CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Recurrente: MARÍA CRISTINA LÓPEZ CASTAÑO Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL QUINDÍO Providencia objeto de revisión: SENTENCIA DEL 30 DE OCTUBRE DE 2024 PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Temas: Causal 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, nulidad originada en la sentencia por falta de competencia funcional.
SENTENCIA 1. La Sala Veintisiete Especial de Decisión resuelve el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora María Cristina López Castaño contra la sentencia de segunda instancia del 30 de octubre de 2024, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 63001 23 33 000 2023 00016 00/012. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Proceso ordinario 2. La señora María Cristina López Castaño instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Corporación Autónoma Regional del Quindío (en adelante CAR Quindío) y solicitó la nulidad de los actos administrativos contenidos en la Resolución nro. 003398 del 31 de diciembre de 2019 por medio de la cual se le liquidaron de manera definitiva las prestaciones sociales, entre ellas, el auxilio de cesantías, y en el acto ficto o presunto frente a la petición radicada el 9 de julio de 2020 en la que pidió la reliquidación del auxilio con base en el régimen retroactivo.
A título de restablecimiento del derecho solicitó la reliquidación pretendida y el pago de la diferencia. 3. La demanda correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Cuarta de Decisión, bajo el radicado 63001 23 33 000 2023 00016 00 y terminó con sentencia el 29 de febrero de 2024, que accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de los actos administrativos y ordenó a título de restablecimiento del derecho la liquidación y pago de las cesantías retroactivas desde la fecha de vinculación a la entidad hasta la fecha de reconocimiento por 1 En adelante CPACA 2 SAMAI.
Proceso No. 11001-03-15-000-2025-06870-00; Índice 00002 Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co retiro del servicio conforme el artículo 17 de la Ley 6 de 1945 y los Decreto 2567 de 1946 y 1160 de 1947. 4.
En la decisión se consideró que los servidores de las CAR se rigen por las disposiciones de la rama ejecutiva del orden nacional en lo que sea compatible y no contravenga las normas especiales reguladas en los Decretos 1042 de 1978 y 1768 de 1994; como la demandante se vinculó en carrera administrativa el 15 de septiembre de 1993, en el cargo de profesional especializada, código 2028, grado 16, antes del 30 de diciembre de 1996, es beneficiaria del régimen retroactivo de cesantías de acuerdo con la Ley 6ª de 1945 y demás normas que la modificaron; por lo tanto, no estaba obligada a afiliarse al Fondo Nacional del Ahorro y no hay prueba de la manifestación expresa de la actora sobre el traslado del régimen retroactivo al anualizado. 5.
La CAR del Quindío interpuso el recurso de apelación, señalando que estas corporaciones no hacen parte de ninguna de las ramas del poder público, ya que son órganos autónomos y, en tal sentido, tienen un régimen especial consagrado en el Decreto 1768 de 1994; por lo tanto, en lo no reglado por éste se aplican las normas para las entidades descentralizadas del orden nacional y, agregó que desde la primera consignación de su auxilio de cesantías, la actora conoció que se realizó en el Fondo Nacional del Ahorro, sin que expresara su deseo de afiliarse o trasladarse al régimen retroactivo. 6.
El conocimiento del recurso correspondió a la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, la cual, luego de surtido el trámite correspondiente, profirió sentencia el 30 de octubre de 2024, mediante la cual revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. 7. Sostuvo que, dada la naturaleza de las CAR y la vinculación de la actora, el 15 de septiembre de 19933, la consignación de las cesantías se efectuó en el Fondo Nacional del Ahorro donde fue afiliada, cuyo régimen es anual de conformidad con los Decretos 3130 de 1968 y 127 del 26 de enero de 1976 existentes antes de su vinculación y las Leyes 99 de 1993 y 344 de 1996 y los Decretos 1768 de 1994, 3118 de 1968 y 438 de 1998 promulgados con posterioridad a la misma.
Agregó que la actora no allegó prueba de que hubiera manifestado su inconformidad o deseo de traslado. 1.2. Recurso extraordinario de revisión 8. La señora María Cristina López Castaño interpuso el recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «(e)xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», por el hecho de haber sido expedida la sentencia por un organismo judicial sin competencia funcional. 3 En el fallo se dice 13 de septiembre de 1993, sin embargo, de conformidad con la Resolución nro. 000- 2139, el nombramiento fue el 15 de septiembre de 1993.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9. Dice que por error radicó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Quindío el 20 de abril de 2021, en donde se repartió el 7 de marzo de 2023, previo requerimiento del apoderado4, se admitió el 13 siguiente y se dictó sentencia el 29 de febrero de 2024, sin tener en cuenta que desde el 22 de enero de 2022 se encontraba vigente la Ley 2080 de 2021 que modificó las reglas de competencia, especialmente el artículo 155 numeral 3 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, los Juzgados Administrativos tendrían competencia para conocer de los asuntos laborales con cuantía hasta 500 SMLMV, y en este caso la cuantía era de 74 SMLMV, esto es, $67.229.238. 10.
Posteriormente la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió el recurso de apelación y dictó sentencia en segunda instancia el 30 de octubre de 2024, pese a no tener competencia para ello. 11. Afirma que en materia de lo contencioso administrativo la distribución de funciones entre los diferentes órganos judiciales para conocer de los procesos en primera y segunda instancia está determinada por la ley y se basa principalmente en el nivel jerárquico del funcionario que expidió el acto administrativo demandado, en la naturaleza del acto y en la cuantía. 12.
Concluye que si bien su error dio lugar a que el Tribunal Administrativo del Quindío tramitara y dictara la sentencia de primera instancia, la misma estaba viciada de nulidad por competencia funcional; en consecuencia, de conformidad con el artículo 16 del Código General del Proceso, también es nula la decisión de la segunda instancia dictada por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado que resolvió el recurso de apelación. 1.3.
Trámite procesal 13. Una vez cumplidos los requisitos5, el recurso extraordinario de revisión se admitió en providencia del 11 de marzo de 20266 y se ordenó notificar a la CAR del Quindío, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Dichas notificaciones se surtieron el 16 de marzo de 20267. 14. El 30 de abril de 20268 se dictó auto de pruebas, en el que se tuvieron como tales, los documentos allegados por las partes. 1.4.
Intervenciones 1.4.1. CAR del Quindío9 4 En SAMAI, en el radicado 63001 23 33 000 2023 00016 00 obra certificación de la Secretaría del Tribunal Administrativo del Quindío del 7 de marzo de 2023, donde consta que el expediente se podrá visualizar en el link 63001 23 33 000 2023 00016 00 de SAMAI. 5 SAMAI; Radicado 11001-03-15-000-2025-06870-00.
Índices 00005 y 00010. 6 SAMAI; Radicado 11001-03-15-000-2025-06870-00. Índice 00012. 7 SAMAI; Radicado 11001-03-15-000-2025-06870-00. Índice 00016. 8 SAMAI; Radicado 11001-03-15-000-2025-06870-00. Índice 00021. 9 SAMAI. Radicado 11001-03-15-000-2025-06870-00; Índice 00044 Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.
Sostiene que la providencia atacada se encuentra en firme, y la parte recurrente en ningún momento reprochó la actuación de primera instancia, dado que para ese momento le era favorable, no obstante, ahora que el superior funcional la revocó resalta la falta de competencia del Tribunal de primera instancia para conocer del asunto, lo cual, considera una deslealtad procesal y ausencia de buena fe. 16.
Señala que, el proceso se surtió conforme a las etapas procesales previstas en la normatividad, en el trámite de las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo del Quindío la recurrente no presentó recursos, aceptando el procedimiento impartido y las actuaciones estuvieron debidamente motivadas. 17. Se opone a las pretensiones del recurso al considerar que es improcedente la solicitud de nulidad porque de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado, la causal se debe originar en la sentencia, sin embargo, en este caso la supuesta falta de competencia se presentó desde la admisión de la demanda, debiendo ser alegada como nulidad procesal en el trámite del proceso, mas no ahora mediante el recurso extraordinario. 1.4.2.
Ministerio Público10 18. No se pronunció. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 19. La Sala Veintisiete Especial de Decisión del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud del recurso extraordinario de revisión interpuesto, conforme a lo dispuesto en los artículos 24911 y 10712 del CPACA, así como por la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado, establecida en el artículo 29 del Acuerdo No. 80 de 201913. 2.2.
Ejercicio oportuno del recurso extraordinario 10 SAMAI. Radicado 11001-03-15-000-2025-06870-00; Índice 00012. 11 Artículo 249. Competencia. “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”.
Norma declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-450 de 2015 12 Artículo 107. Integración y composición. (…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno.” 13 Reglamento del Consejo de Estado.
Artículo 29.- Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. (…)”. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20.
La sentencia recurrida fue proferida el 30 de octubre de 202414, y notificada de manera electrónica el 19 de noviembre de 202415, quedando ejecutoriada el 26 del mismo mes y año16. La señora María Cristina López Castaño interpuso el recurso extraordinario de revisión oportunamente, esto es, el 31 de octubre de 202517, dentro del término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, conforme a lo dispuesto en el inciso primero del artículo 251 del CPACA18. 2.3.
Problema jurídico 21. ¿La providencia objeto de revisión incurrió en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, por dictarse sin competencia funcional? 22. Para resolver dicho interrogante, la Sala se referirá a: (i) la naturaleza del recurso extraordinario de revisión; (ii) el alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia;
(iii) la nulidad por competencia funcional, y (iv) el análisis del caso concreto. 2.4. Recurso extraordinario de revisión – marco normativo y jurisprudencial 23. El recurso extraordinario de revisión constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Su finalidad es la infirmación de la providencia cuando se considera que resulta contraria a la justicia y al derecho, con el propósito de que se adopte una nueva decisión conforme a la ley. 24.
El legislador ha establecido de manera taxativa las causales que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión, con el fin de evitar su uso indebido como medio de impugnación que implique la apertura de un nuevo debate probatorio o interpretativo, y de esta manera, impedir que se tramite una tercera instancia. Las causales de revisión se encuentran enumeradas en el artículo 250 del CPACA, cuyo texto es el siguiente: Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 14 SAMAI.
Proceso 63001-23-33-000-2023-00016-01; Índice 00009. 15 SAMAI. Proceso 63001-23-33-000-2023-00016-01; Índice 00012. 16 De conformidad con el artículo 302 del CGP y el auto de unificación de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 29 de noviembre de 2022, radicado 68001-23-33-000-2013-00735-02 (68177). CP Stella Jeannette Carvajal Basto. 17 SAMAI.
Proceso 11001-03-15-000-2025-06870-00; Índice 00001. 18 Si bien en providencia del 10 de diciembre de 2024 se resolvió de manera favorable la solicitud radicada por la parte demandante ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 18 de junio de 2024 de corregir el nombre del señor “César Buendía Méndez”, la misma no tiene la virtualidad de suspender la ejecutoriedad de la sentencia, además de que fue presentada y resuelta de manera posterior a la interposición del recurso extraordinario de revisión. (SAMAI;
Expediente 25000232600020110052701. Índice 00034). Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.
Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.
Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. 25. Por su parte, el artículo 252 del mismo ordenamiento establece que el recurso debe interponerse mediante escrito que debe contener: (i) la identificación de las partes y sus representantes;
(ii) el nombre y domicilio del recurrente; (iii) los hechos u omisiones que le sirven de fundamento; y (iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada. 26. De lo anterior se desprende que uno de los requisitos formales del recurso consiste en invocar con precisión la causal que se estima configurada, con una indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado. 27.
Se precisa que el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada. Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas.19 28.
Según sentencia del 14 de febrero de 202520, «Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material». 2.5.
Alcance de la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA 29. La causal exige los siguientes presupuestos: (i) que exista nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso, y (ii) que contra dicha providencia no proceda recurso de apelación. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, Sentencias del 6 de septiembre de 2016, expediente 11001 03 15 000 2013 01998 00.
CP Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Quinta Especial de Decisión, CP Milton Chaves García, Sentencia del 14 de febrero de 2025, RER Expediente 11001 03 15 000 2024 02179 00. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.
El legislador no definió los eventos constitutivos de la nulidad originada en la sentencia21, y por lo tanto ha sido la jurisprudencia la que se ha encargado de establecer su alcance22, así la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha señalado: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia23, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta24, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión25 o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación26.27 31.
También ha aceptado la corporación28 que, una providencia puede resultar viciada por hechos externos no previstos como causales de nulidad procesal que pueden afectar la legalidad y justicia de la decisión, desconociendo el artículo 29 de la Constitución Política29, cuando: (i) se condena a la parte que no fue vinculada al proceso; (ii) se dicta a pesar de que el proceso estaba legalmente suspendido o interrumpido;
(iii) no cuenta con el número de votos necesarios para la aprobación -en el caso de decisiones de jueces colegiados-; y (iv) no tiene formal ni materialmente motivación, entre otros. Se trata de vicios procesales que surgen al momento de la expedición de la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, situaciones que habilitan la procedencia del recurso extraordinario de revisión. En tal sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado dijo: 21 Consejo de Estado, Sala Veintidós Especial de Decisión, sentencia de 7 de febrero de 2017, Expediente 11001-03-15-000-2016-02260-00(REV), CP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 22 Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes sentencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, Rad.
REV-093; 18 de octubre de 2005, Rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, Rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, Rad. 2006-00123. 23 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, Rad.
REV-080”. 24 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad. REV-093”. 25 “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad. REV-1998- 00170”. 26 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, Rad.
REV-062”. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de mayo de 2011. Expediente 11001-03-15-000-2008-00294-00, CP. Mauricio Torres Cuervo. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 08 de mayo de 2018, expediente 11001-03-15-000-1998-00153-01 (REV), CP Alberto Yepes Barreiro. 29 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión Sentencia de 11 de junio de 2024, expediente 11001-03-15-000-2023-04329-00, CP Wilson Ramos Girón. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (…) todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en la sentencia, no son taxativos (…) la subregla jurisprudencial, así definida, deberá aplicarse por parte de los jueces de esta Jurisdicción, con mesura, ponderación, proporcionalidad y adecuación a cada caso.
Un criterio a tener en cuenta para efectos de lo anterior es el cumplimiento o no, de los fines funcionales del derecho, por parte de la providencia revisada.30 32. Asimismo, en sentencia de 8 de mayo de 201931, sostuvo: (…) dada la naturaleza extraordinaria del recurso de revisión, se prevé, como uno de los requisitos para su procedencia, que las razones o motivos que constituyen las causales del recurso no hayan sido provocadas ni le sean imputables al afectado con la sentencia, en el entendido de que este recurso no consagra una nueva instancia, ni prevé oportunidades para que las partes subsanen conductas omisivas o negligentes en las que hubiesen podido incurrir durante el trámite del proceso. 33.
La Sala Plena de la Corporación en sentencia del 23 de septiembre de 2023, sintetizó las anteriores interpretaciones así: En suma, el Consejo de Estado, por vía de interpretación, teniendo en cuenta que no puede haber nulidad sin texto legal que la consagre, ha dado contenido a la institución procesal de la «nulidad originada en la sentencia», bajo una perspectiva dual; en primer lugar, haciendo alusión a los vicios enlistados en el artículo 133 del CGP, (antes artículo 140 del CPC), que pueden ubicarse al momento de emitirse el fallo o que si bien pudieron presentarse durante el trámite procesal, en todo caso, no pudo ser advertida por el recurrente, evento en el cual, al afectado le asiste la carga de probar que no tuvo la oportunidad de proponer la nulidad procesal; en segundo lugar, refiriéndose a algunas situaciones distintas que podrían enmarcarse en el artículo 29 superior, esto es, la invalidez procesal originada en la sentencia por la violación del derecho al debido proceso, con la misma excepcionalidad propia del recurso extraordinario, como la señalada en el inciso final de la norma mencionada, esto es, aquella derivada de la prueba obtenida con violación del derecho al debido proceso32.33 (Subrayas de la Sala) 2.5.1.
Nulidad por falta de competencia 34. Sobre la jurisdicción y competencia, como causales de nulidad, la jurisprudencia de la Corporación ha dicho que hacen parte del derecho fundamental al debido proceso, para garantizar que las personas sean juzgadas por el juez natural y especializado en la controversia. Así, la jurisdicción, es la facultad del Estado para resolver controversias jurídicas y por lo mismo es única e indivisible.
Por su parte, la competencia «se refiere a la facultad que cada operador judicial tiene para ejercer la jurisdicción en la resolución de determinados asuntos y dentro 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-1998-00153-01, CP Alberto Yepes Barreiro. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, expediente 11001-03-26-000-2013-00035-00), CP Marta Nubia Velásquez Rico. 32 Consejo de Estado, Sala Doce Especial de Decisión, sentencia de 6 de marzo de 2018, radicación: 11001- 03-15-000-2012-01027-00 (REV), MP.
Ramiro Pazos Guerrero. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 19 de septiembre de 2023, expediente 11001-03-15-000-2020-03585-00, CP Luis Alberto Álvarez Parra. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un determinado territorio, y ha sido concebida como improrrogable, indelegable, de orden público y aplicable de oficio»34. 35.
La legislación ha establecido una serie de factores en orden a verificar el traslado de competencias judiciales a los diferentes jueces y tribunales del Estado. Dichos criterios han sido definidos así: Las reglas para la determinación de las competencias en materia contenciosa administrativa se encuentran consagradas en el Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y para su distribución entre los diferentes juzgados y tribunales administrativos del país y el Consejo de Estado se atiende a los factores objetivo, subjetivo, funcional y territorial.
En cuanto al factor funcional, las reglas de competencia permiten distribuir los diferentes asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo de primera y de segunda instancia entre los diferentes funcionarios judiciales, dependiendo de diferentes aspectos, tales como: el nivel de autoridad o calidad del funcionario que expide el acto, la naturaleza del acto administrativo objeto de control, el tipo de sanción y la cuantía de las pretensiones, entre otros.
El principio de la doble instancia, consagrado en el artículo 31 de la Constitución Política, que señala que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley, implica que en materia de competencias se prefiera, o privilegie, la interpretación que dé lugar a la doble instancia. Ello, por cuanto solo el legislador tiene la competencia restrictiva de establecer en qué casos no procede la doble instancia, es decir, los casos en que un funcionario judicial conoce privativamente y en única instancia. Una interpretación contraria sería inconstitucional35. 36.
Sobre el principio de la doble instancia, la Corte Constitucional ha precisado36: Surgió ante la necesidad de preservar el principio de legalidad y la integridad en la aplicación del derecho, ya que asegura la posibilidad de corregir los errores en que pueda incurrir el juez o fallador en la adopción de una decisión judicial o administrativa, y permite enmendar la aplicación indebida que se haga por parte de una autoridad de la Constitución o la ley.
Con este propósito, el citado principio - según lo expuesto -, se constituye en una garantía contra la arbitrariedad, y en mecanismo principal, idóneo y eficaz para la corrección de los yerros en que pueda incurrir una autoridad pública. 2.6. Caso concreto 37. Alega el apoderado de la recurrente que el fallo del 30 de octubre de 2024 proferido por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, esto es, «existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».
La censura se fundamenta en la falta de competencia funcional, como se expuso en el acápite correspondiente. 34 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 8 de abril de 2021, radicado 11001-03- 25-000-2020-00992-00 (3029-20). 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, providencia del 30 de marzo de 2017, radicado 11001-03-25-000- 2016-00674-00(2836-16), CP César Palomino Cortés. 36 Corte Constitucional, Sentencia C-095 de 2003 que declaró la exequibilidad del numeral 6° del artículo 45 del Decreto 267 de 2000.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38. Con el fin de establecer la procedencia de la causal, se revisarán las actuaciones procesales surtidas al interior del proceso ordinario que derivaron en la providencia objeto de revisión, para así determinar si la causal de nulidad se originó en la sentencia o en un momento anterior a ella, caso en el cual, se examinará si pudo advertirse en el trámite. 39.
La señora María Cristina López Castaño presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el 20 de abril de 2021 ante el Tribunal Administrativo del Quindío, así37: 40. En la demanda se estimó la cuantía de las pretensiones, como se transcribe: Estimo la cuantía de la demanda en la suma de $67.229.238.oo que corresponde a la diferencia entre $148.124.534.oo que es el valor de las cesantías liquidadas de manera retroactiva desde el 15 de septiembre de 1993 hasta el 29 de diciembre de 2019, y la suma de $80.895.296.oo que fue el valor de las cesantías liquidadas anualmente durante toda la vida laboral de la demandante y consignadas en el Fondo Nacional del Ahorro en su cuenta individual, según liquidación anexa. 41.
Revisado el aplicativo SAMAI, la demanda quedó radicada ante el Tribunal Administrativo del Quindío, bajo el número 63001 23 33 000 2023 00016 00 y de conformidad con el aplicativo SAMAI surtió las siguientes etapas: Fecha Actuación Primera instancia 20 de abril de 2021 Presentación de la demanda 7 de marzo de 2023 Reparto 13 de marzo de 2023 Admisión 21 de marzo de 2023 Notificación 21 de marzo de 2023 Reforma de la demanda 21 de mayo de 2023 Contestación 11 de octubre de 2023 Imprime trámite de sentencia anticipada 26 de octubre de 2023 Parte demandante presenta alegatos 22 de febrero de 2024 Sentencia de primera instancia 01 de marzo de 2024 Notificación de la sentencia 18 de marzo de 2024 Entidad demandada interpone el recurso de apelación 05 de abril de 2024 Auto que concede apelación 08 de abril de 2024 La parte demandante interpone el recurso de reposición 14 de agosto de 2024 Auto no repone 37 El cual se encuentra registrado en SAMAI, proceso 63001233300020230001600, índica 00003.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 de agosto de 2024 Se remite al Consejo de Estado Segunda Instancia 03 de septiembre de 2024 Se radica en el Consejo de Estado, despacho del doctor Jorge Iván Duque Gutiérrez 17 de septiembre de 2024 Auto que admite el recurso de apelación 03 de octubre de 2024 A despacho para fallo 30 de octubre de 2024 Sentencia de segunda instancia 19 de noviembre de 2024 Notificación 02 de diciembre de 2024 Se devuelve al juzgado de origen 42.
Tal como se observa del recuento anterior, durante el trámite del proceso, la parte demandante no interpuso recursos o alegó causales de nulidad, por cuanto, luego de la admisión en el Tribunal Administrativo del Quindío, la providencia no fue recurrida y, la sentencia del 22 de febrero de 2024 solo la impugnó la entidad demandada, esto es, la CAR Quindío. 43.
Según la demandante, el vicio alegado se originó en la sentencia del 30 de octubre de 2024 objeto de revisión; sin embargo, de acreditarse dicha nulidad, esta se habría originado a partir de la radicación de la demanda, y no fue alegada en el transcurso del proceso; por lo tanto, no se cumplen los presupuestos para que se configure la causal de revisión propuesta, como lo ha precisado esta Corporación: (…) aun cuando se trate de nulidades insubsanables, como la falta de competencia funcional, si esta no se produjo en la sentencia que puso fin al proceso, ya no habrá mecanismos procesales para impugnarla, en tanto la acción de revisión extraordinaria exige que el vicio de nulidad tenga su génesis en la providencia impugnada, y sólo así podrá el fallador de la revisión extraordinaria invalidar el carácter de cosa juzgada de (sic) amparar el fallo jurisdiccional que se encuentra ejecutoriado38. 44.
Asimismo, en providencia reciente la Corporación dijo: 76. Valga señalar que no es posible alegar como causal del recurso extraordinario de revisión una nulidad que hubiere acaecido en una etapa previa a la sentencia, máxime si se advierte que la proposición de nulidades procesales se encontraba sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil. 77.
La jurisprudencia de esta corporación ha aceptado la posibilidad de alegar como nulidad originada en la sentencia aquella que, aunque ocurrida en momento anterior al de la emisión del fallo definitivo no apelable, no pudo ser advertida por el recurrente durante el curso del proceso39. (…)40 (Subrayas de la Sala) 45. Adicionalmente, evidencia la sala que para la fecha en que se presentó la demanda, el 20 de abril de 2021, la norma vigente en materia de competencias en los Tribunales Administrativos, era el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011 que dispone: 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Terca.
CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa. Sentencia del 12 de febrero de 2014, radicación 47001-23-31-000-2009-00301-01(41859). 39 Consejo de Estado, Sentencia del 20 de abril de 2004, expediente REV-00132. 40 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Cuarta Especial de Decisión, CP Pedro Pablo Vanegas Gil, sentencia del 12 de julio de 2023, RER 110010-3-15-000-2023-00759-00.
Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Artículo 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
(Subrayas de la Sala) 46. De conformidad con la demanda, las pretensiones ascendían a $67.229.238.oo, valor que para el 2021 equivalía a 74 SMLMV41, por lo tanto, para la fecha de presentación, la competencia recaía en el Tribunal Administrativo y no en los juzgados, como lo pretende el apoderado de la recurrente. 47. Si bien se alega que el artículo 28 de la Ley 2080 de 2021 modificó las reglas de competencias previstas en el 152 de la Ley 1437 de 2011, estas solo entraron a regir un año después de la publicación de la ley, esto es el 25 de enero de 2022, fecha posterior a la presentación de la demanda: Artículo 86.
Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley. (Subrayas de la Sala) 48.
Se precisa asimismo que, aunque la fecha de presentación fue distinta a la de reparto de la demanda, la jurisprudencia de la Corporación ha señalado pacíficamente que la fecha relevante para establecer la competencia es la de la presentación42, tal como lo prevén los artículos 157 y 168 del CPACA, al disponer: Artículo 157. Competencia por razón de la cuantía. (…) La cuantía se determinará por el valor de las pretensiones al tiempo de la demanda, que tomará en cuenta los frutos, intereses, multas o perjuicios reclamados como accesorios, causados hasta la presentación de aquella.
(…) Parágrafo. Cuando la cuantía esté expresada en salarios mínimos legales mensuales vigentes, se tendrá en cuenta aquel que se encuentre vigente en la fecha de la presentación de la demanda. Artículo 168. Falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible.
Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión. (Subrayas de la Sala) 41 El salario mínimo legal mensual vigente para el 2021 fue establecido en el Decreto 1785 de 2020, en la suma de $908.526. 42 Ver entre otras: Consejo de Estado, auto de 28 de marzo de 2006, Expediente: IJ-02191;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, CP Ligia López Díaz, auto del 27 de junio de 2007, radicado 05001 23 31 000 2006 01243 01; Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, providencia del 29 de enero de 2020, CP Alberto Montaña Plata, radicado 47001-23-33-000-2019-00075-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, CP María Adriana Marín, providencia del 3 de julio de 2020, radicado 05001-23-33-000-2019-02749-01;
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, CP Rafael Francisco Suárez Vargas, providencia del 8 de abril de 2021, radicado 11001-03-25-000-2020-00992-00. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49.
Los planteamientos precedentes permiten concluir lo siguiente: - Pese a que se alega nulidad de la sentencia, los argumentos se encaminaron a señalar que la irregularidad se presentó desde la radicación de la demanda y, por ende, debió ser alegada en el transcurso del proceso. - No se configuró la causal de nulidad motivada en la falta de competencia funcional o en razón de la cuantía, porque la demanda fue presentada ante la autoridad competente conforme a las disposiciones legales vigentes, esto es, el Tribunal Administrativo del Quindío. 50.
En consecuencia, se declarará infundado el presente recurso extraordinario de revisión, porque no se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2.7. Costas 51. Según el artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021 -norma vigente para la fecha de presentación de la demanda-, se condenará en costas a la parte recurrente cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión. Asimismo, conforme con el artículo 306 ibidem, para la liquidación y ejecución de las costas se remitirá a la norma procesal general. 52.
El artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por los gastos procesales y por las agencias en derecho; y de acuerdo con el artículo 365- 8 del mismo código, «[s]olo habrá lugar a su imposición cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 53. En este caso están demostradas las agencias en derecho, dado que la CAR Quindío, presentó escrito de oposición, dando lugar a que se condene en costas a la recurrente por este componente. 54.
Según el artículo 366-4 del CGP y el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, la tarifa de agencias en derecho, tratándose del recurso extraordinario de revisión, se tasa entre uno (1) y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. Así las cosas, la Sala considera razonable tasar las agencias en derecho en un (1) salario mínimo legal mensual a favor de la CAR Quindío, liquidado a la fecha de ejecutoria de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado - Sala Veintisiete Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora María Cristina López Castaño contra la sentencia del 30 de octubre de 2024 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2025-06870-00 Demandante: María Cristina López Castaño 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado que revocó la sentencia de primera instancia del 22 de febrero de 2024 del Tribunal Administrativo del Quindío.
SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante. Se fija por concepto de agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a favor de la CAR Quindío.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Magistrado ZORANNY CASTILLO OTÁLORA Magistrada LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Magistrado Salvamento parcial de voto JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Magistrado Salvamento parcial de voto Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx