05001233300020220086101 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 050012333000 202200861 01 (70.046) Demandante: Luis Enrique Moreno Pérez Demandados: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y Comisión Nacional del Servicio Civil Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Referencia: Sentencia de segunda instancia TEMAS: VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA - es necesario acreditar la infracción del ordenamiento jurídico (elemento objetivo) y probar que ocurrió por conductas amañadas, corruptas, deshonestas y/o arbitrarias, orientadas a privilegiar intereses particulares y alejados de los fines de la correcta función pública (componente subjetivo) / CARGA ARGUMENTATIVA MÍNIMA - corresponde al actor popular y debe reflejar una imputación directa, seria y real / CARGA PROBATORIA - resulta exigible al demandante.

Surtido el trámite de ley, sin que se advierta causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia que negó las pretensiones de la demanda. La controversia en esta instancia se refiere a la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa en la que habría incurrido el Distrito Especial de Ciencia, Innovación y Tecnología de Medellín al interpretar el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 (modificado por el artículo 1° de la Ley 1960 de 2019).

I. SENTENCIA IMPUGNADA 1. Corresponde a la decisión adoptada el 30 de marzo de 20231, por medio de la cual la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. 2. La providencia judicial decidió la demanda2 presentada el 17 de febrero de 20223 por Luis Enrique Moreno Pérez4 (en adelante, el actor popular, el demandante, el apelante y/o el recurrente) en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos5, en contra del Distrito Especial 1 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 2 La demanda se inadmitió a través del auto del 22 de febrero de 2022 y se subsanó mediante el memorial radicado el 25 de febrero de la misma anualidad.

El recuento del contenido de ese acto procesal tendrá en cuenta los ajustes que se presentaron y que posteriormente condujeron a su admisión por medio del proveído del 8 de marzo de 2022 (índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado)). 3 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 4 Luis Enrique Moreno Pérez presentó su demanda a través de apoderado judicial (índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado)). 5 Este mecanismo judicial en la Constitución Política de 1991 y en la Ley 472 de 1998 se denomina acción popular.

Aunque en el CPACA se aluda al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la Sala utilizará ambas terminologías, comoquiera que la distinción es apenas semántica y no sustancial. Radicación 050012333000 202200861 01 (70.046) Demandante: Luis Enrique Moreno Pérez Demandados: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y Comisión Nacional del Servicio Civil Referencia: Sentencia de segunda instancia 2 de Ciencia, Innovación y Tecnología de Medellín (en lo sucesivo, el Distrito, la entidad/ente territorial y/o el demandado), cuyas pretensiones, hechos principales y fundamentos jurídicos se relacionan a continuación: Pretensiones 3.

El actor popular solicitó que se realizaran los siguientes pronunciamientos6: “1. Ordenar al Señor Alcalde del Municipio de Medellín y a la Secretaría de Gestión Humana garantizar la moralidad administrativa, protegiendo y defendiendo los derechos e intereses colectivos que se han vulnerado, y que continúan vulnerándolos cuando omiten el debido proceso y accionan aplicando un criterio que no está en la ley, ni tampoco corresponde a un acto administrativo propio, que bien se puede leer en la respuesta del día 11/06/2021 Rad.

N°202130238500, el encargo registra como un derecho del servidor debidamente reglado, lo que nos lleva a solicitar que se garantice el cese de la vulneración de la moralidad administrativa, la cual está determinada por normas que fijan las funciones, obligaciones y prohibiciones de los servidores públicos, como el principio de legalidad que rige el derecho administrativo, el principio de favorabilidad que impera en derecho laboral administrativo, el derecho al debido proceso que debe existir en todas las actuaciones del Estado, el derecho a la igualdad de trato que se debe garantizar por parte de la Administración Pública, el derecho a participar en los procesos de encargo, de conformidad con lo establecido en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 y en el artículo 1 de la Ley 1960 de 2019, que debe garantizar toda Administración Pública. 2.

Ordenar al Señor Alcalde del Municipio de Medellín y a la Secretaría de Gestión Humana cesar la aplicación del criterio ‘del cargo inmediatamente inferior’ en los procesos de encargo, restituir las vacantes ofertadas en encargo de los años 2021-2022, y que se convoque nuevamente a los procesos de encargo, garantizando la participación de todos los servidores de conformidad con el artículo 24 de la Ley 909 de 2004; el artículo 3 del Decreto 785 de 2005; el artículo 1 de la Ley 1960 de 2019; y que se tengan en cuenta los mayores puntajes en las pruebas psicométricas que demuestren las capacidades y conocimientos para desempeñar el cargo ofertado, para otorgar el derecho a ser nombrado en un encargo. 3.

Se condene en agencias en derecho y demás costas del proceso7 al Municipio de Medellín y a la Secretaría de Gestión Humana, de conformidad con lo establecido en el artículo 188 del CPACA y el artículo 365 del CGP”. Hechos 4. En apoyo de las pretensiones se narraron los hechos relevantes que se sintetizan a continuación: 5. El 26 de febrero de 2021, la Secretaría de Gestión Humana y Servicio a la Ciudadanía del Distrito puso en conocimiento de los servidores públicos de la entidad territorial demandada la “Convocatoria Interna de Encargo N°2 Profesional 6 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 7 En relación con la condena en costas pretendida, el demandante estimó su cuantía en los siguientes términos: “[ ] Costas del proceso: Pago abogado $4’000.000 Total pagado: $4’000.000 Total pretendido: $4’000.000 Más lo que dure el trámite judicial [ ]” (énfasis propio del texto original) (índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado).

Radicación 050012333000 202200861 01 (70.046) Demandante: Luis Enrique Moreno Pérez Demandados: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y Comisión Nacional del Servicio Civil Referencia: Sentencia de segunda instancia 3 Universitario”. Dicha dependencia no permitió que los Auxiliares Administrativos Nivel Salarial 1 participaran en el referido proceso de selección, con fundamento en que no cumplían con el requisito del “cargo inmediatamente inferior” previsto en el artículo 24 de la Ley 909 de 20048 (modificado por el artículo 1° de la Ley 1960 de 20199), criterio que se soportó en un factor salarial al que no alude la normativa. 6.

El 10 de marzo de 2021, el actor popular le pidió a la Secretaría de Gestión Humana y Servicio a la Ciudadanía del Distrito que respetara el derecho fundamental al debido proceso de los servidores públicos de carrera administrativa en los procesos de encargo y que expusiera el caso ante la Comisión de Personal. El 11 de marzo de la misma anualidad la Secretaría ratificó su postura. 7.

El 16 de marzo de 2021, el demandante le solicitó a la Comisión Nacional del Servicio Civil (en adelante, la CNSC y/o la Comisión) que se pronunciara sobre el alcance del artículo 1° de la Ley 1960 de 2019. La Comisión le indicó que había proferido varios conceptos en los que precisó que los procesos de selección para encargos debían ceñirse a lo que indica la ley. 8.

El 5 de abril de 2021, el demandante acudió ante la Secretaría General del Distrito para que ejerciera su función orientada a prevenir la producción de daños antijurídicos que pudiesen causarse por las irregularidades en los procesos de selección de encargo. La Secretaría se pronunció el 15 de abril para manifestar que la competente para esos efectos era la Comisión de Personal, pero que, en todo caso, estaba de acuerdo con lo considerado por la Secretaría de Gestión Humana y Servicio a la Ciudadanía del Distrito.

La Comisión de Personal expresó que no podía coadministrar. 9. Con corte al 14 de diciembre de 2021, el Distrito realizó 12 procesos de encargo y en todos excluyó a los Auxiliares Administrativos Nivel Salarial 1, con base en el criterio consistente en que no cumplían el requisito del “cargo inmediatamente inferior” fijado en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 (modificado por el artículo 1° de la Ley 1960 de 2019).

Fundamentos de derecho 10. El actor popular afirmó que el Distrito vulneró el derecho colectivo a la moralidad administrativa porque: 11. La Secretaría interpretó y aplicó el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 (modificado por el artículo 1° de la Ley 1960 de 2019) en el sentido de considerar que el “cargo inmediatamente inferior” se determinaba con arreglo a los niveles y los grados salariales, lectura que, además de resultar subjetiva y discriminatoria, implicaba adicionarle a esa prescripción normativa un requisito habilitante extra que no contempló el legislador para que los servidores públicos pudiesen participar en los procesos de encargo. 8 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 9 Por la cual se modifican la Ley 909 de 2004, el Decreto Ley 1567 de 1998 y se dictan otras disposiciones.

Radicación 050012333000 202200861 01 (70.046) Demandante: Luis Enrique Moreno Pérez Demandados: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y Comisión Nacional del Servicio Civil Referencia: Sentencia de segunda instancia 4 12. El Distrito desconoció los niveles jerárquicos de los empleos públicos de las entidades territoriales, los cuales estaban previstos en el artículo 3° del Decreto Ley 785 de 200510 que no se refiere a escalas salariales. 13.

A la fecha en la que se presentó la demanda no se había precisado cuál era la ley y/o el acto administrativo que sustentaba el criterio interpretativo de la entidad pública demandada, motivo por el cual persistía la vulneración del derecho a participar en los procesos de encargo de 460 Auxiliares Administrativos Nivel Salarial 1, entre otros servidores públicos de diferentes niveles jerárquicos. 14.

La interpretación propuesta por el Distrito suponía la reglamentación de las normas de la carrera administrativa, potestad que no ostenta la entidad pública, por lo cual infringió los principios de legalidad y favorabilidad que gobernaban el derecho administrativo laboral. 15. Las competencias laborales de los servidores públicos no estaban determinadas por el ingreso salarial más alto, sino por sus conocimientos, destrezas, habilidades, valores, actitudes y aptitudes, de suerte que los nombramientos del Distrito fueron subjetivos y amañados. 16.

El derecho colectivo a la moralidad administrativa está determinado por los principios de legalidad y favorabilidad del derecho administrativo laboral, por los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad de trato y por el derecho preferencial al encargo, los cuales no fueron tenidos en cuenta por el Distrito en los procesos de selección. 17.

Se refirió en términos generales a los siguientes vicios invalidantes de los actos administrativos: i) falsa y/o falta de motivación y ii) desviación de poder. 18. Finalmente, señaló que no se pretendía el nombramiento directo en encargo de los servidores públicos, sino la posibilidad de hacer parte de esos procesos de selección en condiciones de igualdad y respeto al derecho fundamental al debido proceso.

Contestaciones de la demanda 19. El Distrito se opuso11 a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y solicitó que se condenara en costas al actor popular. Invocó los siguientes medios exceptivos: 20. Inexistencia de derechos colectivos vulnerados. El demandante confundió la acción popular interpuesta con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 21.

Inexistencia de amenaza de futuro de derechos colectivos. El Distrito siempre actuó de buena fe. No se probó el dolo que daría lugar a considerar que 10 Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004. 11 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado).

Inexistencia del daño. Las actividades de la entidad territorial demandada se ajustaron a las exigencias constitucionales y legales pertinentes. 23. Inexistencia del perjuicio e inexistencia de la obligación. Como no se configuró ningún daño, no procede la imposición de obligación tendiente a amparar el derecho colectivo supuestamente vulnerado. 24.

Buena fe. La demandada obró de buena fe y cumplió con sus obligaciones constitucionales y legales, lo que impide considerar que la moralidad administrativa se lesionó. 25. Improcedencia del medio de control de protección de derechos e intereses colectivos por inexistencia de amenaza o vulneración. La acción popular interpuesta es improcedente, porque el Distrito no vulneró ni amenazó la moralidad administrativa, ni pretendió favorecer intereses particulares. 26.

Existencia de otros medios de defensa judicial. La demanda interpuesta persigue el restablecimiento de un derecho particular, aspecto que resulta ajeno al objeto de la acción popular. La súplica encaminada a restituir las vacantes ofertadas y convocar nuevamente los procesos de encargo da cuenta de que el medio de control procedente era el de nulidad y restablecimiento del derecho. 27.

Presunción de legalidad de los actos administrativos. Las decisiones proferidas por el Distrito quedaron contenidas en actos administrativos, de ahí que la protección judicial invocada implicara el análisis de su legalidad, examen que es incompatible con el alcance de la acción popular. 28. Incumplimiento de la carga de la prueba. Los elementos de convicción allegados al juicio no reportan la suficiencia probatoria necesaria para acreditar la vulneración del derecho colectivo invocado en la demanda. 29.

La Comisión Nacional del Servicio Civil12 se vinculó a este proceso en calidad de demandada a través del auto del 8 de marzo de 202213. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que sus competencias constitucionales14 y legales15 se limitaban a validar si existía en las plantas de personal un servidor público de carrera administrativa con el que se pudiese proveer de forma transitoria una vacante mediante la figura del encargo, actuación que debía agotarse de forma sucesiva y descendente, en virtud de lo ordenado en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 (modificado por el artículo 1° de la Ley 1960 de 2019). 12 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 13 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 14 Artículo 130 de la Constitución Política de 1991. 15 Artículos 11 y 12 de la Ley 909 de 2004.

El Distrito y la CNSC también presentaron alegaciones conclusivas y reiteraron los argumentos de sus defensas18. 31. El Ministerio Público rindió concepto para solicitar que se negaran las súplicas de la demanda19. Sostuvo que el demandante pretendía cuestionar la legalidad de los actos administrativos proferidos en los procesos de encargo, los cuales no podían ser anulados por el juez popular, puesto que dicha declaración estaba por fuera del alcance y objeto del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

Fundamentos de la sentencia impugnada 32. El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. Señaló que no se acreditaron los componentes objetivo y subjetivo que deben confluir para concluir en la vulneración o amenaza del derecho colectivo a la moralidad administrativa. 33. En cuanto al primero, expresó que era posible que en la planta de personal de una entidad pública se establecieran cargos de igual nivel y denominación, pero cuyo grado fuera diferente según la complejidad y la responsabilidad asociada al ejercicio de las funciones.

Determinó que resultaba válido que el Distrito en los procesos de encargo, en particular en la “Convocatoria Interna de Encargo N°2 Profesional Universitario”, excluyera a los Auxiliares Administrativos Nivel Salarial 1, dado que las normas que regulaban la materia imponían realizar la provisión de dichos cargos con los servidores públicos que se encontraran en el “cargo inmediatamente inferior” y del mismo nivel que se pretendía suplir. 34.

Resaltó que el actor popular consideró de forma aislada lo consignado en el artículo 3° del Decreto Ley 785 de 2005, puesto que no era cierto que los empleos en la Administración Pública solo estuviesen distribuidos a través de los niveles jerárquicos. 35. En cuanto al componente subjetivo, indicó que no se evidenció que la demandada se hubiera apartado del interés general y/o tratara de beneficiar a un tercero. 36.

Por otra parte, sostuvo que la CNSC estaba legitimada en la causa por pasiva; pero que no vulneró ni amenazó el derecho colectivo a la moralidad administrativa, toda vez que sus actuaciones reflejaron el cumplimiento de las competencias constitucionales y legales a su cargo. 16 La audiencia especial de pacto de cumplimiento se celebró el 9 de junio de 2022.

En dicha diligencia se decretaron las pruebas documentales aportadas con la demanda y las allegadas con las contestaciones. En la medida en que no existían pruebas pendientes por practicar, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, así como al Ministerio Público para que rindiera su concepto (índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado)). 17 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 18 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 19 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado).

Radicación 050012333000 202200861 01 (70.046) Demandante: Luis Enrique Moreno Pérez Demandados: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y Comisión Nacional del Servicio Civil Referencia: Sentencia de segunda instancia 7 37. Finalmente, sostuvo que el actor popular debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para cuestionar la validez de un acto administrativo o a la acción de tutela si lo que pretendía era alegar la vulneración de derechos fundamentales.

II. RECURSO DE APELACIÓN 38. El actor popular interpuso recurso de apelación20 con el objeto de que se revocara la sentencia de primera instancia21. Expresó que ratificaba todo lo expuesto en la demanda y, además, formuló los siguientes reparos concretos: 39. La interpretación aislada del Decreto Ley 785 de 2005 fue propiciada por el Tribunal y no por el demandante, en tanto la lectura que realizó el juzgador de primer grado frente a dicha normativa no tuvo en cuenta los preceptos de la Constitución Política de 1991, las leyes y los principios que regían el derecho administrativo. 40.

El Tribunal limitó el análisis a la estructura del sistema salarial del Distrito; sin embargo, no precisó la razón por la cual ese sistema debía ser aplicado en la forma en la que se proveía el “cargo inmediatamente inferior” en encargo. 41. Insistió en que el factor salarial no era determinante para establecer cuál era el “cargo inmediatamente inferior” al que se refería el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 (modificado por el artículo 1° de la Ley 1960 de 2019) y añadió que el criterio auspiciado por el a quo resultaba excluyente y no garantizaba la objetividad y la meritocracia, además de que vulneraba el derecho fundamental a la igualdad. 42.

La tesis argumentativa del a quo no favorece el interés general y el criterio del Distrito resulta amañado, dado que beneficiaba a unos cuantos servidores públicos, por lo cual se debe privilegiar la aplicación del artículo 3° Decreto Ley 785 de 2005, pues solo así se garantiza la elección de los mejores servidores públicos y, asimismo, se evitan exclusiones caprichosas. 43.

La afectación al derecho colectivo a la moralidad administrativa se configuró, puesto que la exclusión de servidores públicos de los procesos de encargo por recibir menores salarios fue caprichosa y lesionó los principios de legalidad, favorabilidad del derecho administrativo laboral, los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad de trato, así como el derecho preferencial al encargo y el artículo 4° de la Constitución Política de 1991. 44.

La carga probatoria no es exclusiva del demandante, sino compartida con el juez de la acción popular que podía actuar de manera oficiosa en el marco del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 20 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 21 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado).

Radicación 050012333000 202200861 01 (70.046) Demandante: Luis Enrique Moreno Pérez Demandados: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y Comisión Nacional del Servicio Civil Referencia: Sentencia de segunda instancia 8 Trámite en segunda instancia 45. A través del auto del 14 de abril de 202322, el Tribunal concedió el recurso de apelación interpuesto en el efecto suspensivo y esta Corporación lo admitió23 mediante el proveído del 17 de agosto de la misma anualidad24. 46.

Por medio del auto 7 de febrero de 202425 y de conformidad con lo regulado en el artículo 12 de la Ley 2213 de 202226, se corrió traslado27 a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. Ninguno se pronunció. III. CONSIDERACIONES Objeto del recurso de apelación 47. Corresponde a la Sala establecer si los reparos del apelante dan cuenta de la configuración de los elementos objetivo y subjetivo necesarios para que prospere la pretensión de protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa y, consecuencialmente, si la sentencia impugnada debe revocarse. 48.

La Subsección anticipa que confirmará la decisión recurrida, toda vez que: i) el derecho colectivo a la moralidad administrativa solo se infringe si se acredita la transgresión del ordenamiento jurídico (plano objetivo28) y se evidencia que ello ocurrió por conductas amañadas, corruptas, deshonestas y/o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública (componente subjetivo29), es decir, que ambos elementos deben materializarse de manera concomitante y 22 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 23 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, la vigencia de las modificaciones introducidas al CPACA rigen desde el momento en que se publicó la aludida norma.

Así pues, como la demanda se presentó el 17 de febrero de 2022, es evidente que la reforma a la Ley 1437 de 2011 sí le resulta aplicable (índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado)). 24 Índice No. 17 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 25 Índice No. 26 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 26 Se aplican las disposiciones de la Ley 2213 de 2022, que modificó lo atinente al trámite de la apelación de sentencias previsto en el CGP, por cuanto la demanda se presentó en vigencia de la Ley 2080 de 2021, la cual adicionó el artículo 243 del CPACA, en cuyo parágrafo 2° se precisó que: “En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan.

En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir” (resaltado fuera de texto). 27 No se solicitaron pruebas en segunda instancia. 28 El componente objetivo del derecho colectivo a la moralidad administrativa se vulnera cuando el ordenamiento jurídico resulta quebrantado.

Esa transgresión puede manifestarse por: i) la contravención del principio de legalidad propiamente dicho y/o ii) la infracción de principios generales del derecho (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1° de diciembre de 2015, expediente No. 11001-33-31-035-2007-00033-01 [AP], C.P. Luis Rafael Vergara Quintero). 29 “[ ] No se puede considerar vulnerado el derecho colectivo a la moralidad pública sin hacer el juicio de moralidad de la actuación del funcionario para establecer si incurrió en conductas amañadas, corruptas o arbitrarias y alejadas de los fines de la correcta función pública.

Aquí es donde se concreta el segundo elemento [se refiere al subjetivo]. Consiste en que esa acción u omisión del funcionario en el desempeño de las funciones administrativas debe acusarse de ser inmoral; debe evidenciarse que el propósito particular del servidor se apartó del cumplimiento del interés general, en aras de su propio favorecimiento o del de un tercero. [ ]” (énfasis y aclaración añadida) (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1° de diciembre de 2015, expediente No. 11001-33-31-035-2007- 00033-01 [AP], C.P. Luis Rafael Vergara Quintero).

Radicación 050012333000 202200861 01 (70.046) Demandante: Luis Enrique Moreno Pérez Demandados: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y Comisión Nacional del Servicio Civil Referencia: Sentencia de segunda instancia 9 correlacionada30, circunstancia que el recurrente no acreditó. Además, ii) el demandante acudió a la acción popular para proteger un derecho particular propio, finalidad que no corresponde al objeto del mecanismo de control judicial que ejerció. 49.

El actor popular enfocó sus alegaciones –tanto en la demanda como en el recurso de apelación– en el sentido de demostrar que la interpretación normativa utilizada por el Distrito para determinar cuál era el “cargo inmediatamente inferior” en su planta de personal vulneró el componente objetivo del derecho colectivo a la moralidad administrativa; sin embargo, la infracción del factor subjetivo carece de un esfuerzo argumentativo y probatorio mínimo que permita apreciar su eventual quebrantamiento. 50.

En efecto, los razonamientos ofrecidos por el impugnante se encaminaron a rebatir la juridicidad de la interpretación en la que se apoyó el Distrito para establecer qué debe entenderse por “cargo inmediatamente inferior”, requisito necesario para proveer un empleo público en encargo según lo prescrito en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 (modificado por el artículo 1° de la Ley 1960 de 2019).

Estimó que la propuesta interpretativa adoptada por el Distrito contraviene el ordenamiento jurídico y, con fundamento en dicha circunstancia, infirió el carácter “amañado”, “caprichoso”, “subjetivo”, “discriminatorio”, “antijurídico”, “injusto” e “inequitativo” del criterio implementado por la entidad territorial demandada para establecer cuál es el “cargo inmediatamente inferior” en su planta de personal. 51.

En ese contexto, se evidencia que el impugnante pretende acreditar la vulneración del factor subjetivo del interés colectivo a la moralidad administrativa con fundamento en las mismas razones que ofreció para sustentar la infracción del componente objetivo, pero acompañado de adjetivos, ejercicio analítico que no tiene vocación de prosperidad, en tanto el juicio que se realiza en cada uno de esos estadios es diametralmente distinto. 52.

Mientras que en el componente objetivo del interés colectivo a la moralidad administrativa se evalúa la actuación de la entidad pública de cara a la supremacía, conservación e integridad del ordenamiento jurídico –normas positivas y principios generales del derecho–, en la faceta subjetiva se estudia la presencia y materialización de comportamientos verdaderamente amañados, corruptos, deshonestos y, en general, de todas aquellas conductas que estén orientadas a privilegiar intereses particulares ajenos a los fines de la correcta función pública. 53.

La Sala precisa que no es posible solapar los referidos análisis, puesto que el objeto de estudio del componente objetivo no es el mismo que se despliega en el marco de la faceta subjetiva del derecho colectivo en cuestión, máxime si se tiene en cuenta que la prosperidad del amparo judicial reclamado depende de la 30 El derecho colectivo a la moralidad administrativa solo es amparable en sede judicial si la transgresión de este se materializó en su faceta objetiva y subjetiva.

Ello también debe estar correlacionado y soportado probatoriamente (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 21 de febrero de 2025, expediente No. 71.234, C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez). Radicación 050012333000 202200861 01 (70.046) Demandante: Luis Enrique Moreno Pérez Demandados: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y Comisión Nacional del Servicio Civil Referencia: Sentencia de segunda instancia 10 acreditación conjunta31 y correlacionada de dichos elementos.

Dicho en otros términos, no es plausible considerar que la sola infracción del componente objetivo del interés colectivo a la moralidad administrativa sea suficiente para establecer la vulneración consecuencial del elemento subjetivo asociado al derecho en comento. 54. Esta Subsección32 ha precisado que el interés colectivo a la moralidad administrativa no es amparable en sede judicial si solo se alega –incluso si efectivamente se acredita– la infracción del elemento objetivo33, en tanto ese examen siempre debe estar acompañado de argumentos y pruebas que pongan al descubierto una actuación amañada, corrupta y/o deshonesta que se aleje del interés general y de los fines de la correcta función pública –componente subjetivo–. 55.

Más allá de que lo que pudiera concluirse respecto del elemento objetivo, lo cierto es que, en virtud de lo ya mencionado, en este caso no se encuentra una argumentación que permita establecer las bases sobre las cuales se podría estudiar el componente subjetivo –sin que le sea dado al juez construirlas–, por lo mismo, tampoco es posible identificar una actividad probatoria encaminada a acreditarlas. 56.

La Sala destaca que tanto en la demanda como en el recurso de apelación no se cumplió con el requisito consistente en formular una imputación34 directa, seria y real de la comisión de conductas que desde el plano subjetivo habrían lesionado el derecho colectivo a la moralidad administrativa. 57. De hecho, lo que se pone de presente es que el actor popular apeló la sentencia de primera instancia con fundamento en una argumentación eminentemente enderezada a insistir en los motivos por los cuales la lectura que realizó el Distrito del artículo 24 de la Ley 909 de 2004 (modificado por el artículo 1° de la Ley 1960 de 2019) resultaba violatoria de múltiples preceptos del derecho administrativo –componente objetivo–; no obstante, no planteó una consideración 31 “[ ] En los términos de la jurisprudencia unificada de esta Corporación, para que se configure la violación de la moralidad administrativa desde el punto de vista del interés colectivo tutelable a través de la acción popular, es necesario que se demuestre el elemento objetivo que alude al quebrantamiento del ordenamiento jurídico y el elemento subjetivo relacionado a la comprobación de conductas amañadas, corruptas, arbitrarias o alejadas de la correcta función pública [ ]” (énfasis añadido) (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de diciembre de 2024, expediente No. 71.628, C.P. María Adriana Marín). 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 6 de diciembre de 2024, expediente No. 71.628, C.P. María Adriana Marín. 33 “[ ] Esta conexión “moralidad - legalidad” no ha tenido divergencia jurisprudencial al interior del Consejo de Estado.

Pero también ha sido uniforme la jurisprudencia en señalar que no toda ilegalidad constituye vulneración a la moralidad administrativa; que el incumplimiento per se no implica la violación al derecho colectivo: en palabras de la misma Corporación “no se puede colectivizar toda transgresión a la ley [ ]” (resaltado fuera de texto) (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1° de diciembre de 2015, expediente No. 11001-33-31-035-2007-00033-01 [AP], C.P. Luis Rafael Vergara Quintero). 34 “[ ] [P]ara disponer la protección del derecho colectivo pretendido por el juez popular deben tener presencia tanto el elemento objetivo como el elemento subjetivo y su debida correlación. Para ello se requiere de una carga argumentativa por el actor popular en la que se efectúe una imputación directa, seria y real de la violación del ordenamiento jurídico y de la realización de las conductas atentatorias de la moralidad administrativa [ ]” (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1° de diciembre de 2015, expediente No. 11001-33-31-035-2007-00033-01 [AP], C.P. Luis Rafael Vergara Quintero).

Si bien en la demanda y en el recurso de apelación el demandante indicó que el criterio interpretativo del Distrito era “amañado”, “caprichoso”, “subjetivo”, “discriminatorio”, “antijurídico”, “injusto” e “inequitativo”, lo cierto es que esas solas afirmaciones, carentes de un desarrollo que las dote de contenido y precisión, impiden tener por cumplida la carga argumentativa mínima que corresponde al actor popular en el sentido de ofrecer una imputación clara que permita al juez fijar el litigio y garantizar el derecho fundamental al debido proceso de la contraparte35. 59.

Lo anterior es suficiente para no acceder a las pretensiones de la demanda, en la medida que no es posible establecer, ni siquiera, a nivel argumentativo, el componente subjetivo que debe confluir con el objetivo para hallar acreditada la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa. 60. No obstante, dado que en el fallo impugnado lo que se indicó fue que no se probó la conducta amañada, deshonesta, corrupta y/o arbitraria de la Administración Pública, aspecto frente al cual el recurrente alegó que la carga probatoria era compartida con el juez, resulta pertinente mencionar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472 de 199836, al actor popular le corresponde probar37 la materialización de las conductas que darían lugar a la infracción del componente subjetivo38 del interés colectivo a la moralidad administrativa, salvo que por razones de orden económico o técnico no pudiera cumplir dicha carga, lo cual no solo no está probado, sino que tampoco fue alegado. 61.

Con todo, revisados los documentos39 allegados a este proceso, la Subsección advierte que no revelan que el Distrito hubiese forjado su entendimiento del artículo 24 de la Ley 909 de 2004 (modificado por el artículo 1° de la Ley 1960 de 2019) de forma “amañada”, “caprichosa”, “subjetiva”, “discriminatoria”, “antijurídica”, “injusta” e “inequitativa” con el ánimo de beneficiar intereses particulares, comoquiera que en ellos solo se consignó el criterio interpretativo adoptado por la entidad territorial demandada para definir cuál era el “cargo inmediatamente inferior” en su planta de personal de cara a la provisión de un empleo público en encargo. 35 “[ ] La imputación que se haga en la demanda y la actividad probatoria del actor popular cobra especial importancia, porque le proporciona al juez un marco concreto para fijar el litigio y desarrollar el proceso con el fin último de hacer efectivo el principio constitucional con el que debe cumplirse la función pública [ ]” (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 1° de diciembre de 2015, expediente No. 11001-33-31-035-2007-00033-01 [AP], C.P. Luis Rafael Vergara Quintero). 36 Artículo 30 de la Ley 472 de 1998: “Carga de la prueba.

La carga de la prueba corresponderá al demandante [ ]” (énfasis añadido). 37 Disposición normativa concordante con la prescripción fijada en el artículo 167 del CGP: “Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen [ ]” (resaltado fuera de texto). 38 “[L]a prueba del elemento subjetivo referido a la disposición o el ánimo materializado a través de conductas deshonestas en función de anteponer los intereses particulares, en detrimento de los intereses generales, le corresponde a la parte actora, en tanto le incumbe probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen [ ]” (énfasis añadido) (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2021, expediente No. 25000-23-34-000-2010-00734-01). 39 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado).

Radicación 050012333000 202200861 01 (70.046) Demandante: Luis Enrique Moreno Pérez Demandados: Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín y Comisión Nacional del Servicio Civil Referencia: Sentencia de segunda instancia 12 62. Lo que sí se puede advertir es que el impugnante utiliza la acción popular para perseguir la protección de un derecho subjetivo propio, finalidad que resulta abiertamente incompatible con el objeto y el diseño de este medio de control. 63.

La pretensión encaminada a que el Distrito restituya las vacantes ofertadas en encargo durante los años 2021 y 2022 y, acto seguido, convoque unos nuevos procesos de selección para proveer dichos empleos públicos, en definitiva, está ligada a un eventual restablecimiento de un derecho particular –no colectivo– a favor del actor popular, dado que el demandante fue uno de esos servidores públicos que la entidad territorial demandada excluyó40 por no cumplir con el requisito del “cargo inmediatamente inferior” previsto en el artículo 24 de la Ley 909 de 2004 (modificado por el artículo 1° de la Ley 1960 de 2019). 64.

En esa línea, el recurrente pretende valerse de la acción popular para introducir en este juicio debates que no son propios del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, puesto que en realidad lo que persigue es que la exclusión del proceso de selección al que aspiraba participar para ser nombrado en encargo pierda valor y efecto, propósito que no compagina con la finalidad constitucional y legal para la que se instituyó este mecanismo jurisdiccional. 65.

Así, se concluye que no se acreditó la vulneración del interés colectivo a la moralidad administrativa en el caso concreto, en tanto no se demostró la infracción concomitante y correlacionada del elemento objetivo y subjetivo de ese derecho. De igual modo, las pretensiones de la demanda y los reparos concretos de la apelación también deben fracasar porque el recurrente solo acudió a la acción popular para forzar la protección de un derecho subjetivo y particular a su favor. 66.

Las consideraciones que se dejan expuestas conducen a confirmar la sentencia de la primera instancia. Condena en costas 67. Si bien no se acreditó una vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, la Sala no encuentra que la demanda haya sido temeraria, así como tampoco advierte la existencia de elementos que permitan afirmar que el demandante actuó de mala fe. 68.

Así las cosas, al no evidenciarse temeridad ni mala fe en la actuación procesal del actor popular, la Sala se abstendrá de condenarlo en costas, conforme con lo prescrito en el artículo 38 de la Ley 472 de 199841 y acorde con 40 Índice No. 2 del historial de actuaciones judiciales de la plataforma tecnológica SAMAI (Consejo de Estado). 41 Artículo 38 de la Ley 472 de 1998: “Costas.

El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar” (énfasis añadido).

IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia el 30 de marzo de 2023, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ vf Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI. 42 “[ ] Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.

No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra” (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, expediente No. 15001-33-33-007-2017- 00036-01 [AP] REV-SU, C.P. Rocío Araújo Oñate).