11001031500020200314302 — Consejo de Estado

1 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., tres (3) febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: INCIDENTE DE DESACATO Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: JOSÉ TOMAS MANCILLA RAMÍREZ Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO RESUELVE INCIDENTE DE DESACATO La Sala decide el incidente de desacato promovido por el apoderado del señor José Tomás Mancilla Ramírez ante el presunto incumplimiento de la orden proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación en el fallo de tutela del 29 de julio de 2021.

ANTECEDENTES 1. La parte actora promovió acción de tutela con ocasión de las decisiones proferidas por el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa dentro del proceso ejecutivo nro. 2018 00430 00, con el fin de que fueran protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia y a la seguridad social, para lo cual formuló las siguientes pretensiones1: “1.

Se TUTELEN los derechos fundamentales constitucionales vulnerados por las accionadas, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia en conexidad al de seguridad social; el a quo al negar emitir el 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2020 03143 00. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez mandamiento de pago de una obligación líquida de dinero, al pago del retroactivo pensional, de la indexación y de los intereses de mora; en su lugar emitir una orden de hacer - emitir una resolución, ello debido a la errónea interpretación de la norma y la falta de aplicación de aquella enunciada en el presente. 2.

Así mismo, por negar la solicitud de medida cautelar, pese a tratarse de una obligación de pensión, que, bajo las normas, circulares y conceptos enunciados, es viable dicha medida. 3. Se tutele el debido proceso y derecho a la doble instancia y se unifique jurisprudencia en este concepto, frente a la viabilidad del recurso de apelación contra el auto que niega en todo o en parte el mandamiento de pago, acorde a las voces del art. 438 del CGP, por remisión del art. 306 del CPACA. 4.

Se tutele el debido proceso y el derecho a la doble instancia y se unifique jurisprudencia en este concepto, frente a la viabilidad del recurso de apelación contra el auto que niega la medida cautelar de obligaciones pensionales, acorde al art. 321 del CGP, por remisión del art. 306 del CPACA; así como el alcance del numeral 2 del art. 243 del CPACA, que en nuestro entender refiere al proceso ordinario. 5.

En sede de instancia ordene al Juzgado Único Administrativo de Mocoa decretar el mandamiento de pago por la obligación de pagar una suma líquida de dinero dispuesta en el fallo ordinario, en la adición al fallo y conciliación, de fechas 28 de abril de 2016, 21 de noviembre de 2016 y 07 de febrero de 2017, respectivamente. 6. Decretar en sede de instancia que es procedente la orden de medida cautelar, tratándose de prestaciones pensionales, en tal caso ordene al juez de instancia, que así lo disponga. 7.

Las demás previsiones que el juez constitucional a bien tenga, en pro de las garantías sustanciales, debido proceso y afines. 8. Que la entidad remita constancia de cumplimiento al fallo de tutela, notificando en debida forma al accionante al correo valenciaabogado@hotmail.com”. 2. Mediante fallo del 14 de septiembre de 2020 esta Sección2 negó la solicitud de amparo. 3.

Inconforme con lo resuelto, el accionante impugnó la citada decisión y la Sección Cuarta de esta Corporación, en fallo del 29 de julio de 2021, dispuso3: 2 Visto en el índice 16 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2020 03143 00. 3 Visto en el índice 7 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2020 03143 01. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez “[…] 1.

Revocar la decisión de primera instancia del 14 de septiembre de 2020, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, objeto de impugnación. En su lugar: 2. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor José Tomas Mancilla Ramírez. 3. Dejar sin efectos el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño del 28 de febrero de 2020 que declaró bien denegado el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Juzgado Primero de Mocoa que libró mandamiento ejecutivo de pago. 4.

Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión […]”. (Negrillas en la providencia) 4. Por memorial recibido el 6 de octubre de 2021 en la Secretaría General de esta Corporación4, el apoderado del señor José Tomás Mancilla Ramírez propuso incidente de desacato en contra del Tribunal Administrativo de Nariño por el presunto incumplimiento del fallo de tutela del 29 de julio de 2021, para lo cual afirmó: “[…] De lo transcrito, y en extenso del fallo de tutela, sin mayor esfuerzo fuerza entender que: ★ Además de ser susceptible el recurso de apelación contra el auto que niega parcialmente el mandamiento de pago, evidente resulta que el Juez Ordinario Administrativo debió “librar el mandamiento en lo que concierne a la obligación de dar”.

(…) Pero se insiste, esto ya lo dio por superado el fallo de tutela que permite el presente incidente. Bastando tan sólo al tribunal, no sólo resolver la apelación; sino proferir el mandamiento de pago, pues la parte motiva del fallo de tutela así lo analizó que era procedente y así lo dispuso, cuando, reiteramos, indicó: 4 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2020 03143 02. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez “4.

Ordenar al Tribunal Administrativo de Nariño que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 14 de enero de 2019, en lo que respecta al mandamiento ejecutivo de pago, en atención a la motivación de la presente providencia.” Así nos convoca LA NECESIDAD DE AMPARO AL DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y SEGURIDAD SOCIAL, en cuanto a la procedencia de ejecutar la sentencia que declaró el derecho sustancial de la pensión de invalidez desde el 19 de febrero 2007; es necesario el presente incidente de desacato, dado que el Tribunal, si bien cumplió con resolver el recurso, no cumplió con la orden impartida en “la motivación de la presente providencia” como indica el resuelve del plurimencionado fallo de tutela […]”.

(Negrillas y mayúsculas del accionante) 5. El despacho conductor del proceso en proveído del 13 de diciembre de 20215 requirió al Tribunal Administrativo de Nariño para que, dentro del término de tres días, informara sobre el cumplimiento dado a las órdenes impartidas en la sentencia del 29 de julio de 2021 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación. 6.

Por memorial enviado el 11 de enero de 20226, el magistrado de conocimiento del proceso ejecutivo indicó que la orden de amparo ya fue cumplida toda vez que, con ocasión del fallo de tutela, el Tribunal Administrativo de Nariño profirió la providencia del 20 de agosto de 2021; por consiguiente, solicitó que se archive el presente asunto. 7.

El expediente ingresó a despacho el 17 de enero de 2022. 5 Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2020 03143 02. 6 Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2020 03143 02. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Los artículos 277 y 528 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 19919 establecen que la sentencia que concede la tutela debe ser cumplida por la autoridad responsable, sin demora, y que corresponde al juez de tutela la verificación de su cumplimiento y debe tramitar el incidente de desacato como medios para hacer efectivas sus providencias.

Esta Sección en providencia del 8 de septiembre de 201710 señaló que el juez de tutela conserva la competencia para adoptar las medidas que considere necesarias para el logro efectivo y real del amparo y “[…] dependiendo de las circunstancias (…) podrá adelantar el trámite de verificación de cumplimiento de la orden de tutela y ante la persistencia en su inobservancia, deberá iniciar el incidente de desacato e imponer la respectiva sanción, sin que nada impida que ambas figuras se tramiten de manera paralela […]”.

En consecuencia, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a sancionar por desacato a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Nariño por el presunto incumplimiento del fallo de tutela proferida el 29 de julio de 2021 por la Sección Cuarta de esta 7 “[…] Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. […]El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.

En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. 8 “[…] Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora. […]El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso.

En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. 9 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 10 C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Nro.

Único de Radicado: 11001-03-15-000-2014-04007- 01 (AC). 6 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez Corporación y para ello analizara (i) el marco jurídico del incidente de desacato y (ii) el examen del caso concreto. 2.1. Marco jurídico del incidente de desacato El incidente de desacato es un mecanismo que procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, el cual tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales.

Este trámite está regulado en los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 199111. Igualmente, la Corte Constitucional ha precisado que, dada la naturaleza especial del incidente de desacato, “el juez que conoce del mismo no puede volver sobre los juicios o las valoraciones que hayan sido objeto de debate en el respectivo proceso de tutela, ya que ello implicaría “revivir un proceso concluido afectando de esa manera la institución de la cosa juzgada”.

De acuerdo con lo anterior, el ámbito de acción del operador judicial en este caso está definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente”12. La jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha señalado que para imponer una sanción por desacato debe estar reunidos el elemento objetivo y subjetivo. El elemento objetivo se refiere al incumplimiento del fallo de tutela; para su análisis se debe establecer cuál fue la orden proferida, su alcance, quien o quienes debían atenderla y dentro de qué término, en 11 Corte Constitucional.

Sentencia T – 271 del 12 de mayo de 2015. M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio. 12 Ibídem. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez aras de verificar si su destinatario o destinatarios la acataron de forma oportuna y completa. Al respecto, la Sección se ha pronunciado así13: “[…] III.3.

ELEMENTO OBJETIVO DE RESPONSABILIDAD. Para determinar si la imposición de la sanción por desacato se ajusta a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del juez de conocimiento, se debe encontrar acreditado el elemento objetivo, referente al incumplimiento del fallo, esto es, que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona encargada de ejecutarla al interior de la entidad responsable.

(…) En ese orden de ideas, para declarar en desacato (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. En resumen, el juez que decide la consulta debe, en primer lugar, comprobar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial, para adoptar medidas necesarias que aseguren el acatamiento de lo decidido, protegiendo el debido procese del sancionado. […].” Por su parte, el elemento subjetivo tiene que ver con la conducta asumida por el obligado frente al incumplimiento de la orden14 y se ha concluido que para verificar si éste se configuró es indispensable que el responsable esté debidamente individualizado con nombres y apellidos para garantizarle el debido proceso, atendiendo a que la sanción por desacato de una orden judicial se encuentra dentro del régimen sancionatorio y es personal, no institucional, dado que en dicho trámite no se busca sancionar un cargo sino a la persona que lo ostenta.

Sobre este elemento, en la misma providencia ya citada se estableció: “[…] III.4. ELEMENTO SUBJETIVO DE RESPONSABILIDAD. La Sección Segunda del Consejo de Estado, respecto de la responsabilidad subjetiva en sede de desacato, ha señalado lo siguiente: 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Auto del 3 de mayo de 2019. C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación número: 88001-23-33-000-2014-00040-02(AC)a. 14 Corte Constitucional Sentencia T- 393 de 2005. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez Igualmente, ha destacado esta Sala de Subsección en pronunciamientos anteriores15, que el ámbito de acción del juez en el trámite incidental es definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, que le obliga a verificar: “(1) a quién estaba dirigida la orden;

(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”16, y en caso de existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada17.

En ese sentido, a efecto de verificar la responsabilidad subjetiva del obligado a cumplir la orden (…), es necesario que esté debidamente individualizado (nombres y apellidos) para salvaguardar elementales principios del debido proceso, pues es sabido que mediante el trámite incidental no se propende por sancionar un cargo, sino a la persona que lo ostenta.

Del mismo modo, es menester verificar que el fallo presuntamente insatisfecho haya sido notificado de forma efectiva al destinatario18(…)”. En ese sentido, debe reiterarse que, en razón a que la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es personal y no institucional; lo que se colige de que la multa pueda ser conmutable en arresto, por tanto, éste procede respecto de la persona responsable del incumplimiento y no de la autoridad o entidad pública, genéricamente considerada. […]” 2.2.

Examen del caso concreto En el asunto bajo estudio, la orden judicial que se afirma incumplida está contenida en el fallo de tutela proferido el 29 de julio de 2021 por la Sección Cuarta de esta Corporación, en la cual, se recuerda, fue ordenado lo siguiente: “[…] 15 Radicado No: 25000-23-25-000-2012-00748-01, Actor: Jairo Rubiano Ayure, Accionado: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

Magistrado Ponente Luís Rafael Vergara Quintero. 16 Corte Constitucional, sentencia T-631 de 2008. 17 Ibídem. 18 Radicado No: 11001-03-15-000-2014-03252-02, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. Actor: Carlos Soto Vásquez en representación de Andrés Felipe Soto Gordillo, Accionado: Saludcoop EPS. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez 3.

Dejar sin efectos el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño del 28 de febrero de 2020 que declaró bien denegado el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Juzgado Primero de Mocoa que libró mandamiento ejecutivo de pago. 4. Ordenar al Tribunal Administrativo de Nariño que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 14 de enero de 2019, en lo que respecta al mandamiento ejecutivo de pago, en atención a la motivación de la presente providencia […]”.

(Negrillas en la providencia) La precitada orden debía ser atendida por el Tribunal Administrativo de Nariño y estaba dirigida a que se estudie “el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 14 de enero de 2019, en lo que respecta al mandamiento ejecutivo de pago”. La Sala, en aras de establecer si se atendió lo allí dispuesto, estima necesario retrotraerse a lo analizado por la Sección Cuarta de esta Corporación en el fallo de tutela del 29 de julio de 2021.

Al respecto dijo: “[…] Problema jurídico Mediante el ejercicio de la presente acción el señor José Tomás Mancilla Ramírez, invoca vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social por parte del Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, en cuanto, a su juicio, el mandamiento ejecutivo de pago en estricto sentido constituyó una decisión negativa, respecto de la que procedía el recurso de apelación. Al efecto, invocó los defectos sustantivo, procedimental y fáctico, cargos que, por razones metodológicas, serán abordados en conjunto, dado que, lo primero que conviene precisar es si existió o no orden de mandamiento de pago, para posteriormente, a partir del contenido de esa decisión, establecer si procedía o no el recurso de apelación contra los autos que libraron mandamiento ejecutivo de pago y el que negó la medida cautelar solicitada, pues en caso afirmativo tal circunstancia impediría el estudio de los demás argumentos porque sería ese el escenario para emitir el respectivo pronunciamiento por el juez ejecutivo de segunda instancia, en caso contrario, se descenderá con el estudio de los demás argumentos.

En ese contexto, la Sala se ocupará de estudiar la providencia del 28 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que fue la que resolvió sobre la concesión del recurso de apelación y, por 10 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez ende, la que puso fin a la discusión respecto del mandamiento ejecutivo de pago y la medida cautelar solicitada, siendo necesario abordar previamente otros aspectos, como se anticipó en precedencia. Caso concreto Conviene precisar es que en el presente caso se cuestionan distintas providencias proferidas al interior del proceso ejecutivo con radicado número: 860013331001201800430, que se enumeran en el siguiente orden: En cuanto a la solicitud de librar mandamiento ejecutivo de pago: (i) auto del 14 de enero de 2019, mediante el que el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa resolvió sobre el mandamiento ejecutivo de pago;

(ii) auto del 21 de febrero de 2019 el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa negó por improcedente el recurso de apelación interpuesto contra el anterior proveído y, (ii) auto del 28 de febrero de 2020 del Tribunal Administrativo de Nariño que declaró bien denegado el recurso de apelación presentado contra el auto del 14 de enero de 2019.

En cuanto a la medida cautelar: (i) auto del 14 de enero de 2019, mediante el que el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa negó la medida cautelar; (ii) auto del 21 de febrero de 2019 el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa no repuso el proveído del 14 de enero de 2019 y negó por improcedente el recurso de apelación contra el auto que negó la medida cautelar y, (iii) providencia del 28 de febrero de 2020, del Tribunal Administrativo de Nariño mediante el que declaró bien denegado el recurso de apelación presentado contra el auto del 14 de enero de 2019.

En ese contexto, se observa que el proceso ejecutivo se encuentra en curso, lo cual, en principio, constituye el incumplimiento al requisito general de subsidiariedad que hace improcedente la acción de tutela. Sin embargo, en atención a que justamente como fundamento de la presente solicitud de amparo la parte actora invoca la vulneración de los derechos fundamentales con ocasión a que las decisiones adoptadas respecto del mandamiento de pago y de la medida cautelar no se concedió el recurso procedente, se encuentra necesario proceder con el estudio de fondo del caso concreto a fin de verificar si se vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia de la parte actora y los demás cargos planteados, por estar relacionados De la decisión de librar mandamiento ejecutivo de pago De manera que, en aras de resolver el problema jurídico planteado en el presente caso, lo primero es determinar, si de acuerdo con el contenido de las decisiones aquí cuestionadas, existió o no auto que librara mandamiento ejecutivo de pago de manera total o parcial, para lo cual, la Sala se permite transcribir, en lo pertinente las siguientes ordenes: El Juzgado Único Administrativo de Mocoa, en sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho, del 28 de abril de 2016, resolvió: “PRIMERO: DECLÁRESE LA NULIDAD parcial de la resolución nro. 01541 de 26 de septiembre de 2004 y la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio nro. 002257/ARPRE-GRUPE, 11 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez mediante el cual el Ministerio de Defensa – Policía Nacional denegó la solicitud de reliquidación y reajuste de la asignación de retiro del demandante, y, en consecuencia, reconózcase y páguese la pensión de invalidez desde el 19 de febrero de 2007 fecha del licenciamiento, de igual manera téngase en cuenta en la liquidación de las mesadas el IPC de los años reclamados, sobre las diferencias a que hubiere lugar.

SEGUNDO: ORDÉNESE a el Ministerio de Defensa – Policía Nacional, expedir el acto administrativo donde se reconózcase (sic) y páguese (sic) la pensión de invalidez desde el 19 de febrero de 2007 fecha de licenciamiento del señor JOSÉ TOMÁS MANCILLA RAMÍREZ, aplicando el IPC certificado por el DANE y se ordene el pago de las diferencias establecidas para los años no prescritos, debidamente actualizadas al momento de su pago efectivo, conforme a lo ordenado en el numeral anterior”.

En providencia del 21 de noviembre de 2016, el Juzgado Único Administrativo de Mocoa adicionó la sentencia, así: “PRIMERO: ADICIONAR el numeral SEGUNDO de la sentencia oral de fecha 28 de abril de 2016 lo siguiente: Las sumas que resulten a favor del demandante por concepto de la diferencia entre lo pagado por la pensión reconocida y la que reconozca (incluidos los reajustes por factores y por actualización de la base salarial) una vez se revalorice la base de liquidación, igualmente se ajustará en su valor, dando aplicación a la siguiente fórmula: R= Rh x índice final/índice inicial Los intereses del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, se pagarán en cuanto se den los supuestos de hecho previstos en dicha norma.

SEGUNDO. El resto de la providencia quedará igual a como fue proferida”. En el marco del proceso ejecutivo con radicado número: 860013331001201800430, el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, en auto del 14 de enero de 2019 dispuso: “PRIMERO: ORDENAR a la NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL profiera acto administrativo a efectos de dar cumplimiento a lo ordenado en sentencia de fecha 28 de abril de 2016 y mediante auto de fecha 21 de noviembre de 2016, por medio del cual se adicionó la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo dentro del proceso nro. 2015 – 00380, ello en el término improrrogable de cinco (05) días, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ordenar a la entidad ejecutada NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL que cumpla con la obligación de hacer, impuesta en el numeral anterior, dentro del término de 12 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez cinco (5) días siguientes a la notificación personal de esta providencia (…)” De acuerdo con lo anterior, se tiene que el Juzgado Único Administrativo de Mocoa ordenó el reconocimiento y también el pago de la prestación, sin embargo, el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, en el marco del proceso ejecutivo, únicamente dispuso proferir un acto administrativo tendiente a dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia declarativa del derecho, esto es, cumplir con la obligación de hacer, dentro de los 5 días siguientes a esa notificación. En esa medida, la decisión del Juzgado Primero Administrativo de Mocoa pasó por alto que la sentencia declarativa del derecho no solo ordenó el reconocimiento, sino que también ordenó el correspondiente pago de la prestación reconocida.

Sumado a lo anterior, tal como lo indicó el actor, frente al pago de la referida sentencia declarativa del derecho existe acuerdo conciliatorio, de cuya certificación de aprobación de la conciliación por parte de la entidad, se lee que el que el comité de conciliación y defensa judicial del Ministerio de Defensa se comprometió a “efectuar el pago mediante acto administrativo dentro del término de seis (6) meses, sin el reconocimiento de intereses dentro de ese período”, con fundamento en el cual se suscribió el acuerdo conciliatorio aprobado en auto del 7 de febrero de 2017.

De manera que, no se trató simplemente de una obligación de hacer, sino que lo ordenado por el Juzgado Único Administrativo de Mocoa acarreó una obligación de dar, que, en los términos del artículo 430 del CGP, implica que, presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo [en este caso la sentencia condenatoria, su aditiva y el acuerdo conciliatorio aprobado judicialmente], el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.

Justamente, de la lectura de las peticiones del escrito mediante el que el apoderado del actor solicitó iniciar proceso ejecutivo a continuación del proceso ordinario, se observa que dentro de las peticiones se encuentra el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez, desde el 19 de febrero de 2007, fecha de licenciamiento -tal como lo ordenó el juez de la nulidad y restablecimiento del derecho- hasta el 28 de julio de 2011, en cuantía de $ 30´254.573, conforme a la liquidación aportada en el mismo escrito, junto con otros conceptos liquidados.

Luego, el contenido de la orden emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa no puede ser entendida como el libramiento ejecutivo de pago que ordenó cumplir la obligación en los términos ordenados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, dicho de otra forma, la providencia que resolvió al respecto, en esencia, constituyó una decisión negativa de librar el mandamiento en lo que concierne a la obligación de dar. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez De la procedencia del recurso de apelación: contra el auto que resolvió la solicitud de librar el mandamiento de pago y el que negó la medida cautelar Establecido lo anterior, procede la Sala a resolver los argumentos relacionados con la procedencia del recurso de apelación, frente al auto que libró el mandamiento de pago y respecto del que negó la medida cautelar solicitada.

Para el efecto, es necesario señalar que esta Sección, en sentencia del 4 de febrero de 2021, en un caso en el que igualmente se estudiaba la procedencia del recurso de apelación contra el auto que niega la medida cautelar, precisó que «la Sala debe aclarar que esta Sección del Consejo de Estado, como juez de tutela, ha sido del criterio que aun cuando la Ley 1437 de 2011 se refiere al proceso ejecutivo en los artículos 297, 298 y 299, lo cierto es que dichos preceptos únicamente le imponen al juez el deber de hacer cumplir las obligaciones contenidas en ciertos títulos ejecutivos, esto es, sentencias y decisiones proferidas en desarrollo de mecanismos alternativos de solución de conflictos, más no describen un procedimiento de ejecución, razón por la cual debe acudirse al artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, según el cual los aspectos no regulados por el CPACA se regirán por las disposiciones del Código General del Proceso».

Por lo tanto, a fin de resolver el problema jurídico planteado en el caso concreto, se encuentra necesario precisar lo que concierne a la procedencia del recurso de apelación en orden a la naturaleza del asunto que es objeto del recurso, en los siguientes términos. Pues bien, de conformidad con el inciso 2 del artículo 299 del CPACA la ejecución de las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en la liquidación o pago de una suma de dinero serán ejecutadas ante esta misma jurisdicción según las reglas de competencia contenidas en ese Código y, únicamente, en relación con los aspectos no regulados, se aplicarán las normas referidas a la ejecución de providencias contenidas en el CGP, por mandato del artículo 306 del CPACA.

Dicho eso, de conformidad con la remisión normativa al CGP, en cuyo artículo 321 establece que será apelable el auto «4. (…) que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago (…)», tal es una decisión susceptible del recurso de apelación. Como se anticipó, en el presente caso, el auto que resolvió sobre la solicitud de librar el mandamiento ejecutivo de pago constituyó una decisión negativa en lo que concierne a la obligación de dar reclamada y, por lo tanto, a la luz de las normas referidas en precedencia, la decisión es pasible de recurso de apelación, contrario a que concluyeron las autoridades judiciales demandadas.

Lo cual, ya es suficiente para señalar que, en el presente caso, se encuentra acreditado el defecto procedimental invocado por la parte actora. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez En suma, se encuentra resuelto el problema jurídico planteado en el presente caso, las autoridades judiciales demandadas incurrieron en el defecto procedimental invocado, de manera que se impone revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, acceder al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor José Tomas Mancilla Ramírez.

En consecuencia, dejar sin efectos el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño del 28 de febrero de 2020, que declaró bien denegado el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Juzgado Primero de Mocoa que libró mandamiento ejecutivo de pago y, ordenar al Tribunal Administrativo de Nariño que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la presente providencia, resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 14 de enero de 2019, en lo que respecta al mandamiento ejecutivo de pago, en atención a la motivación de la presente providencia […]”.

(Subrayas y negrillas en la providencia) A su turno, por memorial enviado el 11 de enero de 202219, el magistrado de conocimiento del proceso ejecutivo indicó que la orden de amparo ya fue cumplida, toda vez que, con ocasión del aludido fallo de tutela, se profirió la providencia del 20 de agosto de 2021, en la que se estudió el recurso de apelación resolviendo: “[…]

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del día 14 de enero de 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia […]”. Para desatar el asunto, el Tribunal Administrativo de Nariño explicó que: “[…] En acatamiento a la orden dispuesta por la Sección Cuarta del Consejo de Estado dentro de la acción de tutela No. 11001-03-15- 0002020-031143-01, corresponde a la Sala, estudiar el recurso de apelación presentado por la parte ejecutante, en contra del auto del 14 de enero de 2019, por medio del cual el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, libró el mandamiento de pago solicitado por la parte ejecutante, de forma parcial.

(…) Sin perjuicio de lo anterior, a juicio de esta Sala, la obligación dineraria que persigue el actor, dirigida a obtener el pago de la prestación reconocida en su favor, no se presenta como clara, expresa y exigible de acuerdo con los preceptos jurisprudenciales reseñados líneas atrás. Así pues, debe tenerse en cuenta que, si 19 Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 0315 000 2020 03143 02. 15 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez bien las providencias presentadas como título base de recaudo, reconocen una prestación específica en favor del señor José Tomás Mancilla Ramírez, no puede desconocerse que el monto de la misma resulta ajeno a dichos pronunciamientos judiciales, pues la labor de determinarlos, se impuso en cabeza de la entidad demandada, Ministerio de Defensa – Policía Nacional.

Además, a pesar de que el ejecutante allega liquidación del crédito que pretende cobrar, las sumas ahí contenidas no cuentan con material de prueba suficiente de cara a corroborarlas, es así como a la demanda ejecutiva no se allegó siquiera prueba sumaria de la fuente a partir de la cual el actor obtuvo los valores que pretende cobrar, más allá de la liquidación realizada por él mismo.

Ante tal escenario, es evidente que la obligación que se persigue por esta vía judicial, no resulta fácilmente identificable para el Juzgado, motivo por el cual la determinación adoptada por el despacho de primera instancia, si bien no alude a la pretensión concreta solicitada por el demandante – pago de la suma de $30.254.573,33 –, resulta ajustada, en tanto se dispuso la ejecución de una carga reconocida en la sentencia presentada como título ejecutivo consistente en una obligación de hacer, cual es, la emisión del acto administrativo mediante el cual se liquide y ordene el pago de la prestación reconocida en favor del señor Mancilla Ramírez conforme se dispuso en el auto recurrido.

Sobre este particular, en un asunto análogo al que nos convoca, el Consejo de Estado precisó que, si bien existe la obligación a cargo de los despachos judiciales, de evitar la emisión de condenas en abstracto, como ocurre en el sub lite, tal falencia no puede ser un obstáculo para el beneficiario, por lo cual, resulta viable ajustar el mandamiento ejecutivo, a una obligación de hacer, en los términos dispuestos por el juzgado de primera instancia. (…) De lo anteriormente expuesto, la Sala encuentra viable confirmar la decisión contenida en auto del 14 de enero de 2019, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa […]”.

(Negrillas en la providencia) Conforme con lo anotado, la Sala considera que no le asiste razón a la parte actora cuando afirma que el Tribunal Administrativo de Nariño en cabeza de los magistrados Beatriz Isabel Melodelgado Pabón, Edgar Guillermo Cabrera Ramos y Álvaro Montenegro Calvachy, no han cumplido con lo ordenado en el fallo de tutela por estimar que debió proferirse el mandamiento de pago en relación con la obligación de dar, 16 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez es decir, el pago de la prestación reconocida, por las razones que pasan a explicarse: -) En el acápite titulado “de la decisión de librar mandamiento ejecutivo de pago” del fallo de tutela proferido el 29 de julio de 2021 por la Sección Cuarta de esta Corporación se examinó que, si bien el Juzgado Primero Administrativo de Mocoa dispuso proferir un acto administrativo para dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia declarativa del derecho, pasó por alto que en dicha providencia no solo se ordenó el reconocimiento, sino también el pago de la prestación. De modo que concluyó que lo allí dispuesto constituía una decisión negativa de librar mandamiento en relación con la obligación de dar, es decir, el pago. -) Una vez la Sección Cuarta precisó que el auto que libró el mandamiento equivalía a una decisión negativa en cuanto a la obligación de dar, estimó que sí era procedente el recurso de apelación frente a dicha providencia y, en consecuencia, resolvió dejar sin efectos el “auto proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño del 28 de febrero de 2020 que declaró bien denegado el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Juzgado Primero de Mocoa que libró mandamiento ejecutivo de pago”, y lo que ordenó al Tribunal Administrativo de Nariño fue que “resuelva el recurso de apelación interpuesto contra el auto del 14 de enero de 2019, en lo que respecta al mandamiento ejecutivo de pago, en atención a la motivación de la presente providencia”.

(Negrillas de la Sala) -) En ese contexto, se advierte que, acatando lo ordenado en el fallo de tutela, el Tribunal Administrativo de Nariño profirió la providencia del 20 de agosto de 2021, en la que estudió el recurso de apelación y decidió confirmar la decisión del 14 de enero de 2019 del Juzgado Primero Administrativo de Mocoa, argumentando para el efecto razonadamente sobre la procedencia de conceder la petición de la prestación de dar. 17 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez Así las cosas, se observa que ya fue cumplido el fallo de tutela, dado que, se insiste, la orden fue estudiar el recurso de apelación, sin que ello implique desatarlo de la manera que lo solicita el actor.

Con fundamento en lo establecido, la Sala procederá a declarar el cumplimiento de la providencia proferida el 29 de julio de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR cumplida la sentencia proferida el 29 de julio de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, atendiendo lo explicado en la parte motiva.

SEGUNDO: En consecuencia, ABSTENERSE DE IMPONER SANCIÓN POR DESACATO a los señores Beatriz Isabel Melodelgado Pabón, Edgar Guillermo Cabrera Ramos y Álvaro Montenegro Calvachy, en su condición de magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: ARCHIVAR las presentes diligencias. 18 Radicación: 11001-03-15-000-2020-03143-02 Accionante: José Tomas Mancilla Ramírez Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado