Radicado: 11001-03-15-000-2023-02129-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Expediente: 11001-03-15-000-2023-02129-00 Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP Accionado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ ACCIÓN DE TUTELA – ADMITE Mediante escrito remitido al correo electrónico de la Secretaría General de esta Corporación el 27 de abril de 20231, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, interpuso acción de tutela en contra del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Tunja y del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión nro. 6, solicitando se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Estima que los aludidos derechos le han sido conculcados por las citadas autoridades judiciales, con ocasión de la providencia proferida el 11 de marzo de 2020 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de 1 Asignado a este despacho por acta de reparto del 27 de abril de 2023.
Visto en el índice 1 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2023 02129 00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02129-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Tunja, que le reconoció al señor Edwin Javier Caballero Amaya una pensión de sobreviviente, confirmada en sentencia del 27 de octubre de 2022 por la Sala de Decisión nro. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número 15001 33 33 002 2017 00114 00.
Solicitud de medida cautelar La parte accionante pidió como medida provisional: “[…] Conforme a la situación que hoy se pone de presente ante su H. Despacho solicitamos la SUSPENSIÓN del cumplimiento de las sentencias contenciosas controvertidas del 11 de marzo de 2020 y del 27 de octubre de 2022 hasta tanto se decida la presente acción de tutela, con el fin de evitar el pago que de dicha prestación se haga a favor del señor EDWIN JAVIER CABALLERO AMAYA representado legalmente por la señora GLADYS ELENA AMAYA, dineros que posteriormente no se podrán recuperar en virtud del principio de buena fe que ampara al beneficiario de la prestación. Cabe advertir que en el presente caso esta petición es procedente ya que no pueden protegerse derechos obtenidos con pronunciamientos errados en total vía de hecho por el desconocimiento de las normas que regulaban el caso del señor PABLO EMILIO CABALLERO MENDOZA como así lo ha señalado la Corte Constitucional para la procedencia excepcional de esta acción de tutela contra fallos judiciales […]”.
(Mayúsculas del original) El despacho, para resolver sobre la medida, tendrá en cuenta lo siguiente: (i) Atendiendo lo dispuesto por el artículo 7 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19912, cuando el juez de tutela lo considere necesario y urgente para proteger el derecho fundamental invocado suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere; no obstante, a petición de parte o de oficio, podrá disponer la ejecución para evitar perjuicios ciertos e inminentes de interés público3. 2 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 3 ARTICULO 7o.
MEDIDAS PROVISIONALES PARA PROTEGER UN DERECHO. Desde la presentación de la solicitud, cuando el juez expresamente lo considere necesario y urgente Radicado: 11001-03-15-000-2023-02129-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 (ii) Acerca de los requisitos que deben cumplirse para que sean procedentes las medidas cautelares en el trámite de la acción de tutela, la Corte Constitucional ha señalado4: “[…] Las medidas provisionales han sido establecidas como un medio excepcional para que el derecho fundamental pueda ser hecho efectivo en el caso de que en la decisión de tutela se advierta la necesidad del amparo ante la afectación o puesta en peligro del derecho fundamental invocado.
En este sentido, las medidas provisionales constituyen una herramienta adecuada para garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva, pues justamente aseguran provisionalmente el amparo solicitado y el efectivo cumplimiento de la futura resolución adoptada en el proceso. Por lo anterior, las medidas provisionales deben encaminarse a evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se convierta en violación o a que, habiéndose constatado la existencia de una violación, ésta se torne más gravosa, mediante la irrogación de perjuicios.
En este sentido, para que proceda el decreto medidas provisionales se requiere: a) Que, con base en los elementos de juicio existentes en el proceso, se advierta la probabilidad de que el amparo prospere porque surja una duda razonable sobre la legalidad de la actuación de la cual se deriva la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales invocados. b) Que concurra alguna de las siguientes hipótesis: (i) que sea necesario evitar que la amenaza contra el derecho fundamental se concrete en una vulneración o;
(ii) cuando, constatada la ocurrencia de una violación, sea imperioso precaver su agravación […]”. Asimismo, ha indicado5: para proteger el derecho, suspenderá la aplicación del acto concreto que lo amenace o vulnere. Sin embargo, a petición de parte o de oficio, se podrá disponer la ejecución o la continuidad de la ejecución, para evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público.
En todo caso el juez podrá ordenar lo que considere procedente para proteger los derechos y no hacer ilusorio el efecto de un eventual fallo a favor del solicitante. La suspensión de la aplicación se notificará inmediatamente a aquél contra quien se hubiere hecho la solicitud por el medio más expedito posible. El juez también podrá, de oficio o a petición de parte, dictar cualquier medida de conservación o seguridad encaminada a proteger el derecho o a evitar que se produzcan otros daños como consecuencia de los hechos realizados, todo de conformidad con las circunstancias del caso.
El juez podrá, de oficio o a petición de parte, por resolución debidamente fundada, hacer cesar en cualquier momento la autorización de ejecución o las otras medidas cautelares que hubiere dictado. 4 Corte Constitucional, Auto 259 del 12 de noviembre de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos. 5 Corte Constitucional. Auto 259 del 26 de mayo de 2021.
M.P. Diana Fajardo Rivera. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02129-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 “[…] Recientemente, la Sala Plena reinterpretó estos requisitos y los sintetizó en tres exigencias básicas.
De acuerdo con esta reformulación, la procedencia de la adopción de medidas provisionales está supeditada al cumplimiento de los siguientes presupuestos: (i) Que la solicitud de protección constitucional contenida en la acción de tutela tenga vocación aparente de viabilidad por estar respaldada en fundamentos: (a) fácticos posibles y (b) jurídicos razonables, es decir, que exista la apariencia de un buen derecho (fumus boni iuris).
(ii) Que exista un riesgo probable de que la protección del derecho invocado o la salvaguarda del interés público pueda verse afectado considerablemente por el tiempo trascurrido durante el trámite de revisión, esto es, que haya un peligro en la demora (periculum in mora). (iii) Que la medida provisional no genere un daño desproporcionado a quien afecta directamente. 22.
El primer requisito (fumus boni iuris), remite a un principio de veracidad en cuanto a la afectación del derecho o a la protección del interés público invocado como fundamento de la pretensión principal de la demanda de amparo. Aunque, como es apenas obvio en la fase inicial del proceso, no se espera un nivel total de certeza sobre el derecho en disputa, sí es necesario un estándar de veracidad apenas mínimo.
Esta conclusión debe estar soportada en las circunstancias fácticas presentes en el expediente y en apreciaciones jurídicas razonables, sustentadas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. 23. El segundo requisito (periculum in mora) tiene que ver con el riesgo de que, al no adoptarse la medida cautelar, sobrevenga un perjuicio o daño mayor del que se expone en la demanda, que de no precaverse, transforme en tardío el fallo definitivo.
Tiene igualmente que ver con un temor fundado de que el derecho se frustre o sufra menoscabo durante la sustanciación del proceso. Este análisis recoge así los criterios (ii) y (iii) del juicio inicialmente formulado por la jurisprudencia constitucional. Implica tener un alto grado de convencimiento de que la amenaza de perjuicio es cierta, y que el daño, por su gravedad e inminencia, requieran medidas urgentes e impostergables para evitarlo. 24.
Los dos pasos descritos deben operar conjuntamente. Precisamente, el segundo requisito (periculum in mora) impide que el juez de tutela profiera una orden ante la simple apariencia de verdad (fumus bonis iuris) de la solicitud de amparo. La medida provisional no es el escenario procesal para resolver el asunto de fondo, así se cuente con todos los elementos para tomar una decisión. El Artículo 7 del Decreto 2591 de 1991 solo se activa cuando, además de la apariencia de verdad, se requiera la intervención urgente del juez.
A su vez, esto supone la amenaza de un perjuicio irremediable a un derecho fundamental o al interés público, que no podría ser corregido en la sentencia final. 25. El tercer requisito incorpora el concepto de la proporcionalidad al análisis. Si bien en esta fase inicial no es dable desarrollar plenamente el Radicado: 11001-03-15-000-2023-02129-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 juicio de proporcionalidad, sí es necesario ponderar entre los derechos que podrían verse afectados con la medida.
La ponderación que esta etapa demanda funge como una última salvaguarda en favor del ciudadano. Evita que se tomen medidas que, aunque podrían estar justificadas legalmente, ocasionarían un perjuicio grave e irreparable. La proporcionalidad no supone un estándar universal y a priori de corrección, sino que exige una valoración que atienda las particularidades de cada caso concreto. 26.
En síntesis, una determinación provisional tiene que ser una decisión “razonada, sopesada y proporcionada a la situación planteada.”] Para ello, el juez de tutela debe constatar que el derecho o interés público que se busque proteger transitoriamente tenga vocación de veracidad (fumus boni iuris), pero además, que su protección resulte impostergable ante la gravedad e inminencia del perjuicio irremediable que se cierne (periculum in mora).
Luego de esto, el juez debe verificar que la medida adoptada no comporte resultados o efectos desproporcionadas para quien resulte afectado por la decisión […]” (Resalta el despacho). (iii) En atención a lo anterior y analizada específicamente la solicitud de medida provisional presentada por la parte accionante, se advierte que no sustentó con suficiencia las razones por las cuales es necesaria la intervención urgente del juez constitucional, ni tampoco argumentó los motivos por los que de no decretarse la medida provisional se causaría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales invocados.
A lo que se agrega que, como quedó visto, la medida provisional no es el escenario procesal para resolver de fondo el asunto y, por ello, pronunciarse sobre si las sentencias cuestionadas constituyen “(…) pronunciamientos errados en total vía de hecho por el desconocimiento de las normas que regulaban el caso del señor PABLO EMILIO CABALLERO MENDOZA (…)”, implicaría determinar, en esta etapa, si lo decidido en las sentencias atacadas vulnera o no los derechos fundamentales.
Por consiguiente, el despacho negará la solicitud elevada por la parte actora, dado que, en los términos en los que se formuló y en atención a que se atacan sentencias ejecutoriadas y que hicieron tránsito a cosa juzgada, no se evidencia ab initio que la medida provisional aquí pedida esté encaminada a evitar que, sobre los derechos fundamentales invocados, se produzca un perjuicio irremediable.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-02129-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 De otro lado, se vinculará por tener interés en el resultado del proceso, al señor Edwin Javier Caballero Amaya, parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento, quien, según se extrae de las providencias cuestionadas, fue declarado interdicto en sentencia del 27 de octubre de 2015, proferida por el Juzgado Tercero de Familia del Circuito de Oralidad de Tunja, y por ello, se le nombró como guardadora a su progenitora, la señora Gladys Elena Amaya, por lo cual deberá comunicársele a ésta última sobre la presente acción de tutela con el fin de que, si a bien lo considera, rinda un informe y allegue los documentos que pretenda hacer valer como pruebas.
Por último, se requerirá al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Tunja y/o al Tribunal Administrativo de Boyacá para que allegue copia digital o el hipervínculo de consulta del proceso con radicado número 15001 33 33 002 2017 00114 00. Por lo expuesto, dado que la solicitud cumple con los requisitos que señala el artículo 14 del Decreto Ley 2591 de 1991 para admitir, el despacho, RESUELVE Primero. Admitir la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en contra del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Tunja y del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión nro. 6.
Segundo. Negar la medida provisional solicitada por la parte actora. Tercero. Notificar por el medio más expedito y eficaz al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Tunja y a los magistrados que integran la Sala de Decisión nro. 6 del Tribunal Administrativo de Boyacá, con el fin Radicado: 11001-03-15-000-2023-02129-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de que rindan un informe de la presente tutela y alleguen los documentos que pretendan hacer valer como pruebas, dentro de los tres (3) días siguientes al recibo del respectivo oficio.
Cuarto. Vincular, por tener interés en el resultado del proceso, al señor Edwin Javier Caballero Amaya, representado por la señora Gladys Elena Amaya, para lo cual deberá comunicársele sobre la presente acción de tutela con el fin de que, si a bien lo considera, rinda un informe y allegue los documentos que pretenda hacer valer como pruebas, dentro de los tres (3) días siguientes al recibo del respectivo oficio.
Quinto. Con el valor que le asigne la ley ténganse como pruebas las documentales aportadas por la parte accionante. Sexto. Requerir al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Tunja y/o al Tribunal Administrativo de Boyacá para que allegue copia digital o el hipervínculo de consulta del proceso con radicado número 15001 33 33 002 2017 00114 00.
Séptimo. Notificar por el medio más expedito y eficaz esta decisión a la parte actora.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.