Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024)1 Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) Demandado: José Flórez Tema: lesividad en sustitución pensional.
Subtema 1: cónyuge supérstite. Subtema 2. acto propio en materia pensional. Subtema 3: excepción de inconstitucionalidad de la expresión «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, el 14 de mayo de 2024, que negó las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO COLPENSIONES solicitó la nulidad del acto administrativo que le reconoció la sustitución pensional al demandado como cónyuge supérstite de la señora Olga Ramos. En la demanda señaló que el acto acusado es nulo, debido a que se presentó un tercero que alegó tener la calidad de compañero permanente y que los documentos aportados para obtener el reconocimiento pensional eran falsos.
El tribunal decidió negar las pretensiones de la demanda al considerar que el registro civil de matrimonio que se allegó con la reclamación administrativa en realidad no contenía aun la nota marginal de la sentencia de divorcio y que no se probó la falsedad de las declaraciones extraprocesales sobre la convivencia. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. COLPENSIONES, mediante apoderado judicial, presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con las siguientes pretensiones: 1 Expediente híbrido: conformado simultáneamente por documentos físicos y electrónicos, que, a pesar de estar separados, forman una sola unidad documental por razones del proceso, trámite o actuación. Acuerdo PCSJA20- 11567 de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura. 2 10 de noviembre de 2017.
Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 (i) Se declare la nulidad de la Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016, dictada por COLPENSIONES, que ordenó el reconocimiento y pago de una sustitución pensional al señor José Flórez, en la calidad de cónyuge supérstite de la señora Olga Ramos de Flórez.
(ii) A título de restablecimiento del derecho solicitó se declare que el señor José Flórez no tiene derecho a la sustitución pensional, y que se ordene el reintegro de los valores pagados con ocasión del reconocimiento legal, debidamente indexados y sobre las cuales se deben causar intereses3. 2.1.2. Hechos 2. La Sala sintetiza los hechos de la demanda, así: 3.
El Instituto Colombiano de Seguros Sociales le reconoció una pensión de vejez a la señora Olga Ramos de Flórez, a través de la Resolución 4406 del 11 de enero de 1995. El 7 de marzo de 2016, el señor José López solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional, dado que la jubilada había fallecido. En respuesta, COLPENSIONES accedió a lo pedido en la Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016 y concedió la pensión en el 100%, como cónyuge sobreviviente. 4.
Por otra parte, el señor Dagoberto Casanova Rodríguez solicitó el reconocimiento de la sustitución pensional, pero COLPENSIONES en la Resolución GNR 353994 del 23 de noviembre de 2016 negó la reclamación. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 5. En la demanda se citan las siguientes normas vulneradas: De la Constitución Política, los artículos 1, 4, 13, 29 y 48.
Ley 100 de 1993. Ley 797 de 2003. 6. Al explicar el concepto de violación, COLPENSIONES expuso que, a través de la Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016, reconoció la sustitución pensional al señor José Flórez; sin embargo, explicó que existe una situación sobreviniente, toda vez que posteriormente el señor Dagoberto Casanova Rodríguez solicitó el reconocimiento en la calidad de compañero permanente.
Por ello, destacó que la continuación del pago pensional al señor José Flórez podría constituir en enriquecimiento sin justa causa. 2.2. Medida cautelar 7. En el mismo escrito de la demanda, COLPENSIONES solicitó la suspensión provisional de los efectos de la resolución demandada con fundamento en que es contraria a derecho, puesto que existe una controversia entre el cónyuge y el compañero permanente que debe ser dirimida por la jurisdicción. Así, resaltó que, si 3 Folios 3 a 18 del cuaderno principal.
Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 bien COLPENSIONES realizó el reconocimiento pensional de buena fe, al no suspenderse la resolución se genera un riesgo para el erario. 2.3.
Contestación de la demanda 8. José Flórez, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda. Indicó que al solicitar el reconocimiento de la sustitución pensional anexó toda la documentación requerida, la cual no ha sido tachada de falsa, puesto que realmente estaba casado con Olga Ramos de Flórez, con quien tenía relaciones interpersonales, «toda vez que la visitaba periódicamente, la llamaba y permanecía pendiente de ella, ya que durante los últimos años la señora Olga Ramos venía padeciendo quebrantos de salud que la llevaron por último a su fallecimiento». 9.
Relató que Santiago González Ramos, hijo de la causante, envió un escrito a COLPENSIONES para informar que durante más de 16 años el compañero permanente de su madre era Dagoberto Casanova Rodríguez. Afirmación frente a la cual el demandado indicó que es falsa, toda vez que habría sido beneficiario del servicio de salud durante todo ese tiempo; no obstante, existe prueba de que solamente unos meses antes de fallecer Olga Ramos lo incluyó como beneficiario, «esto con el fin de lograr lo que hoy pretenden como es el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, la que como se mencionó anteriormente pararía a manos del señor Santiago González Ramos». 10.
Por consiguiente, señaló que mientras no se demuestre que José Flórez actuó de forma irregular para obtener el reconocimiento de la sustitución pensional, sería improcedente acceder a las pretensiones de la demanda, ya que se violaría el derecho al debido proceso del pensionado. 11. Por otra parte, señaló que Dagoberto Casanova Rodríguez hasta la fecha no ha demandado ante la jurisdicción para solicitar el reconocimiento de la sustitución pensional. 12.
Adujo que, por iniciativa de Santiago González Ramos, hijo de la causante, se promovió un proceso de divorcio en el Juzgado Cuarto de Familia «que por algún motivo se tramitó con especial prontitud». Asimismo, resaltó que para la época en la que se adelantó dicho proceso, la pensionada padecía de una enfermedad grave que la hacía inconsciente de sus actos, prueba de ello es que no asistió a las audiencias por encontrarse hospitalizada. 13.
El accionado indicó que se enteró solamente con la notificación de la demanda de «todas las artimañas llevadas a cabo por un hijo de la fallecida Olga Ramos de Flórez para dilapidar los bienes de la sociedad conyugal y en especial para hacerse a la pensión de sobrevivientes utilizando la persona que está reclamando y posteriormente obligarlo a entregar su valor». 14.
En último lugar, precisó que la mesada pensional era su único ingreso para subsistir y que se comprometería su mínimo vital, dado que se trataba de un adulto mayor con más de 75 años con incapacidad para trabajar4. 4 Folios 68 a 76 del cuaderno principal. Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 2.4.
Trámite procesal en primera instancia 15. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante auto del 27 de septiembre de 2018, decretó la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de la Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016. El tribunal consideró que existían serias dudas sobre a quién le correspondería recibir la pensión. Entonces, con el propósito de evitar un pago de lo no debido, lo procedente era la suspensión provisional de los efectos de la resolución acusada, máxime cuando el señor Flórez al momento de solicitar la sustitución pensional, el 7 de marzo de 2016, se encontraba divorciado de la señora Olga Ramos, según sentencia del 21 de octubre de 2013, del Juzgado de Familia de Descongestión de Neiva5.
Esta decisión no fue apelada. 16. En la audiencia inicial celebrada el 7 de julio de 2021, se fijó el litigio en el sentido que se limitaría a establecer la legalidad de la Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016. El tribunal resaltó que «no se efectuará análisis alguno sobre la relación que el señor Dagoberto Casanova Rodríguez mantenía con la causante, comoquiera que la entidad demandada mediante Resolución No. GNR 353994 del 23 de noviembre de 2016 […] resolvió negar el reconocimiento y pago de una sustitución pensional […] acto administrativo que puede ser objeto de demanda a través del ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que ante un Juez de la República acredite el mejor derecho, para que se le reconozca la sustitución pensional a su favor, situación que examinada la página de la web de la Rama Judicial en consulta de procesos, no se evidencia proceso alguno iniciado por el señor Casanova Rodríguez»6(sic). 17.
Posteriormente, en auto del 24 de julio de 2019, el tribunal negó la solicitud de vinculación como coadyuvante del señor Dagoberto Casanova por haberse realizado de manera extemporánea. Decisión que fue confirmada en auto del 22 de agosto de 20197. 2.5. Sentencia de primera instancia 18. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 14 de mayo de 2024, negó las pretensiones de la demanda y levantó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de la Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016, decretada mediante auto del 27 de septiembre de 2018 (sin condena en costas).
La decisión se fundó en los siguientes argumentos: 19. COLPENSIONES solicitó la nulidad de la Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016, que reconoció una sustitución pensional al señor José Flórez, en calidad de cónyuge supérstite de la señora Olga Ramos de Flórez. El fundamento de la demanda radicó en la existencia de una controversia sobre la condición de beneficiario del señor Flórez, toda vez que el señor Dagoberto Casanova Rodríguez también alegó tener derecho a la prestación en calidad de compañero permanente de la causante, lo que, a juicio de la entidad, tornaría el acto administrativo en contrario a derecho. 5 Folios 45 a 49 del cuaderno de medidas cautelares. 6 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 014. 7 Folios 195 a 196 y 205 a 206.
Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 20. El tribunal precisó que el objeto del litigio se limitó a determinar solamente la legalidad del acto administrativo acusado, en punto, del derecho pensional del señor José Flórez, y no a dirimir la posible titularidad del señor Dagoberto Casanova Rodríguez, a quien la entidad le negó la sustitución pensional en la Resolución GNR 353994 del 23 de noviembre de 2016.
El tribunal señaló que este último no demandó ante la jurisdicción el reconocimiento pensional. 21. En relación con la actuación del señor Flórez, el tribunal constató que al momento de presentar su solicitud (marzo de 2016), el registro civil de matrimonio que aportó (expedido el 25 de febrero de 2016) no contenía nota marginal alguna sobre la cesación de efectos civiles del matrimonio ni sobre la liquidación de la sociedad conyugal, pese a que existía una sentencia de divorcio de fecha 21 de octubre de 2013, proferida por el Juzgado Cuarto de Familia de Neiva.
Al respecto, advirtió que en el proceso de divorcio aquél fue representado por un curador ad litem, dado que en la demanda se indicó que se desconocía su paradero. 22. Explicó que la sentencia de divorcio solo fue inscrita en el registro civil de matrimonio el 22 de julio de 2016, por lo que no era exigible al señor Flórez conocimiento previo de la sentencia al momento de presentar su solicitud pensional. 23.
Adicionalmente, el señor Flórez allegó declaraciones extraproceso rendidas bajo juramento ante notario, en las que se afirmaba la convivencia permanente e ininterrumpida con la causante desde la fecha de su matrimonio (1975) hasta su fallecimiento (diciembre de 2015). Estas declaraciones no fueron controvertidas ni tachadas de falsas dentro del presente proceso. 24.
Respecto a la autenticidad de la firma de la señora Olga Ramos de Flórez en el poder conferido para tramitar el divorcio, se practicó prueba pericial grafológica por parte del CTI de la Fiscalía General de la Nación. No obstante, el informe pericial fue inconcluso, pues no se logró establecer con certeza la autoría de las firmas cuestionadas, debido a la falta de «coetaneidad entre las muestras dubitadas» (de 2013) y las comparativas (de 1995), así como por la imposibilidad de obtener material gráfico adicional de la causante. 25.
Finalmente, se destacó que la propia entidad demandante, en el acto administrativo mediante el cual negó la sustitución pensional al señor Casanova Rodríguez, reconoció que la disolución del matrimonio no desvirtuaba necesariamente la convivencia efectiva entre la causante y el señor Flórez, y que, existiendo controversia entre ambos, debía acudirse a la jurisdicción ordinaria para definir el derecho en sede judicial. 26.
En virtud de lo anterior, la Sala concluyó que no se configuraron los presupuestos para declarar la nulidad del acto acusado, por cuanto no se acreditó que el reconocimiento de la sustitución pensional al señor José Flórez se hubiera basado en información falsa, que hubiera actuado con dolo o fraude, ni que el acto fuera abiertamente contrario a derecho.
Por tanto, se denegaron las pretensiones de la demanda. Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 27. No impuso la condena en costas, toda vez que a juicio del tribunal no existe prueba que acredite que la demanda se presentó con manifiesta carencia de fundamento legal8. 2.4.
Recurso de apelación 2.4.1. Parte demandante 28. COLPENSIONES, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para que se revoque y en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: 29. Al demandado se le reconoció el derecho pensional sin que acreditara todos los requisitos legales, toda vez que aportó documentos que carecían de información real lo que conllevó a que la administración actuara de buena fe.
Así, de acuerdo con las pruebas recaudadas concluyó que el accionado hizo incurrir en error a la administradora de pensiones. 30. Refirió que el reconocimiento pensional irregular se demostró en el proceso a partir de las inconsistencias en la prueba testimonial, de donde claramente se concluye que el accionado no tiene derecho a la sustitución pensional, ya que no acreditó el requisito de 5 años de convivencia con la causante previos al fallecimiento. 31.
En criterio de la entidad, existió fraude en el reconocimiento de la sustitución pensional, en tanto, la administradora otorgó la prestación bajo supuestos falsos, conducta que tipifica los delitos de estafa agravada, fraude procesal y obtención de documento público falso. En este sentido, señaló que «hay indicios que nos llevan a concluir que se allegaron pruebas con el escrito de tutela (sic) que carecen de veracidad, como lo son las declaraciones extrajudiciales los cuales contienen documentos con información falsa».
Así «el fraude cometido por el demandado al allegar documentos carentes de veracidad» conlleva a que se deba declarar la nulidad del acto que reconoció la sustitución pensional9. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia 32. Mediante auto del 28 de febrero de 202510, el despacho ponente admitió el recurso de apelación conforme el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, e indicó que no había solicitudes probatorias que debieran ser resueltas.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 33. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, de conformidad con el artículo 150 8 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 112. 9 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 115. 10 Samai, índice 17.
Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 del CPACA. 34. El artículo 26 de la Ley 2430 de 202411 reguló el orden y prelación de turnos para tramitar y fallar los procesos sometidos a conocimiento de la jurisdicción con sujeción al orden cronológico de turnos. 35.
Ahora bien, el 1 de noviembre de 2024, el demandado solicitó que se dé prelación al proceso dado que inició en el año 2017 y padece una difícil situación económica encontrándose en riesgo su mínimo vital12. Luego, en escrito del 22 de mayo de 2025, COLPENSIONES solicitó el impulso procesal13. Por tanto, debido a la situación precaria invocada por el demandado, se procede a definir el fondo del asunto, dado que el proceso ingresó para fallo el 19 de marzo de 2025. 3.2.
Cuestión previa 36. Con ocasión de la expedición de la Ley 2080 de 2021 el legislador adoptó un nuevo esquema en materia de resolución de las excepciones genuinamente previas y las de naturaleza perentoria. En punto de la caducidad, como excepción perentoria, existen dos momentos en los cuales se prevé su estudio y resolución, a saber: i) en cualquier estado del proceso, a través de sentencia anticipada, siempre que el juzgador la encuentre probada (artículos 175, inciso 4, parágrafo 2, y 182A, numeral 3 del CPACA14); y ii) en la sentencia de fondo (artículo 187 del CPACA15), oportunidad esta última en la cual el juez decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que encuentre probada16. 37.
Esta aclaración resulta importante si se tiene en cuenta que a través de la Ley 11 «Por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 – Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones». 12 Samai, índice 12. 13 Samai, índice 22. 14 «ARTÍCULO 182A. SENTENCIA ANTICIPADA. <Artículo adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021.
El nuevo texto es el siguiente:> Se podrá dictar sentencia anticipada: […]. 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. […].» 15 «ARTÍCULO 187. CONTENIDO DE LA SENTENCIA. […].
En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. […]». 16 Sobre este particular puede verse auto de sala unitaria de 16 de septiembre de 2021.
Rad. 05001-23-33-000- 2019-02462-01 (2648-2021). MP William Hernández Gómez, en el cual se precisó que: « Al respecto, se tiene que el inciso 4.º del parágrafo 2.º del artículo 175 del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080) consagró que las excepciones de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva, se declararán fundadas mediante sentencia anticipada en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A, y este determinó que podrá dictarse esta providencia, en cualquier estado del proceso, cuando el juzgador advierta demostrada una de las perentorias citadas.
A su vez, el artículo 187 ibidem señaló que en la sentencia se pronunciará sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. En ese orden de ideas, la resolución de defensa materializada en las excepciones perentorias nominadas, no pueden decidirse mediante auto antes de la audiencia inicial, ni en la citada diligencia judicial, sino que solo se declararán fundadas por medio de sentencia anticipada, acorde con los lineamientos precisados en el numeral tercero del artículo 182A del CPACA o, de lo contrario, esto es, cuando todavía no se encuentren probadas o demostradas, el juzgador tendrá la opción de dirimirlas en la sentencia ordinaria que defina de fondo las pretensiones de la demanda, conforme al artículo 187 del CPACA».
Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2381 de 2024 se introdujo una importante modificación, por la cual se establece un término de caducidad, frente a las demandas que la administración formula contra sus propios actos de reconocimiento pensional. 38.
Bajo estos supuestos, y teniendo en cuenta que en este asunto no hay lugar a emitir una sentencia anticipada para declarar probada la caducidad, toda vez que dicho término no resulta aplicable al caso concreto, como se explicará más adelante, le corresponde a la Sala en este momento procesal pronunciarse frente a este tópico. Lo anterior, si se tiene en cuenta que al encontrase el proceso al despacho para dictar sentencia es procedente, en los términos de los artículos 187 y 207 del CPACA, resolver cualquier excepción propuesta y de las que el juez eventualmente encuentre probadas, entre ellas, la caducidad del medio de control y, adicionalmente, ejercer el control de legalidad y saneamiento del proceso. 39.
Precisado lo anterior, y como se anunció en líneas anteriores, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en su primera parte estableció un término de caducidad de 5 años «para ejercer acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas», contado a partir del reconocimiento de la referida prestación. Así se observa en el texto del citado artículo 86 ibidem: «ARTÍCULO 86.
TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito.
A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso extraordinario de revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.» [destacado fuera del texto] 40.
Visto lo anterior, se tiene que, en el caso concreto, Colpensiones solicita la nulidad de la Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016, por medio de la cual reconoció una sustitución pensional hace más de 9 años, por lo que es necesario establecer si hay lugar a la aplicación del nuevo término de caducidad, sin perder de vista las reglas previstas en el ordenamiento jurídico, en materia de tránsito legislativo, tratándose de leyes que regulan la sustanciación y las ritualidades propias de los juicios. 41.
En efecto, el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en tanto establece un término de caducidad de 5 años para el ejercicio de las «acciones administrativas y contencioso administrativas respecto de las pensiones reconocidas» se considera de aquellas normas mediante las cuales se establecen las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, por lo que para efectos de su aplicación en el tránsito legislativo Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 anunciado es menester acudir a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 153 de 188717. 42.
Lo anterior, porque si bien el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 señala que el referido término de caducidad aplicará incluso para las «acciones administrativas y/o contencioso administrativas» en curso, lo cierto es que la regulación legal de la caducidad como instituto procesal, mediante el cual se limita el derecho de acción, guarda una íntima relación con las formas propias de los juicios, esto es, con la sustanciación y ritualidades previstas para regular el derecho de acceso a la administración de justicia. 43.
En tal sentido, aunque, por regla general las normas procesales se consideran de orden público y de inmediata aplicación, lo cierto es que, el legislador de 1887 no pasó por alto la necesidad de garantizar los principios de confianza legítima y seguridad jurídica estableciendo una serie de excepciones que hacen posible, aun frente a cambios normativos sobrevinientes, aplicar las reglas que gobiernan la sustanciación y ritualidades en los asuntos judiciales vigentes al momento en que son interpuestos los recursos, se practican pruebas, se realizan audiencias y empiezan a contabilizarse términos como el establecido para la caducidad de los medios de control. 44.
Esos mismos principios, de confianza legítima y seguridad jurídica, que inspiraron la adopción de este tipo de reglas en materia de tránsito legislativo en el siglo XIX, siguen presentes en el texto constitucional de 1991, según puede verse en los artículos 1, 2, 4, 5, 6 y 8318. Así las cosas, el carácter preconstitucional de la Ley 153 de 1887 en nada contradice el espíritu de la Constitución de 1991, por el contrario, las reglas previstas en esta ley siguen siendo una importante herramienta que contribuye a la interpretación y aplicación de las distintas disposiciones que integran el ordenamiento jurídico vigente. 45.
En este orden de ideas, de acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, al caso concreto resulta aplicable la regulación en materia de caducidad prevista en el texto original del literal c, del artículo 164 del CPACA, dado que, al momento de su formulación era la disposición que en materia de oportunidad para presentar la demanda se encontraba vigente y en la cual, vale la pena precisar, no se tenía previsto término de caducidad alguno. 46.
Esta consideración, no solo encuentra sustento en la aplicación de las reglas de sustanciación y ritualidades propias de los juicios, previstas en la Ley 153 de 1887, sino también en la necesidad de garantizar plenamente el derecho fundamental de 17 «Artículo 40. Modificado por el artículo 624, Ley 1564 de 2012. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir.
Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.» [destacado fuera del texto]. 18 «La seguridad jurídica es un principio central en los ordenamientos jurídicos occidentales. La Corte ha señalado que este principio ostenta rango constitucional y lo ha derivado del preámbulo de la Constitución y de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la Carta».
Corte Constitucional, sentencia T-502 de 2002. Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 acceso a la administración de justicia de quien motivado por un interés general persigue la nulidad de un acto administrativo que estima ilegal y que compromete recursos públicos. 47.
En este punto, no puede perderse de vista que, ante la imposibilidad de revocar sus propios actos, sin el consentimiento del interesado, la administración debe estar provista de mecanismos judiciales que le permitan discutir su legalidad como ocurre con el presente medio de control, en el que la titular del derecho prestacional cuestionado, en todo caso, ha visto garantizados sus derechos de defensa y contradicción durante el trámite procesal impartido. 48.
Adicionalmente, es importante recordar que la Corte Constitucional en sentencia C-1049 de 200419, ya había señalado que «exceptuar una determinada acción del régimen general de la caducidad no vulnera por si sola los deberes estatales de protección ni otras normas de la Constitución, a condición de que se trate de una medida justificada y razonable». 49.
Por último, la Sala advierte que el término de caducidad establecido en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 persigue dotar de firmeza las decisiones administrativas, a través de las cuales se reconocen derechos pensionales, sin embargo, dicho propósito no cobija los actos de reconocimiento pensional que a la fecha de entrada en vigencia de la mencionada Ley 2381 ya han sido cuestionados mediante acciones judiciales formuladas bajo reglas procesales desprovistas de caducidad.
En tal sentido, corresponde al juez de lo contencioso - administrativo determinar la aplicación de este término en atención a las particularidades de cada caso. 50. En estos términos, la expresión, «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se considera incompatible con los artículos 29 y 229 de la CP y los principios constitucionales de confianza legítima y seguridad jurídica20, motivo por el cual, la Sala con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política21 dispondrá su inaplicación por inconstitucionalidad.
En consecuencia, para el caso concreto, no resulta aplicable el término de caducidad establecido en el artículo 86 ibidem, por lo que se procederá con el estudio del recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 14 de mayo de 2024, por el Tribunal Administrativo del Huila. 3.3. Problema jurídico 51.
De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y teniendo en cuenta que, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda 19 En esa oportunidad la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la expresión «en cualquier tiempo» prevista en el numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo. 20 En sentencia C-054 de 2016, la Corte Constitucional precisó que: «el artículo 4º C.P. implica que en todo caso debe preferirse la vigencia sustantiva de la Constitución cuando entre en contradicción con el contenido de una norma jurídica de inferior jerarquía. Según lo han sostenido diferentes vertientes de la teoría del derecho, dicha compatibilidad no solo se predica de las previsiones constitucionales comprendidas como reglas, sino también de los principios, valores y postulados de moralidad política que dan sentido a la Carta Política».
(Destacado fuera del texto). 21 «ARTÍCULO 4. La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales». Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso, corresponde a la Sala definir si: 52.
¿Es nulo el acto de reconocimiento de la sustitución pensional, porque el demandado, quien alegó la calidad de cónyuge supérstite, indujo en error a la administración mediante la utilización de documentos falsos? 3.4. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 53. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes o la sustitución pensional, los miembros del grupo familiar del beneficiario de la prestación que fallezca, en el siguiente orden: «Artículo 47.
Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte. b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido». 54.
Esta corporación ha resaltado que la finalidad de la sustitución pensional «es la protección de la familia, entendida como el conjunto de personas allegadas al trabajador que dependían económicamente de él y que quedan desamparadas a causa de su fallecimiento»22. En consonancia, la Corte Constitucional ha precisado que la finalidad de la sustitución pensional en general es propender por salvaguardar o mantener el nivel de vida que tenía el beneficiario antes del deceso del pensionado23. 55.
Ahora bien, en cuanto la norma que rige el derecho pensional, la Sección Segunda, en sentencia del 25 de abril de 201324, precisó que «el derecho a la pensión de sobrevivientes se causa al momento del fallecimiento del pensionado». Por tanto, la 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 6 de diciembre de 2018.
Radicado 08001- 23-31-000-2010-00983-01(3178-15). 23 Sentencia T-085 de 2021. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de abril de 2013, proceso con radicado 76001-23-31- 000-2007-01611-01 (1605-2009), M.P. Luis Rafael Vergara Quintero. Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Sección estableció que «rectifica la posición adoptada en sentencias de abril 29 de 201025 y noviembre 1º de 201226, en las que, en materia de sustitución pensional se aplicó una ley nueva o posterior a hechos acaecidos antes de su vigencia, en ejercicio de la retrospectividad de la ley, precisando que no hay lugar a la aplicación de tal figura, toda vez que la ley que gobierna el reconocimiento de la pensión de beneficiarios es la vigente al momento del fallecimiento del causante y no una posterior». 56.
Por otra parte, la jurisprudencia también ha abordado el requisito de convivencia en el contexto de la sustitución pensional. Así se ha determinado que debe ser examinada según las particularidades relevantes de cada caso en concreto. Por ello, aun en los eventos en que los cónyuges o compañeros no están juntos en el mismo techo, por motivos de salud, trabajo o fuerza mayor, ello no conduce obligatoriamente a establecer que desaparece la comunidad de vida, siempre y cuando continúen los lazos afectivos de apoyo, solidaridad, acompañamiento espiritual y ayuda mutua27. 57.
Asimismo, esta corporación ha explicado que incluso la cónyuge separada de hecho con sociedad conyugal vigente tiene derecho a la sustitución pensional, en atención a que el legislador ponderó los criterios de sociedad patrimonial existente y convivencia efectiva, siempre y cuando haya existido convivencia por 5 años, así28: El artículo 4729 de la Ley 100 de 1993 en el inciso 3 del literal b) reguló, en la segunda parte, quién es el beneficiario de la pensión de sobrevivientes cuando en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante en los siguientes términos: “no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente”. La Corte Constitucional declaró la exequibilidad de esta norma en la sentencia C-336 de 201430, en donde se determinó que el precepto en comento no viola el derecho a la igualdad de la compañera permanente que debe compartir la pensión de sobrevivientes 25 Radicación No. 25000-23-25-000-2007-00832-01 (0548-09), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 12 de 1975, a pesar de que el fallecimiento había ocurrido en octubre de 1970. 26 Radicación No. 13001-23-31-000-2005-02358-01 (0682-11), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, en que se reconoció una pensión de sobrevivientes con base en la aplicación retrospectiva de la Ley 100 de 1993, a pesar de que el deceso del causante se produjo el 20 de febrero de 1991.
En esta oportunidad el doctor Gerardo Arenas Monsalve salvó el voto en los siguientes términos: “Nótese además, desde el punto de vista práctico, el complejo problema que surge con la tesis mayoritaria que no se comparte, de aplicar el régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones que se resolvieron plenamente antes de su vigencia. Como se trata de pensiones, y éstas no tienen término de prescripción, todos los derechos pensionales de sobrevivientes, resueltos en su momento aplicando válidamente la legislación anterior, resultan ahora sorpresivamente litigiosos, es decir, susceptibles de discusión judicial, así el fallecimiento del causante se haya producido en vigencia de esa legislación anterior, y así se hayan reconocido los derechos derivados del régimen anterior.
El principio constitucional de la sostenibilidad financiera, establecido en la Carta desde el Acto Legislativo No. 1 de 2005 queda en entredicho, con una extensión tan amplia y generalizada de la aplicación del régimen general”. 27 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia SL-65192017 (57055), del 10 de mayo de 2017, M.P. Rigoberto Echeverri Bueno. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, proceso con radicado 19001-23-33-000-2013-00214-01 (1392-2016), M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 29 Modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. 30 M.P. Mauricio González Cuervo.
Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 con la cónyuge separada de hecho, pues no se está frente a idénticos supuestos fácticos, pues la cónyuge con sociedad conyugal vigente y que no convivía al momento de la muerte con el causante, y la última compañera permanente, pertenecen a grupos diferentes.
A este respecto se retomó la jurisprudencia constitucional que indica la diferenciación existente entre el matrimonio y la unión marital de hecho. Se explicó que la separación de hecho, aunque suspenda la convivencia y el apoyo mutuo, no limita los efectos de la sociedad patrimonial conformada en razón del matrimonio, de ahí que no nazca a la vida jurídica la sociedad patrimonial de hecho entre compañeros permanentes.
Así, se expone en la providencia que el legislador en la norma demandada “ponderó los criterios de la sociedad patrimonial existente entre los consortes y la convivencia efectiva consolida (sic) con antelación al inicio de la unión marital de hecho, mediante la asignación de una cuota parte de la pensión”31. Resaltó la Corte que es constitucionalmente justificada la medida adoptada “en tanto que ambos beneficiarios –compañero permanente y cónyuge con separación de hecho- cumplen con el requisito de convivencia, el cual se armoniza con los efectos patrimoniales de cada institución, pues los haberes del matrimonio siguen produciendo efectos jurídicos ya que la separación de hecho no resta efectos a la sociedad patrimonial existente entre el causante y su cónyuge sobreviviente.
Es decir, que pese a que el de cujus conviviera por el término mínimo de cinco años con un compañero permanente, la sociedad de hecho entre estos dos no se conformó al estar vigente la del matrimonio.” 58. En el mismo sentido, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia del 25 de abril de 201832, consideró que «en tratándose de la relación del afiliado o pensionado con su cónyuge, esta corporación ha defendido el criterio según el cual la convivencia por un lapso no inferior a 5 años puede ocurrir en cualquier tiempo, siempre que el vínculo matrimonial se mantenga intacto», con fundamento en los siguientes argumentos: Entonces la convivencia de 5 años con el cónyuge con lazo matrimonial vigente, puede darse en cualquier tiempo, así no se verifique una comunidad de vida al momento de la muerte del (la) afiliado (a) o pensionado (a), dado que: (i) el legislador de 2003 tuvo en mente la situación de un grupo social, integrado a más de las veces por mujeres cuyos trabajos históricamente han sido relegados al cuidado del hogar y que, por consiguiente, podían quedar en estado de vulnerabilidad o inminente miseria ante el abandono de su consorte y su posterior deceso;
(ii) esta dimensión sociológica debe servir de parámetro interpretativo, a modo de un reconocimiento que la seguridad social hace a la pareja que durante largo periodo contribuyó a la consolidación de la pensión, mediante un trabajo que hasta hace poco no gozaba de valor económico o relevancia social; y (iii) es lógico pensar que si con arreglo al último inciso del literal b) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en los eventos de convivencia no simultánea, el cónyuge separado de hecho tiene derecho a la pensión de sobrevivientes en forma compartida, también debe tener derecho a esa prestación ante la inexistencia de compañero (a) permanente. 59.
Igualmente, la Sección Segunda, Subsección A33 del Consejo de Estado determinó que en los eventos de inexistencia de la convivencia simultánea y cuando está vigente 31 Ídem. 32 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, SL1399-2018, radicación 45779, M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de septiembre de 2024, proceso con radicado 54001-23-33-000-2019-00096-01 (2191-2024), M.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez.
Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 la sociedad conyugal, el cónyuge supérstite tiene derecho a la sustitución pensional, acorde con el inciso 3, literal b, del artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, «siempre que acredite la vida en común con el consorte durante al menos 5 años en cualquier momento»34. 60.
En otras palabras, a modo de síntesis es dable afirmar que el requisito de convivencia para que el cónyuge sea beneficiario de la sustitución pensional o de la pensión de sobrevivientes, obliga a un análisis de las particularidades de cada caso, y que incluso para el cónyuge separado de hecho la convivencia puede ser de 5 años en cualquier tiempo. 3.5.
Hechos probados relevantes 61. De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 62. La señora Olga Ramos nació el 11 de febrero de 1940, como consta en la cédula de ciudadanía35, y falleció el 29 de diciembre de 201536. A su vez, el señor José Flórez nació el 20 de enero de 194837. Y, Dagoberto Casanova Rodríguez nació el 8 de septiembre de 1975, según el documento de identificación38. 63.
El 21 de marzo de 1975, la señora Olga Ramos contrajo matrimonio con José Flórez, según lo acredita el registro civil de matrimonio, con número de serial 4059966, celebrado en la parroquia San José de Neiva; el documento tiene fecha de autenticación del 25 de febrero de 2016, además cuenta con el sello de COLPENSIONES en el que se indica «certifica que este documento es fiel copia del que reposa en el archivo de la entidad»39.
A su vez, el documento no contiene la nota del divorcio del matrimonio católico40. 64. También obra otra copia del registro civil de matrimonio, con número de serial 4059966 y sello de autenticación en la Notaría de Neiva, del 22 de julio de 2016 (este documento fue aportado por Dagoberto Casanova Rodríguez con la solicitud de reconocimiento pensional ante COLPENSIONES, entidad que a su vez lo aportó al proceso), con la siguiente nota manuscrita: Cesación de los efectos civiles del matrimonio católico y disuelta la sociedad conyugal 34 Frente a la postura de la Corporación sobre la vigencia de la sociedad patrimonial para efectos de hacerse beneficiario del derecho.
Ver: sentencia del 23 de septiembre de 2015. Expediente: 25000-23-25-000-2008-00580- 01(3789-13); del 24 de agosto de 2016. Expediente: 11001-03-15-000-2016-01576-00 (AC); del 25 de abril de 2024. Expediente: 25000 23 42 000 2017 04554 01 (1853-2021). 35 Folio 15, cuaderno de pruebas 2. 36 Folio 140 del cuaderno principal. 37 Folio 139. 38 Folio 145 del cuaderno principal. 39 Folio 136 vuelto del cuaderno principal. 40 Decreto Ley 1260 de 1970.
ARTICULO 72. <REGISTRO DE LA NULIDAD, SEPARACIÓN DE CUERPOS O DE BIENES Y DIVORCIO. En el folio de registro de matrimonios se inscribirán las providencias que declaren la nulidad del matrimonio o del divorcio, o decreten la separación de cuerpos o la de bienes entre los cónyuges, en vista de copia auténtica de ellas, que se conservará en el archivo de la oficina.
El funcionario del registro del estado civil que inscriba una de tales providencias enviará, de oficio, o a solicitud de parte, sendas copias de la inscripción a la oficina central y a aquéllas que tengan el folio del registro del nacimiento de los cónyuges. Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 según sentencia de fecha 21 de octubre de 2013, proferida por el Juzgado Cuarto de Familia de Neiva – Huila, inscrita al libro de varios de esta Notaría […] folio 0037 de fecha 22 de Julio de 2016, Neiva-Huila, julio 22 de 2016.
Notario segundo de Neiva. Terminación del proceso de liquidación de la sociedad conyugal, por inexistencia de bienes según sentencia de fecha 30 de abril de 2014, proferida por el Juzgado de Familia de Descongestión de Neiva – Huila, inscrito al libro de varios de esta Notaría […] de fecha 22 de Julio de 2016. 65. Mediante la Resolución 4406 del 11 de enero de 1995, el Instituto Colombiano de Seguros Sociales le reconoció la pensión de vejez a la señora Olga Ramos de Flórez41. 66.
El señor José Flórez, en escrito del 7 de marzo de 2016, solicitó ante COLPENSIONES el reconocimiento de la sustitución pensional. Pensión que fue otorgada en la Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016, a partir del 1 de febrero de 201642. Al trámite se aportaron los siguientes documentos: -Registro civil de defunción -Registro civil de matrimonio -Registro civil de nacimiento43 y partida de bautizo -Documento de identidad del solicitante -Declaraciones extrajuicio del solicitante y de terceros 67.
También obran las declaraciones extraprocesales aportadas por el señor José Flórez a COLPENSIONES para obtener el reconocimiento pensional, rendidas por Abel Motta Patiño y Álvaro Quintero Camacho. Allí indicaron que era un hecho cierto y verdadero que conocieron a la señora Olga Ramos quien estuvo casada durante 41 años con José Flórez44. 68.
En la declaración extraprocesal del señor José Flórez ante notario afirmó que era un hecho cierto y verdadero el matrimonio católico celebrado el 21 de marzo de 1975 en la parroquia de San José de Neiva, con la señora Olga ramos, con quién convivió en forma permanente e interrumpida hasta el día de su fallecimiento, el 29 de diciembre de 201545. 69.
El señor Dagoberto Casanova Rodríguez solicitó, el 8 de agosto de 2016, ante COLPENSIONES el reconocimiento de la sustitución pensional, en la calidad de compañero permanente de Olga Ramos, para lo cual aportó registro civil de matrimonio de José Flórez y Olga Ramos con nota marginal del 22 de julio de 201646. 70. En providencia del 30 de abril de 2014, el Juzgado de Familia en descongestión de Neiva (Huila), en el proceso de liquidación de la sociedad conyugal, en la parte motiva indicó que mediante sentencia del 21 de octubre de 2013, fue declarada disuelta y en estado de liquidación la sociedad conyugal constituida entre Olga Ramos 41 Folio 8 del cuaderno 2 de pruebas. 42 Folios 19 a 21 del cuaderno principal. 43 Registro civil de nacimiento del señor José Flórez. 44 Folio 137 vuelto del cuaderno principal. 45 Folio 137 del cuaderno principal. 46 Folios 27 a 32 del cuaderno principal.
Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 y José Flórez, como consecuencia del divorcio decretado47». 71. A través de escrito con sello de radicación ante COLPENSIONES del 25 de mayo de 2016, el señor Dagoberto Casanova Rodríguez, en ejercicio del derecho de petición solicitó que se informaran las razones por las cuales estaba dando trámite a la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes al señor José Flórez, y que se suspendiera de inmediato el trámite pensional.
Como sustento de la petición indicó que José Flórez no convivía desde hacía más de 10 años con la pensionada y que existía disolución y liquidación de la sociedad conyugal48. 72. COLPENSIONES en la Resolución GNR 353994 del 23 de noviembre de 2016 negó la sustitución pensional al señor Dagoberto Casanova Rodríguez con fundamento en que si bien allegó nuevos documentos sobre que el matrimonio había sido disuelto en el año 2013, también era cierto que «con dichos documentos no se desvirtúa la convivencia entre los mismos [José Flórez y Olga Ramos], conforme las declaraciones juramentadas por el señor José Flórez, en las cuales se indica que convivió con la causante hasta la fecha de fallecimiento de la misma»49. 73.
Al plenario se aportó el proceso 2013-0234-00 que cursó en el Juzgado Cuarto de Familia de Neiva, el cual dictó sentencia el 21 de octubre de 2013 y decretó el divorcio del matrimonio católico entre Olga Ramos de Flórez y José Flórez por la causal de separación de cuerpos por más de 2 años50. 74. En audiencia de pruebas del 8 de septiembre de 2021, en el proceso de la referencia, se practicó el testimonio del señor Hernando Pulecio, quien declaró sobre la convivencia entre José Flórez y Olga Ramos51. 3.6.
Caso concreto 75. En el asunto bajo análisis, COLPENSIONES solicita la nulidad de la resolución que le reconoció una sustitución pensional a José Flórez, como cónyuge supérstite de Olga Ramos. Como fundamento de la demanda, sostuvo que el acto acusado es contrario a derecho, debido a que un tercero alega la calidad de compañero permanente, por consiguiente, el pago de la mesada constituye un enriquecimiento sin justa causa. 76.
El Tribunal Administrativo del Huila negó las pretensiones de la demanda al considerar que cuando José Flórez pidió el reconocimiento de la sustitución pensional en el mes de marzo de 2016, aportó un registro civil de matrimonio expedido el 25 de febrero de ese año, que no contenía la nota marginal del divorcio, puesto que la sentencia de divorcio fue inscrita el 22 de julio de 2016.
Además, en el proceso no fueron tachadas de falsas las declaraciones extraprocesales aportadas por José Flórez ante la administradora de pensiones. 77. Inconforme con esta decisión, COLPENSIONES interpuso recurso de apelación dado que los documentos aportados por José Flórez carecían de información real, 47 Folios 158 a 163 del cuaderno principal. 48 Folios 146 a 149 del cuaderno principal. 49 Folios 27 a 33 del cuaderno principal. 50 Samai, índice 2, expediente electrónico, doc. 037. 51 Samai, índice 2, expediente digital, doc. 026.
Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 existieron inconsistencias en la prueba testimonial, la pensión se reconoció bajo supuestos falsos y se configuraron los delitos de estafa agravada, fraude procesal y obtención de documento público falso. 78.
Ahora bien, con el objeto de desatar el recurso de apelación se destaca que en el proceso se probó que José Flórez y Olga Ramos se casaron el 21 de marzo de 1975; mediante sentencia del 21 de octubre de 2013, el Juzgado Cuarto de Familia de Neiva decretó el divorcio del matrimonio católico y declaró disuelta la sociedad conyugal, pero la inscripción en el registro civil de matrimonio en la Notaría Segunda de Neiva se realizó el 22 de julio de 2016;
Olga Ramos falleció el 29 de diciembre de 2015; COLPENSIONES mediante Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016 reconoció la sustitución pensional a José Flórez, en la calidad de cónyuge supérstite. 79. Para comenzar es pertinente precisar que el cargo de nulidad en la demanda se limitó a indicar que el acto de reconocimiento de la sustitución pensional estaba viciado de nulidad, debido a que Dagoberto Casanova Rodríguez alegó que tenía la calidad de compañero permanente de la causante, posteriormente a que se otorgara la pensión a José Flórez.
Sin embargo, el tribunal determinó en la audiencia inicial que no analizaría la relación de Dagoberto Casanova Rodríguez con la jubilada, dado que el acto que le negó el reconocimiento pensional podía ser demandado, y no se constataba que hubiese iniciado el proceso. Después, el tribunal negó la solicitud de coadyuvancia de Dagoberto Casanova Rodríguez, por haberse presentado de forma extemporánea. 80.
Aclarado lo anterior, COLPENSIONES en el recurso de apelación pasó a aducir que José Flórez incurrió en los delitos de estafa agravada, fraude procesal y obtención de documento público falso, porque los documentos aportados para el reconocimiento pensional carecían de veracidad. En este orden de ideas, impera acudir al artículo 167 del Código General del Proceso, según el cual «incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen».
Por consiguiente, además de afirmar que el demandado presuntamente cometió diferentes delitos, la administradora de pensiones tiene la carga de la prueba de demostrar los elementos típicos de las conductas sancionadas penalmente y que suponen la falsedad de los documentos aportados en sede administrativa. 81. Igualmente, la entidad alegó en el recurso que existían inconsistencias en la prueba testimonial, pero no se refirió en concreto a alguna de las declaraciones extraprocesales o al testimonio del señor Hernando Pulecio.
En todo caso, se abordará lo dicho por el testigo. 82. El señor Hernando Pulecio Ramírez manifestó que conoció a la señora Olga Ramos de Flórez y tuvo una amistad de más de 40 años con el señor José Flórez, dado que ambos fueron comerciantes. Agregó que el señor Flórez también fue vendedor de seguros. Señaló que conoció a la señora Olga Ramos de Flórez debido a que, en múltiples ocasiones, fue invitado a almorzar a la vivienda ubicada frente al Hospital General, sobre la carrera 15 (en la ciudad de Neiva). 83.
El testigo indicó «con don José Flórez una amistad de más de cuarenta años, hemos sido comerciantes juntos, […], y también fue vendedor de seguros para mi Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 vehículo y a la señora [Olga Ramos] la distinguí porque él muchas veces me llevó a almorzar a la casa de él, íbamos a almorzar allá donde doña Olga, en una casa en frente del Hospital, y muchas veces almorzamos allá, en una ocasión me quedé allá en la casa de ellos». 84.
Al ser indagado sobre su conocimiento respecto del hogar conformado por la señora Olga Ramos y el señor José Flórez, indicó que ellos contrajeron matrimonio en la iglesia San José de la ciudad de Neiva. No obstante, relató que, hacia el año 1994, el señor José Flórez le comentó que debía abandonar la vivienda, no por problemas con la señora Olga, sino debido a amenazas de los hijos de ella.
Según el declarante, dichos hijos le advirtieron que debía dejar la casa (que había sido entregada a la señora Olga por su anterior esposo) pues, de lo contrario, podría sufrir represalias. 85. A pesar de dicha situación, el declarante señaló que el vínculo entre la señora Olga y el señor José Flórez continuó, ya que seguían viéndose, salían juntos a almorzar y mantenían una relación aparentemente normal.
Reiteró que el conflicto surgió únicamente a raíz de las amenazas recibidas por parte de los hijos de la señora Ramos. Al respecto señaló «conocí que fueron casados […], después me dijo don Hernando, me toca irme, no tenemos ningún problema con Olga, pero el problema son los hijos, que me han llegado hasta a amenazar sino me voy de la casa, después, me dijo me toca buscar un apartamento o una pieza donde dormir». 86.
Señaló también que, en algunas ocasiones, prestó apoyo económico al señor Flórez para el pago del arriendo del apartamento al que se trasladó en 1994. Añadió que, en una oportunidad, acompañó al señor Flórez a visitar a la señora Olga, quien había sufrido una fractura de cadera, permaneciendo en el hospital por cerca de un año, durante el cual él estuvo siempre pendiente de su estado de salud. 87.
El testigo indicó que, cuando la señora Olga se casó con el señor José Flórez, ya tenía hijos menores. Afirmó que la relación del señor Flórez con dichos hijos fue buena durante su infancia, pues él los ayudó «a salir adelante»; sin embargo, dicha relación se deterioró con el paso del tiempo. 88. Relató que la salud de la señora Olga Ramos se afectó debido a un accidente doméstico ocurrido en el baño, lo que provocó su hospitalización prolongada.
Finalmente, afirmó que nunca tuvo conocimiento, ni el señor Flórez le mencionó, sobre la existencia de conflictos con la señora Olga por causa de una tercera persona. 89. Indicó que la última vez que vio a la señora Olga Ramos fue entre los años 2014 y 2015, cuando el señor Flórez la invitó a almorzar a un restaurante chino. Enfatizó que no hubo una ruptura del vínculo matrimonial, pues, aunque el señor Flórez salió de la vivienda por las circunstancias antes descritas, ambos continuaron viéndose, se mantenían al tanto el uno del otro y se apoyaban económicamente en lo que les era posible.
Añadió que la señora Olga le pedía al señor Flórez que regresara a vivir con ella, pero él se negó mientras los hijos de ella permanecieran en la casa, ya que no deseaba exponerse a más conflictos. 90. Como se observa el testigo narra en detalle las condiciones de tiempo, modo y lugar sobre el matrimonio de José Flórez con Olga Ramos, así como sobre los motivos Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 que dieron lugar en el año 1995 a que el demandado pasara a vivir solo, pero manteniendo la relación sentimental con la pensionada. 91.
A pesar de todos los detalles en la narración de Hernando Pulecio, lo cierto es que la administradora de pensiones no explicó cuáles son las inconsistencias en que incurrió el testigo, lo que le impide a la Sala tener los elementos de juicio para dar por acreditada la falsedad reprochada por COLPENSIONES. Máxime cuando en este caso, la administradora de pensiones demanda su propio acto y se trata de un reconocimiento pensional a quien en la actualidad tiene 83 años, sujeto de especial protección constitucional, esta situación que obliga a que la exigencia argumentativa y probatoria de la entidad tenga la rigurosidad suficiente al grado de llevar al juez al convencimiento sobre la falsedad de lo narrado por el declarante.
Así, en punto de la demanda del acto propio en materia pensional, la Corte Constitucional ha considerado que: El principio de la buena fe, contenido en el artículo 83 de la Carta Política, tiene dos manifestaciones en el ordenamiento jurídico colombiano: la confianza legítima y el respeto por el acto propio. La primera de ellas se refiere a la garantía de que las reglas de juego planteadas por el Estado no van a ser súbitamente alteradas.
La segunda, el respecto por el acto propio, sanciona como inadmisible toda pretensión posterior y lícita, pero objetivamente contradictoria, con respecto a un comportamiento efectuado previamente por el sujeto; siempre y cuando entre los actos haya una identidad de emisor y receptor52. 92. A su turno, la Corte Constitucional ha considerado que las conductas fraudulentas deben estas fundadas en motivos reales, objetivos y trascendentes, para lo cual se trae a colación la sentencia T-199 de 201853: Se recuerda, como ya se dijo, que a pesar de que la medida adoptada por la Fiscalía Delegada de suspender los efectos jurídicos de los actos suscritos por el acusado era válida en el marco de la vigencia de la Ley 600 de 2000, no era posible aplicarla pues aunque la accionada tiene la facultad de revisar actos administrativos que conceden o reconocen derechos pensionales, esta debe estar fundada en motivos reales, objetivos y trascendentes, lo que se presentaría en caso de haber sido reconocida la prestación sin cumplir los requisitos, o con base en documentación falsa54; dichas conductas fraudulentas, frente a las accionantes nunca fueron ni propuestas, ni investigadas, ni controvertidas, ni comprobadas, lo que le hubiera permitido a la accionada actuar sin si quiera contar con el consentimiento de las pensionadas. 93.
La entidad administradora de pensiones insiste en que reconoció la pensión con supuestos falsos, así resalta que «hay indicios que nos llevan a concluir que se allegaron pruebas con el escrito de tutela (sic) que carecen de veracidad, como lo son las declaraciones extrajudiciales los cuales contienen documentos con información falsa».
No obstante, tal reparo de la entidad nuevamente carece de precisión, comoquiera que el presente trámite es un proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho, y no una acción de tutela. 94. Y, en gracia de discusión, si la entidad demandante pretende reprochar las declaraciones extraprocesales que José Flórez aportó en sede administrativa para 52 Corte Constitucional, sentencia T-208 de 2012, M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 53 Corte Constitucional, sentencia T-199 de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 54 Ley 797 de 2003.
Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 obtener el reconocimiento pensional, la Subsección observa que fueron rendidas ante notario por Abel Motta Patiño y Álvaro Quintero Camacho.
Abel Motta Patiño indicó que conoció de vista trato y comunicación durante 18 años a la señora Olga Ramos, quien era casada desde hacía 41 años con José Flórez, con convivencia bajo el mismo techo, lecho y mesa. A su turno, Álvaro Quintero Camacho relató que conoció durante aproximadamente 25 años en la calidad de amigo a Olga Ramos, que estaba casada con José Flórez desde el 21 de marzo de 1975, conviviendo de forma permanente55. 95.
No obstante, la entidad demandada no explicó en el recurso de apelación por cuáles motivos lo narrado por los declarantes era falso. En consecuencia, se insiste en que por tratarse de una lesividad contra un acto de reconocimiento de una sustitución pensional (acto propio), más allá de que exista un tercero que alega la calidad de compañero permanente, la administración tiene la obligación de desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo demandado, y de probar los supuestos de hecho que soportan la existencia de la falsedad. 96.
Nótese que la entidad alega que José Flórez incurrió en las conductas penales de de estafa agravada, fraude procesal y obtención de documento público falso, pero no explica detalladamente la configuración de los elementos que tipifican los ilícitos penales, ni se aportó sentencia que declare la responsabilidad penal. 97. Pues bien, al incumplirse la carga de la prueba, lo alegado en el recurso de apelación no está respaldado por la demostración de motivos reales, objetivos y trascendentes, que establezcan de manera fehaciente la falsedad de los documentos aportados por el demandado para obtener el reconocimiento de la sustitución pensional. 98.
En lo que concierne, al proceso de divorcio consta el expediente 2013-0234-00 que tramitó el Juzgado Cuarto de Familia de Neiva, a partir de cuyo análisis se extrae la siguiente información56: i) La demanda fue presentada por Olga Ramos, a través de apoderada, y en el aparte de notificaciones se indicó «el demandado, el señor José Flórez, no se conoce su domicilio ni residencia, por lo que solicito se emplace».
El poder fue firmado por la pensionada el 4 de mayo de 2013. ii) En auto del 8 de mayo de 2013, el juzgado admitió la demanda y ordenó el emplazamiento de José Flórez. El emplazamiento se publicó el domingo 2 de junio de 2013, en el periódico El Tiempo. El 9 de julio de 2013, se notificó el curador ad litem para representar al demandado. iii) En audiencia del 5 de septiembre de 2013, la actora no asistió porque estaba incapacitada debido a un accidente que sufrió en su casa, en el que se fracturó la cadera, y el demandado estaba representado por curador ad litem.
Se dispuso la práctica de interrogatorio de la parte demandante para el 16 de octubre de 2013. Sin embargo, Olga Ramos no asistió en razón de sus quebrantos de salud. Por este motivo, la apoderada le solicitó al juzgado que dictara sentencia. 55 Folio 137 vuelto del cuaderno principal. 56 Samai, índice 2, expediente electrónico, doc. 037.
Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 iv) Obra la certificación de la Clínica Medilaser del 18 de septiembre de 2013, con el siguiente diagnóstico de Olga Ramos: Osteomielitis no especificada, diabetes mellitus insulodependiente con complicaciones no especificadas, delirio no especificado, hipertensión arterial, enfermedad renal hipertensiva con insuficiencia renal, infección y reacción inflamatoria debidas a prótesis articular interna, prótesis de cadera derecha convaleciente consecutiva a cirugía. v) El 21 de octubre de 2013, el Juzgado Cuarto de Familia de Neiva celebró audiencia de fallo en la cual se presentó la abogada de la parte demandante.
En esta diligencia «decretó el divorcio del matrimonio católico» entre Olga Ramos de Flórez y José Flórez por la causal de separación de cuerpos por más de 2 años. Asimismo, declaró disuelta y en estado de liquidación la sociedad conyugal y se declaró suspendida la vida en común de los cónyuges divorciados. vi) En oficio del 28 de octubre de 2013, el secretario del juzgado solicitó al registrador del estado civil de Chaparral (Tolima) que hiciera la anotación pertinente de la sentencia de divorcio en el registro civil de nacimiento de Olga Ramos.
Además, ofició a la Notaría Segunda de Neiva para que hiciera la anotación en el registro civil de matrimonio. 99. Si bien, el Juzgado Cuarto de Familia de Neiva decretó el divorcio del matrimonio entre Olga Ramos de Flórez y José Flórez, la Sala constató que la nota marginal de divorcio fue manuscrita el 22 de julio de 2016, en el registro civil de matrimonio con serial 4059966 tal como se narró en los hechos probados; mientras que José Flórez aportó a COLPENSIONES un registro civil de matrimonio con fecha de autenticación del 25 de febrero de 201657.
Documento que no contiene la nota del divorcio del matrimonio católico. 100. En este orden de ideas, mal haría en endilgarse al demandado que incurrió en uso de un documento público falso, pues el registro civil de matrimonio que aportó en el mes de marzo de 2016 para solicitar la sustitución pensional no contenía aun la nota marginal de divorcio; puesto que tal como lo advirtió el tribunal i) la nota marginal se realizó en fecha posterior, el 22 de julio de ese año; y ii) no existe prueba que demuestre el conocimiento de José Flórez sobre el proceso de divorcio, toda vez que fue representado por un curador ad litem en el proceso de familia. 101.
A lo anterior debe agregarse que tratándose del juicio de legalidad es relevante anotar que el acto administrativo se revisa al momento de su expedición. Así, en el presente caso, se precisa que para cuando la administradora de pensiones dictó el acto de reconocimiento pensional, la copia del registro civil de matrimonio del 25 de febrero de 2016 no tenía la nota marginal de inscripción del divorcio, por ello, desde el punto de vista jurídico y fáctico no existía vicio de nulidad de la Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016.
Ello es así en cuanto solo hasta el 22 de julio de 2016 se realizó en el registro civil de matrimonio la anotación de la sentencia de divorcio. Inscripción sobreviniente al deceso de la causante y al acto de reconocimiento de la sustitución pensional. 57 Folio 136 vuelto del cuaderno principal. Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 102.
La Sala no desconoce que existe un hecho sobreviniente derivado del divorcio, lo que podría configurar la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016, debido a la desaparición de uno de los fundamentos fácticos, a saber, la existencia del vínculo de matrimonio. Sin embargo, tal como lo afirmó el tribunal, el señor Flórez allegó declaraciones extraproceso rendidas bajo juramento ante notario sobre la convivencia permanente e ininterrumpida con la causante desde 1975 hasta diciembre de 2015.
Y, el contenido de estas declaraciones no fue desvirtuado por la entidad, sino que además en el proceso se practicó el testimonio de Hernando Pulecio Ramírez, quien describió las condiciones de tiempo, modo y lugar de la relación entre el demandado y la causante. 103. Ahora bien, la decisión de negar pretensiones se refiere a la causa petendi58 frente a los cargos de nulidad endilgados contra la Resolución GNR 104901 del 14 de abril de 2016, lo que no obsta para que en otro proceso judicial se llegue a establecer la nulidad del acto que le negó el reconocimiento pensional a Dagoberto Casanova Rodríguez, contenido en la Resolución GNR 353994 del 23 de noviembre de 2016, pero ya no será por la alegada falsedad que se reprocha en este proceso, sino porque se acrediten los requisitos que la ley exige al compañero permanente. 104.
Por consiguiente, se desestiman los argumentos del recurso de apelación y se confirmará el fallo del Tribunal Administrativo del Huila que negó las pretensiones de la demanda y ordenó el levantamiento de la medida cautelar. 4. Conclusión 105. A partir del estudio de la normativa que regula la materia, de los precedentes jurisprudenciales y acorde con la valoración en conjunto de los hechos probados en el proceso, según los principios de la sana crítica, la Subsección concluye que COLPENSIONES no acreditó los supuestos de hecho que alegó en la demanda y el recurso de apelación relativos a la falsedad de los documentos que aportó el demandado para solicitar el reconocimiento pensional. 5.
Costas 106. La presente providencia acoge el criterio interpretativo mayoritario59 de la Subsección sobre el artículo 188 del CPACA, según el cual la norma en cita no 58 CPACA.
ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada. […]. 59 La magistrada ponente, en cambio, considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 presupone la causación automática de costas contra la parte que pierda el litigio, sino que es necesario realizar un juicio de ponderación o valoración subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, por lo tanto, debe verificarse que la parte vencida actuó de mala fe, de manera temeraria o dilatoria, etc.
Así las cosas, en esta oportunidad no se condenará en costas, porque no se advierte que la parte vencida, haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: Inaplicar por inconstitucionalidad la expresión, «[…] y que estén en curso […]», prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Confirmar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Huila, el 14 de mayo de 2024, que negó las pretensiones de la demanda y ordenó el levantamiento de la medida cautelar, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Comunicar la presente decisión a la Sección Cuarta y a la Sección Quinta de esta corporación, como jueces de primera y segunda instancia, en el trámite de tutela con radicados 11001031500020250085600 y 11001031500020250085602.
QUINTO: Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente en comisión JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.».
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, exp. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 41001-23-33-000-2017-00593-01 (4193-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José Flórez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx NJCC