Radicado: 11001-03-15-000-2024-03026-00 Demandante: Jorge Elías Carreño Carreño y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., primero (1°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2024-03026-00 Demandante JORGE ELÍAS CARREÑO CARREÑO Y OTROS Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA QUINTA DE DECISIÓN Y JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DUITAMA Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Causales generales de procedibilidad. Subsidiariedad y relevancia constitucional. Reparación directa por privación injusta de la libertad. Principio de congruencia. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, decidir en primera instancia la acción de tutela promovida por Jorge Elías Carreño Carreño y otros, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 12 de junio de 20241, por conducto de apoderado judicial, los señores Jorge Elías Carreño Carreño, Alba Lucía Montañez Montañez, Jorge Elías Carreño Montañez, Tatiana Rocío Carreño Montañez, Pedro Manuel Carreño Carreño, Armida Carreño Carreño, Angela Emérita Carreño Carreño, Elsa Myriam Carreño Carreño, Luis de Jesús Carreño Carreño y Nayibe Lucía Montañez Palacios, interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala Quinta de Decisión y el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de las sentencias del 27 de junio y del 13 de diciembre de 2023, que negaron las pretensiones de la demanda en el proceso de reparación directa nro. 15238-33-33-003-2018-00135-01.
En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: «PRIMERA: Que se ordene el amparo de los derechos fundamentales y principios generales de la prueba judicial, antes determinados, a favor de la parte solicitante y en contra de la entidad que los vulnera y persiste en su vulneración de forma injustificada: entidad que negó los derechos de mis poderdantes al haber vulnerado los principios de: 1.
Principio a la verdad jurídica y fáctica. 2. a la veracidad de la prueba. 3. legitimidad y formalidad de la prueba 3. Unidad de la prueba. 4. Al precedente judicial en responsabilidad por privación injusta de la libertad 5. A la igualdad de las partes en el proceso. 6, A la reparación integral. SEGUNDA: Que como consecuencia del amparo se ordene el reconocimiento de los principios y derechos fundamentales reclamados anulando las Sentencias del Tribunal Administrativo de Boyacá de fecha 13 de diciembre de 2023, y Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Duitama y en subsidio se le reconozca a mis poderdantes la indemnización que por derecho le corresponda tal y como lo ordena el precedente jurisprudencial para el caso de privación injusta de la libertad, y de forma inmediata y prelativa a más tardar dentro de las cuarenta y ocho 48 horas siguientes al proveimiento del fallo estimatorio del amparo.»2 1 Consultado a través del sistema de gestión judicial del Consejo de Estado: Samai (índice 1). 2 Página 2 de la acción de tutela.
Expediente digitalizado. Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03026-00 Demandante: Jorge Elías Carreño Carreño y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos En el expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 25 de mayo de 1999 fue asesinado el señor Germán Barón Niño, entonces personero del municipio del Espino. Por este hecho, la Fiscalía General de la Nación inició investigación contra el señor Jorge Elías Carreño Carreño y otros; y mediante Resolución del 31 de julio de 2008 dispuso la apertura de la instrucción y la vinculación al proceso del señor Carreño Carreño, quien para esa época fungía como alcalde del Espino. Posteriormente, a través de la Resolución del 8 de agosto de 2008 la fiscalía dictó medida de aseguramiento de detención preventiva sin beneficio de libertad contra el procesado.
La orden se hizo efectiva el 11 de agosto de 2008 con su captura. La medida fue recurrida por el afectado y confirmada en Resolución del 13 de marzo de 2009. En sentencia del 30 de julio de 2010, el Juzgado Único Penal del Circuito de Santa Rosa de Viterbo absolvió a Jorge Elías Carreño y otros de los cargos que se les imputaron como determinadores del delito de homicidio agravado y ordenó conceder la libertad a los procesados, previa constitución de caución prendaria y suscripción de compromiso.
En consecuencia, se tiene que la privación de la libertad del señor Carreño Carreño se extendió del 11 de agosto de 2008 al 4 de agosto de 2010. 2.2. Consecuencia de lo anterior, el señor Jorge Elías Carreño Carreño y otros promovieron demanda de reparación directa contra la Nación, Rama judicial y la Fiscalía General de la Nación para que se declarara su responsabilidad administrativa y patrimonial por la privación de la libertad descrita y se le condenara al pago de perjuicios materiales e inmateriales. 2.3.
El conocimiento del asunto, en primera instancia, correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Duitama, bajo el radicado nro. 15238-33- 32-003-2018-00135-00. En sentencia del 27 de junio de 2023, la autoridad judicial declaró infundada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por las dos entidades demandadas y, de otro lado, negó las pretensiones de la demanda porque la medida de aseguramiento atendió a los requisitos legales, es decir, no se concretó una falla en el servicio, y porque se acreditó la eximente de responsabilidad de la culpa exclusiva de la víctima.
Como fundamento de su decisión, manifestó (i) que la medida de aseguramiento impuesta atendió en integridad a las exigencias legales establecidas en el código procesal aplicable y, (ii) que las actuaciones del demandante determinaron que se abriera una investigación penal en su contra y la imposición de la medida de aseguramiento, ya que tuvo reuniones fortuitas con el grupo insurgente a quien se le atribuía el homicidio.
Por lo anterior, concluyó que «no puede hoy el señor CARREÑO CARREÑO, también demandante, pretender obtener provecho o ventaja de su propia culpa, como quiera que a la luz de los artículos 2, 83 y 95 constitucionales, si la víctima incurre en una infracción civil, esto es de las reglas de convivencia, no puede alegar a su favor su propia culpa». 2.4.
La parte actora apeló la sentencia de primera instancia. Manifestó que el a quo omitió analizar la culpa exclusiva de la víctima en el contexto de las circunstancias sociales, políticas y económicas en las que ocurrieron los hechos, porque si las hubiera considerado, la decisión hubiera sido diferente. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03026-00 Demandante: Jorge Elías Carreño Carreño y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Insistió en que la asistencia del alcalde a las reuniones con grupos irregulares no fue voluntaria, sino determinada por las amenazas contra su vida e integridad.
Agregó que las diferencias que tenía con el entonces personero del municipio y su asistencia a algunas reuniones con grupos subversivos no eran suficientes para sustentar la imposición de la medida de aseguramiento. 2.5. En sentencia del 13 de diciembre de 2023, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá confirmó la decisión de primera instancia de negar las pretensiones de la demanda, pero solo porque no se acreditó la falla en el servicio atribuible a las demandadas.
En la providencia se precisó que la decisión de primera instancia se fundamentó en dos argumentos principales: que la medida de aseguramiento fue razonable y legal, es decir que no hubo una falla en el servicio, y que, en todo caso, se concretó la causal eximente de responsabilidad del hecho de la víctima. Sin embargo, en la apelación solo se discutió el segundo argumento, por lo que la decisión de negar las pretensiones debía mantenerse porque no se encontró acreditada la falla.
En otras palabras, aceptó que no se concretó la eximente de responsabilidad al amparo de la jurisprudencia que proscribe analizar su prosperidad a partir del análisis de la conducta pre procesal de la víctima, pero consideró que la decisión se mantenía por el argumento no recurrido, esto es: la no acreditación de la falla en el servicio.
La sentencia se notificó a través de mensaje de datos remitido a los sujetos procesales el 19 de diciembre de 20233. 3. Fundamentos de la acción Los accionantes advirtieron que, contrario a lo que dijo el Tribunal Administrativo de Boyacá en su sentencia, la configuración de la falla en el servicio atribuible a la Fiscalía General de la Nación y a la Rama Judicial sí fue discutida en la apelación. En esa vía, relacionaron varios apartes en los que se hizo énfasis en las pruebas del proceso que acreditaban la concreción de una falla en el servicio.
En consecuencia, alegaron que el tribunal incurrió en un error al desplazar del problema jurídico la discusión sobre la configuración de una falla en el servicio, con lo que vulneró el derecho al debido proceso de los demandantes y el principio de congruencia. Al respecto, en el escrito de tutela se lee: «Como se puede ver señores Magistrados del Consejo de Estado, en el recurso de apelación, SÍ se cuestionó la responsabilidad del Estado – Nación, Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, tan así fue, que en el mismo recurso, se puso de presente la argumentación del Juzgado para negar las pretensiones de la demanda, de tal suerte que el Tribunal OMITIÓ estudiar a profundidad dicha premisa, lo cual advierte un defecto en tal sentido, vulnerando de manera fragrante y protuberante el derecho fundamental al debido proceso y principios generales del derecho como es el de Congruencia, recuérdese que el principio de congruencia se erige como una verdadera garantía del derecho fundamental al debido proceso a las partes en el proceso judicial, en el sentido que al juez de la causa solo le resulta permitido emitir pronunciamiento con base en lo pretendido, lo probado y lo excepcionado dentro del mismo, sin que sea dable dictar sentencias por fuera (extra) o por más (ultra) de lo pedido (petita), y en caso de omitir pronunciarse sobre solicitado como pretensión tiene el deber de explicar de forma clara las razones de tal omisión.» Insistieron que los medios de prueba practicados en el proceso daban clara cuenta de que la Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación incurrieron en una falla 3 Samai para tribunales administrativos, índice 17.
Proceso nro. 15238333300320180013501. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03026-00 Demandante: Jorge Elías Carreño Carreño y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 en el servicio al solicitar e imponer medida de aseguramiento en contra del señor Jorge Elías Carreño Carreño. Por ello, consideran que el tribunal accionado incurrió en defecto fáctico al omitir la valoración de los medios de prueba que acreditaban la responsabilidad del Estado en el caso estudiado.
Relativo al cumplimiento del presupuesto general de procedencia de subsidiariedad, la parte actora indicó que el recurso extraordinario de revisión no resulta ser eficaz en casos como el que se analiza debido a que su admisión depende de causales taxativas de procedibilidad que en ocasiones no se adecuan a los defectos que pueden ser invocados vía acción de tutela.
Por lo que destacaron que es posible que exista una sentencia que sea claramente injusta pero que no puede ser discutida a través del recurso extraordinario de revisión. Recordaron que, en la sentencia C-649 de 2011, la Corte Constitucional indicó que para superar la idoneidad y eficacia del mecanismo judicial el actor debe estar en la posibilidad de encuadrar el yerro invocado en alguna de las causales taxativas, de lo contrario, sería procedente la acción de tutela.
Por otra parte, los demandantes indicaron que la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció el precedente judicial en materia de responsabilidad del Estado por privación injusta de la libertad, pues la autoridad judicial se evadió de analizar la concreción de una falla en el servicio con fundamento en las pruebas del proceso, bajo el pretexto de que en la apelación solo se discutió que no se concretó la eximente de responsabilidad del hecho de la víctima y en ello concentró el estudio de la sentencia. Pero, insistieron que en la apelación se discutió la inexistencia de la eximente de responsabilidad y la acreditación de la falla en el servicio que exige la condena del Estado.
En el escrito de tutela se lee: «El Tribunal Administrativo de Boyacá, transgrede de manera protuberante, el precedente jurisprudencial en esta materia, dado que es de obligatorio cumplimento realizar un análisis en lo referente a la responsabilidad del Estado con ocasión a la privación injusta de la libertad y confrontarlo con los hechos de la demanda, y para el caso en concreto, el Tribunal, lo que hizo fue omitir dicha disertación, señalando que en el recurso de apelación no se había debatido la inexistencia de la responsabilidad del estado, lo cual no es cierto, como lo señale en párrafos anteriores, en el recurso se enunció las razones por las cuáles el estado debía ser condenado y se enuncio el título de imputación, como las pruebas que se deberían tener en cuenta para revocar la sentencia de juez adquo».
Para la parte actora, en lo referente a la causal eximente de responsabilidad del hecho de la víctima, destacó que el juez de primer grado la declaró probada sin justificación suficiente, pues se abstuvo de analizar los presupuestos de esta causal exonerativa de la responsabilidad del Estado, que no estaban probados en el caso particular.
De otro lado, en el escrito de tutela se advirtió que para establecer si el daño fue consecuencia de la conducta de la víctima debió considerarse el contexto de violencia del municipio del Espino para la época en que ocurrieron los hechos, que la decisión sobre la asistencia a las reuniones con grupos al margen de la ley no estaba determinada por su voluntad sino por las amenazas de quienes las convocaban y la escasa presencia del Estado en el territorio nacional.
En esa línea, también se recordó que «[l]os indicios que sustento la Fiscalía en contra del señor Jorge Elías Carreño fueron derruidos por parte del Tribunal y la Corte Suprema de Justicia y por tal razón no demuestran la culpa grave o dolo con que actuó el demandante. El Señor Jorge Elías Carreño, no estaba obligado a soportar el hecho dañoso, porque su actuar se sujetó al marco histórico que estaba viviendo el Municipio, y adicional a ello, fue absuelto de toda responsabilidad por el homicidio del señor GERMAN BARON NIÑO (q.e.p.d), de tal suerte que, la medida de aseguramiento no fue proporcional, razonable y mucho menos necesaria.» Como argumento subsidiario, manifestaron que se planteara la posibilidad de reducir la condena si se estiman relevantes las manifestaciones del juez sobre la Radicado: 11001-03-15-000-2024-03026-00 Demandante: Jorge Elías Carreño Carreño y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 conducta desplegada por la víctima, pero no una exoneración de la responsabilidad, pues insisten en que la medida de aseguramiento desconoció de manera grosera el principio de proporcionalidad y la presunción de inocencia. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. En auto del 14 de junio de 2024, el despacho ponente requirió a los accionantes para que acreditaran si la señora Nayibe Lucía Montañez Palacios conformaba la parte activa de la acción de tutela, y para que precisaran quienes fueron los sujetos procesales del medio de control de reparación directa nro. 15238-33-33-003-2018 00135-00/01. 4.2.
En auto del 3 de julio de 2024, el despacho ponente admitió la acción de tutela interpuesta por los señores Jorge Elías Carreño Carreño, Alba Lucía Montañez Montañez, Jorge Elías Carreño Montañez, Tatiana Rocío Carreño Montañez, Pedro Manuel Carreño Carreño, Armida Carreño Carreño, Angela Emérita Carreño Carreño, Elsa Myriam Carreño Carreño, Luis de Jesús Carreño Carreño y Nayibe Lucía Montañez Palacios, quienes actúan a través de apoderado judicial, contra la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá y el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama.
Además, vinculó en calidad de terceros, a la Fiscalía General de la Nación y al Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, autoridades que actuaron como demandadas dentro del proceso de reparación directa Nro. 15238-33-33-003-2018-00135-00/01. 4.3. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja, por conducto de apoderada, solicitó ser desvinculada de la acción de tutela porque no le asiste legitimación en la causa por activa para atender las pretensiones de los demandantes.
Considera que la vulneración ius fundamental se cimenta en providencias judiciales proferidas por los falladores de la causa en ejercicio de su independencia y autonomía. En todo caso, argumentó la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se pretende prolongar la discusión del proceso ordinario para procurar una decisión favorable a los intereses de los accionantes. 4.4.
El Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Duitama, por conducto de la titular del despacho, hizo un recuento de las principales actuaciones del proceso en el curso de la primera instancia con el propósito de evidenciar que no incurrió en vulneración del derecho al debido proceso de los actores en el trámite de la demanda de reparación directa.
Sobre los defectos endilgados, dijo que en la sentencia de ese despacho está contenido el soporte normativo, jurisprudencial y probatorio que soportó la decisión de negar las pretensiones de la demanda. Dijo que la premisa fáctica y jurídica de la sentencia llevaba a concluir la razonabilidad y legalidad de la medida de aseguramiento. 4.5.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, por conducto del ponente de la sentencia acusada, insistió en que la parte actora no recurrió en apelación el argumento de la razonabilidad y legalidad de la medida de aseguramiento. Aclaró que «el simple hecho de citar las normas sobre responsabilidad estatal, referirse en general a la responsabilidad estatal con base en la falla del servicio y a citar jurisprudencia sobre este título de imputación no implica que se haya planteado un cuestionamiento claro, preciso y concreto contra la decisión del juez que habilite la competencia de la Sala para estudiar tal supuesto».
Asimismo, insistió en que el Radicado: 11001-03-15-000-2024-03026-00 Demandante: Jorge Elías Carreño Carreño y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 reparo expuesto en la apelación se circunscribió a la culpa de la víctima y por eso el estudio de la sentencia se limitó a ese cargo.
Considera que no es razonable pretender que se analizara en la segunda instancia la concreción de la falla en el servicio cuando en la apelación solo se plantearon argumentos sobre la inexistencia de la culpa exclusiva de la víctima debido a que debió analizarse su comportamiento atendiendo al contexto social y político en el que se desplegó. Recordó que la finalidad de la apelación es que el ad quem analice la decisión de segunda instancia únicamente en relación con las razones que generan desacuerdo.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19914, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional7 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de 4 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 7 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03026-00 Demandante: Jorge Elías Carreño Carreño y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.
Delimitación del análisis y planteamiento del problema jurídico 3.1. En relación con la solicitud de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja de ser apartada de este proceso por falta de legitimación en la causa, debe aclararse que su vinculación no se hizo como parte pasiva con potencialidad de satisfacer las pretensiones de la acción de tutela, sino como tercero debido a que hizo parte del medio de control de reparación directa que se analizará en este fallo.
Por ello, es dable concluir que le asiste interés en las resultas de este proceso constitucional y su vinculación es necesaria según lo establecido en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 3.2. Aclarado lo anterior, corresponde a la Sala establecer de manera preliminar, si la acción de tutela promovida por Jorge Elías Carreño Carreño y otros supera los presupuestos generales de procedibilidad para discutir providencias judiciales.
En particular, dados los antecedentes expuestos, deberá concentrarse el estudio en los presupuestos de subsidiariedad y de relevancia constitucional. En el evento de superar tales requisitos, la Sala decidirá si las sentencias proferidas en el proceso de reparación directa nro. 15238-33-32-003-2018- 00135-00/01, incurrieron en los defectos alegados por la parte actora. 4.
La subsidiariedad: su alcance y análisis en el caso particular 4.1. De los antecedentes de la acción de tutela se desprende que, el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama negó las pretensiones de la demanda de reparación directa por privación injusta de la libertad con fundamento en dos argumentos principales: (i) la falta de acreditación de la falla en el servicio atribuible a las entidades demandadas8 y, (ii) la concreción de la culpa exclusiva de la víctima como causal de exoneración de responsabilidad del Estado9.
En la sentencia de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Boyacá manifestó que el recurso de apelación se había concentrado en discutir solo 8 En la sentencia de primera instancia, al respecto se indicó: «109.En ese orden de ideas, y en criterio de esta judicatura, de la lectura de las decisiones del 8 de agosto de 2008 emitida por la Fiscalía Tercera Especializada UDH Y DIH38, Resolución que fue confirmada el 31 de octubre de 2008, por la Fiscalía 55 Delegada ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá39, es claro, que al momento de imponerse la medida preventiva de privación de la libertad del señor JORGE ELÍAS CARREÑO CARREÑO se cumplieron y no se desconocieron los parámetros establecidos en los artículos 28, 29 y 50 de la C.N., 355, 356 y 357 de la Ley 600 del 2000, toda vez que, (i) la imposición de la medida de aseguramiento pretendía garantizar la comparecencia del sindicado al proceso, la ejecución de la pena privativa de la libertad, impedir su fuga o la continuación de su actividad delictual, las labores que emprenda para ocultar, destruir o deformar elementos probatorios importantes para la instrucción, o entorpecer la actividad probatoria (ii) se sustentó en por lo menos dos indicios graves de responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas dentro del proceso (iii) los delitos imputados tenía prevista pena de prisión superior a cuatro (4) años.
(…) 111.En este orden, en criterio de esta instancia, la decisión de imponer la medida de detención objeto de controversia resulta razonable en cuanto estuvo precedida de la verificación de los requisitos previstos en el artículo 356 de la Ley 600 de 2000, pues del material probatorio que le sirvió de sustento le permitió establecer a la Fiscalía Tercera Especializada UDH Y DIH, de manera prudente, que el señor JORGE ELÍAS CARREÑO CARREÑO, podía ser coautor del homicidio agravado, del que fue víctima GERMÁN BARÓN NIÑO, con fundamento en que (…)» 9 En la sentencia de primera instancia al respecto, se indicó: «151.
Sin embargo, los hechos probados en el expediente, permiten comprender que, si bien, el Juzgado Único Penal del Circuito Especializado de Santa Rosa de Viterbo, consideró que al señor JORGE ELIAS CARREÑO CARREÑO, no se le podía atribuir responsabilidad de la conducta penal imputada, lo cierto es, que el hecho de haber tenido el hoy demandante vínculos o reuniones fortuitas o casuales con el grupo ilegal ELN, esto sí está llamado a producir plenos efectos jurídicos en materia de la responsabilidad extracontractual del Estado que aquí se demanda. 152.En efecto, al margen de que esa irregularidad no tuvo implicaciones para el mencionado actor en el ámbito penal, se considera que éste sí dio lugar a que se le iniciara una investigación y a que se le impusiera medida de aseguramiento de detención preventiva, pues resulta cuestionable que el señor JORGE ELIAS CARREÑO CARREÑO, en calidad de primera autoridad del Municipio del Espino, hubiese acudido en varias oportunidades a reuniones con grupos ilegales para entregar informes sobre su gestión como Alcalde (…)» Radicado: 11001-03-15-000-2024-03026-00 Demandante: Jorge Elías Carreño Carreño y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 uno de los dos argumentos, a saber: la acreditación de la eximente de responsabilidad del hecho de la víctima.
Y aclaró que, aún si se desestimaba la prosperidad de la eximente de responsabilidad en segunda instancia, subsistía el análisis acucioso que hizo el juez a quo sobre la razonabilidad y legalidad de la medida de aseguramiento, debido a que esa argumentación no fue recurrida en apelación; luego, la conclusión evidente era confirmar la sentencia de primera instancia. Del estudio de la sentencia de segunda instancia, proferida el 13 de diciembre de 2023, se evidencia que el tribunal declaró que el juez se equivocó al declarar probada la culpa exclusiva de la víctima con fundamento en el análisis de su conducta pre procesal, debido a que esa línea argumentativa ha sido expresamente proscrita en la jurisprudencia constitucional y contenciosa.
En todo caso precisó, que una vez establecido que la medida de aseguramiento fue legal y razonable no había lugar a proceder con el análisis de la eximente de responsabilidad. Se relaciona el aparte relevante de la sentencia al respecto: «29. Primero, que cuando se encuentra que no hay responsabilidad de la administración, por razones obvias no procede el estudio de causales de exoneración. El estudio de la conducta de la víctima en casos de privación ilícita de la libertad se impone únicamente en los casos en que se halla que la administración es responsable, pues se dirige a verificar si por concurrir conducta gravemente culposa o dolosa del detenido como factor de la privación, debe exonerarse de esa responsabilidad al Estado. 30.
Segundo, que –tal como lo expone el impugnante- la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado han dejado en claro que la única conducta de la víctima que puede valorarse para determinar si fue factor de la medida de aseguramiento, es la desplegada dentro del proceso penal, y que la conducta preprocesal del detenido no puede ser evaluada por el juez administrativo, pues sobre ella hay fallo absolutorio que hizo tránsito a cosa juzgada. 31.
Siendo ello así, erró la a quo cuando se internó en el análisis y valoración de las visitas del señor Carreño Carreño a la guerrilla, para concluir que con ellas se dio pie a la medida detentiva. Ese era un campo vedado para el juez de la responsabilidad estatal.» Al respecto, el tribunal precisó que el error de haber declarado probada la eximente de responsabilidad «resulta intrascendente» porque la primera línea argumentativa de la sentencia de primera instancia es suficiente para mantener la decisión de negar las pretensiones de la demanda.
Por ello, confirmó la decisión objeto de apelación. 4.2. Ahora bien, los argumentos de la acción de tutela se concentran en el desacuerdo con la manifestación contenida en la sentencia del 13 de diciembre de 2023 según la cual, la apelación se limitó a discutir la declaración de la eximente de responsabilidad del hecho de la víctima.
Para los accionantes es claro y evidente que en el recurso se discutió tanto la acreditación de los presupuestos de responsabilidad del Estado, como la eximente de responsabilidad. Por ello, cuestionan que la autoridad de segunda instancia erró al soslayar el análisis jurídico y fáctico sobre la falla en el servicio en que incurrieron las accionadas.
En la anterior inconformidad también se ubican los cargos por desconocimiento del precedente judicial y defecto fáctico, pues los accionantes estiman que el Tribunal Administrativo de Boyacá, en aplicación de las reglas de decisión contenidas en la jurisprudencia sobre responsabilidad del Estado por privación de la libertad, debió estudiar los medios de prueba que acreditaban la falla en el servicio, en específico, aquellos que demostraban que la medida de aseguramiento se adoptó sin que existieran los dos indicios graves exigidos por el código procesal aplicable.
No obstante, no lo hizo por estimar que tal discusión no se expuso en la apelación. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03026-00 Demandante: Jorge Elías Carreño Carreño y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Lo anterior, deja ver que la discusión que se propone en la acción de tutela se concentra en la aplicación y alcance del principio de congruencia. De un lado los accionantes defienden que sí recurrieron el cargo y que el tribunal accionado se equivocó al dejar el asunto fuera del litigio.
De otro, el tribunal insiste en que el cargo de la falla en el servicio no fue apelado y que acató el principio de congruencia al sacar esa discusión del problema jurídico a resolver en la segunda instancia. 4.3. Es claro entonces que los cargos antes mencionados de la acción de tutela no superan el requisito general de procedencia de subsidiariedad porque discuten la congruencia externa10 de la sentencia del 13 de diciembre de 2023, proferida por la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
La jurisprudencia del Consejo de Estado11 ha establecido que la vulneración al principio de congruencia se enmarca en la causal 5° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, que acepta la procedencia del recurso extraordinario de revisión cuando se alega la nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede apelación12.
Conforme a lo expuesto, le está vedado al juez de tutela invadir la competencia del juez natural de la causa para conocer las inconformidades suscitadas en una sentencia ejecutoriada emitida por un tribunal administrativo que se acompasen con las causales enumeradas en el artículo 250 del CPACA, en específico, por la causal de nulidad originada en la sentencia con fundamento en un argumento de incongruencia. Además, se considera que el recurso extraordinario es el idóneo para lograr la garantía del derecho al debido proceso invocado porque, en caso de que la autoridad judicial competente encuentre fundada la causal, la consecuencia de ello es que se infirme la sentencia cuestionada y se ordene proferir la que en derecho corresponda (artículo 255 Ley 1437 de 2011).
El recurso extraordinario también se estima eficaz, pues, aunque su trámite sea más prolongado que el de la acción de tutela no se alegaron ni se advierten circunstancias de urgencia que justifiquen la intervención transitoria del juez de tutela para evitar la concreción de un perjuicio irremediable. Tampoco es razonable privilegiar la acción de tutela sobre los mecanismos ordinarios o extraordinarios de protección de derechos solo en consideración a los plazos en que se debe resolver el litigio, pues tal entendimiento desnaturaliza la 10 Sobre el concepto y alcance de la congruencia interna y externa, en la sentencia del 2 de mayo de 2024, dentro del recurso extraordinario de revisión nro. 11001-03-15-000-2022-05929-00 (9525), la Sala Especial de Decisión nro. 16 indicó: «la congruencia, como principio, tiene dos manifestaciones concretas: la interna, que se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, y la externa, que propende porque la decisión contenida en su parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación, es decir, que haya identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente presentadas, salvo por las competencias oficiosas que la ley otorga al juzgador.
Lo anterior, con fundamento en el artículo 281 del Código General del Proceso ꟷque reformó el artículo 305 del CPCꟷ, aplicable por remisión normativa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, y en aplicación del principio “Tantum devolutun quantum apellatum”, en las sentencias de segunda instancia “la incongruencia no se presenta solo cuando existe una disonancia entre lo invocado en las pretensiones de la demanda y lo fallado, sino que también se patentiza cuando la sentencia no armoniza con lo pedido en la sustentación del recurso (pretensión impugnaticia), que indudablemente corresponde a una invocación del derecho sustancial controvertido.”» 11 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Nro. 22, sentencia del 2 de febrero de 2016.
Radicado 110010315000201502342; Sala Especial de Decisión Nro. 26; sentencia del 14 de agosto de 2018. Radicado 11001031500020140309300; Sala Especial de Decisión Nro. 14, sentencia del 13 de octubre de 2020. Radicado 11001-03-15-000-2019-00119-00; Sala 8° Especial de Decisión, sentencia del 14 de diciembre de 2021. Radicado 11001-03-15-000-2017-00512-00;
Sala 19 Especial de Decisión, sentencia del 2 de mayo de 2024. Radicado 11001-03-15-000-2022-05929-00 (9525); Sala 15 Especial de Decisión, sentencia del 22 de noviembre de 2023. Radicado 11001-03-15-000-2023-04579-00. 12 Así también lo indicó esta Sección en la sentencia de tutela del 16 de mayo de 2024. Proceso nro. 11001- 03-15-000-2024-01369-00.
M.P. Wilson Ramos Girón. Sobre el tema estudiado en este fallo se indicó: «( )a partir de los casos estudiados por las Salas Especiales de Decisión, así como de las Salas de Sección, cuando resuelven recursos extraordinarios de revisión, se advierte que existe una línea jurisprudencial pacífica sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión para la protección del principio de congruencia, por la vía de la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación»» Radicado: 11001-03-15-000-2024-03026-00 Demandante: Jorge Elías Carreño Carreño y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 esencia subsidiaria de la acción de tutela y representa una injustificada intromisión en las competencias que el Legislador dispuso en determinados jueces de la República.
Finalmente, conviene recordar que los límites a la intervención del juez de tutela en eventos que podrían alegarse a través del recurso extraordinario de revisión fueron definidos en las sentencias SU263 de 2015 y SU026 de 2021, en donde la Corte Constitucional precisó: «la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso-administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión”» En conclusión, la acción de tutela es improcedente por incumplir el presupuesto de subsidiariedad frente a los cargos mencionados en el numeral 4.2. supra, pues se fundamentan en argumentos que deben ser ventilados a través del mecanismo judicial idóneo y eficaz, esto es: el recurso extraordinario de revisión bajo la causal de nulidad originada en la sentencia13. 4.4.
De otra parte, esta Sala observa que en la acción de tutela también se expusieron varios argumentos tendientes a discutir la decisión de declarar probado el hecho de la víctima como eximente de responsabilidad del Estado. Insisten los accionantes en que la actuación desplegada por la víctima debió analizarse en el contexto social y político del municipio del Espino para la época de los hechos y en que la autoridad judicial no analizó todos los presupuestos de esa causal de exoneración de responsabilidad.
Al respecto, conviene recordar que en la sentencia de segunda instancia el Tribunal Administrativo de Boyacá desestimó la prosperidad de la eximente de responsabilidad porque el análisis de la culpa de la víctima, en casos de privación injusta de la libertad, no puede fundamentarse en la conducta pre procesal del investigado. Luego, el argumento de la acción de tutela carece de relevancia porque la sentencia que se acusa es favorable a sus intereses en ese específico cargo, por lo que es clara la inexistencia de un escenario de vulneración de derechos fundamentales al respecto.
Es de resaltar que, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, dentro de los cuales se exige que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, esto es, que la cuestión que se presenta tenga una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales.
Que la parte actora no comparta el análisis efectuado y el sentido de la decisión adoptada por el juez de la causa, escapa a la órbita de competencia del juez constitucional, la cual está dada en clave de derechos fundamentales y no para dirimir diferencias de juicio o de opinión, pues no debe olvidarse que la simple disparidad de criterio no constituye per se una vulneración a los 13 En similar sentido se pronunció esta Sección en los siguientes casos: sentencia de tutela del 26 de octubre de 2023.
Proceso nro. 11001-03-15-000-2023-01023-01. M.P. Wilson Ramos Girón; sentencia de tutela del 22 de febrero de 2024. Proceso nro. 11001-03-15-000-2024-00322-00. M.P. Milton Chaves García; sentencia del 21 de marzo de 2024. Proceso nro. 11001-03-15-000-2024-00418-00 M.P. Milton Chaves García; sentencia del 2 de mayo de 2024. Proceso nro. 11001-03-15-000-2024-00580-00.
M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; sentencia del 16 de mayo de 2024. Proceso nro. 11001-03-15-000-2024-01369- 00. M.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03026-00 Demandante: Jorge Elías Carreño Carreño y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales. Es por este motivo que la jurisprudencia constitucional reiteradamente ha sostenido que, cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto.
En consecuencia, se declarará la improcedencia de la acción de tutela frente a este alegato porque no supera el requisito general de relevancia constitucional. 5. Conclusión La Sala concluye que la acción de tutela es improcedente porque no acredita los requisitos de subsidiariedad y de relevancia constitucional: el primero, porque los cargos de la demanda constitucional relacionados con la violación del principio de congruencia deben ser presentados en ejercicio del recurso extraordinario de revisión, ante el juez competente y conforme al trámite reglado en la Ley 1437 de 2011.
Y el segundo, porque los cargos que cuestionan la acreditación del hecho de la víctima no tienen trascendencia porque en la sentencia de segunda instancia se desestimó la prosperidad de esta eximente de responsabilidad. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por Jorge Elías Carreño Carreño y otros, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4.
De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador