Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionado y el adhesivo (parcial) presentado por la parte actora contra la sentencia de 9 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 6 vuelto). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el señor Daniel Humberto Cely Cely, para que se acojan las súplicas que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución RDP 37743 de 15 de agosto de 2013, por la que la accionante reconoce una pensión gracia al demandado, en «[…] cumplimiento al fallo de tutela proferido por [el] JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE MAGANGUE con Radicado No. 2006-00194, en providencia del 6 de octubre de 2006» (sic). Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene reintegrar los dineros pagados por concepto de la aludida prestación, debidamente indexados; y se le condene en costas procesales. 1.1.2 Fundamentos fácticos.
Relata la demandante que el señor Daniel Humberto Cely Cely nació el 6 de diciembre de 1954 y trabajó como maestro de carácter territorial y nacional, en su orden, del 29 de enero de 1975 al 12 de agosto de 1977 y entre el 22 de abril de 1982 y el 21 de febrero de 2005. Que, aunque inicialmente, con Resolución 34106 de 17 de julio de 2006, la desaparecida Cajanal negó la pensión gracia deprecada por el accionado, «[…] por cuanto no cumplía con el requisito de haber laborado 20 años de servicio en la docencia oficial del orden Nacionalizado, departamental, municipal o distrital» (sic), el Juzgado Segundo (2º) Civil del Circuito de Magangué (Bolívar), el 6 de octubre de 2006, en sede de tutela, dispuso concedérsela «[…] en los términos contemplados por la Ley 4 de 1966 […]» (sic), a lo que dio cumplimiento a través de Resolución RDP 37743 de 15 de agosto de 2013, pese a ser «[…] contraria a derecho, y […] genera[r] un detrimento del erario […]». 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo censurado los artículos 1º, 2º, 6º, 121, 123 (inciso 2º), 124 y 128 de la Constitución Política y 236 a 238 del Código Contencioso Administrativo (CCA); y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. Dice que, de acuerdo con los certificados laborales aportados, el demandado se desempeñó como profesor «[…] con vinculación de orden NACIONAL […] entre el 22 de abril de 1982 hasta el 21 de febrero de 2005» (sic), esto es, «[…] no cumple con los veinte (20) años de servicio en una entidad territorial, municipal o departamental, requisito que exige la ley 114 de 1913 en su artículo 4, […] por consiguiente dichos periodos no pueden computarse para el reconocimiento de pensión gracia» (sic), lo que denota falsa motivación de la Resolución enjuiciada.
Que, pese a la negativa de la entonces Cajanal en otorgar la citada prestación, el accionado instauró acción de tutela, junto con otros educadores, ante el Juzgado Segundo (2º) Civil del Circuito de Magangué, que, por medio de fallo de 6 de octubre de 2006, accedió al amparo deprecado, lo que «[…] demuestra la mala fe […], por cuanto queda probado que el derecho al reconocimiento se derivó de un fallo de tutela múltiple proferido por un despacho diferente al del lugar del domicilio y sede de la prestación del servicio de la entonces tutelante.
Esta conducta a todas luces configura un abuso del derecho en cuanto al acceso a la administración de justicia y que encamina de manera irregular las resultas de una controversia judicial a sus propios intereses […]» (sic). 1.2 Medida cautelar (ff. 48 a 52 y 72 a 75 c. medidas cautelares). La UGPP, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los efectos jurídicos del acto controvertido, medida cautelar negada con autos de 19 de marzo y 16 de octubre de 2015 (en sede de reposición) por el Tribunal Administrativo de Boyacá, habida cuenta de que, «[…] al haber una decisión judicial previa, proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, no solo debe realizarse el análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, sino que además debe determinarse si en el presente asunto ha operado el fenómeno de cosa juzgada constitucional, así como también e[s] menester examinar la competencia de esta Corporación para examinar el fallo de tutela emitido por una autoridad judicial» (sic). 1.3 Contestación de la demanda (ff. 290 a 472).
El demandado, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones del medio de control y se pronunció frente a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. Asimismo, propuso las excepciones denominadas cobro de lo no debido, desconocimiento del precedente judicial, falta de jurisdicción y competencia, «VIOLACIÓN DE LA CONSTITUCIÓN Y DE LOS […] DERECHOS FUNDAMENTALES […] POR PARTE DE LA DEMANDANTE […] AL REHUSARSE A CUMPLIR LA ORDEN JUDICIAL – SENTENCIA DE FECHA 6 DE OCTUBRE DE 2006 PROFERIDA POR EL JUZGADO SEGUNDO CIVIL DEL CIRCUITO DE MAGANGUE […]» (sic), cosa juzgada, imposibilidad de control judicial del acto administrativo, inepta demanda y buena fe.
Aduce que la mencionada providencia de 6 de octubre de 2006 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, por lo que «[…] no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido […]», es decir, la prestación en estudio constituye un derecho adquirido en su favor, máxime cuando en la respectiva acción de tutela el regente de la liquidada Cajanal omitió contestar, impugnar y solicitar su revisión ante la Corte Constitucional.
Que «[…] nunca utilizó medios ilegales o fraudulentos, en la solicitud y trámite de pensión y […] ninguna autoridad competente ha declarado que haya existido irregularidad alguna en el fallo de Tutela […] por medio del cual se ordenó […]» (sic) reconocer la pensión gracia. 1.4 La providencia apelada. El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 9 de agosto de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), al considerar que el accionado «[…] prestó sus servicios como docente al servicio del Departamento de Casanare, inicialmente por vinculación directa Departamental y posteriormente fue vinculado como docente del orden NACIONAL, hecho que permite […] señalar que no es posible sumar tiempos laborados como docente Departamental, nacionalizado, con tiempos de docencia como NACIONAL, por lo que se tiene que no acreditó el cumplimiento del requisito del tiempo de servicios establecido en la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión gracia, esto es, 20 años de servicio» (sic).
Que «[…] la sentencia emitida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué […] resulta discutible en sede judicial, esto es, ante el juez natural de la causa, en este caso el contencioso administrativo, que es el juez competente y natural para dirimir la controversia materia de la presente litis» (sic). Por otro lado, negó la devolución de los dineros sufragados por concepto de mesadas pensionales, por cuanto la entidad actora «[…] no comprobó que la parte demandada hubiera acudido de forma fraudulenta o con fines ilegales y dolosos.
Y si así hubiere sido, existe un deber de las autoridades judiciales de adoptar todas las medidas que el ordenamiento jurídico les confiere para combatir que el fraude corrompa la correcta administración de justicia» (sic). 1.5 Los recursos de apelación: 1.5.1 Accionado. Inconforme con el anterior fallo, interpuso recurso de apelación, para lo cual, además de reiterar los argumentos expuestos en el escrito de contestación, sostiene que el a quo no observó que (i) «[…] al parecer se presenta corrupción por las Secretarias de Educación del Departamento de Boyacá [y el] Municipio de Tunja» (sic), dado que certifican que la naturaleza de su vinculación fue nacional, a pesar de que acreditó que hizo parte de sus plantas de personal, le sufragaron sus salarios y cumplió el horario y las órdenes que estas le impartían; además, dichas dependencias no tienen competencia para emitir constancias laborales, pues es una labor asignada al Ministerio de Educación Nacional; y (ii) no es dable adelantar un nuevo estudio del derecho pensional aquí planteado, en la medida en que se configura la cosa juzgada constitucional. 1.5.2 Entidad demandante.
La UGPP impugna de manera adhesiva la decisión de primera instancia (parcial), con el propósito de que se ordene al demandado (i) devolver los valores sufragados por concepto de pensión gracia, habida cuenta de que actuó de manera dolosa y de mala fe, si se tiene en cuenta que «[…] acced[ió] a la justicia haciendo uso de normas no aplicables al caso, tergiversando la información y acomodando el ordenamiento legal a su beneficio para así continuar obteniendo del erario […] una pensión que sabía no merecía» (sic); y (ii) pagar las costas procesales, «[…] para compensar los gastos ejercidos […] en el ejercicio de su defensa […]» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante auto de 22 de septiembre de 2022 y admitidos por esta Colegiatura a través de proveído de 27 de abril de 2023, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes guardaron silencio, mientras que el correspondiente agente del Ministerio Público emitió concepto. 2.1 Ministerio Público.
El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del presente proceso, es del criterio que la decisión impugnada debe ser adicionada, en el sentido de «[…] ordena[r] al señor Daniel Humberto Cely Cely, a reintegrar a favor de la UGPP la totalidad de las sumas que devengó por concepto de la pensión gracia que le fue reconocida […]» (sic), comoquiera que en el sub lite se encuentra demostrado que «[…] otorgó poder para que se interpusiera acción de tutela en contra de CAJANAL hoy UGPP, pretendiendo el reconocimiento de una pensión gracia, en el Municipio de Magangué (Bolívar), a sabiendas que su domicilio era en el departamento de Boyacá y que fue en la ciudad de Duitama y en el Departamento de Casanare donde prestó sus servicios como docente y aunado a lo anterior, conociendo que su vinculación como docente era de carácter nacional, situación ésta que no lo hacía beneficiario de la pensión gracia pretendida» (sic), esto es, «Se exterioriza […] la mala fe con que actuó […] en aras de conseguir el reconocimiento […]» (sic) pensional.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. Antes de abordar la controversia jurídica planteada, se observa que el accionado, en el escrito de apelación, solicita que en el trámite de la segunda instancia se decreten y practiquen las siguientes pruebas: 1.- Solicito muy respetuosamente se sirva Oficiar a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, con el fin de que certifique:.- Si el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente), hizo parte de la planta de personal de nivel central del M.E.N..- Si el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente), hizo parte de la nómina de la planta de personal de nivel central M.E.N., mediante la cual le cancelaron salarios y prestaciones sociales (como los descuentos para salud y pensión de jubilación..- Se indique si el M.E.N. canceló salarios al señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) hasta la edad de retiro forzoso (65 años de edad) realizando el descuento para salud y pensión..- Se indique si el M.E.N. reconoció y paga pensión de jubilación al el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) a la edad de 55 años de edad y 20 años de labor..- Se indique si el M.E.N. aceptó el retiro de la planta de personal de nivel central al señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente)..- Se indique si presentó una subordinación o dependencia del señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) con la Nación – M.E.N..- Se indique si el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) cumplió un horario a la Nación – M.EN..- Se indique si la Nación – M.E.N. reconoció salarios al señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) (presentándose el denominado contrato realidad sentencia C-614 de 2009). 2.- Solicito muy respetuosamente se sirva Oficiar a la Secretaria de Educación del Departamento de Casanare - Boyacá, con el fin de que certifique:.- Si el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente), hizo parte de la planta de personal del Departamento de Casanare - Boyacá..- Si el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente), hizo parte de la nómina de la planta de personal del Departamento de Casanare - Boyacá, mediante la cual le cancelaron salarios y prestaciones sociales (como los descuentos para salud y pensión de jubilación..- Se indique si el Departamento de Casanare - Boyacá, canceló salarios al el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) hasta la edad de retiro forzoso (65 años de edad) realizando el descuento para salud y pensión..- Se indique si el Departamento de Casanare - Boyacá reconoció y paga pensión de jubilación al señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) a la edad de 55 años de edad y 20 años de labor..- Se indique si el Departamento de Casanare - Boyacá aceptó el retiro de la planta de personal al señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente)..- Se indique si presentó una subordinación o dependencia del el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) con el Departamento de Casanare - Boyacá..- Se indique si el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) cumplió un horario al Departamento de Casanare - Boyacá..- Se indique si el Departamento de Casanare - Boyacá reconoció salarios al el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) (presentándose el denominado contrato realidad sentencia C-614 de 2009). 3.- Solicito muy respetuosamente se sirva Oficiar a la Secretaria de Educación del Municipio de Duitama - Tunja, con el fin de que certifique:.- Si el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente), hizo parte de la planta de personal del Municipio de Duitama - Tunja..- Si el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente), hizo parte de la nómina de la planta de personal del Municipio de Duitama - Tunja, mediante la cual le cancelaron salarios y prestaciones sociales (como los descuentos para salud y pensión de jubilación..- Se indique si el Municipio de Duitama - Tunja, canceló salarios al el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) hasta la edad de retiro forzoso (65 años de edad) realizando el descuento para salud y pensión..- Se indique si el Municipio de Duitama - Tunja reconoció y paga pensión de jubilación al señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) a la edad de 55 años de edad y 20 años de labor..- Se indique si el Municipio de Duitama - Tunja aceptó el retiro de la planta de personal al señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente)..- Se indique si presentó una subordinación o dependencia del el señor ORLANDO BARRAGAN PERDOMO (docente) con el Municipio de Duitama - Tunja..- Se indique si el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) cumplió un horario al Municipio de Duitama - Tunja..- Se indique si el Municipio de Duitama - Tunja reconoció salarios al el señor DANIEL HUMBERTO CELY CELY (docente) (presentándose el denominado contrato realidad sentencia C-614 de 2009) [sic para toda la cita].
Al respecto, resulta oportuno destacar que, de conformidad con el artículo 212 del CPACA, para que las pruebas puedan ser apreciadas por el juez de la causa, deberán ser solicitadas, practicadas e incorporadas al proceso dentro de los términos y oportunidades allí señalados. Acerca de la posibilidad de requerir la práctica de pruebas en sede de apelación, el artículo en referencia establece que dicha petición debe ser formulada por la parte interesada dentro del término de ejecutoria del auto que admite la alzada contra la sentencia de primera instancia, y en cuanto a la procedencia para su decreto, prevé: Oportunidades probatorias.
Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código. En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.
Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.
Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando fuere negado su decreto en primera instancia o no obstante haberse decretado se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió. En este último caso, solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.
Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 5. Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta.
Parágrafo. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles. A partir de lo anotado, la Sala estima que no se encuentran acreditados los supuestos de hecho que preceptúa la anterior normativa, por lo que no es procedente la aludida solicitud de pruebas, pues, además de que no se piden de común acuerdo con la demandante, se echa de menos que traten sobre hechos ocurridos con posterioridad a la oportunidad probatoria agotada ante el a quo, hayan sido negadas en primera instancia o, pese a ser decretadas, se dejaron de practicar por causas ajenas al interesado, o que no pudieron ser deprecadas por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria.
Agrégase a lo expuesto que, en todo caso, dicha información deviene innecesaria e irrelevante para desatar la controversia, puesto que la vinculación del accionado con el servicio educativo territorial (que, al parecer, es lo que pretende demostrar el accionado con los medios de convicción reclamados) se encuentra probada con las certificaciones adosadas a las presentes diligencias, al paso que la discusión se orienta a determinar la naturaleza de su nombramiento en ese sector, con el propósito de establecer si colma uno de los presupuestos para beneficiarse de la pensión gracia. En esas condiciones, en el asunto sub examine no es dable decretar ni practicar las pruebas requeridas en segunda instancia. 3.3 Problemas jurídicos.
Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si al demandado le asistía derecho al reconocimiento de su pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales; y, en caso negativo, (ii) si procede o no la devolución a la UGPP de las sumas pagadas a aquel por concepto de dicha prestación, que le fue indebidamente concedida, y condenar en costas a la parte vencida. 3.4 Marco normativo.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Cédula de ciudadanía y registro civil de nacimiento del accionado, según los cuales nació el 6 de diciembre de 1954 (ff. 35 y vuelto y 125).
Certificaciones de 3 de mayo de 2002 y 24 de septiembre de 2013, por las que la secretaría de educación de Casanare informa que el demandado laboró como maestro «Nacionalizado» en ese ente territorial del 29 de enero de 1975 al 7 de agosto de 1977, de conformidad con el Decreto de nombramiento 189 de 28 de enero de 1975 (ff. 37 y 112). Constancias expedidas por el Instituto Técnico Santo Tomás de Aquino de Duitama (antes Instituto de Promoción Social) y la secretaría de educación, cultura y turismo de Tunja, en las que figura que (i) desde el 22 de abril de 1982 hasta el 20 de abril de 1983 el accionado se vinculó a esa institución educativa en condición de profesor de medio tiempo con vinculación nacional, «[…] nombrado por el Ministerio de Educación Nacional según Resolución No. 5632 […]» de la primera de las citadas fechas; y (ii) entre el 21 de abril de 1983 y el 30 de diciembre de 2014 en el Instituto Nacional de Educación Media (INEM) Carlos Arturo Torres de Tunja (ff. 38 a 40, 103 a 104, 107 y vuelto, 110 y 111).
Resolución 34106 de 17 de julio de 2006, con la que la extinguida Cajanal negó la pensión gracia reclamada por el demandado, al observar que «[…] no demostró el cumplimiento de los requisitos previstos en la ley, es decir 20 años de servicio en la docencia oficial del orden departamental, municipal o distrital. (Nacionalizado)» (sic; ff. 56 a 59).
Fallo de tutela de 6 de octubre de 2006, proferido por el Juzgado Segundo (2º) Civil del Circuito de Magangué (expediente 2006-194), que accedió al amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y «A LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN» de varios pedagogos, entre ellos, el accionado, y, en consecuencia, le ordenó a la desaparecida Cajanal concederles la pensión gracia, «[…] en los términos contemplados por la Ley 4ª de 1966; esto es, incluyendo todos los Factores Salariales causados en el año inmediatamente anterior a aqu[el] en que […] adquirieron el status jurídico de Pensionados, junto con su respectiva retroactividad, reajustes e indexación a que pueda haber lugar y que efectivamente tienen derecho […]» (sic; ff. 47 a 65).
Resoluciones 25129 de 31 de mayo de 2007 y 8311 de 23 de febrero de 2009, por cuyo conducto la mencionada entidad se negó a atender la providencia atrás aludida, toda vez que contraviene las normas que regulan la pensión gracia (ff. 79 a 82 y 89 a 92). Resolución RDP 37743 de 15 de agosto de 2013 (ff. 134 a 137), por la que la UGPP, en cumplimiento del referido fallo de 6 de octubre de 2006, otorga pensión gracia al demandado a partir del 6 de diciembre de 2004 (fecha de adquisición del estatus pensional), con el 75% del salario promedio devengado durante los doce (12) meses anteriores a ese día. Lo anotado, al encontrar que ejerció la labor educativa así: Total de tiempo de servicio: 9.083 […] (sic para toda la cita).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el accionado nació el 6 de diciembre de 1954 y prestó sus servicios como maestro nacionalizado y nacional, así: Asimismo, se tiene que (i) la entonces Cajanal, a través de Resolución 34106 de 17 de julio de 2006, negó la pensión gracia deprecada por el demandado, al estimar que las certificaciones de trabajo dan cuenta de que no completó dos (2) décadas al servicio de la educación con vinculación territorial o nacionalizada;
(ii) mediante sentencia de 6 de octubre de 2006, el Juzgado Segundo (2º) Civil del Circuito de Magangué accedió al amparo reclamado por el accionado, entre otros profesores, y, en consecuencia, le ordenó a la citada entidad reconocer aquella prestación; y (iii) en cumplimiento de lo anterior, la UGPP, con Resolución RDP 37743 de 15 de agosto de 2013 (enjuiciada), le concedió pensión gracia desde el 6 de diciembre de 2004, con base en el 75% del promedio de lo recibido durante el año previo a la adquisición del estatus pensional.
En el asunto sub judice, el demandado cuestiona la decisión del a quo, en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones, comoquiera que, según los documentos adosados, trabajó por más de veinte años como profesor nacionalizado y territorial para la educación oficial. Ahora bien, con el propósito de dilucidar los reparos del recurrente, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre profesores nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.
Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.
Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).
La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. De acuerdo con lo expuesto, en lo atinente a los períodos servidos por el accionado del 29 de enero de 1975 al 7 de agosto de 1977 en el departamento de Casanare (2 años, 6 meses y 8 días), la secretaría de educación de este certifica que él trabajó a su cargo como pedagogo nacionalizado, cuya designación provino del ente local, motivo por el cual ese lapso es susceptible de ser contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada.
En lo que concierne al segundo interregno laborado por el demandado, también obran constancias emanadas del Instituto Técnico Santo Tomás de Aquino de Duitama y la secretaría de educación, cultura y turismo de Tunja, en las que indican que fue designado como maestro por el Ministerio de Educación Nacional, con Resolución 5632 de 22 de abril de 1982.
En consecuencia, resulta evidente que entre el 22 de abril de 1982 y el 30 de diciembre de 2014 el accionado se encontraba al servicio de la «profesión docente» como personal nacional, motivo por el cual ese tiempo no podía (ni puede) ser tenido en cuenta para reconocer la pensión gracia, al paso que las labores ejercidas desde el 29 de enero de 1975 hasta el 7 de agosto de 1977, como maestro nacionalizado, no alcanzan las dos (2) décadas como mínimo para acceder a esa pensión (pues solo suman 2 años, 6 meses y 8 días).
Por otra parte, el demandado afirma que la secretaría de educación de Tunja carece de competencia para expedir certificaciones, facultad que recae en el Ministerio de Educación Nacional. Sobre el particular, se advierte que, amén de que el interesado no sustentó su dicho, conforme a lo preceptuado en la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001, los departamentos, distritos y municipios tienen, entre otras atribuciones, la de «Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos […]» (artículo 6º y 7º), lo que supone la posibilidad de que las respectivas secretarías de educación den cuenta de las condiciones del personal adscrito a la docencia oficial en su territorio.
De igual modo, el accionado insiste en que la parte actora, al pretender evadir la orden de tutela de 6 de octubre de 2006, desconoce el instituto de la cosa juzgada constitucional, frente a lo cual la subsección recuerda que los actos administrativos que reconozcan o reliquiden prestaciones periódicas, que se profieran como consecuencia de una decisión de ese carácter, no están excluidos del control judicial que por mandato constitucional y legal le corresponde ejercer a los jueces de lo contencioso-administrativo, por consiguiente, en controversias como la que ahora nos ocupa, el litigio derivado de la cosa juzgada constitucional en materia de amparo, cobra distancia del debate posterior que surja por la expedición de los actos acusados, dado que la discusión primaria gira en torno a la protección de derechos fundamentales y la que se origine de esta, concierne a unas causales específicas de legalidad previstas en el ordenamiento.
En lo atañedero al recurso de apelación interpuesto por la accionante, en cuanto afirma que el demandado actuó de mala fe, en la medida en que reclamó una prestación que, a su juicio, conocía que no tenía derecho, lo que impone condenarla a devolver las sumas de dinero pagadas con ocasión de los actos administrativos enjuiciados, cabe precisar que al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, por ende, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por él, la Sala lo negará, en consideración a que en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que actuó para obtener el reconocimiento y reajuste de la pluricitada prestación, toda vez que no existe prueba orientada a demostrar fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr ese beneficio.
Lo anterior, por cuanto no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resulta necesario que aporte todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta de la parte accionada se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo que se echa de menos dentro de las presentes diligencias, contrario sensu, se colige que el accionado actuó con la convicción de que le asistía el derecho a ello.
Por tanto, debe darse aplicación a la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, comoquiera que al estar ante un caso de prestaciones periódicas, «[…] no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». Ahora bien, el agente del Ministerio Público, al rendir su concepto, sostiene que la pensión gracia fue reconocida «[…] en cumplimiento del fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué – Bolívar del 6 de octubre de 2006, sentencia que fue dejada sin efectos mediante sentencia de la Sala Penal del Tribunal Superior de Cartagena, dentro de la cual, también se estableció la responsabilidad penal del Juez de Magangué – Bolívar por los delitos de prevaricato por acción en concurso homogéneo sucesivo y heterogéneo sucesivo con el reato de prevaricato por omisión […]» (sic), situación que impone devolver los dineros indebidamente sufragados.
Acerca de este tema, recuérdese que, con providencia de 25 de enero de 2017, la Corte Suprema de Justicia (sala de casación penal) confirmó parcialmente el fallo condenatorio de primera instancia proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena (sala penal), que condenó por el delito de prevaricato por acción a quien, en su condición de Juez Segundo (2º) Civil del Circuito de Magangué, suscribió la sentencia de tutela que ordenó el reconocimiento pensional que ahora nos ocupa, así: Ahora bien, con relación a la acción de tutela identificada con el radicado 2006-217, esto es, la instaurada por la señora Amparo Sierra de Quintero y otros, en contra de CAJANAL, si bien en la petición de amparo se señaló que «Todos mayores de edad, residentes en la ciudad de Magangué (Bolívar) identificados como aparecen el párrafo (sic) anterior quienes actúan a través de apoderado y a quienes se les puede oficiar a la ciudad de Magangué […]», lo cierto es que en el punto 10 de la demanda de tutela se enunció que los accionantes y su apoderado judicial recibirían notificaciones en la ciudad de Santa Marta […], señalándose además que la entidad accionada recibiría notificaciones en la ciudad de Bogotá; luego entonces, las partes no estaban domiciliadas en el municipio de Magangué. Por lo expuesto, surge evidente que el doctor […], en su calidad de Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué–Bolívar no tenía competencia para avocar el conocimiento de las dos acciones de tutela antes relacionadas, pues (i) la presunta vulneración de los derechos fundamentales de los actores no ocurrió en el municipio de Magangué;
(ii) los efectos de la presunta violación de las garantías de los accionantes no acaecieron en esa jurisdicción; (iii) los actores no tenían su domicilio en esa población; (iv) el lugar donde los demandantes recibirían notificaciones no era en el municipio de Magangué, sino en las ciudades de Bogotá y Santa Marta; (v) la entidad accionada tenía su domicilio en la ciudad de Bogotá;
(vi) los apoderados no recibían las notificaciones en el municipio de Magangué y, (vii) los actores no prestaron sus servicios laborales en ese lugar. […] Por ello, encuentra la Sala que la actuación del acusado […], desconoció el factor territorial que de conformidad con los artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000, determina la competencia en materia de tutela, lo que se traduce, a no dudarlo, en una violación directa de la Ley. […] 1.2 De la manifiesta contrariedad de las decisiones judiciales adoptadas por el Juez acusado con el ordenamiento jurídico […] las providencias emitidas por […] los días 6 de octubre y 11 de diciembre de 2006, dentro de las acciones de tutela instaurada por Rosa Inés Otálora de Contreras y otros, y Amparo Sierra de Quintero y otros, respectivamente, son manifiestamente contrarias a la ley, porque: Fueron proferidas sin que el procesado tuviera competencia territorial para ello, vulnerando así los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000.
Aun cuando las acciones de tutela eran abiertamente improcedentes, pues, los actores contaban con otro medio de defensa judicial que no habían ejercido, y no demostraron la existencia de un perjuicio irremediable ni que se encontraban en condición de debilidad manifiesta, el juez soslayó el análisis de cada uno de estos aspectos, y resolvió de fondo el asunto, vulnerando los artículos 86 de la Constitución Nacional, 6º del Decreto 2591 de 1991, y la jurisprudencia constitucional, en acápite anterior referida.
La Interpretación realizada por el funcionario Judicial acerca de la pensión gracia y sus beneficiarios, es contraria a la ley y a la jurisprudencia de las Altas Cortes, que de vieja data resolvieron el asunto en sentido contrario al atendido por el procesado, vulnerando abiertamente el ordenamiento jurídico. […] Lo anterior obliga concluir que el procesado sabía que frente a la existencia de un mecanismo de defensa judicial a disposición de los accionantes, debía examinar las circunstancias fácticas de cada caso en particular, y establecer si la acción era procedente como mecanismo transitorio de protección por la posible causación de un perjuicio irremediable, o porque el mecanismo no era idóneo ni eficaz, análisis que como ya quedó visto, eludió. Adicional a lo expuesto, adviértase que la conclusión a la que arribó relacionada con que la pensión gracia también era procedente para los docentes nacionales, obedeció a su particular y caprichosa interpretación del ordenamiento jurídico, pues la ley y la jurisprudencia, también por él citada en las decisiones prevaricadoras, con absoluta claridad revelaban que esa gracia no podía ser reconocida a favor de los educadores nacionales.
En consecuencia, […] sabía que estaba emitiendo dos decisiones manifiestamente contrarias a la ley, y aun así las profirió. En suma, a pesar de que la jurisdicción ordinaria encontró penalmente responsable al citado funcionario judicial por dictar la providencia que dio lugar a conceder al accionado la pensión gracia, pese a no satisfacer los respectivos requisitos, en especial, no colmar los veinte (20) años en calidad de docente nacionalizado o territorial, no se evidencia que el sujeto determinador de esa conducta haya sido él (máxime cuando actuó por intermedio de apoderado) o que se haya iniciado alguna investigación en su contra por tales hechos, como para concluir que actuó de mala fe.
Entonces, como se anotó en líneas previas, en lo atinente al reintegro de los valores recibidos por el demandado, la Sala reitera que no le asiste razón a la entidad accionante frente a dicha súplica. Por último, respecto de la condena en costas que pide la entidad demandante, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas en ambas instancias.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará el fallo de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º.
Confírmase la sentencia de 9 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió en forma parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra el señor Daniel Humberto Cely Cely, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Sin condena en costas en ambas instancias. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Con aclaración de voto