w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A” Consejero Ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: JUSTINA MAGALI CASTAÑO OSSA Accionado: CONSEJO DE ESTADO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B Y OTRO Tema: Acción de tutela contra providencia judicial / nulidad y restablecimiento del derecho / reconocimiento de pensión gracia / defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento de precedente Acción de tutela - sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Justina Magali Castaño Ossa en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 333 del 2021.
I.
ANTECEDENTES La parte accionante, actuando por intermedio de apoderado judicial1, invoca la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, seguridad social y acceso a la administración de justicia, con fundamento en los siguientes: 1 Oscar Gerardo Torres Trujillo ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.
HECHOS 1.1 El 20 de octubre de 2014 la señora Justina Magali Castaño Ossa solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de la pensión gracia por haber laborado 20 años como docente territorial y estar vinculada con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, petición que fue negada a través de las resoluciones RDP 006256 del 16 de febrero de 2015 y RDP 023415 del 10 de junio de 2015. 1.2 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó los actos administrativos en cita, razón por la que el proceso, por reparto, correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, autoridad judicial que, mediante sentencia del 13 de marzo de 2018, resolvió negar las súplicas de la demanda al considerar que no se acreditó el requisito de los 20 años de servicios como docente territorial y/o nacionalizada, pues no hubo solución de continuidad en el nombramiento como docente, realizado mediante Resolución n.° 08535 del 3 de julio de 1990 el cual era carácter nacional. 1.3 La anterior decisión que fue confirmada por la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado mediante la sentencia del 25 de agosto de 2022. 2.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN La accionante manifiesta que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto fáctico, porque hubo indebida valoración de la prueba contenida en el decreto de nombramiento n.° 500 del 21 octubre de 2003 expedido por municipio de Cali que permitía inferir que era carácter nacionalizada y no nacional.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Así pues, insiste en que dentro del plenario no se demostró que la vinculación efectuada mediante Decreto n.° 500 del 21 de octubre de 2003 por el municipio de Cali fue sin solución de continuidad, pues fue financiada con recursos del Sistema General de Participaciones.
Por otra parte, sostiene que hubo desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado el 21 de junio de 2018 que señala que los recursos del sistema general de participaciones son propios del ente territorial. Finalmente, indicó que la decisión adolece del defecto sustantivo, puesto que se desconoció lo previsto en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, porque insiste en que su nombramiento a partir del 21 de octubre de 2003 fue de carácter nacionalizado; así como lo preceptuado en el artículo 715 de 2001 según el cual debe entenderse que los recursos girados por la Nación son propios de los entes territoriales. 3.
PRETENSIONES Con fundamento en lo anterior, solicita: «5.1 Se amparen los derechos fundamentales de Igualdad, Debido Proceso, Acceso a la Administración de Justicia, Seguridad Social en concordancia con el mínimo vital, y demás derechos que los Honorables Consejeros consideren que en esta ocasión, se le están violando a mi mandante. 5.2 Que, en pro del restablecimiento de tales derechos fundamentales, se ordene a las accionadas, que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la Sentencia de Tutela, se revoque la Sentencia de fecha 13 de marzo de 2018, proferida por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA, y la Sentencia de fecha 25 de agosto de 2022 proferida por el CONSEJO DE ESTADO, mediante las cuales se negó el reconocimiento de la Pensión Gracia a la Docente JUSTINA MAGALI CASTAÑO OSSA, y que en su lugar se profiera Sentencia mediante las cuales se acojan favorablemente las ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 pretensiones de la demanda, ordenando el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia a mi representada. 5.3 Se ordene a las Corporaciones Judicial infractora que, una vez producida la decisión definitiva en el asunto en cuestión, remita, a su Estrado, copia de las respectivas providencias judiciales con las formalidades de Ley, so pena de las sanciones de Ley por desacato a lo ordenado mediante sentencia de tutela.» 4.
INFORMES Mediante auto del 24 de marzo de 2023, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar como accionado al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B como accionados y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP como tercero interesado en las resultas del proceso. 4.1.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, solicitó se declare la improcedencia del presente mecanismo constitucional, porque en la decisión cuestionada no se incurrió en ninguno de los defectos alegados; por el contrario, se ajustó al ordenamiento jurídico y al precedente jurisprudencial aplicable al asunto.
En ese contexto, hizo énfasis en que no es dable utilizar la acción de tutela como una tercera instancia a fin de revisar la decisión adoptada por el juez competente de la causa. 4.2. No se rindieron más informes. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 II.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer: • ¿La presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se determinará: • ¿El Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B al proferir la sentencia del 25 de agosto de 20222 por medio de la cual confirmó la decisión de primer grado que negó las súplicas de la demanda encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia de la accionante incurrió en los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento de precedente? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar i) el marco conceptual de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia; iii) el marco conceptual del defecto sustantivo; y iv) el caso concreto. 2.
La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente3 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta 2 La Sala debe aclarar que aunque se cuestiona, también, la providencia proferida el 13 de marzo de 2018, el análisis se centrará sobre la sentencia de segunda instancia por ser la que puso fin al proceso. 3 Corte Constitucional.
Sentencia C-590-05. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 corporación4, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la carta le impone.
Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio 4 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-01328- 01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello.
C.P. María Elizabeth García González. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 sea de evidente relevancia constitucional; (ii) Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 2.1.
En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 2.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados se encuentran plenamente individualizados.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 2.1.3.
Igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha en que quedó ejecutoriada la providencia de segunda instancia (27 de septiembre de 2022) hasta la radicación de la acción de tutela (21 de marzo de 2013). 2.1.4. Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia de los defectos sustantivos, fáctico y desconocimiento de precedente en que incurrieron las autoridades judiciales demandadas. 2.2.
Del defecto sustantivo De conformidad con la jurisprudencia constitucional5, el defecto material o sustantivo se origina en primer término, cuando la autoridad judicial, ya sea juez o tribunal que dicta sentencia, fundamenta su decisión en normas que son inexistentes o inconstitucionales6, es decir, se da en los casos en que la autoridad judicial se basa en, “(i) una norma no aplicable al caso, ya sea, porque la norma,(a) no es pertinente de aplicación, (b) se empleó cuando fue derogada y como consecuencia perdió su vigencia, (c) es inexistente, (d) ha sido declarada contraria a la Constitución, (e) está vigente y es constitucional pero no se adecua a la situación fáctica a la cual se aplicó, (ii) su interpretación no se encuentra dentro del margen de interpretación razonable o es errada, (iii) no se da aplicación a las 5 Véase: Sentencias SU-647 de 2017, SU-072 de 2018, SU-168 de 2017, SU-210 de 2017, SU-567 de 2015, entre otras. 6 Corte Constitucional.
Sentencia C-590 de 2005. Magistrado Ponente: Jaime Córdoba Triviño. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 sentencias con efecto Erga Omnes, que son aquellas de aplicación general, (iv) la norma aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución, y finalmente, (v) cuando un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza para un fin no previsto en la disposición”7.
En segundo lugar, el defecto material o sustantivo se origina cuando en la estructura de la sentencia, se presenta una contradicción evidente y grosera entre la decisión y los fundamentos que la explican. En este orden de ideas, se produce cuando la decisión “(vi) se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, es decir, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso, (vii) cuando desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso en concreto,(viii) no se encuentra debidamente justificada y por ende afecta derechos fundamentales (ix) cuando sin un mínimo de argumentación se desconoce el precedente judicial, (x) y cuando el juez no aplica la excepción de inconstitucionalidad frente a una manifiesta violación de la Constitución”8.
Este defecto, se presenta ante situaciones excepcionales, por lo que se debe demostrar que la decisión judicial es irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa, pues de no ser así, la acción de tutela resultaría improcedente9. 2.3. Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Sobre 7 Corte Constitucional.
Sentencia SU-416 de 2015. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 8 Corte Constitucional. Sentencia SU-034 de 2018. Magistrado Ponente: Alberto Rojas Ríos. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-367 de 2018. Magistrada Ponente: Cristina Pardo Schlesinger. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 el particular la Corte Constitucional10 ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse: a. Una dimensión negativa11, que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.
Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez. b. Una dimensión positiva12, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar.
Ahora bien, en virtud del principio de autonomía judicial, la intervención del juez de tutela en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, toda vez que: «[…] las diferencias de valoración en la apreciación de las pruebas no constituyen defecto fáctico pues, si ante un evento determinado se presentan al juez dos interpretaciones de los hechos, diversas pero razonables, le corresponde determinar al funcionario, en el ámbito su especialidad, cuál resulta más convincente después de un análisis individual y conjunto de los elementos probatorios»13. 10 Véase: Sentencias SU-632 de 2017, SU-195 de 2012, T-143 de 2011, T-456 de 2010, T-567 de 1998, T-456 de 2010, T-311 de 2009, entre otras. 11 Corte Constitucional.
Sentencia T-576 de 1993. Magistrado Ponente: Jorge Arango Mejía. 12 Corte Constitucional. Sentencia T-538 de 1994. Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 13 Corte Constitucional. Sentencia SU-222 de 2016. Magistrada Ponente: María Victoria Calle Correa. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 En ese sentido, no es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 2.4.
Desconocimiento del precedente En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad (artículo 13 de la C.P.) el cual implica no solamente el trato ante la ley sino también de protección por parte de las autoridades y específicamente en la interpretación y aplicación de la ley por parte de las autoridades judiciales, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza en que los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma14.
En ese sentido, el precedente judicial15 es la figura jurídica que sirve como dispositivo de preservación de la confianza de la ciudadanía en el ordenamiento, pues no solo hace previsibles las consecuencias jurídicas de sus actos sino también materializa la igualdad en la aplicación del derecho16. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional ha diferenciado lo que constituye un antecedente jurisprudencial y el precedente en estricto sentido17.
Por una parte, ha aclarado que antecedente es una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de derecho que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio y por tanto, tiene un carácter orientador, lo que no significa que (a) no deba ser tenido en 14 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T- 808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. 15 En la sentencia SU-053 de 2015.
M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado., la Corte Constitucional precisó que precedente judicial se concibe como “la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”. 16 MARINON, Luiz Guilherme.
El precedente en la dimensión de la seguridad jurídica. Ius et Praxis, 2012, vol. 18, no 1, p. 249-266. 17 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 cuenta por el juez al momento de fallar y (b) que lo exima del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad”18.
No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en una camisa de fuerza para el juzgador, por lo que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales19, siempre y cuando cumplan con (i) la carga de transparencia, de hacer referencia al precedente del que se va a apartar, y (ii) la carga de argumentación que les impone el deber de señalar una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, en la que manifiesten las razones por las cuales se apartan de la regla jurisprudencial; elementos con los que, en palabras de la misma Corte, se protege el carácter dinámico del derecho y los principios de autonomía e independencia que caracterizan la labor judicial20. 3.
Caso concreto En el presente asunto, la parte actora reprocha la sentencia del 25 de agosto de 2022 proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por medio de la cual confirmó la decisión de primer grado que negó las súplicas de la demanda, al considerar que no acreditó el requisito de los 20 años de servicios como docente territorial y/o nacionalizada. 18 Sentencias T-830 de 2012 y T-714 de 2013.
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 19 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto.
Al respecto ver la Sentencias T- 589 de 2007. 20 Sentencia T-109 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Sostiene, en síntesis, que en la decisión cuestionada se incurrió en defecto fáctico, porque hubo indebida valoración de la prueba contenida en el Decreto de nombramiento n.° 500 del 21 de 2003 expedido por el municipio de Cali que permitía inferir que era carácter nacionalizada.
Igualmente que adolece de defecto sustantivo, toda vez que, desconoció lo previsto en el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989, porque insiste en que su nombramiento a partir del 21 de octubre de 2003 fue de carácter nacionalizado; así como lo preceptuado en el artículo 715 de 2001 según el cual debe entenderse que los recursos girados por la nación son propios de los entes territoriales.
Finalmente, que hubo desconocimiento del precedente jurisprudencial contenido en la sentencia de unificación proferida el 21 de junio de 2018 por la Sección Segunda del Consejo de Estado que señala que los recursos del sistema general de participaciones son propios del ente territorial. De conformidad con las piezas procesales que reposan en el expediente, se observa que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al proferir la providencia del 25 de agosto de 2022, consideró lo siguiente: «(…) 2.3.
Hechos probados (i) Edad Para efectos del reconocimiento del derecho pensional reclamado por la demandante se requiere en primer lugar haber cumplido 50 años de edad. Para el caso concreto, la señora Justina Magali Castaño Ossa nació el 14 de julio de 1949, como consta en la copia de la cédula de ciudadanía21. Por tanto, el 14 de julio de 1999 cumplió 50 años de edad, exigidos por el legislador para acceder a la citada prestación. 21 Folio
3. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 (ii) Vinculación de la demandante y tiempo de servicio Departamento del Valle del Cauca (i) Según certificado de tiempo de servicio del 3 de agosto de 2004, expedido por la Secretaría de Educación del departamento del Valle del Cauca, la señora Justina Magali Castaño Ossa prestó sus servicios en el ente territorial en el nivel básica primaria con vinculación nacionalizada, así22: - Posesión por nombramiento: SC Francisco José Ruiz – Cali – Decreto 1024 del 4 de diciembre de 1968 (Desde el 18 de noviembre de 1968 hasta el 4 de septiembre de 1978). - Retiro: Resolución 0013 del 16 de enero de 1979, con efectos desde el 4 de septiembre de 1978.
Municipio de Cali (i) Según certificado de tiempo de servicio consecutivo 56,294 del 20 de febrero de 2013 expedido por el profesional universitario de la Secretaría de Educación de Cali, la actora prestó sus servicios como docente en el nivel básica secundaria con vinculación nacional así23: - Posesión por nombramiento: Colegio Cooperativo El Arco – Cali - Res. 8535 del 3 de julio de 1990 - Traslado: Técnica de Comercio Simón Rodríguez Cali – CER sin núm. del 22 de diciembre de 1995. - Incorporación: Institución Educativa Las Américas Cali – Decreto 0500 del 21 de octubre de 2003.
(ii) En el formato único para expedición de certificado de historia laboral, expedido por el (Sic) Secretaría de Educación de Santiago de Cali el 8 de mayo de 2015, aparece que la actora tiene nombramiento en propiedad en primaria, la vinculación es de carácter nacional, con las siguientes novedades24. Tipo de novedad Acto administrativo Desde Situación Administrativa Plantel Municipio Ingre. y reinteg.
Localidad Genérica Cali (Val) Resolución 8535 del 3 de julio de 1990 16/07/1990 Situación Administrativa Plantel Municipio Incorporación I.E. Las Américas Cali (Val) Decreto 500 del 21 de octubre de 2003 15/12/2003 a 29/01/2015 (iii) Copia de la Resolución núm. 08535 de 1990, por medio del cual el Ministerio de Educación Nacional nombró a la señora Justina Magali Castaño Ossa como profesora de tiempo completo del colegio cooperativo El Arco de Cali – Valle en plaza trasladada de Casanare al Fondo Educativo Regional FER del Valle25. 22 Folio 47. 23 Folio 207. 24 Folios 48 y 49. 25Folio 66 a
67. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 (iv) Copia del acta de posesión suscrita por el alcalde de Cali y la actora el 16 de julio de 1990, en la que toma posesión del cargo como profesor de tiempo completo del colegio cooperativo El Arco de Cali, dependiente del Ministerio de Educación Nacional26.
(v) Copia parcial del Decreto núm. 0500 del 21 de octubre de 2003, por medio del cual se incorpora personal docente, sin solución de continuidad, proveniente del departamento del Valle del Cauca a la planta de cargos de la administración central municipal de Cali, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones, entre ellos, a la señora Justina Magali Castaño Ossa27.
(vi) Acta de posesión suscrita por el alcalde de Cali y la actora el 15 de diciembre de 2003 en virtud de la incorporación dispuesta por el Decreto 0500 del 21 de octubre de 200328. Departamento de Antioquia (i) Según certificado firmado por la profesional especializada del departamento de Antioquia el 1 de septiembre de 2004, la señora Justina Magali Castaño Ossa se desempeñó como docente al servicio del ente territorial, así29: - Nombrada por Decreto 0282 del 28 de febrero de 1983 como P.T.C. en el Idem La Pintada del municipio de Santa Bárbara, del 10 de marzo de 1983 al 30 de abril de 1984. - Trasladada por Resolución 476 del 4 de julio de 1984 como P.T.C. en el Idem El Hatillo del municipio de Barbosa, del 1 de mayo de 1984 al 31 de marzo de 1987. - Trasladada por Decreto 0689 del 17 de marzo de 1987 como P.T.C. en el Liceo Comercial Bello del municipio de Bello, del 1 de abril de 1987 al 15 de agosto de 1990.
Renuncia al cargo a partir del 15 de agosto de 1990 (sic), Decreto 2850 del 17 de septiembre de 1990. (ii) Obra copia del Decreto núm. 0282 del 28 de febrero de 1983, expedido por el secretario de educación y cultura y el secretario de hacienda del departamento de Antioquia, por medio del cual se nombra a la señora Justina Magali Castaño Ossa como docente de tiempo completo en el Idem La Pintada del municipio de Santa Bárbara30.
(iii) Obra copia del acta de posesión suscrita por la actora y el alcalde del municipio de Santa Bárbara, en el que toma posesión del cargo de profesora de tiempo completo en el Idem Santa Bárbara a partir del 10 de marzo de 198331. (…) De acuerdo con el material probatorio aportado, la señora Justina Magali Castaño Ossa ingresó al servicio docente, por tercera vez, nombrada mediante Resolución núm. 8535 del 3 de julio de 1990, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, como maestra de tiempo completo en el colegio cooperativo El Arco en Cali – Valle del Cauca.
Según el formato único de certificación laboral expedido por el municipio de Cali y la certificación laboral con consecutivo 56.294, el carácter de dicha vinculación es nacional. Pues bien, al verificar la mencionada Resolución, se observa que, en efecto, el nombramiento de la actora fue efectuado a través de un acto administrativo expedido por 26Folio 68. 27 Folios 209 a 211. 28Folio 69. 29Folio 30. 30 Folios 60 a 61. 31 Folio
62. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 el Ministro de Educación Nacional y el secretario general de dicha entidad, lo que le otorga a la actora la calidad de docente con vinculación nacional, a partir del 3 de julio de 1990.
Seguido de lo anterior, la accionante fue incorporada, sin solución de continuidad, a la planta de cargos de la administración municipal de Cali, mediante el Decreto 0500 del 21 de octubre de 2003, cuyos recursos eran financiados por el Sistema General de Participaciones, cargo en el que se mantuvo hasta la fecha de su retiro, el 29 de enero de 2015.
Es de resaltar que la parte actora alega que esta incorporación constituye un nuevo nombramiento que le otorgó la calidad de docente con carácter nacionalizado, pues el mencionado Decreto 0500 del 21 de octubre de 2003, que la incorporó a la planta del municipio de Cali, fue expedido por el alcalde de dicho ente territorial, lo que permitió finalizar su dependencia laboral con la Nación. Sobre el particular, es menester precisar que si bien el municipio de Cali, para asumir la administración del sector de la educación, dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes dentro de los que se encontraba la demandante, lo cierto es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos cambiara de nacional a territorial, en la medida en que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno, como ocurre en el caso concreto, son personal nacional, máxime si se tiene en cuenta que la nominación es una sola y es diferente a la incorporación. (…) Así las cosas, la señora Justina Magali Castaño Ossa logró acreditar ante esta Sala los siguientes tiempos en calidad de docente territorial y/o nacionalizada: Ente territorial Fechas Tiempo Secretaría de Educación del Valle del Cauca (Decreto 1024 del 4 de diciembre de 1968) Desde el 18 de noviembre de 1968 hasta el 4 de septiembre de 1978 9 años, 9 meses y 16 días Secretaría de Educación del departamento de Antioquia (Decreto 282 del 28 de febrero de 1983) Del 10 de marzo de 1983 al 15 de agosto de 1990 7 años, 5 meses y 5 días TOTAL 17 años, 2 meses, 21 días Así entonces, queda demostrado que si bien la demandante, durante un poco más de 17 años prestó sus servicios como docente territorial, lo cierto es que dicho periodo es insuficiente para acreditar el requisito de 20 años de labores para el reconocimiento de la pensión gracia, dado que el resto de su historia laboral se desempeñó como maestra de carácter nacional por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, tiempo que no puede ser considerado para estos efectos por orden legal.
En este orden de ideas, se comparte la decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pues según las pruebas aportadas al expediente, la señora Justina Magali Castaño Ossa no acreditó los requisitos exigidos por el legislador para tener derecho a la pensión gracia, en la medida en que no demostró contar con 20 años de servicio docente con ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 vinculación territorial y/o nacionalizada; razón por la cual, la Sala procederá a confirmar la decisión de primera instancia de negar las pretensiones.» Subrayado de la Sala De las transcripciones relacionadas previamente se advierte que la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado sustentó la decisión en un análisis normativo y probatorio integral, en consonancia con las pautas jurisprudenciales que ha fijado el Consejo de Estado, lo que le permitió concluir que la señora Justina Magali Castaño Ossa no acreditó el requisito de los veinte años de servicios como docente territorial y/o nacionalizada, dado que el nombramiento efectuado por Resolución n.° 8535 fue expedido por el Ministerio de Educación Nacional, lo que indica su carácter nacional.
Asimismo, precisó que el Decreto n.° 500 del 21 de octubre de 2003 obedeció a una incorporación, sin solución de continuidad, hasta la fecha de su retiro el 29 de enero de 2015, por lo que, a pesar de ser expedido por el municipio de Cali, su relación laboral correspondió a la Nación. Así pues, precisó que si bien el municipio de Cali, para asumir la administración del sector de la educación, dentro del modelo de descentralización administrativa incorporó a su planta de personal a algunos docentes dentro de los que se encontraba la hoy accionante, lo cierto fue que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos cambiara de nacional a territorial, en la medida en que el artículo 1.º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno, como ocurre en el caso concreto, son personal nacional, máxime si se tiene en cuenta que la nominación es una sola y es diferente a la incorporación. A dicha conclusión arribó al tener en cuenta las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 proferida por la Sección Segunda de esta corporación. ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 Lo anterior permite a la Sala concluir que la posición jurídica asumida por la autoridad judicial accionada no configura en ninguno de los defectos invocados, toda vez que, a partir de la valoración integral del material probatorio obrante en el proceso, las normas aplicables al asunto y teniendo en cuenta precedente jurisprudencial de esta corporación, consideró que la demandante no acreditó el requisito de los 20 años de servicios como docente territorial y/o nacionalizado, puesto que el nombramiento efectuado por Decreto n.° 500 del 21 de octubre de 2003 obedeció a una incorporación, lo que permitió finalizar su dependencia laboral con la Nación. Es claro entonces que lo planteado en esta sede constitucional se limita a evidenciar una diferencia de criterios frente a la interpretación de una norma, lo que no es suficiente para calificar una providencia como arbitraria o caprichosa, y menos aún, violatoria de derecho fundamental alguno. De este modo se insiste que, en principio, la acción de tutela no procede para resolver divergencias interpretativas de la ley, pues el criterio de la autoridad judicial de conocimiento prevalece frente a la opinión del juez constitucional, no sólo porque es el juez natural del asunto, sino también porque este se encuentra amparado por los principios de autonomía e independencia judicial que imponen el respeto por la cosa juzgada.
Así las cosas, estima la Sala que las pretensiones formuladas en esta sede constitucional no tienen vocación de prosperidad, en tanto la hermenéutica adelantada por la autoridad judicial demandada se ajusta plenamente a la Constitución y a la ley, lo que impone negar el amparo constitucional invocado por el accionante, por las consideraciones anteriormente expuestas.
ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-01425-00 Accionante: Justina Magali Castaño Ossa w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: NEGAR el amparo constitucional solicitado por la señora Justina Magali Castaño Ossa en contra en contra del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma “SAMAI”.
TERCERO: De no ser impugnada esta sentencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada el cuatro (4) de mayo de dos mil veintitrés (2023) GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado