 2024, expedida por la mesa directiva del Concejo de Yarumal, Antioquia, mediante la cual se otorgó el mencionado reconocimiento. 13 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28.
Si la respuesta es positiva, la Sala deberá determinar si el concejal incurrió en el conflicto de interés porque su conducta fue gravemente culposa, o si, por el contrario, su comportamiento se encuentra amparado por alguna causal de justificación que lo exonere de responsabilidad. De lo contrario, se relevará del estudio de este elemento subjetivo de la pérdida de la investidura.
II.2. Caso concreto 2.1. Estudio del elemento objetivo 29. En la sentencia proferida el 20 de febrero de 2025 se decretó la pérdida de investidura de Javier Alberto Orrego Zuluaga, como concejal del municipio de Yarumal -Antioquia, por haber incurrido en la causal prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136, al violar el régimen del conflicto de intereses establecido para los concejales en el artículo 70 ibidem; las normas son del siguiente tenor: “[…] Artículo 55.- Pérdida de la investidura de concejal: Los concejales perderán su investidura por: […] 2.
Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses […]”. “[…] Artículo 70.- Conflicto de interés. Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas.
Los concejos llevarán un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 30.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación 19, el conflicto de intereses es un concepto jurídico indeterminado; debido a ello, corresponde al juez 19 Se puede ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: Sentencia de 9 de noviembre de 2016, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03117-00(PI).
MP. William Hernández Gómez. Sentencia de 29 de mayo de 2012. MP. Danilo Rojas Betancourth, número único de radicación 11001-03-15-000-2010-01329-00(PI). Sentencia del 10 de noviembre de 2009. MP. Martha Teresa Briceño, número único de radicación 11001-03-15-000-2008-01180-00(PI)-20001367. Sentencia de 17 de octubre de 2000. MP. Mario Alario Méndez, expediente AC-11116.
CP. 14 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decidir, en cada caso concreto, si existe o no fundamento suficiente para acceder a la solicitud de desinvestidura elevada; ello implica que el ejercicio hermenéutico de las situaciones de carácter moral o económico que puedan inhibir al elegido popularmente de participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración, deberá observar las circunstancias de cada caso concreto, teniendo en cuenta que los conceptos jurídicos indeterminados incorporan nociones de la experiencia o de la razón práctica, que implican un juicio valorativo. 31.
Dicho juicio valorativo le corresponde, en primer lugar, al propio concejal para informar oportunamente sobre el conflicto de intereses, como lo dispone el artículo 70 de la Ley 136. Si no lo hace, debiéndolo hacer, podrá ser recusado por cualquier persona; y, finalmente, como control externo, en los casos en que se solicite la desinvestidura, le corresponde al juez decidir en forma definitiva si la situación particular representa un conflicto de interés, y si en él se incurrió con culpabilidad. 32.
Esta Sección, en el marco de los procesos de pérdida de la investidura de miembros de corporaciones públicas territoriales de elección popular, ha reiterado la jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo20 en el sentido de que, dicho concepto debe ser entendido como “[…] una razón subjetiva que torna al funcionario y que lo inhabilita para aproximarse al proceso de toma de decisiones con la ecuanimidad, la ponderación y el desinterés que la norma moral y la norma legal exigen […]”21 y como “[…] el provecho, conveniencia o utilidad que, atendidas sus circunstancias, derivarían el congresista o los suyos de la decisión que pudiera tomarse en el asunto […]”22; con lo cual, el interés que da lugar al conflicto de intereses puede ser de orden moral o económico; e incluso estos pueden coexistir. 33.
Sobre estas bases normativas y conceptuales, la jurisprudencia del Consejo de Estado tiene sentado, de tiempo atrás, que para la configuración de la causal 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 27 de julio de 2010, número único de radicación 11001- 03-15-000-2009-01219-00(PI). MP. Mauricio Fajardo Gómez y cit. de 24 de febrero de 2015, número único de radicación 11001-03-15- 000-2012-01139-00(PI).
MP. María Claudia Rojas Lasso. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 19 de marzo de 1996, Expediente núm. AC-3300, consejero ponente Joaquín Barreto Ruiz. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de octubre de 2000, Expediente núm. AC-1116, consejero ponente Mario Alario Méndez. 15 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conflicto de intereses deben estar cumplidos los siguientes presupuestos23: (i) tener el acusado la calidad de concejal;
(ii) existir un interés directo, particular y concreto del acusado o de las personas que señala la ley distinto al propio de la función pública o al que le asiste a la comunidad en general, que le impida participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración; (iii) la no manifestación de impedimento o no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación;
(iv) haber conformado el quorum o participado el concejal en el debate o votación del asunto, y (v) que su participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional de la Corporación, cualquiera sea su naturaleza. 34. Asimismo, atendiendo la literalidad del artículo 70 de la Ley 136, es pacífico y consolidado el criterio jurisprudencial de esta Sección24, según el cual, lo que resulta relevante a la estructuración del conflicto de interés de los concejales es la participación en la toma de la decisión del asunto puesto a consideración por razón de sus funciones, siendo indiferente que dicha participación tenga lugar en la etapa de deliberación o en la de votación del asunto, o la materialización de algún beneficio, utilidad o provecho en concreto. 35.
Esto es así porque el conflicto de interés se materializa cuando el asunto genera para el concejal, o para su círculo familiar cercano en las categorías y grados de previsto por la norma, cualquier afectación subjetiva sea de orden moral o económica, salvo que ésta se encuentre en plano de igualdad respecto de la que tiene el asunto para el resto de la sociedad. 36.
Si bien las circunstancias morales que dan lugar a la existencia de un conflicto de intereses tienen límites menos claros que aquellas de orden económico que dan lugar a él, lo cierto es que el reconocimiento público de honores involucra necesariamente intereses de índole moral, porque tiene relación directa con el nombre como atributo de la personalidad jurídica, y una especial incidencia en el 23 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de primero 1 de febrero de 2018. MP. Oswaldo Giraldo López, expediente 66001-23-33-000-2017-00089-01(PI Sentencia del 18 de febrero de 2021, expediente 85001 2333 000 2020 00012 02. MP. Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 9 de noviembre de 2016. MP. William Hernández Gómez, expediente. 11001- 03-15-000-2014-03117-00 (PI); entre otras. 24 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de septiembre de 2024. MP Hernando Sánchez Sánchez, expediente 05001-23-33-000-2024-00237-01(PI); entre otras. 16 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co buen nombre de las personas, previsto como derecho fundamental en el artículo 15 de la Constitución Política, y que hace referencia a la reputación, la buena fama, o el mérito que los miembros de la sociedad otorgan a una persona. 37.
La Corte Constitucional25 ha sostenido que los atributos a la personalidad están reconocidos en la Constitución y en los instrumentos internacionales y tienen “[…] una especial trascendencia práctica de carácter legal […]”, puesto que: (i) su finalidad es vincular a la personalidad jurídica con el ordenamiento jurídico; (ii) está compuesto de seis atributos: el estado civil, la nacionalidad, el nombre, la capacidad, el patrimonio y el domicilio;
(iii) existe una relación sine qua non entre la personalidad jurídica y sus atributos, pues estos suponen el reconocimiento de la esencia de la personalidad e individualidad; y (iv) estas características son inseparables del ser humano, pues son el medio por el cual tiene alcance el derecho a la personalidad jurídica. 38. También ha definido que, “[…] el derecho al buen nombre es una valoración individual y colectiva que tiene su origen en todos los actos y hechos que una persona realice, para que, a través de ellos, la comunidad realice un juicio de valor sobre su comportamiento, el que implica además la “buena imagen” que genera ante la sociedad.
En consecuencia, para alcanzar su protección, es indispensable el mérito, la conducta irreprochable del individuo o el reconocimiento social hacia el comportamiento del mismo […]” 26; en esa línea, también ha vinculado el derecho al buen nombre a las actividades desplegadas de forma pública por alguien27. 39. En ese orden, el nombre como atributo de la personalidad y el derecho al buen nombre, inherentes al ser humano, constituyen el núcleo del interés moral que queda involucrado cuando las autoridades exaltan el valor que una determinada persona representa para la sociedad, porque ese reconocimiento tiene la virtualidad de afectar positivamente la reputación, la buena fama y el mérito con que lo reconoce y valora el resto de la colectividad. 25 Corte Constitucional Sentencia T-241 de 2018. 26 Corte Constitucional.
Sentencia T-110 de 2015. 27 Corte Constitucional. Sentencia T-2077 de 12 de mayo de 2015. MP. María Victoria Calle Correa, expediente T-4296509. 17 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. Con las precisiones anteriores y descendiendo al caso concreto, en lo sustantivo la Sala concluye que: el homenaje que fue considerado y aprobado en la sesión de 25 de noviembre de 2024 per se representaba un interés de índole moral para los señores Javier Alberto Orrego Zuluaga y Javier de Jesús Orrego Arango, puesto que su objeto y finalidad era destacar, pública y oficialmente, los valores humanos y sociales de este último, y el servicio que a lo largo de su vida le prestó al municipio, como dignos de ejemplo para la comunidad de Yarumal. 41.
Todo lo anterior tiene connotaciones positivas y benéficas respecto a la forma en que la institucionalidad y la comunidad del municipio reconocen al señor Orrego Arango, y, por regla de la experiencia, deriva en la prominencia pública de su círculo familiar íntimo en el municipio, del cual hacen parte sus hijos, entre ellos el concejal elegido de Yarumal aquí demandado, presidente del concejo para la época de los hechos, quien tuvo la oportunidad de considerar y votar la aprobación del homenaje a su padre, y, junto con su hermano, intervenir activamente en el evento público de reconocimiento a su padre. 42.
Esta conclusión se encuentra corroborada con las siguientes pruebas documentales que obran en el plenario: (i) el Acta núm. 085 de la sesión plenaria de 25 de noviembre de 2024; (ii) la Resolución núm. 39 de 29 de noviembre de 2024, expedida por la mesa directiva del Concejo de Yarumal -Antioquia; (iii) el Acta núm. 081 de la sesión de clausura del periodo 2024 del mencionado cabildo, realizada el 29 de noviembre de 2024, que en lo relevante al punto dilucidado consignan, respectivamente, lo siguiente: “[…] ACTA NRO. 081 (Del 25 de noviembre de 2024) En el Municipio de Yarumal, siendo las 07:00 P.M del día 25 de noviembre de 2024, se dieron cita los Honorables Concejales y Concejalas, a sesión ordinaria, previamente convocados (as) por la Mesa Directiva de la Corporación, para dar cumplimiento a las sesiones ordinarias del mes de NOVIEMBRE del presente año. En ese sentido se desarrolló el siguiente orden del día: […] 18 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co NOVENO: en el campo de las Proposiciones y asuntos varios, se presentaron: El concejal Jaime Humberto Pulgarín Henao, propuso hacerle un homenaje al señor Javier de Jesús Orrego Arango, continuó dando lectura a la hoja de vida del citado señor, donde se sustenta la labor realizada durante su vida y que amerita un reconocimiento.
El señor Presidente puso en consideración la propuesta presentada por el concejal Jaime Humberto Pulgarín Henao, sometida a votación, siendo aprobada por unanimidad […]” (sic). (subrayas y negrilla fuera de texto). “[…] ACTA NRO. 085 (Del 29 de noviembre de 2024) En el Municipio de Yarumal, siendo las 10:00 A.M del día 29 de noviembre de 2024, se dieron cita los Honorables Concejales y Concejalas, a sesión ordinaria, previamente convocados (as) por la Mesa Directiva de la Corporación, para dar cumplimiento a las sesiones ordinarias del mes de NOVIEMBRE del presente año. En ese sentido se desarrolló el siguiente orden del día: […]
QUINTO: Homenaje al Señor JAVIER DE JESUS ORREGO ARANGO, se inició con la lectura de la Resolución 039 del 29 de noviembre de 2024: “POR MEDIO DE LA CUAL SE RINDE UN HOMENAJE Y SE HACE UN RECONOCIMIENTO”, donde se hace un sentido homenaje al señor Javier Orrego Arango, por los servicios que ha prestado en el municipio de Yarumal, como educador, líder comunal, alcalde y concejal en varias ocasiones, después de leída la resolución, procedió el señor Presidente Javier Alberto Orrego Zuloaga (sic), a imponerle la condecoración con la hoja de Yarumo Plateado, máximo galardón que otorga el Concejo Municipal de Yarumal, a continuación se dirigió a los presentes el homenajeado, dando los agradecimientos por haberlo tenido en cuenta para tan maravilloso homenaje, el señor Presidente concedió la palabra al concejal Virgilio Orlando Vélez Aristizábal, al concejal Jaime Humberto Pulgarín Henao, a su hijo Juan Esteban Orrego, a quien fuera uno de sus estudiantes en el CENA Juan Carlos Arboleda y Edwin Villegas, Lucelly Osorio amiga de campañas, Doctora Aurora Galeano, fundadora y compañera del colegio CENA, y Javier Alberto Orrego Zuloaga (sic) en calidad de hijo, se presentó un video donde su hija envió un corto saludo, en cada una de las intervenciones resaltaron y reconocieron la labor de don Javier Orrego, contaron anécdotas, hicieron un breve recuento de los momentos vividos en su compañía, destacaron que fue una vida llena de dedicación, esfuerzo y amor por la comunidad de nuestro municipio, cuyo único objetivo fue servir, sus logros que obtuvo en cada una de las instituciones que lideró […]” (subrayas y negrilla fuera de texto).
“[…] RESOLUCIÓN 039 (Del 29 de noviembre de 2024) 19 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “POR MEDIO DE LA CUAL SE RINDE UN HOMENAJE Y SE HACE UN RECONOCIMIENTO” EL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE YARUMAL, en ejercicio de sus Facultades Constitucionales, legales, reglamentarias y en especial las conferidas por la ley 136 de 1994, modificada por la ley 1551 del 2012 Y CONSIDERANDO A. Que el Señor JAVIER DE JESUS ORREGO ARANGO, ha dedicado la mayor parte de su vida al servicio de la comunidad en nuestro Municipio.
B. Que durante la mayoría del tiempo, el Señor JAVIER DE JESUS ORREGO ARANGO, prestó sus servicios como educador, líder comunal, Alcalde, y Concejal en varias ocasiones, siendo Presidente de la Corporación. C. Que el Señor JAVIER DE JESUS ORREGO ARANGO, ha contribuido forjando generaciones de jóvenes, para ser personas con excelentes cualidades y virtudes dentro de la Comunidad.
D. Que la ciudadanía de Yarumal le reconoce su dedicación, entrega, profesionalismo y ética en sus actos, frente a las Instituciones que ha tenido la oportunidad de dirigir. E. Que es deber del Concejo de Yarumal, atender el ruego de los pobladores en cuanto a exaltar su labor, su liderazgo social y su conducta de ciudadano ejemplar.
RESUELVE
ARTICULO PRIMERO. Hacer público reconocimiento al Señor JAVIER DE JESUS ORREGO ARANGO, por su trabajo en la formación de varias generaciones de jóvenes, líderes comunales, políticos y personas de bien en nuestro Municipio.
ARTICULO SEGUNDO. poner su meritoria trayectoria como ejemplo de servicio ante las generaciones presentes y futuras.
ARTICULO TERCERO. Comunicarle esta decisión personalmente en sesión ordinaria del Honorable Concejo Municipal y hacerle entrega de la misma en nota de estilo.
ARTICULO CUARTO. la (sic) presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición. DADA EN LOS SALONES DEL HONORABLE CONCEJO MUNICIPAL DE YARUMAL, EN LAS SESIONES ORDINARIAS DEL MES DE NOVIEMBRE DE 2024. 20 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
COMUNÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE ORIGINAL FIRMADO JAVIER ALBERTO ORREGO ZULUAGA. Presidente. MARIA VALERIA OSORIO PEREZ. Vicepresidenta Primera. EUCARIO ANTONIO GUTIERREZ MAZO. Vicepresidente Segundo. […]” 43. De acuerdo con las consideraciones, la jurisprudencia y las pruebas documentales indicadas supra, la Sala considera que no está llamada a prosperar la apelación fundada en la inexistencia de un interés de índole moral derivado de la consideración y aprobación de la proposición de reconocimiento de honor al señor Javier de Jesús Orrego Zuluaga, padre del concejal. 44.
Resuelta esta primera cuestión, es menester que la Sala se ocupe de determinar si ese interés fue directo, particular y actual, puesto que el recurrente alega que fue inferido por el Tribunal y no probado por el actor. 45. Para tal efecto, debe recordarse que de acuerdo con la jurisprudencia desarrollada por esta Corporación, el interés será directo cuando el beneficio, provecho o utilidad para el concejal o sus parientes previstos en la norma, encuentre su fuente en el asunto que fue conocido por el cabildo municipal; será particular cuando afecte de manera específica y personal al concejal o a su círculo familiar cercano, o a sus socios de hecho o de derecho; y será actual o inmediato, si está presente al momento en que ocurre la participación y/o votación del concejal. 46.
Atendiendo los anteriores conceptos y las pruebas documentales ya señaladas, la Sala encuentra que la proposición considerada y aprobada en la sesión del 25 de noviembre de 2024, sí representaba un interés directo porque encuentra su fuente en el ejercicio de una función que le fue encomendada al concejal, consistente en considerar y votar una proposición sometida al conocimiento de la plenaria del cabildo. 47.
Ese interés es particular tanto para el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga como para su padre, el señor Javier de Jesús Orrego Arango, porque se acreditó 21 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la proposición estaba dirigida a exaltar y enaltecer a este último; circunstancia que, como ya se dijo, tiene efecto positivo, concreto y subjetivo respecto del concejal y su padre: por un lado, en el reconocimiento generalizado del buen nombre y la buena reputación del señor Javier de Jesús Orrego Arango como miembro destacado y ejemplar de esa comunidad municipal; y, por el otro, en la notoriedad y el prestigio del nombre familiar en el municipio de Yarumal, que recae directamente, entre otros, sobre sus hijos como parientes en primer grado de consanguinidad. 48.
Asimismo, dicho interés reúne el carácter de actual o inmediato porque nació y se materializó en el mismo momento en que se efectuó la proposición, la misma que fue considerada y aprobada por unanimidad en dicha sesión, con el concurso del concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga, de manera que, en ese momento, como efecto inmediato tuvo lugar la expedición de la Resolución núm. 39 de 29 de noviembre de 2024 de la mesa directiva, suscrita por el concejal Orrego Zuluaga como presidente del cabildo, en cumplimiento de la decisión de exaltar y enaltecer a su padre, adoptada por la plenaria con su participación. 49.
La Sala observa, contrario a lo afirmado por el concejal, que la afectación puramente subjetiva y positiva que por el hecho del reconocimiento recae sobre el buen nombre y la buena reputación de Javier de Jesús Orrego Arango y en el prestigio, notoriedad y prominencia para su familia, excluye cualquier posibilidad de situar el interés del concejal y su padre en plano de igualdad respecto de cualesquiera otros miembros de la comunidad del municipio de Yarumal. 50.
En consecuencia, tampoco puede prosperar el cargo de la apelación según el cual, el Tribunal dedujo el carácter particular, directo y actual del interés que le asistía al señor Javier de Jesús Orrego Arango como sujeto del reconocimiento de honor que el Concejo de Yarumal decidió otorgarle. Por el contrario, la Sala corroboró que ese interés particular, directo y actual no solo existía en cabeza del homenajeado, sino que también existía para su hijo, el concejal del municipio de Yarumal Javier Alberto Orrego Zuluaga. 22 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51.
En punto de lo anterior, no sobra reiterar que atendiendo a la literalidad del artículo 70 de la Ley 136, en este caso concreto, los hechos probados relativos a que (i) la iniciativa del reconocimiento honorífico no proviniera del concejal acusado o de su padre; (ii) el reconocimiento hubiera tenido como fuente una proposición; (iii) esa proposición no surtiera deliberación o debate alguno, y (iv) se aprobara por unanimidad de la plenaria, resultan irrelevantes para el estudio del elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura por violación del régimen del conflicto de intereses. 52.
De esta manera, es claro que el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga tenía el deber de manifestar su impedimento ante la corporación pública para evitar que la consideración y aprobación de la proposición de rendirle homenaje a su padre se realizara contraviniendo los principios de transparencia, objetividad e imparcialidad en la toma de esa decisión de rendir homenaje a su padre, los cuales debió privilegiar por razón de su investidura como servidor público de elección popular. 53.
De acuerdo con lo anterior, para la Sala no hay duda de que en este asunto se encuentran debidamente acreditados los cuatro primeros elementos que deben concurrir para tener por configurado el conflicto de interés que da lugar a la pérdida de la investidura, a saber: (i) la calidad de concejal; (ii) la existencia de un interés directo, particular y actual del concejal o de sus parientes señalados en la ley que, en el asunto sometido a consideración de la plenaria;
(iii) la no manifestación de impedimento o no haber sido separado del conocimiento del asunto por recusación; (iv) haber conformado el quorum y participado el concejal en el debate o votación de un asunto de competencia del concejo municipal. 54. Así las cosas, la Sección Primera no observa ninguna circunstancia que desvirtúe lo concluido por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia, sobre la concurrencia de los mencionados cuatro elementos estructurantes del conflicto de intereses, puesto que, como lo ha señalado en su jurisprudencia, la existencia del conflicto de intereses está determinada por las circunstancias o condiciones en las que se encuentra el concejal, sus pariente cercanos o sus socios de hecho o de derecho, respecto del asunto del que conocen en el ejercicio 23 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de sus funciones que como concejales les corresponden, como son las relativas a participar y votar los asuntos que se les someten a consideración, con independencia de su naturaleza. 55.
Por último, la Sala encuentra acreditado el cumplimiento del quinto de los requisitos que deben concurrir para que se configure el conflicto de interés que da lugar a la pérdida de la investidura, este es, (v) que la materia conforme al ordenamiento sea de competencia del concejo municipal, pero por razones diferentes a las que consideró el Tribunal Administrativo de Antioquia. 56.
Sobre dicho elemento la jurisprudencia de esta Corporación28, en el marco de la causal de pérdida de la investidura por violación del régimen del conflicto de intereses de los miembros de corporaciones públicas de elección popular, ha considerado que la deliberación o decisión del asunto debe ocurrir respecto de un asunto o tema específico a cargo de la correspondiente corporación pública, con independencia de la naturaleza de la función que da lugar a que el elegido popularmente cumpla; con lo cual, los concejales pueden incurrir en la violación del régimen del conflicto de intereses cuando conozcan de los asuntos por razón del ejercicio de las funciones administrativas, normativas, de control político o electorales que la Constitución o la ley les han asignado. 57.
En cuanto al cumplimiento de este requisito, la sentencia consideró que en los concejos municipales están facultados para decretar honores y reconocimientos, siempre que éstos no se subsuman en los eventos previstos en el artículo 99 del Decreto Ley 1333 de 25 de abril 198629, según el cual, se prohíbe a los concejos municipales decretar honores y ordenar erigir estatuas, bustos u otros monumentos conmemorativos a costa de los fondos públicos, salvo casos excepcionales; sin embargo, dicha norma es una disposición de carácter prohibitivo, y, como tal, de su literalidad solo es posible inferir la proscripción del supuesto allí contemplado, dado el carácter taxativo y restrictivo propio de esa clase de normas; máxime si se tiene en cuenta que la prohibición se vincula a 28 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia de 1° de noviembre de 2016, radicado núm.: 11001-03-15-000-2015-01571- 00(PI), MP: María Elizabeth García González. 29 Cfr. “[…] por el cual se expide el Código de Régimen Municipal […]”. 24 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co realizar honores con monumentos, estatuas, bustos, siempre que ello ocurra con cargo al erario. 58.
La Constitución Política señala, en el artículo 150 numeral 15, que “[…] corresponde al Congreso de la República hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 15. Decretar honores a los ciudadanos que hayan prestado servicios a la patria […]; entre las funciones constitucionales que les corresponden a los concejos municipales como corporaciones político administrativas de elección popular, previstas en el artículo 31330 superior, no se previó función similar o análoga a la señalada; tampoco hay alguna de este talante que se encuentre entre las atribuciones conferidas a los cabildos municipales en el artículo 3231 de la Ley 136, modificado por el artículo 18 de la Ley 1551 de 6 de 30 Cfr. “[…] Artículo 313.
Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. 4.
Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales. 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta. 7.
Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda. 8. Elegir Personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que ésta determine. 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 10.
Las demás que la Constitución y la ley le asignen. 11. En las capitales de los departamentos y los municipios con población mayor de veinticinco mil habitantes, citar y requerir a los secretarios del despacho del alcalde para que concurran a las sesiones. […] Los concejos de los demás municipios, podrán citar y requerir a los Secretarios del despacho del Alcalde para que concurran a las sesiones. […] 12.
Proponer moción de censura respecto de los Secretarios del Despacho del Alcalde por asuntos relacionados con funciones propias del cargo o por desatención a los requerimientos y citaciones del Concejo Distrital o Municipal. La moción de censura deberá ser propuesta por la mitad más uno de los miembros que componen el Concejo Distrital o Municipal […]. 31 Cfr. “[…] Artículo 32.
Atribuciones. Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes. 1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del Gobernador respectivo. 2. Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía, Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio. // Igualmente los concejos municipales podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, así como a los representantes legales de los organismos descentralizados y de los establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo departamento o municipio, en relación con temas de interés local. 3.
Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del Concejo. 4. Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta ley. 5. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. 6.
Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 7. Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 8. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. 9. Dictar las normas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al plan municipal o distrital de desarrollo, teniendo especial atención con los planes de desarrollo de los organismos de acción comunal definidos en el presupuesto participativo y de conformidad con las normas orgánicas de planeación. 10.
Fijar un rubro destinado a la capacitación del personal que presta su servicio en la administración municipal. 11. Garantizar el fortalecimiento de la democracia participativa y de los organismos de acción comunal.12. Citar a control especial a los Representantes Legales de las empresas de servicios públicos domiciliarios, sean públicas o privadas, para que absuelvan inquietudes sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios en el respectivo Municipio o Distrito. //La empresa de servicios públicos domiciliarios cuyo representante legal no atienda las solicitudes o citaciones del control especial emanadas de los Concejos Municipales o Distritales, será sujeto de investigación por parte de la Superintendencia de los Servicios Públicos Domiciliarios.
Esta adelantará de oficio o por petición de la corporación respectiva, una investigación administrativa e impondrá las sanciones procedentes establecidas por la ley. Lo anterior sin perjuicio de las demás acciones legales o Constitucionales procedentes. Parágrafo 1°. Los Concejos Municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecerán la forma y los medios como los municipios puedan otorgar los beneficios, establecidos en el inciso final del artículo 13, 46 y 368 de la Constitución Nacional.
Parágrafo 2°. Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas 25 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co julio de 201232; y, por la naturaleza y efectos que tiene un acto de reconocimiento de honores, no corresponde a una expresión de las funciones normativa, de control político o electoral expresamente asignadas a las corporaciones públicas de elección popular de orden municipal; pero si al ejercicio de una función administrativa de las que corresponden a sus prerrogativas de autogobierno y representación, como pasa a explicarse. 59.
Al respecto, debe observarse que desde la sentencia C-544 de 16 de octubre de 199633, sobre el concepto y alcance de las leyes que decretan honores, la Corte Constitucional consideró que éstas tienen naturaleza especial en la medida en que no crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas objetivas y generales, sino que regulan una situación de carácter particular y concreto y no tiene efectos prescriptivos capaces de alterar el ordenamiento jurídico, sino simplemente simbólicos. 60.
De acuerdo con ello, se tiene que la Resolución núm. 39 de 29 de noviembre de 2024 expedida por la mesa directiva del Concejo de Yarumal, “[…] Por medio de la cual se rinde un homenaje y se hace un reconocimiento […]”, comparte las mismas características especiales de las leyes de honores, porque no crea, modifica o extingue situaciones jurídicas objetivas y generales, regula una situación de carácter particular y concreto y no tiene efectos prescriptivos capaces de alterar el ordenamiento jurídico.
En otras palabras, sus efectos son meramente simbólicos. 61. Si bien la jurisprudencia sobre los actos de carácter simbólico expedidos por los concejos municipales es escasa, la Sala observa que en virtud del principio de autonomía territorial consagrado en el artículo 287 de la Constitución, la jurisprudencia constitucional ha considerado que dichas corporaciones públicas de elección popular ejercen funciones administrativas y de representación, y para tal efecto gozan de autonomía para la gestión de sus intereses territoriales, corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley.
Parágrafo 3°. A través de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al exterior. Parágrafo 4°. De conformidad con el numeral 30 del artículo 313 de la Constitución Política, el Concejo Municipal o Distrital deberá decidir sobre la autorización al alcalde para contratar en los siguientes casos: 1.
Contratación de empréstitos. 2. Contratos que comprometan vigencias futuras. 3. Enajenación y compraventa de bienes inmuebles. 4. Enajenación de activos, acciones y cuotas partes. 5. Concesiones. 6. Las demás que determine la ley. […]”. 32 Cfr. “[…] por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 33 Corte Constitucional.
Sala Plena. MP. Vladimiro Naranjo Mesa. 26 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prerrogativa que no es absoluta en tanto y en cuanto está sometida a los límites de la Constitución y la ley. 62. Particularmente, en la sentencia C-738 de 200134, la Corte señaló que las atribuciones ejercidas por los concejos deben entenderse como funciones administrativas, sujetas a los límites constitucionales, pero no necesariamente previstas de manera explícita en la ley; asimismo, en la sentencia C-098 de 201935, la Corte reconoció que estas corporaciones pueden reglamentar funciones en su territorio sin necesidad de una ley previa, siempre que no se invadan competencias reservadas al legislador; y en la sentencia C-353A de 202136 reafirmó que el núcleo básico de competencias de los concejos no puede ser vaciado por el legislador, lo que implica que tienen un margen de acción para adoptar decisiones que no estén expresamente previstas, siempre que respeten el principio de legalidad. 63.
En ese orden, la Sala observa que los actos administrativos simbólicos, como los reconocimientos, menciones o distinciones de honor a personas, como el que dio lugar a este proceso, constituyen ejercicio de las función administrativa y de representación que tienen los concejos municipales, y en virtud del principio de autonomía territorial pueden ser considerados y expedidos por estas corporaciones sin necesidad de autorización legal, puesto que se trata de un asunto propio del autogobierno de los intereses territoriales que la Constitución o la ley no le reservó al legislador. 64.
Entonces, es claro que el Concejo de Yarumal, al tramitar la proposición de reconocimiento del señor Javier de Jesús Orrego Arango y expedir la Resolución núm. 39, ejerció una función administrativa y profirió un acto administrativo mediante el cual reguló una situación particular concerniente al homenajeado, relativa a exaltarlo como miembro destacado y ejemplar de la comunidad yarumaleña; de manera que, aun cuando dicho acto administrativo no tiene efecto prescriptivo general y vinculante, si tiene efecto particular y es de orden simbólico. 34 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia de 30 de noviembre de 1995. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. 35 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia de 6 de marzo de 2019. MP. Alberto Rojas Ríos. 36 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia de 15 de octubre de 2021. MP. Alberto Rojas Ríos. 27 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.
En consecuencia, que el concejal hubiera participado en la consideración y votación de la proposición del reconocimiento de honores a su padre, propuesta por otro concejal del cabildo municipal, revierte en que el conocimiento de dicho asunto se corresponde con las funciones que como miembro de la corporación pública le corresponde ejercer respecto de un asunto que le compete al Concejo de Yarumal. 66.
De acuerdo con todo lo anterior, la Sala no tiene duda alguna de que en el plenario se probó con suficiencia que, (i) el concejal se encontraba incurso en un conflicto de intereses, debido al interés directo, particular y actual que surgió para su padre con ocasión de ser el destinatario del reconocimiento de honor que debía aprobar la plenaria del Concejo de Yarumal;
(ii) esa especial circunstancia en la que se encontraba el concejal, por razón del parentesco y la afectación al buen nombre de su padre, lo compelía a cumplir con el deber previsto en el artículo 70 de la Ley 136, de declararse impedido; (iii) ello no ocurrió y por el contrario participó de la consideración de la proposición, integrando el quorum y votando la aprobación de la misma en la sesión de 25 de noviembre de 2024, (iv) el asunto compete al cabildo, y, por ende, al ejercicio funcional que como miembro del cabildo le correspondía ejercer; conforme con esto se encuentra plenamente acreditada la violación del régimen del conflicto de intereses prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136. 67.
En atención a estos considerados, la Sala concluye que la sentencia proferida el 20 de febrero de 2025 no adolece de incongruencia, puesto que el alcance y contenido de dicha providencia estuvo delimitado por la pretensión de desinvestidura y se circunscribió al análisis de la causal que se endilgó en la solicitud, existiendo correspondencia absoluta entre esta y los hechos que se esgrimieron en dicho escrito y en el de la oposición del concejal; en consecuencia, fue proferida atendiendo a lo previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso, sobre congruencia de la sentencia. 68.
Tampoco encuentra que el a quo hubiera desconocido hechos probados que fueran relevantes a la configuración objetiva de la causal de pérdida de la investidura, por violación del régimen del conflicto de intereses; o que hubiera 28 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tenido por probados supuestos que no lo estaban; por el contrario, de la lectura cuidadosa de la sentencia, lo que se advierte es que la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia realizó la valoración probatoria conforme a la sana crítica. 69.
En cuanto al planteamiento del recurso, según el cual, en la sentencia de primera instancia se citó un antecedente jurisprudencial no aplicable a su caso (Sección Primera, sentencia de 14 de marzo de 2007, número único de radicación 68001-23-15-000-2006-00063-01), en razón a que dicha decisión se refirió a un asunto en el que hubo debate, mientras que en su caso la aprobación de la proposición no lo tuvo; la Sala encuentra que no le asiste razón al apelante, debido a que el Tribunal aludió a dicha sentencia para referirse a la caracterización que la jurisprudencia de la Sección Primera ha hecho del conflicto de intereses y sus elementos37, y no para decidir el caso concreto. 70.
Sobre la presunta violación del debido proceso por no haberse inadmitido la solicitud de pérdida de la investidura, la Sala encuentra que la demanda cumplió con los requisitos previstos en el artículo 5 de la Ley 1881; advirtiendo que, en todo caso, el concejal guardó silencio en la oportunidad procesal, de manera que dicho planteamiento, en el recurso de apelación, resulta extemporáneo. 71.
Por último, la Sala observa que en el presente proceso no se invirtió la carga de la prueba del interés directo, particular y actual, como lo indica el concejal; por el contrario, el solicitante aportó las pruebas documentales con las que sustentó los supuestos fácticos y jurídicos de la solicitud de pérdida de la investidura, los cuales guardan correspondencia con los elementos que configuran el conflicto de intereses; y el Tribunal, conforme a ellos, realizó el ejercicio hermenéutico correspondiente, el cual estuvo enmarcado en la pretensión del proceso, lo debatido en este, las normas que regulan la materia, y la jurisprudencia de este órgano de cierre. 37 Así se puede corroborar en la página 23 de la sentencia de primera instancia proferida el 20 de febrero de 2025 por el tribunal Administrativo de Antioquia. 29 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72.
Sobre este último aspecto, debe recordarse que en aplicación del principio de congruencia el juez puede traer a colación los análisis sobre el alcance de las normas legales pertinentes, aunque no hayan sido planteados por las partes, siempre y cuando, como regla general, sus consideraciones se desplieguen en el marco de las pretensiones del proceso y con base en el acervo probatorio debatido en el mismo; tal como ocurrió en este asunto. 73.
Así las cosas, la Sección Primera no observa ninguna circunstancia que desvirtúe lo concluido por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia, sobre la concurrencia de los elementos que configuran el conflicto de intereses como fuente de la pérdida de investidura de los concejales, puesto que, como lo ha señalado en su jurisprudencia, la naturaleza general y abstracta o particular y concreta del asunto sometido a consideración y aprobación del concejal en el ejercicio de sus funciones, no es lo que determina la existencia del conflicto de intereses, sino las circunstancias en las que se encuentran los concejales, sus pariente cercanos o sus socios de hecho o de derecho, respecto del asunto del que debe conocer en el ejercicio de esas funciones. 2.2.
Estudio del elemento subjetivo 74. Atendiendo a que en este asunto se encontró configurado el elemento objetivo de la causal de pérdida de la investidura, por la violación del régimen del conflicto de intereses prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136, en concordancia con el artículo 70 de la Ley 136, la Sala efectuará el estudio del elemento subjetivo, atendiendo el cargo de la apelación. 75.
En ese sentido, la Sala considera que para el estudio del elemento subjetivo se requiere el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico y la segunda, atinente al concepto de la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad. 76. Para llegar a definir si una conducta es dolosa o gravemente culposa se deben analizar los elementos que constituyen el aspecto subjetivo de la misma, los cuales corresponden al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud de la 30 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conducta; es decir, se debe determinar si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico.
Al respecto, la Sección Primera señaló: “[…] En los casos en los cuales se pruebe que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso. En aquellos eventos en los que se concluya que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta, pero que en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad debía saber que la misma resultaba contraria a derecho, se está ante un comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido. […] En el caso del dolo, el objeto de prueba corresponde a determinar el pleno conocimiento que tiene el sujeto sobre que determinada conducta (en este caso la celebración del contrato), genera la inhabilidad, pues ante dicho conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma.
Entretanto para determinar si la conducta fue culposa, tiene que estar demostrado, al menos, que el sujeto debía conocer su ilicitud en virtud de la diligencia que para la inscripción como candidato al Concejo del Municipio de Arauca (Arauca), le era menester desplegar. […]. Ahora bien, para establecer esta diligencia acudiremos a los presupuestos señalados en el artículo 63 del Código Civil, el cual prevé: “Artículo 63.
Culpa y dolo. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios.
Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa. Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes.
Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. En el caso concreto, la revisión de los requisitos y el marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, es una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, incluso en los eventos de elección 31 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co popular, sin embargo el entendimiento de dichos requisitos debe analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar. […] Esa, es una diligencia que surge como debida en el ordinario transcurrir del proceso de inscripción del respectivo candidato, siéndole por demás exigible en medio de las normales medidas de cuidado y precaución que tenía que adelantar para llegar a la certeza del cumplimiento de los mismos y, por ende, de una candidatura reglamentaria y sometida a las condiciones legales para ejercer el cargo de Cabildante.
Al respecto, el artículo 9º del Código Civil, según el cual, “la ignorancia de las leyes no sirve de excusa”, fue objeto de examen de constitucionalidad por la Corte Constitucional, que en dicha ocasión explicó lo siguiente, que ahora de prohíja: “[…] Precisamente la disposición que hoy se cuestiona, fue demandada como contraria al contenido del artículo 16 de la Carta anterior, que implícitamente recogía el principio de igualdad.
Y al desechar el cargo, dijo la Corte Suprema, en fallo elaborado por el Magistrado Luis Carlos Sáchica: “Es la igualdad jurídica, que otorga iguales facultades e impone idénticos deberes, y da igual protección a unos y a otros. Esto es, se repite, una igualdad de derechos y no de medios. Si no se acepta este principio, se rompe la unidad y uniformidad del orden jurídico, atomizado en múltiples estatutos particulares, o sea, en un sistema de estatutos privados privilegiados (…) (…) Excluir de la obediencia de la ley a quien la ignora equivale a establecer un privilegio a su favor violatorio de la igualdad constitucional y generador del caos jurídico”38 […]39” (Negrillas y subrayas fuera de texto). 77.
De igual forma, esta decisión consideró que el proceso de pérdida de investidura exige la observancia del debido proceso y, particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo, legalidad, objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. 78. En suma, la revisión de los requisitos y el estudio del marco normativo que rige el cargo al cual se aspira o se ejerce, son una obligación general para quien pretende acceder a la función pública y ejercerla, en los que están comprendidos los cargos de elección popular; sin embargo, el entendimiento de dichos requisitos 38 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, marzo 30 de 1978. 39 Corte Constitucional.
Sentencia C-651 de 1997. MP. Carlos Gaviria Díaz. 32 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co podría analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, las circunstancias que rodearon su conducta, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho contexto normativo; para, con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido o no, o si la actuación estuvo amparada en la buena fe exenta de culpa que impide el reproche subjetivo de su obrar40. 79.
Lo anterior sin dejar de lado que, tal como se previno, la ignorancia de la ley no sirve para excusar su transgresión al tenor del artículo 9° del Código Civil, habida cuenta que las disposiciones que regulan el ejercicio del cargo que se pretende ocupar, o que se está ocupando, son de obligatoria observancia y diligente entendimiento a la luz de cada circunstancia en particular, con el fin de determinar, al menos con certeza promedio, si el individuo está inmerso, o no, en las prohibiciones ordenadas por la Constitución Política y la ley. 80.
Por último, no debe perderse de vista que el artículo 4° de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 201941, modificatorio del artículo 1º de la Ley 1881 de 15 de enero de 201842, determinó que el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva y la acción se ejercerá en contra de los congresistas que con su conducta dolosa o gravemente culposa hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución, de manera que, la verificación de la culpabilidad en los términos indicados por la norma, es aplicable a los miembros de las corporaciones públicas territoriales. 81.
En este caso, conforme a las pruebas documentales transcritas supra, se encuentra plenamente acreditado que el concejal, señor Javier Alberto Orrego Zuluaga, conocía plenamente que la proposición de rendir homenaje, presentada en la sesión del 25 de noviembre de 2024, tenía como destinatario a su padre; no obstante, a pesar de conocer esa relación de parentesco, y de la afectación positiva que esta clase de honores trae naturalmente para el buen nombre de su 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, número único de radicado 81001-23-39-000-2016-00056-01, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. 41 “[…] Por la cual se modifica parcialmente la Ley 5ª de 1992 y se dictan otras disposiciones […]”. 42 “[…] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones […]”. 33 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co padre y el prestigio y la prominencia de su nombre familiar, omitió declararse impedido en los términos en que los términos en que lo prevé el artículo 70 de la Ley 136. 82.
Al respecto, la Sala observa que la revisión de los requisitos y el estudio del marco normativo que rige el ejercicio de los cargos públicos, es una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, incluso, en los eventos de elección popular, de modo que el desconocimiento de las normas que rigen el conflicto de intereses no lo exime de responsabilidad; sin embargo, el entendimiento de dichos presupuestos debe realizarse conforme a las condiciones personales del sujeto, esto es, el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo, solicitar conceptos o asesorarse frente a la causal que eventualmente lo podría afectar, para determinar si sabía o debía saber si estaba incurso en causal de pérdida de investidura, pues solo así es posible determinar si actuó con dolo o con culpa. 83.
En punto de lo anterior, debe señalarse que en el plenario no obra debate alguno ni tampoco prueba de las mencionadas condiciones personales del concejal, o de las conductas que este hubiera desplegado en orden a conocer el régimen del conflicto de interés, o precaver si dada su situación personal de parentesco en primer grado de consanguinidad con quien se proponía como homenajeado, y la afectación positiva que devenía para este por virtud del reconocimiento de honor en sí mismo, podría o no incurrir en la violación del régimen del conflicto de intereses. 84.
En consecuencia, no existe otro elemento distinto a su calidad de concejal y a su condición de presidente del cabildo para la época de los hechos, debidamente probadas y no controvertidas en el recurso, que permita deducir que no contaba con la capacidad suficiente para comprender como su situación personal quedaba perfectamente subsumida en los supuestos previsto por el artículo 70 de la Ley 136. 34 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 85.
En este caso, pese a que no se conoce la formación académica de Javier Alberto Orrego Zuluaga, se acreditó que el demandado fue elegido como concejal del municipio de Yarumal para el período constitucional 2024-2027 y fungió como presidente de la corporación en 2024, de manera que tenía el deber de conocer el régimen de conflicto de intereses que prevé el ordenamiento jurídico para los servidores de elección popular y prever las situaciones que pueden configurar la causal de pérdida de investidura. 86.
En ese sentido, al concejal al tener una carga de diligencia propia de los servidores públicos, debía advertir la concurrencia del interés particular, concretamente el beneficio de carácter moral que el homenaje le podía generar a su padre y a él mismo, pero no lo hizo; incluso, en la contestación de la demanda indicó que actuó conforme a derecho, con lo cual es claro que dejó a su criterio subjetivo el entendimiento de la norma; conducta que no es excusable en tanto y en cuanto, se reitera, el estándar de diligencia debida al que están sometidos los servidores públicos, implica considerar más allá de un propio entendimiento, el verdadero contenido y alcance que tiene las normas que rigen el ejercicio de sus funciones. 87.
Para la sala, el texto del artículo 70 de la Ley 136 es de una claridad absoluta, al punto que de su simple lectura y de la confrontación de la situación en la que se encontraba el concejal, resultaba evidente que, si la proposición afectaba a él o a su padre de manera alguna, lo que le correspondía era anunciarse impedido para conocer, considerar y votar un reconocimiento de honor a su padre. 88.
Si bien la ausencia de esa manifestación no demuestra que su intención fuera violar el régimen del conflicto de interés, sí es demostrativo de su falta de diligencia, la cual no es excusable por la simple ignorancia de la ley; la ausencia de acciones tendientes a entenderla y comprenderla más allá de su criterio subjetivo es demostrativa de que su conducta careció de la debida diligencia, pues no realizó ninguna acción tendiente a establecer, seriamente, el fundamento constitucional, legal y jurisprudencial de la causal que se le endilga. 35 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89.
De esta manera, la Sala encuentra acreditado que el concejal Javier Alberto Orrego Zuluaga violó el régimen del conflicto de intereses, debido a que su conducta fue gravemente culposa, pues no atendió al estándar mínimo de diligencia y prudencia que le exige el ejercicio de un cargo público de elección popular. 90. Por último, la Sala deja señalado que la sanción de pérdida de la investidura fue prevista por el legislador como única y no tiene gradación, con lo cual, se impone decretarla en todos los casos en que se acredite la configuración de los elementos objetivo y subjetivo, sin que por esa simple razón la sanción pueda predicarse desproporcionada o excesiva.
Conclusión 91. Al encontrarse acreditados los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen del conflicto de intereses, prevista en el numeral 2° del artículo 55 de la Ley 136, en concordancia con el artículo 70 de la Ley 136, se confirmará la sentencia proferida por la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Antioquia, en primera instancia, mediante la cual se negó la pérdida de investidura del concejal del municipio de Yarumal, Javier Alberto Orrego Zuluaga.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 20 de febrero de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se decretó la pérdida de investidura del concejal del municipio de Yarumal, Javier Alberto Orrego Zuluaga, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. 36 Núm. Único de radicación: 05001233300020250001701 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley